黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》提出，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實現(xiàn)形式，對深化農(nóng)村宅基地制度改革提出了明確要求。現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度對保障農(nóng)民基本居住權(quán)、維護農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用，但也面臨制度和管理上的諸多問題。當(dāng)前，我國農(nóng)村正經(jīng)歷著廣泛而深刻的歷史性變革，農(nóng)村社會從封閉向開放轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)關(guān)系從分割向融合轉(zhuǎn)化。在這一時代背景下，推進農(nóng)村宅基地制度改革具有重大而深遠的意義。
首先，推進農(nóng)村宅基地制度改革是深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容。新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。從農(nóng)村承包地、宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地這“三塊地”的改革進程看，承包地“三權(quán)分置”已經(jīng)建立了較為成熟的制度體系，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度也基本成型，但宅基地制度改革進展相對緩慢。農(nóng)村土地制度改革是一項系統(tǒng)工程，宅基地是其中的難點，這塊“硬骨頭”能不能啃下，直接關(guān)系農(nóng)村改革的成效。必須馳而不息將“宅改”推向前進，為深化農(nóng)村改革提供全方位制度供給。
其次，推進農(nóng)村宅基地制度改革是實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵舉措。宅基地和農(nóng)房不僅是農(nóng)民最基本的生活資料，也是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)。但目前，一些地方因歷史原因造成的宅基地占有不均、強占多占等問題還比較突出，一些地方侵害農(nóng)民宅基地權(quán)益的現(xiàn)象時有發(fā)生，一些地方農(nóng)民合理的建房需求長期得不到滿足。同時，宅基地產(chǎn)權(quán)不清晰、權(quán)能不完整，也使農(nóng)民的住房財產(chǎn)權(quán)益難以充分體現(xiàn)。推進農(nóng)村宅基地制度改革，有利于建立農(nóng)民住房用地保障新機制，實現(xiàn)“戶有所居”；有利于規(guī)范農(nóng)村宅基地管理秩序，實現(xiàn)宅基地分配和使用的“公平、公正”；還可以賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，更好分享改革發(fā)展的成果和紅利。
第三，推進農(nóng)村宅基地制度改革是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的迫切需要。用好農(nóng)村土地資源是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要物質(zhì)依托。但從現(xiàn)實看，卻面臨“農(nóng)村的地自己用不上、用不好”的困境。一方面，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進和鄉(xiāng)村建設(shè)行動的啟動，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地需求在不斷增加。另一方面，農(nóng)村集體建設(shè)用地得不到有效利用。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2019年全國農(nóng)村宅基地閑置率為18.1%。推進農(nóng)村宅基地制度改革，可以盤活農(nóng)村“沉睡”資源，解決鄉(xiāng)村振興“地從哪里來”問題；可以釋放農(nóng)村土地價值，解決鄉(xiāng)村振興“錢從哪里找”問題；還可以吸引人才下鄉(xiāng)、能人返鄉(xiāng)，解決鄉(xiāng)村振興“人往哪里聚”問題。
第四，推進農(nóng)村宅基地制度改革是加強鄉(xiāng)村治理的有效途徑。當(dāng)前，隨著農(nóng)村人地矛盾加劇，宅基地管理中的問題日益突出。一些地方村莊布局無序，農(nóng)房亂搭亂建，是農(nóng)村人居環(huán)境改善的難點；一些地方違法占地建房禁而不止，宅基地信訪糾紛不斷，是農(nóng)村各類矛盾的焦點；一些地方宅基地民主管理、民主協(xié)商機制不健全，是農(nóng)村土地管理的薄弱點。從地方實踐看，以“宅改”為切入點來推進鄉(xiāng)村治理，牽住了鄉(xiāng)村治理的牛鼻子，推動了鄉(xiāng)村治理各項措施落實落地，有利于加快建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、完善村民自治制度、重塑鄉(xiāng)村治理秩序，使農(nóng)村社會充滿活力、和諧有序。
2015年以來，全國33個縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村宅基地制度改革試點，取得了積極進展。但農(nóng)村宅基地制度中的深層次矛盾和問題依然存在，需要鞏固試點成果，拓展試點范圍，豐富試點內(nèi)容。2020年6月，中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》。2020年9月，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部召開深化農(nóng)村宅基地制度改革試點電視電話會議，在全國104個縣（市、區(qū)）和3個地級市啟動新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點。改革中，要著重把握好以下8個方面的要求。
