我國經濟進入新常態，改革全面進入深水區，發展進入新階段，國民經濟轉型升級是當前和今后一個相當長時期的發展邏輯。湖南作為農業大省，盡管農村發展活力不斷釋放，農業農村正在向現代化方向加快邁進，但總體看來，相對于工業化、信息化和城鎮化的發展，農業農村是最明顯的短板, 不僅滯后而且差距進一步拉大。適應新常態，就需要在新一輪改革中進一步破除體制機制的障礙，加快推進農業農村現代化，這也是新常態下推進湖南農村改革的首要任務。
一、新常態下湖南農村改革面臨的新挑戰
在當前新常態下的特殊時期，需要分析在新的背景下湖南農村發展面臨的新挑戰，研判湖南在大轉型時期的十字路口推進新一輪農村改革的戰略方向。
1.世界經濟發展格局分化與國際農產品市場的不確定性。世界經濟當前處于金融危機后的深度調整期，各個經濟體的復蘇步調不一，呈現分化格局；而美聯儲加息為美元升值推波助瀾，或許將使全球金融危機第三波進入高潮。源于內部結構轉型、外部需求下降、外部融資收緊等因素，發展中國家經濟普遍減速，特別是當前石油價格持續暴跌波及大宗工業產品價格普遍下滑，部分國家和地區尤其是與中國經濟關系密切的“金磚國家”的經濟風險加劇，將對國內外農產品市場產生難以預測的影響。與此同時，全球跨國糧商已經形成寡頭壟斷，金融資本在農產品期貨市場的投機行為扭曲農產品市場。這些因素多重疊加，加劇了國際農產品市場的不確定性和波動性。
2.國民經濟發展速度減緩與農產品市場消費結構轉型。不僅隨著全球經濟放緩帶來國外市場需求普遍疲軟，而且國內經濟進入“增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期”的三期疊加階段, 經濟結構性逐漸減速成為常態，勢必將影響到財政收入及其對三農的支持力度，勢必將影響到對農產品的消費需求。同時，我國農產品消費已進入整體結構轉型期，模仿型排浪式消費階段基本結束,將從低層次消費轉向加工食品以及其他高附加值產品的高層次消費需求；從側重數量轉向側重產品質量、花色、品種、品牌；農產品市場競爭逐漸轉向區域品牌型、品種差異化為主的競爭。如何加快農村農業的轉型升級，適應市場消費需求，是亟待破解的難題。
3.農產品價格“天花板”下壓與農業生產成本“地板”上升。城鎮化、工業化的加速推進，農業生產資料、資金、技術等各種要素投入成本不斷快速上漲，土地投資邊際成本不斷快速上升，尤其是進入“劉易斯拐點”后，農業勞動力成本更是急劇攀升，農業生產成本的“地板”剛性抬升將成為常態。與此同時，國際主要農產品價格延續下跌，并已經不同程度低于國內同類產品價格，國內外農產品價格倒掛有可能成為常態。我國農業正承受著農產品成本“地板”上升與價格“天花板”下壓的雙重擠壓。如何拓展農業發展空間，有效應對這種雙重擠壓下的農業增效壓力，成為轉變農業發展方式的主攻方向。
4.農民工資性收入相對減少與惠農補貼方式轉變。受國民經濟下行的影響，傳統產業部分領域投資放緩、傳統企業兼并重組、產能過剩部門優勝劣汰、傳統服務業轉型均不可避免，勞動力素質和專業技能較低的農業轉移勞動力就業必然受到影響，農民工資性收入增長壓力加大。與此同時，世貿規則下的“黃箱”補貼政策已經接近上限，必然影響到惠農政策的財政投入方式和投入水平。中央已明確提出要逐步建立農產品目標價格制度，實行農產品價格補貼，現行的糧食直補、農資綜合直補、良種補貼、農機補貼等普惠性農業補貼方式將發生變革，必將影響到農民的轉移性收入。如何應對農民增收的新常態壓力，成為農村改革的重中之重。
5.農村資源要素配置機制滯后與城鎮化對資源要素的強勢爭奪。農村的土地、資本和技術等要素市場發展滯后，市場配置資源要素的決定性作用尚未有效發揮，制約了農村資源要素的優化配置與合理流動，資源要素的閑置、低效、過度“非農化”和城鄉不平等交換問題突出。而在加速推進城鎮化的大格局下，尚未打破的城鄉二元制度框架和市場規律的雙重作用加劇了農村和城市、農業和工業在資源爭奪、發展機會和財富分配上的沖突，使農村發展處于十分不利地位，資源要素持續流向城鎮。如何推進城鄉一體化的資源要素市場化改革，實現城鄉要素平等交換與農村資源要素優化配置，是進一步深化農村改革的關鍵。
