內容提要：解決“三農”問題，破除城鄉二元結構，現在真正到了一個攻堅克難的階段，需要在以下四個關鍵領域取得實質性突破：第一，通過產權的有效分割和清晰界定，賦予農民包括排他的使用權、獨享的收益權和自由的轉讓權在內的更加完整的土地權利；第二，加快構建“普惠、均等、一體”的基本公共服務體系，賦予農民平等享有基本公共服務的權利；第三，以城鎮化吸納農民并使之轉變為市民為目標，賦予農民更加自由的遷徙權；第四，建立普惠型農村金融體系，賦予農民平等獲得金融服務的權利。
關鍵詞：“三農”問題；土地權利；公共服務；勞動力轉移；農村金融
黨的十六大以來，隨著國家惠農強農富農政策力度不斷加大，中國糧食連續9年增產，農民收入連續9年保持較高增速，農村社會事業加快發展，農業農村出現了歷史上少有的好形勢。但是，應清醒地看到，“三農”問題的解決遠未達到理想的程度。中國“三農”問題的癥結歸根到底是受制于城鄉二元結構。當前，城鄉差距依然較大，農業農村在資源配置和國民收入分配中仍處于不利地位，農村居民和城鎮居民在發展機會和社會地位等方面仍不平等，城鄉二元結構仍未破除。
黨的十八大對解決好中國“三農”問題做出了戰略部署，明確提出推動城鄉發展一體化是解決中國“三農”問題的根本途徑。2013年，中央又頒發了連續第10個“三農”政策的“一號文件”，提出要舉全黨全國之力，加強農業，惠及農村，富裕農民。解決好中國“三農”問題，不斷加大國家惠農強農富農政策的力度是十分必要的，但更為重要的是，要按照黨的十八大提出的推動城鄉發展一體化的要求，鞏固“少取”成果，加大“多予”力度，做好“放活”這篇大文章，扎扎實實地把農村改革和制度創新推向前進。
1、賦予農民更加完整的土地財產權
土地承包經營權、宅基地使用權是法律賦予農民的合法財產權利。近年來，隨著城鎮化進程的加快，侵犯農民土地權益的現象有加重的趨勢。農民權益易被侵犯，其根本原因是中國土地制度與管理體制改革還不到位，核心是在農民土地權益保護方面仍存在重大的制度缺失。除了土地承包經營權權能不完善外，征地范圍過寬，對農民的補償偏低，失地農民長遠生計缺乏保障；有關農民宅基地權益的法律法規不健全；集體土地所有權殘缺不全，城市土地屬于國有，農村土地屬于農民集體所有，同樣一塊土地，因為所有制不同，在權利設置和利益分配上產生巨大鴻溝，這樣一種土地權利的二元格局，使得集體和農民難以分享土地長久的增值收益。目前，土地收益分配明顯是向城市、向非農部門傾斜。現行征地制度下的利益分配機制刺激地方政府嚴重依賴土地出讓所形成的收入，土地出讓收入已經成為地方政府名副其實的“第二財政”。
從理論與各國的實踐看，賦予農民更加完整的土地財產權，是維護農民土地權益的關鍵，是處理農民與國家關系的一個最重大的政策課題。要在充分考慮制度變遷的路徑依賴和意識形態等約束條件的情況下，通過產權的有效分割和清晰界定，賦予農民更加完整的土地權利（包括排他的使用權、獨享的收益權和自由的轉讓權），使農民真正感覺到成為土地的主人。當前，需要抓緊做好農村土地制度改革的三項工作。一是在全國范圍內開展農村承包土地和宅基地的確權登記，在確權的基礎上，為農民頒發具有更明確法律效力的土地承包經營權證書和宅基地使用權證書，加快建立全國統一、權威的農地權利登記體系。二是修改《土地管理法》，盡快落實十七屆三中全會關于“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”、“完善土地承包經營權權能”等各項政策。明確農戶土地承包經營權“長久不變”的期限，并賦予農民對承包土地更加充分而有保障的占有、使用、收益和處置的權利。開展土地承包經營權抵押貸款試點，并設置風險防范機制。允許土地承包權與經營權分離。承包權由承包農戶永久持有，經營權是由承包權派生出來的權利，承包農戶依據承包權收取租金，擁有經營權的承租者享有土地的使用權、收益權、轉讓權、抵押權。在土地流轉過程中，要確保家庭經營的主體地位，嚴格土地用途管制，防止直接用行政手段推動土地規模經營，引發新的社會矛盾。三是加快征地制度改革，實行對失地農民的土地財產權的公平補償，鼓勵地方政府對失地農民采取留用地、物業置換、提高補償標準等辦法，提高農民在土地增值收益中的分配比例。
2、賦予農民平等享有基本公共服務的權利