一要堅持穩(wěn)慎推進。現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度是長期演變的結(jié)果，歷史遺留問題較多，成因復(fù)雜，必須先立后破，穩(wěn)慎推進，總結(jié)完善后再逐步推開。從拉美國家城市化的教訓(xùn)看，在農(nóng)民還不能完全扎根城市的情況下，如果農(nóng)村的宅基地和房子沒有了、回不去了，很容易引發(fā)社會問題。要充分認識到農(nóng)村宅基地制度改革的長期性和復(fù)雜性，保持足夠的歷史耐心，防止犯顛覆性錯誤，堅決守住土地所有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線。
二要聚焦“三權(quán)分置”。探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，是我國農(nóng)村土地制度的又一重大創(chuàng)新，也是適應(yīng)我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢的客觀要求。推進宅基地“三權(quán)分置”，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系是關(guān)鍵，賦予農(nóng)戶更充分的宅基地用益物權(quán)是方向。要結(jié)合改革，加強理論研究和實踐探索，進一步厘清“三權(quán)”關(guān)系，明確“三權(quán)”權(quán)能。
三要突出制度建設(shè)。“宅改”的核心是解決制度不健全、不完善、不可持續(xù)的問題。要探索完善宅基地分配、流轉(zhuǎn)、抵押、退出、使用、收益、審批、監(jiān)管等制度的方法路徑，總結(jié)一批可復(fù)制、能推廣、惠民生、利修法的制度創(chuàng)新成果，推動建立依法取得、節(jié)約利用、權(quán)屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)有序、管理規(guī)范的農(nóng)村宅基地制度體系。
四要注重因地制宜。我國幅員遼闊，農(nóng)村情況有很大差異，經(jīng)濟發(fā)展水平、地理區(qū)位條件、民族文化風(fēng)俗等，對各地農(nóng)村宅基地的具體管理方式都有深刻的影響。改革要適應(yīng)差異性、把握規(guī)律性，鼓勵基層在守住底線的基礎(chǔ)上，聚焦突出問題、大膽探索，做到有的放矢、分類施策。
五要維護農(nóng)民利益。始終把維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益作為“宅改”的出發(fā)點和落腳點，充分發(fā)動和依靠農(nóng)民，發(fā)揮農(nóng)民集體自主協(xié)商作用，讓農(nóng)民成為改革的決策者、參與者和受益者。要妥善處置歷史遺留問題，切實保障農(nóng)民宅基地合法權(quán)益，堅決防止不顧農(nóng)民意愿強迫農(nóng)民“上樓”，堅決防止違法侵害甚至剝奪農(nóng)民依法取得的宅基地使用權(quán)。
六要強化基礎(chǔ)工作。做好宅基地調(diào)查摸底、村莊規(guī)劃、確權(quán)登記等基礎(chǔ)工作是改革的必要前提。要加快編制“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃，科學(xué)確定宅基地規(guī)模和布局。要充分利用國土調(diào)查、宅基地和農(nóng)房利用現(xiàn)狀調(diào)查、不動產(chǎn)登記、農(nóng)村戶籍等資料，摸清宅基地底數(shù)，建設(shè)農(nóng)村宅基地數(shù)據(jù)庫和管理信息平臺。要按照不動產(chǎn)統(tǒng)一登記要求，加快完成房地一體的宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。
七要防止改革走偏。農(nóng)村宅基地制度改革的根本目的是更好地保障農(nóng)民和集體的土地權(quán)益，促進鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，而不是放開讓城里人下鄉(xiāng)買地建房。要堅決防止打著農(nóng)村宅基地制度改革旗號行買賣宅基地之實，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館，嚴(yán)格禁止亂占耕地建房。改革工作的重心要放在制度的建設(shè)和管理的規(guī)范上，盤活的土地資源應(yīng)主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。
八要加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨管農(nóng)村工作是我黨的傳統(tǒng)，宅基地矛盾問題多、工作難度大，是一塊“硬骨頭”。要推動地方各級黨委和政府把農(nóng)村宅基地制度改革擺到重要位置，發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢，調(diào)動各方力量打好改革攻堅戰(zhàn)。同時，要發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用和基層黨員干部的模范帶頭作用，確保改革能落地、出實效。
作者系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員、湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司司長
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2021年第1期
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