——基于產權完善的收益共享機制構建
摘要：宅基地利用中出現的問題,主要根源于現有產權框架下不同利益主體的博弈,核心是產權和收益分配問題。基于農村宅基地產權完善的收益共享機制的構建,是當前農村宅基地管理的關鍵。應遵循成員權身份的邏輯,進行操作性政策的整體框架設計:基于"成員身份"進行宅基地行政管理,保障宅基地占有的公平性;基于"財產權化",突破宅基地產權制度,保障農民土地權利;基于"市場化",設計宅基地占有激勵機制,保障宅基地利用高效集約;基于"增值分配",設計宅基地整理機制,保障社會關系穩定。
宅基地制度改革試點在2017年末結束, 從試點地區的做法來看, 主要是依托土地整治工程進行“規劃重建, 舊址騰退、指標盤活、利益共享”整理建設用地指標的方式。從表面上看, 提高集體建設用地利用效率、增加建設用地指標的目的實現了, 但是農民意愿問題、地方政府資金問題接踵而來, 除了一些東部經濟發達地區以外, 推廣條件困難重重。放開使用權流轉的探索也因村域范圍內不存在供需市場而步履艱難。日后將會在“產權強化———房屋租賃”的邏輯下, 出現整治成本更高的困境。宅基地制度改革步履維艱的背后是土地增值收益在不同利益主體間的合理分配問題。
一、農村宅基地制度改革的學者判斷
(一) 農村宅基地是否應該財產權化的爭論
學界大部分觀點從財產權的角度, 倡導改革宅基地使用權物權化。如黃日生認為, “針對一戶多宅問題, 應明確宅基地的法定地上權”。持這一觀點的學者對“保障性”“禁止流轉”的觀點進行了批駁, 認為賦予農民沒有效率卻又諸多限制的宅基地使用權并不能構成社會保障, 今后改革應凸顯財產性。也有一些學者則對宅基地財產權化持謹慎態度, 如印子 (2014) 指出, “高度財產權化的宅基地制度變革方向低估了制度變革的社會風險和不良后果。”賀雪峰指出不能照搬“私有化+市場”的教條, 農民更大的土地權利會使個體土地利益固化, 集體行動難以達成。
(二) 農村宅基地產權完整性的爭論
陳錫文曾在《人民日報》提出“不是所有農村土地都可以入市”的觀點, 宅基地不等于農民住房財產權。蔡繼明對此提出了不同的觀點, 認為農民集體宅基地的使用權同樣是農民住房財產權的組成部分, 應賦予其農村宅基地使用權出租、擔保、抵押和轉讓的完整產權。“流轉說”是學術界解決宅基地問題的一類代表聲音, 主張探索有償使用, 建立自由交易的宅基地市場。毛維國 (2012) 認為, 應該放寬農村住房流轉主體限制, 推進農村住房及宅基地流轉市場化。但是一些學者從“基本保障”的角度提出不能交易和轉讓, 認為宅基地流轉可能導致農民流離失所、加速村莊衰敗, 禁止流轉并未降低宅基地的使用效率, 防止土地食利階層的出現, 避免低水平過度城市化。“抵押說”是當前宅基地制度改革的又一探索, 主張放開宅基地使用權抵押的限制性條件, 完善用益物權權能。
(三) 農村集體宅基地退出機制的爭論
探索農村宅基地有償退出是學術界改革宅基地制度的另一種取向, 關注的是對激勵農民放棄宅基地的保障機制的研究。具體體現在三個大方面: (1) 農民退出宅基地的影響因素。一些學者采用logistic、probit等模型, 對農戶退出意愿的影響因素和退出滿意度的影響因素進了研究。彭長生等 (2013) 通過對安徽省的調查, 認為影響農戶退出宅基地的因素依次為就業、養老、生活成本和農業生產。楊璐璐 (2016) 指出, 經濟發達地區家庭收入、其他住房、多處宅基地和房產、確權是顯著影響因素。 (2) 宅基地退出模式。國內學者對我國近年來各地典型的“兩分兩換”模式、宅基地換房模式、“雙交換”模式、社區化安置模式、整體搬遷模式以及異地重建模式進行評價和比較。 (3) 農村宅基地退出補償標準及方式。已有的研究主要深入微觀層面, 對宅基地退出的經濟補償價值進行測算以確定補償標準, 并提出了以實物補償和貨幣補償為主的多種補償方式并存的補償格局。