二、新常態下湖南農村改革的戰略重點
新常態下的湖南農村工作，要認清經濟增速換擋的現實，突出農業體制改革和農村制度創新，推進農業產業轉型、結構轉型和農村基層治理轉型，以改革推動農村經濟社會轉型升級，成為湖南經濟發展的新增長和新動力。
1.推進以經營權流轉為核心的農村土地制度改革。在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置，經營權有序流轉的格局。一是加快推進農村土地確權登記頒證。重點解決承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明和登記簿不健全等問題，根據群眾意愿民主協商決定確權確地或確權確股不確地等具體形式。二是培育和完善土地二級市場。建立完善土地有形市場，構建土地流轉價格形成機制和地上附著物資產評估機制，促進土地承包經營權的市場化有序流轉，探索土地入股、土地信托、土地銀行等新型土地流轉模式，讓符合土地使用權轉讓、出租、抵押條件的土地，進入有形土地交易市場，實行掛牌公開交易。強化土地二級市場立法，規范土地交易行為，建立工商資本準入、監管與風險保障制度。加強信息發布與管理服務，健全土地承包經營權信息平臺、縣鄉村三級服務和管理網絡。三是推進農民宅基地改革試點。明確和強化農戶宅基地使用權，按照一般用益物權原則，完善宅基地用益物權，在現有宅基地占有權和使用權基礎上，賦予宅基地使用權人收益權、轉讓權。改革完善農村宅基地分配和交易制度，探索宅基地有償獲得與使用、有償退出與回收、宅基地交易與流轉、打破宅基地成員和村社邊界，逐步賦予農民對宅基地完整用益物權和財產權利。四是推進農村集體經營性建設用地改革試點。以同等入市、同權同價為目標，重點解決農村集體經營性建設用地權能不完整、交易規則不健全等問題，對農村集體建設用地使用權確權登記頒證，可比照城鎮劃撥用地入市進行市場準入管理，賦予轉讓、出租、抵押和入股權能。
2.推進以培育新型經營主體為關鍵的農業經營制度改革。賦予專業大戶、家庭農場、土地股份合作社、農村集體股份合作社等相應的市場主體地位，盡快解決工商登記、市場投資等突出問題。促進合作社規范化發展，通過建立示范機制、獎懲機制和退出機制，引導和促進合作社依法依章運行；完善龍頭企業與農戶的利益聯結機制，規范合同內容和簽訂程序，明確權利責任，鼓勵農戶、家庭農場、合作社以資金、技術等要素入股龍頭企業，形成產權聯合的利益共同體。按照“主體多元化、服務專業化、運行市場化”的方向，加快構建公益性服務與經營性服務相結合、專項服務與綜合服務相協調的新型農業社會化服務體系。完善新型農業經營主體的培育制度，分類制定對專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業、農業社會化服務組織等新型農業經營主體的扶持政策，在完善監管機制的基礎上，將財政涉農項目、農業補貼更多地落實到新型農業經營主體上，加大政策性金融對涉農產業發展的支持。
3.推進以明晰產權主體為目標的農村集體產權制度改革。推進集體產權制度改革，將賦予農民更多財產權利作為改革的根本出發點、落腳點，從成員權的視角明晰產權歸屬，完善各項權能，探索農村集體產權制度與市場的銜接機制、集體資產與農民之間“按股享有、民主管理、風險共擔、利益共享”的利益聯結機制，逐步建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運營新機制，使農村集體經濟組織真正成為獨立核算、自主經營、自負盈虧、民主管理的市場主體。一是明確集體資產量化范圍。在中央沒有制定統一標準之前，對經營性資產、非經營性資產和資源性資產三類資產既可以分類量化，又可以同步量化，還可以有序量化；也可以先量化經營性資產，暫不量化非經營性資產和資源性資產。