摘要：十八大以來，在反腐和整風(fēng)肅紀(jì)的高壓態(tài)勢下，地方政府庸政懶政現(xiàn)象突出。懶政不僅表現(xiàn)為官員的不作為，而且體現(xiàn)于普通公務(wù)員的日常工作狀態(tài)之中，表現(xiàn)為消極、推諉和拖踏?；鶎庸珓?wù)員的懶政不僅影響縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，而且影響基層日常治理秩序。因此，如何在整風(fēng)肅紀(jì)的同時發(fā)揮好公務(wù)員的積極性，進(jìn)而促進(jìn)官僚體制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)是一個值得廣泛討論和研究的問題。研究發(fā)現(xiàn)，懶政很大程度上不是因為公務(wù)員收入本身低，而是因為收入的減少，即與之前相比，官員各類隱性收入的減少，普通公務(wù)員各類福利的喪失?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)抱怨收入低是因為他們總是與老板、商人比較。事實上，目前普通公務(wù)員的生活水平在縣域是處于中等偏上水平。比如一對年輕公務(wù)員夫婦，其家庭年收入有十幾萬，在縣域基本是有房、有車的中產(chǎn)階級生活水準(zhǔn)。“一切向錢看”的思想嚴(yán)重踐踏了“為人民服務(wù)”的公共服務(wù)理念。因此，要扭轉(zhuǎn)“當(dāng)官發(fā)財”的思想，倡導(dǎo)習(xí)近平所說的“要當(dāng)官就不要想發(fā)財，要想發(fā)財就不要當(dāng)官”的價值觀。
一種視為“慣例”的隱性收入
當(dāng)我們說到“基層公務(wù)員”時，無論在學(xué)界還是媒體的討論中，都沒有將基層公務(wù)員這個群體作具體的區(qū)分。事實上，基層公務(wù)員內(nèi)部呈現(xiàn)出很大的差異性，比如，按職位劃分，基層公務(wù)員由領(lǐng)導(dǎo)干部和普通公務(wù)員組成。雖然同樣是基層公務(wù)員，但領(lǐng)導(dǎo)干部和普通公務(wù)員無論是在收入待遇、工作滿意度、工作積極性還是自我認(rèn)同上，兩者都相差甚遠(yuǎn)。
自實行陽光津貼制度以來，基層公務(wù)員的基本收入主要由兩大塊構(gòu)成，一是基本工資收入，一是津貼收入。依據(jù)正常的工資和津貼收入，領(lǐng)導(dǎo)干部和普通公務(wù)員的收入差距并不大。然而，在正常工資收入之外，基層官員還有一部分隱性收入，普通公務(wù)員則有各類福利和激勵性收入。
縣域干部的隱性收入通常被縣鄉(xiāng)干部稱之為 “逢年過節(jié)”費(fèi)，俗稱人情往來費(fèi)，是指縣域各類黨政組織負(fù)責(zé)人在逢年過節(jié)時，遵循以往的慣例，接受所轄區(qū)域或分管領(lǐng)域的下屬所“封送”的節(jié)日紅包。因此，隱性收入在很大程度上表現(xiàn)為各類紅包收入。我們在D縣調(diào)研時，雖然幾乎所有受訪的縣鄉(xiāng)干部都不能說清楚這種收入始于何時，但因為這種收入長期存在于官僚體制內(nèi)，幾乎所有身處其中的人都已習(xí)以為常，視為“慣例”，并且都會按照這個“慣例”行事。在縣域干部的話語情景中，如果一個領(lǐng)導(dǎo)干部只是在逢年過節(jié)時收取來自其管轄部門的“紅包”，而不在其他方面（如人事安排、項目工程、幫人辦事等方面）受賄或貪污，那么這個領(lǐng)導(dǎo)就是非常清廉的領(lǐng)導(dǎo)，是一個好領(lǐng)導(dǎo)。
正如大多數(shù)基層干部所認(rèn)為的那樣，它不是人們通常所說的個體與公共權(quán)力擁有者之間出于某種私人目的所進(jìn)行的行賄或?qū)ぷ獾母瘮⌒袨?，而是一種發(fā)生于組織內(nèi)部的、眾所遵從的“禮節(jié)”性行為。例如，接受我們訪談的領(lǐng)導(dǎo)說，給領(lǐng)導(dǎo)的人情費(fèi)是每個單位的預(yù)算內(nèi)支出，是一項固定財務(wù)支出。根據(jù)一些學(xué)者的研究，這種向上級領(lǐng)導(dǎo)“封送”節(jié)日紅包的慣例其實歷來已久，在明清時期就極為盛行，當(dāng)時稱為“規(guī)禮”，表示對上司的敬重。