(四) 農村宅基地整治過程中社會沖突的爭論
目前各地探索出了基于城鄉統籌發展視角下的宅基地置換退出模式和基于新農村建設的宅基地整理退出模式。對于這些兩類政府整理手段的討論主要集中于這種置換對農民是否公平。一種比較常見的說法是, 政府拿到的太多, 農民吃虧了, 違背了農民的意愿。但是也有一些專家認為這種方法是可取的, 應該允許進城落戶的農民用宅基地使用權換房。
二、農村宅基地制度運行中存在的困境
(一) 產權不完善
1.“用益物權”與“居住權”
法律對宅基地流轉和抵押的限制, 使其不是具有市場價值的資本, 僅是集體經濟組織以成員身份無償獲得的居住權, 沒有財產屬性。制度上的“社會保障”、“公平原則”、“配給制度”導向下的有限制的宅基地使用權與“用益物權”相矛盾。
2. 宅基地使用權與房屋所有權的協調問題
房屋和宅基地在權能上是不對等的:一個是所有權, 包括占有、使用、收益、處分;一個是特殊的用益物權, 只有占有權和使用權。所以, 當前對住房財產權的探索不等于宅基地財產權的賦予。隨著農房抵押試點地區的增多, 宅基地不得抵押的法律規定正在面臨越來越大的挑戰。
3. 城鎮居民的宅基地產權如何界定
實際中存在的城鎮居民擁有宅基地和房屋情況遠比政策規定的復雜, 存在獲得時間和情況的區分, 由于缺乏有關的法律制度規定, 政策陷入執行瓶頸。主要體現在: (1) 1999年5月6日以前城市居民購買農民的住宅, 在1999年5月6日以后申請宅基地使用權登記的怎么處理? (2) 城鎮居民和非本村集體成員的村民通過繼承取得的房屋能否予以宅基地使用權登記問題。如果按照1995年《確定土地所有權和使用權的若干規定》中規定的“繼承房屋取得的宅基地, 可確定集體土地建設用地使用權”, 是可以擁有使用權的, 但是按照1999年39號文件又是禁止的。 (3) 城鎮居民和非本村集體成員的村民作為受贈人, 通過接受贈與獲得農村房屋所有權的, 其一并獲得的宅基地使用權的產權如何界定?
4.“一戶一宅”、面積標準的制度與私有產權存在矛盾
(1) 《土地管理》作出“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”的規定, 但是“一戶一宅”中“一 (農) 戶”和“一宅 (處) ”如何界定, 缺乏相關法律解釋。
(2) 在房屋所有權發生轉移時, 宅基地的使用權是會隨之轉移的, 這是個人合法私有產權下的土地使用權的合法占有, 但是如果通過房屋流轉, 獲得的宅基地面積與原有宅基地面積超標的, 超出部分沒有合法產權, 日后重新規劃建設時, 按照各地規定的面積標準重新確定使用權, 就會侵犯個人私有產權。
(二) 經濟激勵下的宅基地無序利用
1. 宅基地大量入市
中國30多年土地政策變遷的經驗和耕地保護制度的經驗都在告訴我們, 僅僅依靠行政配置, 往往形成“公共領域”, 除非宅基地資源沒有價值, 農民不會在“公共領域”的邊界之外自動卻步, 往往憑借其對宅基地的事實占有和處分, 形成事實上的處分權, 農村呈現較為隱形的市場配置產權事實。宅基地的交易大量存在, 并且突破了集體成員身份邊界, 尤其是在沿海地區和城市近郊地區。
2. 農村“空心化”
與城市城鄉結合部、近郊區大量的宅基地入市相比, 在非城市近郊的農村地區, 面臨宅基地閑置的問題。中國2億農民工常年居住在城市, 農村從事農業生產的普遍為50歲以上中老年, 人口外流加之宅基地不能流轉、祖宅觀念、回鄉養老等因素, 出現不同程度的閑置現象。
(三) 增值收益分配不合理
1. 農民缺乏財產性收入
