一、中國農(nóng)村改革的歷程與基本脈絡
歷經(jīng)40年，中國農(nóng)村改革不斷深入，從早期的以轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度和引入市場機制為主要內(nèi)容的經(jīng)濟體制改革逐步向覆蓋農(nóng)村政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)和黨的建設等各方面內(nèi)容的全方位改革推進。根據(jù)改革背景、目標和重點任務的不同，大致可以把中國農(nóng)村改革的歷程分為家庭經(jīng)濟地位重新確立、資源配置從計劃向市場過渡、新型城鄉(xiāng)關(guān)系初步確立和發(fā)展、農(nóng)村改革全面深化4個階段。這種階段性變化反映了中國農(nóng)村改革的基本脈絡，即以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，以保障農(nóng)民權(quán)益和主體地位為核心，從單領(lǐng)域到全方位、從點到面、從試點到推廣的漸進式市場化改革。這種漸進式市場化改革作為一根主線，貫穿于中國40年農(nóng)村改革的始終。
階段一：1978～1984年，家庭經(jīng)濟地位重新確立。在這個階段，通過建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制、廢除人民公社制度等改革，家庭經(jīng)濟地位得到重新確立，為以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營的農(nóng)村基本經(jīng)營制度的建立奠定了基礎(chǔ)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在本質(zhì)上是放松對農(nóng)戶經(jīng)營自由的限制，使農(nóng)戶成為經(jīng)濟核算單位，通過以土地使用權(quán)和剩余分配權(quán)為對象的產(chǎn)權(quán)重新界定改變了農(nóng)民與土地、農(nóng)民與集體的關(guān)系，在農(nóng)戶層面重建了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的激勵機制。
階段二：1985～2000年，資源配置機制從計劃向市場過渡。包括農(nóng)產(chǎn)品與生產(chǎn)要素在內(nèi)的資源的配置機制逐步實現(xiàn)從計劃向市場過渡，為發(fā)揮市場在資源配置中的作用奠定了基礎(chǔ)。其中，改革農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，由市場根據(jù)實際供求關(guān)系確定農(nóng)產(chǎn)品價格，改變了原來工與農(nóng)、城與鄉(xiāng)、國家與農(nóng)民的利益格局，實際上是農(nóng)民平等經(jīng)濟權(quán)利的回歸；破除城鄉(xiāng)人口流動限制，扭轉(zhuǎn)了對農(nóng)民平等經(jīng)濟權(quán)利、政治權(quán)利的否定，促進了經(jīng)濟均衡實現(xiàn)機制的恢復，進而改變城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟發(fā)展水平的嚴重失衡及相對發(fā)達的工業(yè)（城市）經(jīng)濟與極度落后的農(nóng)村經(jīng)濟并存的二元結(jié)構(gòu)；通過推行多項農(nóng)村金融體制改革，初步建立了滿足不同層次金融服務需求、以商業(yè)性金融和合作金融為主體、以民間金融為補充、多種金融機構(gòu)并存的農(nóng)村金融體系，更好適應了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展及農(nóng)村金融業(yè)務擴展的需要。
階段三：2001～2012年，新型城鄉(xiāng)關(guān)系初步確立和發(fā)展。自2000年農(nóng)村稅費改革開始，國家按照“多予少取放活”的指導方針深化改革，有力促進了城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)變和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。“少取”主要體現(xiàn)在通過稅費改革減輕農(nóng)民負擔，隨著延續(xù)了2600多年的農(nóng)業(yè)稅正式退出歷史舞臺，城鄉(xiāng)關(guān)系、國家與農(nóng)民的關(guān)系發(fā)生了根本性的變化。“多予”首先體現(xiàn)在國家大力增加農(nóng)業(yè)投入，逐步建立起包括農(nóng)業(yè)補貼制度、最低收購價制度和臨時收儲制度等在內(nèi)的農(nóng)業(yè)支持保護政策體系。“多予”還體現(xiàn)在農(nóng)民平等享受社會基本公共服務與社會保障的權(quán)利開始得到實現(xiàn)，包括公共財政對農(nóng)村義務教育的全面保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的建立和全覆蓋、農(nóng)村最低生活保障制度的建立等。新型城鄉(xiāng)關(guān)系也體現(xiàn)在戶籍制度與農(nóng)民工權(quán)益保護的改革和提升，促進了城鄉(xiāng)人口合理流動，加快了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程。
階段四：2012年以來，農(nóng)村改革全面深化。農(nóng)村改革突出綜合配套和全面深化的特征，由單兵突進向綜合改革轉(zhuǎn)變，在抓住主要矛盾的基礎(chǔ)上強調(diào)改革的系統(tǒng)性和整體謀劃。除了繼續(xù)完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，改革的重點主要集中在三個方面：一是全面建立中國特色的脫貧攻堅制度體系，建立了精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核等精準扶貧工作機制，明確了貧困人口、貧困村以及貧困縣的退出標準和程序，推動構(gòu)建專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧互為補充的大扶貧格局，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)奠定了制度基礎(chǔ)。