長期以來，在城鄉二元體制的大背景下，中國一直實行城鄉分隔的二元公共服務體制，城鄉居民公共服務的提供機制不同，公共財政資源配置帶有明顯的城市偏向，城鄉居民享受的公共服務存在很大差異。黨的十六大以來，各級政府加大了對農村基礎設施和農村社會事業的投入力度，農村基礎設施建設的規模和力度是前所未有的，農村社會事業得到了快速發展。盡管如此，公共資源城鄉配置失衡的問題仍然突出，公共財政對農村的覆蓋范圍和投入力度仍不夠，現有的投入遠遠不能滿足農業農村發展對各種公共品的實際需要，包括公共基礎設施建設投資體制、教育衛生文化等公共服務體制、社會保障制度等仍呈“二元”狀態。確保2020年實現全面建成小康社會的宏偉目標，必須加快構建“普惠、均等、一體”的基本公共服務體系。普惠，即公共服務體系能夠覆蓋城鄉全體居民；均等，即全國范圍內基本公共服務的標準是均等化的，并與經濟發展水平相適應；一體，即逐步改變城鄉分治的制度安排，形成城鄉一體的制度框架，包括教育、就業、醫療衛生、養老、住房、基本生活保障等方面的公共服務制度在全國范圍內是統一的，而且社會保障權益尤其是社會保險權益可順暢轉移接續。
建立“普惠、均等、一體”的公共服務體系，重點和難點都在農村。一是促進城鄉義務教育均衡發展，做到縣域內學校辦學條件大致均等，提升農村義務教育質量。盡快將高中階段教育納入義務教育的范圍，逐步實行免費，進一步提高農村地區高中教育的普及程度。二是進一步鞏固和發展新型農村合作醫療制度，逐步提高政府和農民個人籌資標準，提高新型農村合作醫療的保障水平。建立健全農村三級醫療衛生服務網絡，向農民提供安全價廉的基本醫療服務，加強農村婦幼保健，使農民享有的公共衛生服務水平得到進一步提高。三是完善農村最低生活保障制度，健全農村社會救助體系，完善新型農村社會養老保險制度。提高扶貧標準，對農村低收入人口全面實施扶貧政策。四是建立健全農村文化設施網絡和文化服務機制，大力發展公益性文化事業，推動農村文化繁榮發展。五是統籌城鄉基礎設施建設。加大對農村飲水工程建設的支持力度，實施新一輪農村電網改造，加快農田水利、農村公路、農村能源、農村信息網絡等基礎設施建設。加強農村環境綜合整治，改變村容村貌，改善農村的居住生活環境。
3、賦予農民更加自由的遷徙權
1949年9月中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》第5條把自由遷徙作為公民的11項自由權之一。1954年9月第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的第一部《中華人民共和國憲法》明確規定，“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”。這一時期，城鄉居民的居住和遷徙是自由的，沒有附加限制條件。1957年年底中央提出制止農村人口盲目外流；1958年年初頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，此后又進一步實行了與這種戶籍制度相配套的食品供給制度、就業制度、住房制度、教育制度等，逐步形成了嚴格的戶籍管理制度。從上世紀60年代至70年代后期，中國的城市化進程完全處于停滯甚至倒退狀態。在城鄉隔離最為嚴重的1958～1975年期間，在城鎮新增人口中，自然增長人口所占比重高達77.3%，機械增長人口僅占22.7%，有些年份（1966～1970年），機械增長人口所占比重甚至為負值。改革開放初期到上世紀90年代初期，有關人口流動的政策逐步放寬，政策基調是允許農民“離土不離鄉，進廠不進城”。農村富余勞動力以就地轉移為主，鄉鎮企業是農民轉移就業的主要渠道。1983～1988年期間，共有6300萬農村勞動力轉移到鄉鎮企業中；1989年，農村勞動力流動人數為3000萬人，其中，跨省流動人數為700萬人。上世紀90年代初期到21世紀初期，有關人口流動的政策進一步放寬，政策基調是允許農民跨地區流動和進城打工。農村富余勞動力以跨地區異地流動為主，城市第二第三產業成為農民轉移就業的主要渠道。外出就業農民工數量從上世紀90年代初期的6000萬人左右增加到本世紀初期的1億人左右。黨的十六大以來，確立了對農民工“公平對待，搞好服務，合理引導，完善管理”的工作方針，國務院出臺了《關于解決農民工問題的若干意見》，基本公共服務由戶籍人口向常住人口擴展，農民工在城鎮落戶定居工作積極穩妥地推進。
