內容摘要：隨著城市化進程的推進，大量農村宅基地閑置而未能得到有效利用。宅基地的有效利用，既是順應區域經濟發展格局的必然要求，也是振興鄉村、增加農民收入、保障農民權利的有效手段。進行宅基地管理制度的改革，需要進一步明確宅基地產權性質，清晰界定產權主體和權利，糾正宅基地等同于社會保障的認識誤區，充分考慮地理與產業的比較優勢，因地制宜地決定土地退出和利用形式。本文在調研山西省呂梁市具有代表性的村莊案例的基礎上提出，應根據自然資源稟賦和產業發展情況，實施差異化的盤活宅基地的政策。將閑置宅基地用于各種農業用途的，均視為建設用地調減。在高效利用農村宅基地基礎上產生的建設用地指標，在更大的范圍內實現交易。
關鍵詞：宅基地有效利用、區域發展、產權性質、建設用地指標
在中國經濟新的發展階段，高效利用經濟資源是實現經濟高質量發展的重大課題。伴隨著城市化進程，一方面，農村宅基地卻越占越多，另一方面，大量宅基地出現閑置。越是相對欠發達的地區，人口越是大量流出，農村宅基地閑置的問題越是嚴重。本文將基于山西省呂梁市的調研和案例分析，對當前農村宅基地有效利用的背景、現狀和體制障礙進行研判，并對下一步農村宅基地有效利用的實踐提出改革建議。
一、背 景
（一）中國區域經濟出現“在集聚中走向平衡”的趨勢
改革開放以來，隨著經濟高速增長，我國城鎮化率從1978年的17.92%提升至2019年的60.60%。縱觀世界上主要發達國家的經濟發展歷程，其城鎮化率均穩步上升，直至80%甚至以上。與世界上相同發展階段的國家相比，我國的城鎮化率仍然偏低，人口集聚明顯滯后于經濟集聚，城鄉和地區間差距仍然明顯。
人口從地理劣勢地區向優勢地區流動將是長期趨勢。在地理優勢地區，二三產業蓬勃發展，經濟集聚帶來大量就業機會，但卻面臨勞動力短缺的問題；與之相對，在地理劣勢地區，規模化和現代化的農業發展則產生相對富余的勞動力。在勞動力流動的制度障礙逐漸減緩的背景下，人口將進一步向優勢地區集聚。預計到2025年，中國城鎮化率或將達到65.5％。在更長的20至30年后，中國城鎮化率也很可能達到甚至超過80%。當城鎮化率足夠高時，農村地區農業規模化和現代化發展與農村人口規模相對過多的矛盾將逐步緩解，農村人均收入也將逐步向城市收斂。與此同時，未來我國經濟仍將在規模經濟的力量作用之下進一步加強向優勢地區集聚，人口仍將向經濟集聚的地區集中，區域經濟逐步實現人均意義上的平衡發展。城鄉和區域經濟發展的長期趨勢將是在集聚中走向平衡，在發展中營造平衡（陸銘，2017; 陸銘、李鵬飛、鐘輝勇，2019）。
（二）人口流動方向和結構
1、流動人口規模龐大
在區域經濟布局呈現進一步集聚的大背景下，流動人口呈現出龐大的規模和較高的增速。根據歷年人口普查和國民經濟和社會發展統計公報，2014年之前，流動人口增長速度較快，從1982年的660萬人增長至2014年的峰值2.53億人，隨后略有下降，但規模一直較大。2019年，全國流動人口2.36億人，占總人口16.86%。農民工作為我國流動人口的重要組成部分，其規模也穩定上升，增速放緩。但要看到，農民工數量增速放緩一方面是因為歷史上農村人口出生率有所下降，另一方面是因為近年來優勢地區面臨政策約束，導致經濟增速和勞動力需求增速下降。即使如此，2019年，全國農民工總量2.9億人，其中外出農民工占比60%。在外出農民工中，又以省內就業為主，占比56.9%，規模持續增長。
2、人口流動方向：
向區域中心和沿海大城市集聚
人口將不斷由農村向城市，甚至更進一步向區域性中心城市和沿海地區集聚是城鄉和區域發展的客觀規律。
