北京市是一個擁有2172萬常住人口的超大城市，下轄16個區、182個鄉鎮、3936個村，農業戶籍人口233.8萬人，常住人口城鎮化率達到86.5%,戶籍人口城鎮化率為51.2%。近年來，隨著城鎮化進程的快速發展，京郊農村社會結構發生了很多新變化，對鄉村治理提出了新挑戰，如何進一步推進鄉村治理現代化已經成為當前全面深化農村改革的重大課題。
新變化和新形勢
在城鎮化進程中，京郊農村經濟社會結構發生了重大變化，可以概括為五個并存。
一是農業產值下降與農業地位上升并存。北京的農業是都市型農業。在京津冀協同發展和疏解非首都功能的大背景下，北京市按照“調、轉、節”的發展思路，對農業發展空間實施戰略性調整，農業生產規模進一步收縮，農業產業結構向優質安全綠色的方向調整。
二是農村人口倒掛與農村空心化并存。在城鎮化進程中，隨著人口的大規模流動，京郊農村人口發生了巨大的結構性變化。一方面，城鄉結合部地區的流動人口不斷增加，人口倒掛現象非常突出。北京市城鄉結合部50個重點村中戶籍人口與流動人口之比平均為1∶5，嚴重的高達到1∶20。另一方面，在傳統農業型村莊，隨著勞動力向二三產業和城鎮轉移，農業勞動力老齡化、農村空心化的問題日益加劇。2016年北京農村居民超過60歲以上的人口占總居住人口的30%，超出國際老齡化標準的20個百分點。
三是村莊衰敗與鄉村復興并存。城鎮化導致不少村莊呈現衰敗景象，邊遠山區村人口大量外流后形成了空心村、老人村，一些村莊也在消失。從統計數據上來看，1990—2016年，北京的行政村數量從4481個減少到3396個，平均每年減少4個村。與此同時，一部分生態環境優美、具有傳統歷史文化的鄉村卻日益走向復興。
四是農民進城與市民下鄉并存。北京的城鎮化與郊區化發展趨勢同時存在。一方面，農業戶籍人口向二三產業和城鎮轉移，不少農民在城市就業、居住、購房。2015年北京市一產就業人數下降為50.3萬人，鄉村常住人口減到292.8萬人，分別比2010年減少了9.8萬人和17.3萬人；另一方面，市民在周末和小長假期間樂于到京郊鄉村體驗民宿、農事和傳統鄉村文化，2015年北京休閑農業與鄉村旅游共接待游客4043萬人次，比2010年增長21.5%。一部分市民到農村租住閑置農宅，據對京郊76個村莊調查，30%的村莊的主要收入來源于房屋租賃。
五是傳統人治思維與現代法治方式并存。長期以來，不少鄉村干部形成了以人治思維控制人、管理人的行為定式，鄉村干部的權力約束和監督機制不完善，鄉村干部的權力沒有關進制度的籠子里。另一方面，黨的十八大以來提出的全面從嚴治黨和全面依法治國深入人心，越來越多的基層干部有了現代法治意識，廣大村民也越來越多地懂得運用法律法規維護自身權益。一些基層干部的傳統維穩思維與村民的依法維權行動存在較大博弈。
新矛盾和新挑戰
在快速城鎮化背景下，北京市鄉村治理和農村社會發展出現了新的矛盾和問題，給鄉村治理帶來很大挑戰。主要表現為：人口老齡化與農業現代化的矛盾。隨著農村人口老齡化的加劇，農村經濟發展的人口紅利消失，人口約束已成為首都現代農業發展的重大瓶頸。當前，在農村，誰來種地怎么種地、誰來養老怎么養老、誰來治理怎么治理的問題日益突出。如何積極應對人口老齡化問題，為現代農業發展提供源源不斷的人力資源，解決誰來種地問題是當前面臨的重大挑戰。
農村集體所有制的封閉性與農村社區建設開放性的矛盾。在城鎮化過程中，城鄉人口流動頻繁，農村已經成為開放的人口聚居地，特別是在城鄉接合部地區，大量外來人口居住生活在農村，外來常住人口已成為村莊人口的重要組成部分。原本只為本村人口提供村級公共服務和集體福利的村集體經濟組織，往往超負荷地承擔了數倍于本村戶籍人口的外來人口的公共服務壓力。外來人口如何有序融入所在村莊社會公共治理，也需要新的思維和方式來解決。
城鄉戶籍制度并軌與基本公共服務均等化的矛盾。2016年北京市明確了“取消農業戶口和非農業戶口性質區分，統一登記為居民戶口”，同時正式實施居住證制度和積分落戶制度，推進城鎮基本公共服務和便利常住人口全覆蓋。這是北京市戶籍制度改革的重大成果。但當前城鄉基本公共服務均等化的進程卻滯后于戶籍制度改革，城鄉居民基本公共服務的差距仍然較大。以城鄉居民養老保險為例，據測算，北京市一般農民退休金只有500元左右，而一般城鎮居民退休金在3000元左右。