二是界定集體經濟組織成員資格。集體所有權權能的行使必須反映集體成員通過民主程序體現的共同意志，在尊重歷史、權利義務對等、標準一致、程序公開的基礎上，統籌考慮戶籍關系、農村土地承包經營權情況、對集體積累作出的貢獻以及有關法律政策規定等條件，由集體經濟組織全體成員民主決定。三是探索集體資產折股量化方法。依據農村集體資產構成的復雜性、成員資格的模糊性、村級組織的多樣性等特點，以個人股為主，集體股為輔，采取多種多樣的方法，確立充分發揚集體成員民主的股權體系。四是建立集體資產的運營機制。對完成產權制度改革后的新型集體經濟組織，明晰和確定農村集體產權制度改革后的組織載體，確立法人地位。五是完善法人治理結構。建立包含股東大會、理事會、監事會的“三會”治理結構，以及包含法人財產權、出資者所有權、出資者監督權、法人代理權的“四權”制衡機制。改善法人治理結構的外部體制環境，理順村黨支部、村委會與新型集體經濟組織之間的關系，使農民真正成為集體經濟的投資主體、決策主體和受益主體。
4.推進以市場機制為導向的農產品價格機制改革。充分發揮市場機制對農產品價格的導向作用，按照國家統一部署，探索推進農產品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革，逐步建立糧食、棉花等主要農產品目標價格制度，將政府引導與市場運作相結合，探索糧食、生豬、蔬菜等重要農產品目標價格保險試點；健全主要農產品和重要生產資料價格實時監測體系，構建全省農產品價格信息發布平臺。推進政府農業扶持政策轉型，將分散的農業支持資金整合起來更多地投入到農業基礎設施建設、打造特色農產品品牌、延伸農業產業鏈以及職業農民的培育、農業社會化服務上去，變普惠制的低效投入為針對性的強農措施，降本增效，吸引市場資源要素向農業配置，提高區域農產品價格競爭力。
5.推進以創新村民自治有效實踐形式為突破的基層治理改革。在新的歷史轉折點上，探索農村改革從偏重于生產力發展到同時促進上層建筑完善等方面轉變的有效途徑，使農村基層組織在新一輪改革中順利實現變革和新生。一是創新村民自治有效實踐形式。核心是建立鄉村發展的承擔者和組織者，完善鄉村組織的運行機制，規范鄉村組織行為，實現村級公共事務和公益事業管理的公開化、民主化、科學化，推動包括村務公開、政務公開和黨務公開，選舉制度、議事制度和民主監督制度、村集體經濟組織與村委會的關系等鄉村治理體系與治理結構的優化，探索以社區、村民小組為基本單元的村民自治試點。二是加快基層黨組織轉型升級。推進基層黨組織的民主建設，激發基層黨組織的活力，建立黨內競爭機制和權力制衡機制，加快基層組織的更新換代。同時，通過推進黨的農村基層民主，暢通基層黨組織反映民意訴求渠道，形成發動群眾對基層政權和鄉村組織進行有效監督的自覺行為，在農村基層真正發揮“黨的核心作用”，構建基層政權和鄉村組織自我優化的長效機制。三是發揮市場對農村公共資源和公共服務的配置作用。科學定位基層組織的各自職能，強化公共服務、社會管理、綜合協調功能，推進省直管縣的改革步伐；通過購買服務發揮市場對農村公共資源和公共服務的配置作用，發揮社會組織、志愿者在農村治理中的服務作用，降低基層治理的成本，提高基層社會管理和公共服務水平。四是創新基層政府為人民服務的職能實現形式。改傳統的黨委領導為黨內新型的民主領導，改單純的黨委管干部為黨委和黨員共同管理干部，改政府代農民做主為發動農民自主，以黨內民主推進農村基層民主建設。
三、新常態下湖南農村改革的路徑選擇
新常態下推進湖南農村改革，必須順應時代要求，加快體制機制創新，激發市場活力，優化資源配置，著力破除發展難題，促進農業農村持續健康發展。