需要說明的是，職位級別與隱性收入之間并非是絕對的對應(yīng)關(guān)系。因為在縣域內(nèi)，一些干部雖然也是縣級或正科級，但他（她）可能只享受級別的工資和津貼待遇，因為沒有相應(yīng)的職位或不負(fù)責(zé)具體事務(wù)，這些領(lǐng)導(dǎo)干部一般沒有隱性收入。本文中所說的具有“正常”隱性收入的領(lǐng)導(dǎo)干部主要是指那些具有相關(guān)職位，具有一定實權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)干部。以下是一位曾經(jīng)擔(dān)任過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和縣委辦公室主任的縣域領(lǐng)導(dǎo)對這部分隱性收入的描述：
逢年過節(jié)時，全縣幾乎每個單位都要給縣主要領(lǐng)導(dǎo)封送紅包。一般縣里有20多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，100多個縣直部門，如果縣委書記和縣長在逢年過節(jié)時接受這種體制內(nèi)正常的人情往來費(fèi)，其一年收入十分可觀。正因如此，每逢過年過節(jié)時，縣委辦和政府辦人來人往，都是前來給領(lǐng)導(dǎo)封送紅包的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門領(lǐng)導(dǎo)，俗稱為“1分鐘匯報”。而所有的縣級領(lǐng)導(dǎo)這時也一定會在辦公室等候，即使在外地開會也要趕回來。 八項規(guī)定后，這部分人情往來費(fèi)仍然存在，但收受的范圍有所減少。
處于副職地位的縣級分管領(lǐng)導(dǎo)，其人情往來的范圍要比作為正職的書記縣長要少，一般只是該領(lǐng)導(dǎo)所分管的行業(yè)、企業(yè)和部門，以及各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一級政府，涉及所有綜合性涉領(lǐng)域，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要向每個分管的縣領(lǐng)導(dǎo)表示人情。在縣級分管領(lǐng)導(dǎo)中，如果分管的面很廣，分管的部門又很強(qiáng)勢，那么其所獲得的隱性收入一定要比那些分管面小、所分管的部門又弱勢的縣級領(lǐng)導(dǎo)少。所以，在縣級分管領(lǐng)導(dǎo)中，隱性收入有些不均等，比如組織部長（分管人）、常務(wù)副縣長（分管錢）和紀(jì)委書記一般要比其他縣級分管領(lǐng)導(dǎo)要高出很多。
正科級領(lǐng)導(dǎo)干部的隱性收入差異比較大，主要是因部門所轄的范圍和職能的差異所導(dǎo)致的。比如有行政執(zhí)法權(quán)的部門，其部門領(lǐng)導(dǎo)的隱性收入就要多些，而像黨史辦、檔案局這類部門領(lǐng)導(dǎo)，雖然也是正科級但幾乎沒有隱性收入?？傊灰艿搅巳恕⒐艿搅耸?，就有人必須有求于你，那么你這個部門就是勢力部門，人情費(fèi)要會多些。比如，教育局，財政局，它們管的面就很廣，人也多，各個學(xué)校都要向教育局領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行人情往來；各個部門都要向財政局進(jìn)貢。比如財政局的預(yù)算股的股長，雖然只是一個股級干部，但他具體編制各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門的預(yù)算，權(quán)力其實很大，所以，幾乎每個單位都要在年底編預(yù)算時給這個崗位的股長送紅包或購物卡。僅這個收入，這個崗位就要比其他崗位多。此外，相對于縣黨委和縣政府的職能部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的隱性收入總體是比較可觀的，因為它畢竟是一級政府。比如首先每個行政村都要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)表示人情，其次就是相關(guān)的企業(yè)負(fù)責(zé)人、工程老板要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)處理好關(guān)系，要有人情往來。