由于農民對宅基地沒有處置的權利, 加之對房屋轉讓的種種限制, 宅基地財產屬性大打折扣, 導致了農村房產效用的貶損和價格的降低, 大大損害了農民的切身利益, 農民無法帶著財產進城。
2. 宅基地無償取得壓力增大
宅基地被納入建設用地以后, 就受到土地利用計劃指標的管制, 在城鎮建設用地指標緊張的情況下, 宅基地指標更難獲得, 同時, 村里沒有多余的宅基地分配, 也是申請未獲批的主要原因。由此, 新增宅基地審批較少。
(四) 宅基地流轉市場缺乏有效的規范
隨著人口流動和家庭結構的變化, 人地關系已經發生了變化, 宅基地產權關系卻禁錮在原始分配的靜止狀態。現實中存在的大量宅基地和農民住房出租、買賣, “小產權房”屢禁不止的現象, 不在于制度管制過松, 而是宅基地入市后的巨大利益驅動的結果, 同時制度對這種利益的獲得缺乏有效的引導和合理的管理。
綜上所述, 宅基地管理中的問題主要根源于現有產權框架下不同利益主體的“利益博弈”, 即農民是否應該有財產權利?是否可以從宅基地上獲得財產性收入?農民認同的收益分配是多少?核心是產權和收益分配問題, 而后者又是以前者為基礎的。學術界的問題爭議也指向這兩個問題的解決。因此, 基于農村宅基地產權完善的收益共享機制的構建, 是當前農村宅基地管理的關鍵。在構建這一機制之前, 必須先明確宅基地管理的方向, 本文認為應該是“適應人口的流動性”和“打破城鄉二元分割”。圍繞這兩個原則, 需要思考:農民身份轉變, 是否需要放棄基于身份的成員權無償獲得的宅基地?城鄉邊界打破, 宅基地及其房屋的收益如何分配?第一個問題是研究的起點, 決定第二個問題的價值判斷;第二個問題的解決將涉及制度框架的重構, 也是本文的最終落腳點。
三、農民身份轉變是否需要放棄基于“成員權”無償獲得的宅基地?
農村宅基地制度問題的根源是歷史福利分配與現實土地資本市場對沖, 人口流動與土地固化對沖。“背后亟待回答的一個棘手問題是:農民身份轉變是否需要放棄基于身份的成員權無償獲得的宅基地?這就存在兩個思路: (1) 如果答案是肯定的, 那么放棄的條件是什么?房屋的完整所有權怎么放棄?農民產業轉移、身份轉移、居住轉移后的貧困風險如何控制?是否需要政府承擔, 這顯然需要謹慎為之。 (2) 如果答案是否定的, 那么就需要研究基于自由交易的宅基地市場是否存在 (是否同時存在供給與需求) ?宅基地自由交易是否可以實現土地高效利用?是否會出現固化土地、增加整治成本的情況?
首先要進一步分析兩個問題:一是宅基地制度從何而來?二是宅基地制度的設計目的是什么?通過對宅基地制度演進軌跡的研究, 發現宅基地的獲得一直都是基于集體成員身份進行福利分配的, 依法申請無償取得, 并且以體現農民居住權保證功能為核心, 保障農民“戶有所居”。因此, 這類土地的占有是基于公平起點的一種農民基本權益的獲得, 當農民占有出現無序、多占的情況就需要進行規范, 保障占有基本公平;當農民市民化或失去農民身份以后, 這種基于成員權的福利應當自動滅失, 保障資格基本公平。這兩種公平的實現也是效率的保障。但是, 考慮房屋的所有權及其個人建房的資本投入, 農民對宅基地的放棄應該建立在一定的“利益捕獲”基礎上, 遵循市場價格的農民個人之間的交易是較為合理的方式。但是, 當前面臨的問題是, 課題組通過大量調研發現, 宅基地區位與農業生產方式相聯系, 不可能距離農地太遠, 加之考慮到村域文化, 因此跨村之間的宅基地交易對于農民的居住需求滿足無意義;并且在同一村莊內部, 供給與需求并不同時存在, 不存在活躍的土地市場。所以, 遵循“成員身份”的邏輯是制度改革的起點, 也是公平和效率的基本保障。
四、遵循“成員權”身份邏輯的宅基地管理改革政策框架