1.農產品品牌化為引領，優化農業區域結構。農產品品牌化的過程，就是區域化布局、專業化生產、規模化種養、標準化控制、產業化經營的過程，是農業由數量型、粗放型向質量型、效益型轉型的過程。同時，農業是一個特殊產業，對氣候、水質、土壤等生態環境的要求很高，不適應要求的農產品即使規模再大、產量再高也不會有市場競爭力，無法形成品牌。因此，農產品品牌具有與生俱來的地標區域性、資源稀缺性、產品唯一性、品質獨特性和不可復制性，農產品品牌化就無疑是傳統農業大省轉變農業發展方式的重要戰略，是新時期市場競爭的制勝寶典。優化湖南農業產業結構，就必然要求優化農業的區域結構，圍繞區域農業品牌化系統工程，探索建立區域農產品品牌目錄制度，創建區域農業公用品牌發展體系；協調所涉及的各種機構互促互動、全面合作，形成新型區域戰略聯盟，提供系統化、一站式解決方案，形成具有特色、擁有核心競爭力和自主品牌的專業化生產區，打響湖南的地域名片。
2.培育“新農人”為重點，構建多業態農業產業體系。從構建農業大省經濟新增長點的高度，探索突破一二三產業融合發展的瓶頸，縱向延伸和橫向拓展農業產業鏈條和功能，推進一二三產業融合發展成為新的“第六產業”，形成多業態、多功能的現代農業產業體系，在新一輪農村改革的轉方式、調結構中占領農業發展制高點。農業的新業態發展，農業主體突破了傳統的產業界限，工商業主、投資人、文創產業者等跨界發展成為“新農人”，將成為常態。隨著湖南農業富余勞動力不斷減少，農業現代化越來越需要具有新技術與新思維、打破區域限制、沒有身份區別和城鄉限制、以農業生產經營或服務作為主要職業的“新農人”，形成農業經營的職業化制度體系；需要加大對專業大戶、家庭農場經營者、農民合作社帶頭人、農業企業經營管理人員、農業社會化服務人員、返鄉創業農民工、土專家以及到農村創業的大學生、市民等重點群體的公益性培養培訓力度，建立職業農民的教育培訓與認定體系，實施動態管理，并因地制宜搭建創業平臺，完善職業農民在農業專業化、集約化經營方面的政策支持體系，激發他們立足農村創新創業的積極性。
3.市場化驅動為主導，健全農業科技創新與服務體系。新常態下提升農業的市場競爭力與效益越來越依賴于技術進步。把湖南農業科技創新優勢轉化為現實生產力，關鍵是推進農業科技創新與服務由政府主導向市場驅動轉變。要以市場需求為導向建設農業技術創新聯盟，鼓勵科研院所與縣鄉政府、農業經營主體開展科技合作，實行有償科技服務，并推進以企業、專業合作社等為主體的市場化技術創新體系建設。在完善各級公益性農技推廣體系的基礎上，全面放活農技推廣的經營性服務，鼓勵企業、社會經濟組織參與農技推廣工作。特別要完善科技特派員制度，把科技特派員與職業農民結合起來，用市場方式激發各方面參與農業科技創新創業的熱情。
4.發展電子商務為關鍵，建立現代化農村流通體系。隨著電子商務的強勢崛起，使農產品流通的組織模式發生了前所未有的變革，促進了傳統農業與市場資源互動融合并實現轉型升級。電子商務下鄉，通過互聯網的新技術、新思維，不僅讓農村消費者享受到與城市消費者同樣便捷的送貨上門服務，而且為農產品市場開辟了廣闊的發展空間，不僅催生農業發展方式的革命，而且成為農業發展新的增長點。因此，發展農業電子商務是實現農村流通體系現代轉型的關鍵所在。充分挖掘農業電子商務這一“金礦”，就必須加快培養更多農民、農企、農民專業合作社以及家庭農場“觸電”：學習運用電子商務平臺，要讓更多消費者信任商務平臺。就必須破解農產品電子商務的發展瓶頸，充分發揮電子商務平臺優勢，創新產地直銷的農產品直銷和預售模式，大力建設融集散地、批發市場、分級包裝、現代物流、加工服務、信息服務等多功能于一體的新型“田頭市場”集合體，為建立現代化農村流通體系探索新途徑。
5.創新農村金融制度為支撐，促進農村資源資本化。農村金融是現代農村經濟的核心，是盤活農村資源，激發農業活力的關鍵力量。作為農業大省，在農業發展轉型的關鍵時期，對農村金融的需求尤為旺盛。要進一步加強政策引導，鼓勵發展村鎮銀行、農村資金互助社、小額貸款公司等新興金融機構，促進民間資本投向涉農產業；鼓勵金融機構推出適合農村發展的新型金融品種，打造農村金融征信體系，構建多元化的農村信貸擔保體系，加快推進土地承包經營權和農民住房產權抵押、擔保試點，總結推廣資興、漢壽、沅陵、瀏陽等地的成功經驗。同時，要將健全農業保險制度作為金融服務的重點，建立政府引導、社會參與、市場運作的農業保險體系，擴大農業保險品種，將各地的特色農產品納入保險范圍。
