在十九大報告中，充分肯定了近五年來脫貧攻堅取得的決定性進展，特別是在減貧人口總數(shù)和貧困發(fā)生率下降方面所取得的偉大成就。報告也旗幟鮮明地指出，“脫貧攻堅任務(wù)艱巨”，要“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)”，“堅持精準扶貧、精準脫貧”，“做到脫真貧、真脫貧”。
針對十九大報告提出的要求，著眼于新時期扶貧工作，筆者認為要全面研判農(nóng)村扶貧工作的難點。在農(nóng)村扶貧工作第一線，扶貧干部既面臨著貧困治理的復(fù)雜性，又要承擔實際責任和考核壓力，傾聽他們對于基層扶貧工作的體驗，有利于我們對扶貧工作存在問題進行清晰認識。筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村扶貧干部在以下三個問題上壓力最大。
精準識別難
脫貧攻堅，最費心勞神的還不是幫扶，而是識別。貧困識別不準，往往并不是因為干部不努力、工作馬虎，而是緣于貧困識別工作本身的難度。
基層干部面臨一個難題：如果嚴格執(zhí)行國定貧困線標準，那就需要對農(nóng)戶家庭人均純收入進行測算。正如許多學者所說，農(nóng)民收入來源多樣，生產(chǎn)經(jīng)營活動復(fù)雜，具體收支很難準確結(jié)算。
大多數(shù)情況下，準確計算農(nóng)戶收入的意義并不大，因為村莊內(nèi)部真正低于貧困線的農(nóng)戶只占極小比例。這種絕對貧困戶易于識別，不用費勁算賬，看都看得出來，村民之間的爭議也比較小。真正難于識別的是那些相對貧困戶，也被稱為“邊緣戶”。這些農(nóng)戶收入已經(jīng)超過貧困線，只是在住房、醫(yī)療或教育方面還有一些困難。
如何在相對貧困戶中分配貧困指標，各地政府想了很多辦法。一方面，采用排除法，如陜西省的“九條紅線”、云南省的“四有標準”，目標都是將那些購買了商品房、家中有財政供養(yǎng)人員、有實體經(jīng)濟的農(nóng)戶排除在外。另一方面，采用投票法，讓村民小組內(nèi)部開會投票，票高者當選。一旦采取選舉辦法，家族、人情等社會性因素就會起作用。有的農(nóng)戶生活困難，村民卻認為他四體不勤或不會做人，就是不選他。評比結(jié)果為大多數(shù)村民接受，一定程度上表達了村民共識，但針對個別貧困戶落選的問題，干部又要去做工作。
費盡心思在相對貧困戶中選出貧困戶后，基層干部還要在收入測算時，幫農(nóng)戶把收入算低，盡可能控制在貧困線之下。其實，這種行為同樣埋下了隱患，日后評估時，很容易因為“收入超標”而被定性為“識別不準”。
退一步講，如果真嚴格拿貧困線來卡，基層干部是絕對歡迎的，畢竟這樣識別下來，貧困戶數(shù)量會減少很多，扶貧工作量銳減。但是因為許多地區(qū)都存在“下達貧困指標”的情況，鄉(xiāng)村干部為了達標，只能降低識別標準，把相對貧困戶納入進來。
從2017年開始，一些地區(qū)開始不限指標，實行應(yīng)納盡納原則。這種辦法緩解了基層干部的識別壓力，但未必能帶來識別精準性的提高。因為當前精準識別的突出矛盾不是絕對貧困戶的識別，而是相對貧困戶篩選。應(yīng)納盡納原則看起來實事求是，其實最有可能帶來的是更多相對貧困戶被納入。
農(nóng)村扶貧工作中的精準識別難題，最主要的還不是程序和態(tài)度問題，而是識別精準要求與鄉(xiāng)土社會的復(fù)雜性之間的矛盾和沖突。從鄉(xiāng)村社會內(nèi)部來看，精準識別并非單純依據(jù)實際經(jīng)濟狀況確定貧困戶，而是一個利益分配過程，必然要受到一系列社會性因素的影響。
材料工作難
當前基層的扶貧工作，彌漫著一種精致的形式主義——干部們忙于做各種材料。
先前完成的工作，沒有記錄和報告的，要補材料；先前有材料的，但政策有變動，則要重新做材料；有些工作根本沒開展，補個材料，貌似工作完成了。各種表格、報告、規(guī)劃、佐證材料，都要完成，把基層干部壓得喘不過氣，疲于應(yīng)付。
在村一級，做材料的重任很大一部分被駐村工作隊分擔了。對于那些年齡偏大、不懂電腦的村干部來說，做材料的功夫不夠，工作隊幫忙是必需的。筆者調(diào)研過的一個村莊，幫扶單位是縣檔案局，雖然不能像國土局、交通局那樣提供較多項目和資金支持，但同樣發(fā)揮了部門優(yōu)勢，把扶貧材料做得整齊漂亮。還有一個村莊，因為要迎接評估檢查，全村干部連續(xù)幾天加班，還雇用了暑期在家的大學生。更離譜的是，有村莊用幾萬元課題立項的方式請來了大學老師，幫忙完善全村扶貧工作檔案。
為了提高扶貧工作的規(guī)范化水平，有必要重視相關(guān)材料的整理存檔工作，但筆者覺得，檔案材料只是具體工作的痕跡和輔助說明，并不能替代工作內(nèi)容本身。基層干部為了應(yīng)對考核評估，花費過多時間精力搞檔案建設(shè)，形式上做得很完備，在一定程度上偏離了扶貧工作的真正實際目的。