農村經濟發展與社會治理滯后的矛盾。近年來，隨著強農惠農富農政策的實施和新型城鎮化的發展，特別是一些重大建設項目落地京郊農村，農村集體獲得征地補償款大幅增加。但在集體資產增長、集體經濟發展的同時，鄉村治理機制創新卻明顯滯后，如何加強集體“三資”管理、防止“小官貪腐”、實現集體資產保值增值、維護和發展農民財產權益，還有很多的工作要做。
鼓勵工商資本下鄉與維護村民權益的矛盾。在城鎮化進程中，工商資本成為推動農業現代化的重要力量。2014年北京市集體土地資源清查數據顯示，工商資本租賃經營集體農地的共有1.73萬個經營主體，租賃經營集體農地面積120.03萬畝，占全市農地總面積的19%。2016年對北京市76個村抽樣調查顯示，15.8%的村引入了工商資本參與農宅經營。然而，一些工商資本進入農村后圈占土地，造成了去糧化、非農化，強迫農民上樓等問題，損害了農民權益。
疏解非首都核心功能與發展集體經濟的矛盾。有序疏解北京非首都功能，推動京津冀協同發展，是首都“三農”發展的大前提。但長期以來，集體經濟發展以低端產業為主，特別是城鄉接合部地區形成了以房屋租賃為主的瓦片經濟，這些集體經濟發展受到疏解非首都功能的直接沖擊。集體企業被迫關停轉型，給農民就業和財產性收入造成了較大影響。如何在疏解非首都核心功能的大背景下，實現農村集體經濟轉型升級發展，是當前面臨的一個重大挑戰。
對策建議
面對新形勢、新挑戰，北京的農業農村工作要緊緊圍繞建設國際一流的和諧宜居之都的戰略目標，不斷創新鄉村治理體制機制，加快推進鄉村治理現代化，促進農村經濟社會全面發展。
在治理認識上，要加快補上鄉村治理這個短板。應當把創新鄉村治理機制、提高鄉村治理水平、促進農村社會全面進步作為解決“三農”問題和推進城鄉一體化發展的戰略任務。要從加大農村物質技術投入向全面提高鄉村治理水平轉變。
在治理目標上，要突出維護村民權益和社會公平正義。一要維護和發展村民的財產權利，深化農村集體產權制度改革，完善“三權分置”辦法，加大宅基地制度改革力度，健全農村“三資”管理制度，把農民財產保護納入法制化軌道。二要圍繞保護和實現村民的社會保障權利，加大城鄉基本公共服務均等化的力度，特別是要針對農村人口老齡化等社會問題，切實提高農村居民基本醫療和基本養老保障水平，著力縮小城鄉居民在社會保障權益上的差距。
在治理主體上，要著力構建多元民主治理新格局。一是要創新基層黨組織工作方式。在擴大基層黨組織覆蓋面、推動基層黨組織由戶籍村民向常住人口延伸的同時，基層黨組織要重點履行全面從嚴治黨的主體責任，帶頭遵守黨紀國法，切實轉變工作作風，將管理融入服務之中，努力建設服務型黨組織。二是鄉鎮政府要全面依法行政，切實把權力關進制度的籠子里，轉變政府職能，切實向法治政府、服務型政府轉型，全面提高鄉鎮政府提供基本公共服務的能力和水平。三是農村集體經濟組織要按照《民法總則》“特別法人”的規定，依法從事民事活動，平等參與市場競爭。要處理好政府承擔基本公共服務與集體經濟組織提供集體福利的關系，探索推進鄉村政經分開，降低集體經濟組織的社會負擔。四是要切實調動和保障廣大村民參與社會治理的積極性，維護和發展村民當家作主的民主權利，真正發揮廣大村民在鄉村治理中的主體作用。五是充分調動新興社會組織參與鄉村社區建設和鄉村治理，積極培育經濟發展類、社區服務類、公益慈善類等鄉村社會組織，推動他們成為鄉村社區建設的生力軍、黨群關系的潤滑劑，從源頭上減少社會矛盾，夯實黨在農村的執政基礎。
在治理方式上，要全面推動法治德治自治齊頭并進。一是加強鄉村法治。法治是治國理政的基本方式，也是鄉村治理的基本要求。二是提升社會德治。加強農村倫理道德建設和社會主義精神文明建設，堅持以社會主義核心價值體系為根本，建設鄉村文化信仰中心。三是完善村民自治。要健全村黨組織領導的村民自治機制，著眼于建設自治鄉村，做到還權于民，培育和保護鄉村社會的自治能力，進一步推動村務公開，擴大村民的監督和參與度，提高村民自治水平。
在治理環境上，要努力形成山青水秀的生態環境和風清氣正的人文環境。一要堅持綠色發展理念，加強對農村生態環境的保護和治理，建設生態文明。二要弘揚和傳承中華優秀傳統文化，建設民風淳樸的現代新鄉村，使中華傳統農耕文明與現代法治文明交相輝映。要積極培育和引導新鄉賢參與鄉村治理，弘揚鄉賢文化，加大傳統村落的保護，建設村民幸福生活的精神家園。
（北京農村經濟研究中心課題組，張英洪 王麗紅執筆）
中國鄉村發現網轉自：中國經濟時報
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