焦點問題的爭論反映出學者對宅基地社會保障性與財產私人性之間進行權衡與取舍的矛盾態度及其對農民與政府、與集體之間的利益分配的不同態度。而現實情況充分暴露出, 宅基地現有產權結構在制度內的多方矛盾及其在現實經濟激勵強有力的市場行為挑戰下, 面臨亟待完善的困境;農民制度外“利益捕獲”與制度內財產性收入缺失, 使土地增值收益分配在政府與農戶、農戶與農戶之間存在極大的不合理, 不能形成資源優化的市場激勵機制。應將基于農村宅基地產權完善的收益共享機制的構建作為今后農村宅基地管理的著力點進行體系制度重構。基本思路應該是遵循成員權身份的邏輯, 進行操作性政策的整體框架設計 (見圖1) 。
(一) 基于“成員身份”的宅基地行政管理
在制度改革中, 要尊重既有制度形成的社會穩定效應, 保證宅基地占有的公平性, 繼續保持依據成員權身份的分配邏輯和利用邏輯。
1. 繼續實行無償分配制度
居住權是宅基地的基本權益, 對于農民居住權的維護不僅體現在同一時期的公平分配, 還應體現代際公平, 只要是集體成員, 符合申請條件, 都應該具備平等的獲得宅基地的機會。在原始分配環節強化農民的集體成員身份。
2. 違規、多占宅基地的退出手段與村莊整治相結合
對于農村違規建房的情況必須依靠村莊整治和行政力量進行規范, 基本原則就是“一戶一宅、面積法定、多占退出”。即使在使用行政力量清理多占宅基地時, 也要考慮方式方法, 避免農民的抵觸情緒和爆發群體性事件。宅基地制度改革試點地區就探索出了一些有效的辦法。
圖1 農村宅基地制度重構
余江縣探索出了適合當地的制度內容和實施方式。 (1) 群眾共同參與制定政策。2015年7月下旬, 余江縣組織了全縣各地的鎮村干部、黨員代表、群眾代表、鄉賢代表、理事會成員針對具體宅基地管理制度等進行集中封閉式研討, 就操作中的“有償使用費不交怎么辦、多占宅基地不退出怎么辦、退出的宅基地怎么收歸集體”等15項實際難題研究操作辦法, 由以前“政府制定政策, 下面執行”轉變為“群眾自己想的辦法, 集體有了自主權”。 (2) 具體的推進方式是“先易后難, 示范引導”。余江縣分四批有序推進試點工作。第一批結合新農村建設, 精心選擇了群眾基礎好、村莊面貌亟待改善的41個自然村先行先試。選出“想干事、會干事、干成事”的村民, 組建村民事務理事會, 黨員干部、理事長、理事、鄉賢人士紛紛帶頭, 主動拆除自家多建的住房, 主動退出多占宅基地。第二批選擇了20個行政村進行整村推進。縣、鄉積極組織村干部、理事、鄉賢人士參觀第一批示范點, 在干部中形成示范效應和改革壓力, 在村民中形成主動支持宅改的愿望, 推進宅改的氛圍日益濃厚。第三、第四批“宅改”總結前期試點經驗、方法, 全面鋪開。 (3) 注重村莊環境改善。余江縣以違規宅基地騰退為契機, 全面推進基礎設施標準化、村莊面貌靚麗化、農村治理規范化。在推進過程中, 追求的不是拆了多少房子, 而是保護了多少老房子。重點保護具有文化價值的古建筑、老房子, 真正讓村民記得住鄉愁, 留得住游子的根, 以實際成效帶給群眾更多獲得感和幸福感。經過兩年半艱苦努力, 全縣共退出農村宅基地24160宗3270畝, 收回村莊規劃內其他建設用地857畝, 收回的宅基地可滿足未來10-15年村民建房需求。并且期間未發生一起違章建房、一起赴省進京上訪案, 得到農民的支持和接受。
(二) 基于“財產權化”的宅基地產權關系改革
1. 賦予農民宅基地處分權, 落實農民收益權