6.“兩型”農業為取向，完善農業面源污染防治機制。為了克服資源“紅燈”約束和環境“紅燈”約束、特別是湖南耕地金屬嚴重超標的“紅燈”約束，必須加快構建“兩型”農業發展體系，把農業發展轉向可持續發展的軌道。要突出將“兩型”農業生產體系作為農業發展方式轉變的核心內容，大力控制農業用水總量，減少化肥、農藥的使用量；全面推廣生態健康養殖技術、測土配方施肥和有機肥施用技術、節藥技術、農作物病蟲害統防統治和生物防治技術、秸稈綜合利用技術，以及農林牧漁多業共生的循環型農業生產方式，實現農業清潔生產、廢棄物的資源化和無害化處理；達到農業部提出的“基本實現”要求（畜禽養殖排泄物資源化利用，病死畜禽全部實現無害化處理；農作物秸稈資源化利用，秸稈露天焚燒現象得到有效控制；農業投入品包裝物及廢棄農膜有效回收處理）。完善“兩型”農業生產的扶持、補貼與認證制度，建立從農田到餐桌的涉及農產品生產、加工、流通等各個環節的標準化、安全控制體系。加快推進農業污染治理與土壤修復改良，對全省耕地按照達標生產區、管控專產區、作物替代種植區進行分類，采取相應措施分區治理耕地污染。從源頭預防、過程控制到末端治理的三個階段，將農業面源污染的糧食主產區、集約化養殖重點區、蔬菜及設施農業重點發展區等重點區域，以及重點流域，尤其是水源保護區周邊作為農業面源污染防治的主要范圍，探索建立農業面源污染防治規劃、投入機制、技術推廣機制、補償機制等有效機制。
7.戶籍改革為突破，推進城鄉公共服務一體化。城鄉發展一體化既是推進農村改革的根本途徑，又是推進新型城鎮化的必然要求。城鄉發展一體化的最大障礙是城鄉二元體制，其中最主要的是建立在二元戶籍制度之上的公共服務城鄉二元配置。因為戶籍制度與城鄉教育、醫療、社會保障等公共服務領域的緊密相連，是城鄉二元體制的制度基石。只有推進以戶籍制度改革為突破的城鄉發展一體化改革，才能既破除城鄉二元的公共權益制度，又破除城鄉二元的公共服務制度，為城鄉居民的均等化公共服務提供平等的制度基礎。按照中央新一輪改革要求，加快推進湖南戶籍制度改革，就是要建立城鄉同一的戶籍與遷移制度，取消農業戶口、非農業戶口，按照實際居住地登記戶口，核心是要消除城鄉居民的身份差別，加快與戶籍制度相關的配套改革，規范土地承包、計劃生育、社會保障、勞動就業、資產收益等關聯性政策，逐步消除依附在二元戶籍制度上的城鄉差別和政策限制，加快推進教育資源城鄉均衡配置、公共醫療衛生城鄉一體統籌、就業與社會保障城鄉一體覆蓋。
8.治理體系與治理能力現代化為核心，強化農村基層依法治理。推進基層治理改革，提高基層治理體系與治理能力的現代化水平，實質上就是提高農村基層組織與基層政府依法治理的水平。一方面，要不斷提高農村基層政府的依法行政能力。明晰與強化各級政府的農業農村服務責任，理清政府和市場的邊界，做到“不錯位”、“不越位”，依法探索加強鄉鎮政府社會管理和公共服務職能；加快政府績效評估規范化、法制化建設。另一方面，要不斷提高農村基層組織的依法自治能力。由于當前農村很多社會問題的治理，單獨靠政府已經越來越難以應對，就必然要求向基層組織放權、向農村社會放權，讓農村基層組織按照法律規范和要求發揮自我管理和約束的功能，這是基層治理體系與治理能力現代化水平的一個重要標志。其中鄉規民約作為村民自治制度化、規范化的形式而存在，是農村社會內生的公共權力。因此，將鄉規民約作為農村基層依法治理機制構建中的重要組成部分，是推進農村基層民主治理的法治化和制度化的重要途徑。
（本文系時任副省長張碩鋪委托的課題成果，課題組負責人：陳文勝，成員：王文強、陸福興。主要部分詳見：《湖南省縣域發展研究報告（2014）》藍皮書，湖南人民出版社，2015年，第1-59頁）
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