2016年10月，國務(wù)院扶貧辦專門針對扶貧工作中的形式主義問題發(fā)布通知，要求相關(guān)部門“減少展板表冊掛圖”，充分利用信息化手段加強對脫貧攻堅信息管理，減少紙質(zhì)表冊。2017年7月，國務(wù)院扶貧辦再次發(fā)布《關(guān)于進一步克服形式主義減輕基層負擔的通知》，要求減少填表報數(shù)、減少發(fā)文數(shù)量。
從實際調(diào)研情況來看，當前一些地區(qū)的基層扶貧干部之所以陷入材料工作泥潭，最根本的原因還在于現(xiàn)有的扶貧工作推進方式和扶貧成效考核機制。
在扶貧工作推進機制方面，扶貧材料的制作與扶貧工作推進的節(jié)奏往往是一致的。縣里開個會，相關(guān)部門下達了任務(wù)，制作材料的馬達也就要開動了。在扶貧成效考核評價機制方面，過于強調(diào)相關(guān)材料的整理和存檔工作。
并不是說不需要這樣的材料，但一旦基層干部用很多的精力忙于制作材料，就容易導(dǎo)致扶貧工作重心的偏移。
產(chǎn)業(yè)發(fā)展難
作為脫貧攻堅的規(guī)定動作，產(chǎn)業(yè)幫扶也令基層干部相當費神。
深度貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)環(huán)境差，難以引進好的項目。即便有企業(yè)愿意落地，也主要是沖著補貼和土地等政策優(yōu)惠而來。大多數(shù)農(nóng)業(yè)企業(yè)吸收勞動力的能力有限，且整體上利潤狀況不佳，像許多非貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)企業(yè)一樣，很難實現(xiàn)企業(yè)帶動農(nóng)戶、幫助農(nóng)戶增收的政策目標。
缺少企業(yè)帶動，農(nóng)村貧困戶的產(chǎn)業(yè)幫扶很難擺脫單家獨戶、小打小鬧狀態(tài)，基本思路局限于種植和養(yǎng)殖，用相關(guān)資金補助進行激勵并設(shè)置一套嚴格的驗收程序。為了防止農(nóng)戶把產(chǎn)業(yè)資金用于生活消費，政府采取送幼仔、幼苗的方式。有扶貧干部反映說：“個別農(nóng)戶把幼仔或樹苗直接在市場上變現(xiàn)。”
造血式扶貧的口號我們喊了這么多年，在理念上可謂深入人心，實際效果卻很難令人滿意。一些地區(qū)在缺乏足夠市場考察的基礎(chǔ)上推進種植或養(yǎng)殖項目。在銷路不暢的情況下，即使農(nóng)戶豐產(chǎn)，也不能增收，結(jié)果農(nóng)戶吃虧，政府產(chǎn)業(yè)幫扶的號召力也隨之下降。
現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)幫扶模式下，許多貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧在原地打轉(zhuǎn)，處于低水平重復(fù)狀態(tài)。產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告中列了諸多項目和數(shù)字，全村或全鎮(zhèn)養(yǎng)了許多豬、牛、雞、羊，種了許多藥材、果樹。其實，很大一部分內(nèi)容并不是產(chǎn)業(yè)扶貧成果，而是對貧困戶現(xiàn)有養(yǎng)殖狀況的統(tǒng)計。大量扶持資金撒下去了，只是在被動地維持現(xiàn)狀、起到救濟的效果，有產(chǎn)業(yè)發(fā)展之名，而無產(chǎn)業(yè)發(fā)展之實，更沒有達到授人以漁的目標。
產(chǎn)業(yè)發(fā)展要達到授人以漁的目標，筆者認為必須遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展的自身規(guī)律，特別是要經(jīng)過一定的培育周期，不能單純求快，追求短期效應(yīng)。更為重要的是，如果不考慮農(nóng)戶需求和偏好，光靠有關(guān)部門推動，往往會陷入一廂情愿的窘境，讓扶貧干部滿是“有力使不上，費力不討好”的感覺。
綜合來看，產(chǎn)業(yè)幫扶難、制作材料難和精準識別難，是筆者調(diào)研中基層扶貧干部的強烈反映，在后續(xù)脫貧攻堅戰(zhàn)中，我們應(yīng)加以重視。
作者系西北農(nóng)林科技大學農(nóng)村社會研究中心副教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：第一財經(jīng)
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