近年來，中國城鎮化水平的提高很大程度上緣自于農民工進城就業。但是，在中國目前的城鄉二元體制下，農民工仍被視為城市的“過客”，不能享受與城市居民同等的待遇，沒有獲得市民身份。從這個角度看，中國城鎮化是“夾生”的。城鎮化要以吸納農民并使之轉變為市民為目標。大量農民工不能沉淀在城鎮，工業化進程與農民工市民化進程相脫節，是嚴重制約城鎮化發展質量的一個突出矛盾。農民工不能在城市安居樂業，家分兩地，長期奔波于城鄉之間，這種不徹底的轉移方式，起不到減少農民、使土地向務農勞動力穩定流轉集中的作用。同時，農村青壯年把黃金時間用在城里，實際上是把人口紅利留在發達地區和城市，從長遠看，這樣會進一步導致城鄉差距和區域差距擴大。中國“三農”問題突出，城鄉居民收入差距持續擴大，其根本原因在于農村人口多、農民轉移不徹底、農業勞動生產率水平低。只有減少農民、增加市民，從根本上改善城鄉資源配置，才能擴大農業經營規模和農產品市場規模，才能為發展現代農業、持續增加農民收入創造條件，才能富裕農民和繁榮農村。隨著中國城鎮化進程的加快，推進農民工市民化是大勢所趨。必須深化戶籍制度改革，以提高農民工就業技能、保障農民工合法權益、為農民工創造平等就業機會、提高農民工就業質量為重點，以健全農民工公共服務制度、推進基本公共服務均等化為核心，以吸納農民工進城落戶為方向，賦予農民更自由的遷徙權，有序推進農村轉移人口市民化，扎實提高人口城鎮化水平，促進農民工共享改革發展成果。
4、賦予農民平等獲得金融服務的權利
應當承認，過去10年農村金融改革還是有不小的進展，特別是農村信用社改革取得了明顯的成效，但農村金融改革總體上還明顯滯后。突出表現是：中國農業銀行作為農村金融體系中的骨干和支柱，在為農服務方面發揮的作用還不夠；中國農業發展銀行功能單一，農村政策性金融的功能不健全，農業中長期政策性信貸投入嚴重不足；農村信用社發展不平衡，法人治理結構不完善、內部人控制和風險防控能力薄弱等問題仍然突出；農業保險覆蓋面低；新型農村金融機構數量少，農村金融市場競爭性不足；農村信用擔保體系剛起步，農村信用環境不理想。
建立現代農村金融制度要真正破題，必須明確一點，即農村金融不同于城市金融。農村金融機構面對的是分散的小規模農戶和大量的農村中小企業，農民和農村中小企業的金融需求一般具有期限短、頻率高、數額小等特點，金融機構對其服務的交易成本比較高。農村信貸市場上信息不對稱現象相對于城市工商業貸款而言更為突出。城市工商業貸款中使用的傳統意義上的抵押品，在農村嚴重缺乏。農業經營受自然和市場的影響具有高風險性，使得農村金融機構的運作也存在高風險性。這些特點決定了不能把發展城市金融的辦法簡單移植到農村金融上來。
改善農村金融服務，必須明確一個目標，即必須加快建立普惠型農村金融體系。普惠型金融體系（inclusive financial system）是國外廣泛使用的一個概念，其基本含義是：能有效、全方位地為社會所有階層和群體提供服務的金融體系，尤其是要為目前金融體系并沒有覆蓋到的社會群體提供有效的金融服務。中國目前農村金融體系離普惠型金融體系還有很大距離。建立符合農村特點的農村金融制度，要著重解決好以下四個問題：一是提高正規金融機構在農村的覆蓋面；二是強化政策性金融的作用；三是重視發揮新型農村合作金融的作用；四是重視微型金融的獨特作用。要放寬農村金融機構準入政策，重點引導各類資本進入新型農村金融機構，主要為個體工商戶、小型農產品加工運銷戶、各類微型企業、規模種植養殖戶、鄉村經紀人、貧困人口等普通民眾提供微型金融服務。此外，還要加快建立政策性農業保險制度和多元化的農村信貸擔保體系。
農村改革是當代中國經濟改革的起點，也是十年來中國經濟改革的突出亮點。解決“三農”問題，破除城鄉二元結構，現在真正到了一個攻堅克難的階段。展望未來，農村改革和制度創新仍有很大空間，如果能在以上四個關鍵領域取得實質性突破，中國農村改革發展會繼續譜寫恢弘的篇章。
作者簡介：韓俊，中央農村工作領導小組辦公室副主任，農業農村部黨組副書記、副部長，清華大學中國農村研究院副院長，農學博士。
中國鄉村發現網轉自：《中國農村經濟》2013年第1期
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