我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這種基層干部所說的“人情費(fèi)”不僅僅來自體制內(nèi)，縣域內(nèi)的企業(yè)、酒店和商城的老板，為了與縣域內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)干部處理好關(guān)系，也要在逢年過節(jié)時給他們送“紅包”。比如工業(yè)園區(qū)內(nèi)的企業(yè)老板，過年過節(jié)都要給主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)的人情費(fèi)。如果加上這塊人情費(fèi)，那么縣級領(lǐng)導(dǎo)的收入更是可觀。我們在一些已經(jīng)查收的領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗案件中，總是能看“巨額財產(chǎn)來源不明”的罪狀，很可能就是由這些小額的人情費(fèi)累積而成。
可見，隱性收入是基層領(lǐng)導(dǎo)干部的主要收入來源，也是基層領(lǐng)導(dǎo)干部和普通公務(wù)員收入分化的主要因素。在十八大之前，雖然基層普通公務(wù)員沒有官員的紅包收入，但在節(jié)假日時享有現(xiàn)金、實物、旅游、分房等各類福利和年底激勵性分紅收入，尤其有那些具有“創(chuàng)收”能力的單位，其普通公務(wù)員的收入遠(yuǎn)高于縣域平均水平。十八大之后，特別是中央八項規(guī)定之后，由于中央強(qiáng)勢反腐，領(lǐng)導(dǎo)干部的隱性收入雖仍然存在，但已不再常規(guī)化和普遍化，普通公務(wù)員的福利和激勵性收入則幾乎化為烏有。五千至一萬多元的福利性收入對于領(lǐng)導(dǎo)干部而言，可能微乎其微，但對于養(yǎng)家糊口、又需要買房買車、維持中產(chǎn)階級生活水準(zhǔn)的普通公務(wù)員而言卻能極大地增加其滿足感。因此，當(dāng)貨幣或物質(zhì)性激勵失去后，除了一些思想進(jìn)步的年輕公務(wù)員，大多數(shù)普通公務(wù)員成為“領(lǐng)導(dǎo)叫不動的人”，這是目前縣域政府運(yùn)行的常態(tài)。
縣域公務(wù)員的懈怠
以下是一位領(lǐng)導(dǎo)干部對普遍干部的評價，從中可以看出作為領(lǐng)導(dǎo)干部與普通公務(wù)員這兩個群體與基層政府“懶政”現(xiàn)象的關(guān)系：
我感覺現(xiàn)在基層政府的部門和機(jī)關(guān)幾乎是一種人浮于事，無人做事的狀態(tài)。現(xiàn)在的領(lǐng)導(dǎo)要求下級做事主要靠個人感情、依靠那些有盼頭的年輕人、或是少數(shù)素質(zhì)好的人。毛澤東時期，人的思想好，做事覺得是為人民服務(wù)，是有意義的，那時也不需要太多的物質(zhì)激勵，也有工作積極性。況且，以前的公務(wù)員是拿工資、吃皇糧的，社會地位比較高，即使普遍干部也都有自豪感?，F(xiàn)在不同，不僅領(lǐng)導(dǎo)干部與普遍干部的收入差距太大，而且隨便一個打工者的收入都比普通公務(wù)員的收入要多，所以我們的普通公務(wù)員就沒有了自豪感和優(yōu)越感，沒有工作積極性，而且總是在抱怨。所以，現(xiàn)在許多職能部門運(yùn)轉(zhuǎn)不起來，領(lǐng)導(dǎo)只能守攤子、即使想干事業(yè)，也干不成，干不了?？梢詮囊韵滤膫€方面說明這個看法：
（1）正式工不如臨時工。如果現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)批評正式工，正式工往往會說“是共產(chǎn)黨給我發(fā)工資，我又不吃你的”。所以，對于這種工作惰性，領(lǐng)導(dǎo)幾乎對其沒有任何約束力，既不能開除、也不能扣工資，以前有福利、有差性激勵，比如獎罰性的考勤?，F(xiàn)在，領(lǐng)導(dǎo)沒有任務(wù)杠桿可以制約和支配下級。所以，導(dǎo)致做事和不做事的一個樣。甚至做事還不如不做事的，因為做事就會得罪人，就擔(dān)責(zé)任。正是因為現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)無約束力，不能對下級責(zé)罰。所有整個工作推諉嚴(yán)重、導(dǎo)致民眾的許多事情不能得到很好的解決。
（2）男同志不如女同志。女同志雖然有家庭，但做事比較認(rèn)真。男同志推諉的多，因為男人更多的是政治動物，做公務(wù)員就想當(dāng)官，一旦如果沒有晉升的希望，覺得做與不做是一樣。他們對政治更為敏感，對官場的黑暗面也更了解，一旦沒有晉升了機(jī)會，就會成為體制內(nèi)的“憤青”，對官場極為失望和厭惡。做事不僅沒有積極性，而且還要說些風(fēng)涼話。