第一, 允許存量宅基地有限制的流轉。在當前賦予農民在集體經濟組織內部處分宅基地的權利的基礎上, 進一步允許宅基地使用權出租、買賣、轉讓、入股, 并探索更大區域范圍的流轉。同時, 農民行使處分權必須在堅持“一戶一宅”及不得向城市居民轉讓的條件下進行。第二, 允許增量宅基地自由流轉。通過整理置換、拆舊建新所獲得的增量宅基地, 無論是宗地還是宅基地指標, 允許其向城市在內的多種需求主體進行交易。第三, 賦予農民宅基地收益權。對于宅基地退出、入市交易、征收的, 應當按照市場方式進行補償, 獲得財產性收入。對宅基地整理置換的, 農民對節約土地擁有的決策權和收益權。對于宅基置換整理過程中節約出的農村集體建設用地仍屬于農民集體所有, 其出租或出讓的收益應該由農民集體、政府和企業共同參與分享, 合理分配, 通過給農戶和集體適當比例的股份, 讓農民和集體享受到宅基地整治的收益。目前國內農村建設用地整理的典型模式“城鄉建設用地增加掛鉤”, 其增值收益合理分配及其實現機制, 是宅基地制度完善的重點。
2. 明確房地關系, 完善宅基地使用權與房屋所有權“二證合一”的確權登記制度
盡管房地是分開賦權的, 但是實物上的不可分割, 使得房屋私有產權易受到宅基地集體所有權的干預, 造成私權受到“捆綁”。必須通過立法明確農民對地上房屋享有完整的財產權。合并宅基地使用權與房屋所有權兩種權屬, 統一發放土地使用權證和房屋所有權證合二為一的集體土地房地產權證。此做法已經在福建仙游縣、三明市、義烏市以及北京等地取得實效, 應結合農村實際完成全國范圍內的宅基地與農村房屋“二證合一”登記。這有利于破除城鄉二元體制, 進一步推動城鄉一體化發展。
3. 賦予農民處分權能中的抵押和轉讓權利
打通住房財產權抵押擔保與宅基地使用權的屏障, 賦予宅基地同等的產權權能。在目前的土地制度改革試點中, 義烏對宅基地抵押進行了創新性探索。第一, 著手將農村宅基地和農房納入不動產統一登記, 并于2015年7月頒發農村宅基地不動產證書———“二證合一”。第二, 義烏24家金融機構開展宅基地抵押貸款業務, 農民憑借農村宅基地不動產證書和村集體蓋章證明, 便可與銀行簽訂貸款協議。第三, 義烏率先正式建立農村宅基地基準地價體系, 把覆蓋義務全市每個村莊的宅基地分成了九大均質區片, 區片價格從最高25870元/平方米, 逐步過渡到最低的2870元/平方米。基準地價的建立, 使銀行在辦理宅基地抵押貸款時, 有了準確的價值評估標準, 大大提升了房貸空間。第四, 通過規范抵押貸款政策細則, 設置先置條件, 保障戶有所居。第五, 建立風險防范基金, 先行從銀行贖回抵押物, 給農民兩年贖回緩沖期, 若發生抵押失敗, 繼續在集體經濟層面范圍內流轉, 避免法院拍賣流入城市居民手里。第六, 建立了土地聯合會, 把宅基地使用權流轉范圍, 由村鎮擴大到全市農村人口。對于跨集體經濟組織轉讓宅基地, 受讓人應與村級組織簽訂宅基地有償使用合同, 并按照不低于農村宅基地基準地價20%的標準, 一次性繳納土地所有權收益。
(三) 基于“市場化”的宅基地占有激勵機制
1. 通過有償使用解決歷史遺留問題, 形成退出激勵
第一, 明確有償使用的范圍。有償使用制度是以當事人取得宅基地的合法產權為前提, 比如由于繼承造成的“一戶多宅”“面積超標”屬于有合法產權的情況。對于沒有產權相關證書和手續的, 原則上應當無償收回。第二, 區分有償使用標準。有償使用費標準應當與補貼制度的建立相配合, 分不同情況采用不同的宅基地有償使用費標準與補貼標準:對于制度外流轉取得但又不符合宅基地取得主體資格的, 采用相對高的有償使用費標準, 同時不進行退出補貼;對于征用補償、通過合法的農村住房買賣、接受贈與、繼承等原因實際占有農村宅基地的, 應當采用比較低的使用費標準。
2. 農戶和集體之間, 合理確定宅基地有償退出條件和流轉收益分配