二是深化以農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)、承包地和宅基地為重點的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，探索社會主義市場經(jīng)濟條件下農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟的有效組織形式和經(jīng)營方式，在保護農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利的基礎(chǔ)上界定和明晰集體經(jīng)營性資產(chǎn)、承包地和宅基地等的產(chǎn)權(quán)歸屬，通過“三權(quán)分置”等改革完善權(quán)能賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。三是推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，包括調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)供給結(jié)構(gòu)、積極發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制、健全農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展體制機制、完善財政和金融支持體系等。
二、中國農(nóng)村改革的成就與基本經(jīng)驗
中國農(nóng)村改革的漸進式推進符合中國的國情特點，保持了農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的穩(wěn)定，也極大地激發(fā)了農(nóng)民的積極性和農(nóng)村的發(fā)展活力，并使中國農(nóng)村改革與發(fā)展取得了巨大的成就。40年來，中國糧食產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升，農(nóng)民收入和生活水平顯著改善，農(nóng)村面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)村貧困人口大幅減少，為保障世界糧食安全和推動全球減貧事業(yè)做出了巨大貢獻。從改革實踐過程來看，中國農(nóng)村改革取得巨大成就主要有4點基本經(jīng)驗。
第一，堅持市場化改革方向，通過市場化解決中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的資源配置機制和市場主體激勵問題。一系列市場化改革措施明晰了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)和分配關(guān)系，促進了市場開放和要素流動，完善了價格形成機制，理順了農(nóng)民、集體與政府在市場中的功能和關(guān)系，從而使農(nóng)村經(jīng)濟體制逐步向“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”趨近，對解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)揮了根本性作用，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供了堅實的體制機制保障。
第二，堅持“維護農(nóng)民經(jīng)濟利益、保障農(nóng)民政治權(quán)利”這個基本主線，確保農(nóng)民是農(nóng)村改革與發(fā)展的受益主體。這一基本主線貫穿于農(nóng)村基本經(jīng)營制度、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、鄉(xiāng)村治理體制與農(nóng)村勞動力流動等各項制度改革，確保農(nóng)民是農(nóng)村改革與發(fā)展的參與者和受益者，促進了農(nóng)村經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)同步發(fā)展，為農(nóng)村改革與發(fā)展的持續(xù)推進奠定了堅實的社會基礎(chǔ)。
第三，堅持破除城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間等各個維度上的二元結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)民分享國家發(fā)展成果。破除二元結(jié)構(gòu)的一系列改革從局部到全面漸次展開，促使城鄉(xiāng)關(guān)系從分割到統(tǒng)籌，再到一體化和融合發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變。全方位破除二元結(jié)構(gòu)，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制，讓農(nóng)民充分分享發(fā)展成果和更有獲得感，也為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村全面振興提供制度保障。
第四，堅持基層創(chuàng)新與頂層設計相結(jié)合的農(nóng)村改革“方法論”，有利于把握改革的方向并取得實效。中國農(nóng)村的許多重大改革大都首先發(fā)端于基層創(chuàng)新，發(fā)揮農(nóng)民的積極性、創(chuàng)造性，確保農(nóng)民是改革的推進者，往往是農(nóng)村重大改革取得突破的關(guān)鍵。同時，隨著農(nóng)村改革涉及的領(lǐng)域越來越廣泛、觸及的深層問題日益復雜，也需要加強頂層設計，明確改革的目標、時序安排、實施路徑和相關(guān)配套政策。采取自下而上與自上而下相結(jié)合的方法，通過試點試驗將基層創(chuàng)新與頂層設計有效地銜接起來，才能充分調(diào)動基層的積極性，發(fā)揮農(nóng)民的主動性和創(chuàng)造性，同時把握改革的正確方向，避免犯一些顛覆性的錯誤。
三、對未來全面深化農(nóng)村改革的展望
中國農(nóng)村40年改革雖然取得了巨大的成就，并積累了一些基本經(jīng)驗，但隨著改革的不斷深化，一些深層次的矛盾和問題日益暴露出來，例如農(nóng)民的主體地位未得到充分發(fā)揮、農(nóng)村要素市場發(fā)育嚴重滯后、縮小城鄉(xiāng)差距的任務依然十分艱巨、農(nóng)村環(huán)境問題與結(jié)構(gòu)性問題突出等。為了從根本上破解農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的深層次矛盾和問題，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程，促進中國由農(nóng)業(yè)大國向農(nóng)業(yè)強國轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的目標，中國的農(nóng)村改革不能采取單項推進、零敲碎打的辦法，而必須堅持基層創(chuàng)新與頂層設計相結(jié)合，采取綜合配套、整體推進的全面深化改革的方式。