（3）年老的不如年輕的。年輕人都有熱情些，有想法。年老的好像什么也看透了，什么也不想做，就天天在辦公室上網(wǎng)、看新聞、喝茶水（沒電腦時是看報、喝茶水）。一些人不做事就算了，還要倚老賣老，總是對領(lǐng)導(dǎo)說三道四、對領(lǐng)導(dǎo)的工作不滿意的、不支持，甚至破壞工作，破壞團(tuán)結(jié)（筆者注：這是指舉報、或指使他人舉報的行為）。所以領(lǐng)導(dǎo)也不敢得罪這些人，所以這些人雖不做事，卻什么好處都要，這嚴(yán)重敗壞風(fēng)氣，打擊年輕人的積極性。
（4）有關(guān)系進(jìn)來的不如沒有關(guān)系進(jìn)來的（招考進(jìn)來的）。有關(guān)系進(jìn)來的最難管。縣里的一些部門，一個崗位，原本只要兩三個人就可以，但現(xiàn)在往往有五六個人在那個崗位上。以前是領(lǐng)導(dǎo)簽字就可以進(jìn)人，所以像民政局、財政局和交警大隊等一些好的部門，有很多縣級領(lǐng)導(dǎo)的親戚。現(xiàn)在一些自主自收的企業(yè)事單位，比如車管所、房管局，領(lǐng)導(dǎo)簽字也可以進(jìn)。由于以前有關(guān)系就可以隨便安排工作，縣里編制都被占了，現(xiàn)在沒有新的編制，導(dǎo)致需要進(jìn)人的部門（比如因社會發(fā)展而新興的部門，如城管局、信訪局、環(huán)保局）現(xiàn)在又很難可以去引進(jìn)新人。
懶政與基層治理秩序
這位領(lǐng)導(dǎo)對普通公務(wù)員的評價不僅反映出基層普通公務(wù)員的工作狀態(tài)和心態(tài)，而且折射出了當(dāng)前縣域政府運(yùn)行的狀態(tài)。基層公務(wù)員的消極和懈怠的直接后果就是縣域政府運(yùn)行的懶政，表現(xiàn)為工作的消極推諉和拖踏，進(jìn)而影響基層治理秩序。比如，我們在D縣信訪局調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來，治理型上訪在該縣呈明顯增多的趨勢。與以表達(dá)和維護(hù)自身權(quán)益為目標(biāo)的維權(quán)型上訪不同，治理型上訪的主要目的是實現(xiàn)村民個體難以解決的公共品供給問題。但如果基層干部處于“懶政”狀態(tài)，那么就會導(dǎo)致日常性治理的缺失。然而，“懶政”所引發(fā)的基層日常性治理的缺失，會使“小事”變“大事”，導(dǎo)致基層社會不穩(wěn)定，最終影響基層社會秩序。
因此，如何在整風(fēng)肅紀(jì)的同時又發(fā)揮好普通公務(wù)員的積極性，促進(jìn)官僚體制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)又是一個值得廣泛討論和研究的問題。比如，首先要在思想上重塑領(lǐng)導(dǎo)干部的價值觀，扭轉(zhuǎn)“當(dāng)官發(fā)財”的思想，即習(xí)近平所說的“要當(dāng)官就不要想發(fā)財，要想發(fā)財就不要當(dāng)官”。30年以來“一切向錢看”的思想價值，嚴(yán)重踐踏了公共服務(wù)理念。其次要破除“干與不干一個樣”的均等化激勵機(jī)制，可以圍繞中心工作（如目前的脫貧攻堅工作）的落實情況進(jìn)行考評，考評結(jié)果與差異性的績效獎勵機(jī)制掛鉤，同時作為干部晉升的主要依據(jù)。此外，要將工作能力、工作績效和基層工作經(jīng)歷作為縣域公務(wù)員晉升的重要依據(jù)，扭轉(zhuǎn)“會做事的不如會做人的”、“做實事的不如善匯報的”、“干得好不如生得好”等歪風(fēng)邪氣，營造做實事、做正事的氛圍。最后要繼續(xù)規(guī)范財務(wù)和審計制度以治理紅包問題。比如嚴(yán)格實行公務(wù)卡轉(zhuǎn)帳制度，杜絕部門現(xiàn)金支出，真正踐行公務(wù)消費(fèi)平臺制度，使公務(wù)支出公開化、透明化，同時查處嚴(yán)厲做假帳、虛開發(fā)票等套取公共財政資金的違規(guī)行為。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2017年第4期(有刪減 )
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