第一, 明確宅基地退出的對象和原則。對象主要集中在三類:一是面積超標、違法占用及一戶多宅農戶。主要采取行政手段退出, 前文中提到余江縣做法具有參考價值。二是喪失集體成員權、已在城鎮落戶的農轉非人員。需要考慮農房市場價值、尊重繼承權, 全方位設計身份轉變后的退出條件和補償機制, 防范由于利益分配不當帶來的社會沖突。三是擁有成員權長期在城鎮就業的農村人員。不以從事非農產業和進城就業作為宅基地收回的條件, 繼續保留其宅基地及其房屋財產性收益的權利。第二, 針對有合法產權的宅基地退出實行收回補償。補償方式可以包括貨幣補償、房屋補償、養老生活補助以及獲得城鎮醫療、社保優惠。當前浙江湖州市吳興區推行的“房票”模式就是很好的市場化補償探索。第三, 宅基地所有權屬于集體所有, 房屋流轉之后, 收益不能歸農戶個人, 集體作為所有權主體, 享有收益分享權利和流轉決策權利。
3. 在農戶與農戶之間, 有條件地放開對宅基地使用權流轉的管制
第一, 規范宅基地使用權流轉行為, 通過立法明確產權權能, 明確宅基地使用權轉讓的內涵法律界定問題。對宅基地使用權的取得、行使、轉讓 (轉讓范圍、方式、條件、期限、各主體間的收益分配及轉讓后土地產權關系的調整等) 和法律責任等方面作出明確規定。第二, 擴大宅基地流轉范圍。按照市場規律, 宅基地使用權公開處置中, 流轉市場越大, 價值越高。而現實探索中已經證明村內流轉的效果與價值不大。目前很多區域已經探索地級市內、地級市之間的城鄉建設用地掛鉤指標的流轉。但是, 畢竟宅基地使用權的福利性質不可磨滅, 不可操之過急, 不能流入城鎮居民手里, 不能破壞城鎮建設用地市場秩序。第三, 明確宅基地流轉管理部門及其職能。在區縣、鄉鎮成立專門的農民房屋與宅基地流轉市場, 政府加強宅基地流轉服務工作。
(四) 基于“增值分配”的宅基地整理機制設計
在當前村域宅基地市場條件不具備的情況下, 單純的釋放土地使用權能, 并將土地處分權限制在村域范圍內部的市場交易思路是無效的。整理機制的搭建是主要渠道, 主要是涉及農民與集體、政府之間利益分配關系, 通過多元利益共享, 騰退建設用地。
1. 政府規劃先行
實施方案要建立在科學的新區規劃、空間布局、騰退宅基地利用規劃的基礎上, 避免出現因土地整治導致的農民生產生活功能受阻的情況。
2. 明確土地整理方式和騰退土地的再利用方式。
對于騰退出來的土地, 是在村域范圍內優化基礎設施、搞新農村建設?是進行復墾, 在縣域范圍內進行指標置換, 支持城市發展?是在鄉域、村域范圍內自主開發、土地入市、分享收益?本文在研究中發現, 村域范圍內的置換缺乏增值收益難以推動, 目前主要實施的是縣內置換與補償, 而更大范圍的市域統籌協調與風險防范, 是未來探索的重點。
3. 城鄉結合部可探討“集體經營性建設用地直接入市”的實施機制
國土資源部已經開展一系列試點, 并系統梳理了重慶地票、成都城鄉統籌改革等成功經驗。對于整理出來的宅基地, 允許集體建設用地入市, 允許村集體土地上建租賃房, 允許村集體“自征自用”利用集體土地發展非農產業。例如, 北京市海淀區唐家嶺試點利用集體建設用地非建設租賃型公租房。
4. 遠離城區農村易采取中心村建設和村內改造方式
這個方式對政府權力、官員工作熱情依賴性較強, 所需資金多, 權屬調整、安置補償等方面的難度較大。浙江湖州市吳興區探索出通過“房票”方式整理騰退宅基地, 在原有安置方式的基礎上, 增加了市場化安置方式———股權安置方法, 農民可自愿選擇將富余房產參加股權式安置, 被拆遷農戶可憑借拆遷人發放的“房票”入股開發房產獲得股權收益, 也可選擇分配安置房, 或到指定的樓盤購買商品房, 以增強農民退出宅基地的積極性。
作者單位：中國礦業大學(北京)土地政策研究中心
中國鄉村發現網轉自：南京社會科學2017年11期
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