第一，全面深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，積極探索社會主義市場經(jīng)濟體制下集體所有制的有效實現(xiàn)形式。一要在城鄉(xiāng)融合發(fā)展及城鄉(xiāng)要素雙向流動的背景下，繼續(xù)深化農(nóng)村集體資產(chǎn)股份量化改革。二要進一步完善集體經(jīng)濟組織運營機制，提高集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的市場化程度，明晰村集體經(jīng)濟組織與村委會在集體經(jīng)濟運營管理中的關(guān)系。三要增強和保障土地的財產(chǎn)屬性，賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)更加完整的權(quán)能。
第二，加快推進農(nóng)業(yè)發(fā)展體制機制創(chuàng)新，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變和現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)發(fā)展。一要以完善農(nóng)產(chǎn)品流通體制和重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制為重點，深入推進農(nóng)業(yè)市場化改革，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。二要積極培育新型經(jīng)營主體和服務主體，充分發(fā)揮其在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的引領(lǐng)帶動作用。三要建立健全小農(nóng)戶支持政策體系，加快推動小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機銜接。四要進一步完善農(nóng)業(yè)支持與保護制度，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)補貼方式，全面推進涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用。
第三，長短結(jié)合、多措并舉，構(gòu)建一個主要依靠本地產(chǎn)業(yè)支撐的農(nóng)業(yè)農(nóng)村導向型的農(nóng)民增收和減貧長效機制。一是依靠體制機制創(chuàng)新推動實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，要進一步挖掘和發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多功能性，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條延伸及一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，引導構(gòu)建多形式的利益聯(lián)結(jié)機制，促進農(nóng)民更多地分享產(chǎn)業(yè)增長收益。二是實行鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅聯(lián)動，做到長短結(jié)合。三是在打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌謀劃2020年后的國家減貧新戰(zhàn)略，要更加注重相對貧困和多維貧困，全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理。
第四，大力推進鄉(xiāng)村治理體制機制創(chuàng)新，建立一個更加有效、充滿活力、多元共治的新型鄉(xiāng)村治理機制，走中國特色的鄉(xiāng)村善治之路。一是推進鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新，構(gòu)建自治、法治、德治有機結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。二是探索鄉(xiāng)村善治的有效實現(xiàn)形式，形成各具特色的鄉(xiāng)村治理模式。三是進一步完善村民自治機制，充分發(fā)揮村民在鄉(xiāng)村治理中的主體作用。四是加快鄉(xiāng)村治理配套制度改革，理順政社、政經(jīng)關(guān)系，加快培育農(nóng)村社會組織，建立和完善農(nóng)村公共品的多元化供給機制和長效管理機制。
第五，以綠色興農(nóng)和美麗鄉(xiāng)村建設為重點，完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展的體制機制。在綠色興農(nóng)方面，分階段、分品種、分區(qū)域推進化肥和農(nóng)藥使用從零增長逐步向減量使用轉(zhuǎn)變，推動化肥和農(nóng)藥使用總量和使用強度實現(xiàn)“雙下降”；創(chuàng)建有利于糞污資源化利用的環(huán)境與機制，構(gòu)建種養(yǎng)循環(huán)生產(chǎn)模式的激勵機制。在美麗鄉(xiāng)村建設方面，加強鄉(xiāng)村規(guī)劃并突出鄉(xiāng)村功能和村莊特色，讓農(nóng)村更像農(nóng)村；按照全面小康的要求和更高的標準，加強農(nóng)村公共設施建設，加大農(nóng)村環(huán)境綜合治理力度；改變長期“重建輕管”的傳統(tǒng)思維，把農(nóng)村基礎(chǔ)設施和公共服務設施的長期有效管護提升到重要的戰(zhàn)略高度。
作者單位：魏后凱1, 2 劉長全1 ; 1中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所 2中國社會科學院大學經(jīng)濟學院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2019年第2期 微信公眾號（原創(chuàng)）
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