高收入和優質的公共服務是人口流動的主要驅動力。由于地理位置和資源稟賦的優勢，距離沿海大港口和區域中心城市越近的城市，GDP的規模和增速也相對更快，由此帶來更多就業機會和更高收入水平（陸銘，2017; 陸銘、李鵬飛、鐘輝勇，2019）；與此同時，這些城市的基礎設施和公共服務也更加完備且質量更高。因此，區域性中心城市和靠近港口的大城市及其周邊將會吸引更多的外來流動人口。例如，在山西省呂梁市，全市約一半以上自然村常住人口占戶籍人口比重不足30%，70%以上青壯年外出務工。其外出務工的目的地主要是呂梁市離石區、山西省太原市，以及北京及周邊的一些大城市，呈現出人口流動的客觀規律。
3、流動人口代際差異引發結構變化
隨著我國工業化和城鎮化不斷推進，農村流動人口特征出現了巨大的代際差異，由此對城鄉關系、產業結構等均造成深遠影響。
上世紀80年代以前出生的“農一代”為城市的發展做出了巨大貢獻，但最終大多數返回農村進行養老；而80年代之后出生的“農二代”卻大部分穩定就業和居住在城市，逐漸形成了城市地區數量龐大的“外來人口”。除了返鄉決策，兩代“農民工”的代際差距還體現在遷移目的地、對公共服務的重視程度，以及自身工作選擇和消費觀念等多個方面。相比于農一代，農二代跨省遷移比例更高，更多前往東部大城市務工，同時更加重視教育醫療等公共服務，舉家遷移的概率大幅提升。在工作選擇上，農一代主要聚集于制造業、建筑業等行業，而農二代因為有相對較高的人力資本和較強的城市適應性，更多進入服務性行業工作，其在城市的消費也相對更大（劉守英、王一鴿，2018）。
以呂梁市為例，當前呂梁山區外出務工的村民大多已經定居在縣城或市區，很少返回農村務農，他們對子女的教育問題也更為重視。其所從事的行業逐漸由傳統的家裝和建筑等行業向家政、護理等方向拓展，成功打造“呂梁山護工”等全國性勞務品牌。新一代流動勞動者的變化是時代的產物，同時也將繼續促進遷入地區由傳統的以制造業為主的工業型城市向服務型、消費型城市轉型。
（三）宅基地制度改革的迫切需要
1、宅基地閑置情況嚴重
在城鎮化的進程中，農村人口持續流出，2000年至2018年，農村常住人口由8.08億人縮減至5.64億人，村落數量也從353.7萬個減至245.2萬個。然而，農村年末實有住宅建筑面積卻從195.2億平方米增加至252.2億平方米。另根據《中國農村發展報告》，2001至2011年間，以宅基地為主的農村建設用地增加了3045萬畝。
農村人口持續負增長與宅基地規模正增長的矛盾一方面來自于我國不完善的宅基地審批和監督機制。宅基地無償申請，流轉受限，監管不力，多方面因素使得“一戶多宅”現象十分普遍。根據第三次全國農業普查，2016年末，12.5%的農戶擁有超過1處住房，不僅如此，8.7%的農戶已經擁有商品房。另一方面，由于缺乏有效的宅基地退出機制，大量已經成為城市常住人口的外出務工人員仍然占有農村宅基地，卻無法有效利用，導致農村大量宅基地閑置。根據中國科學院地理科學與資源研究所的測算表明，全國空置宅基地約為1.14億畝，空置率高達40%，土地利用效率極低（劉彥隨等，2011）。
2、主要宅基地閑置類型
結合筆者在山西呂梁地區的調研結果，閑置的宅基地主要可以分為城鎮化和新農村建設政策下的宅基地、外出務工潮流中的宅基地，以及村落集體搬遷行動中的宅基地3大類型。
（1）城鎮化和新農村建設政策下的宅基地
隨著城鎮化和新農村建設的不斷推進，公路等基礎設施不斷完善，農民收入也有了較大提升，許多農民主動或在新農村建設政策支持下修建新房，但原住房仍然持有，形成空置。由于缺乏統一的規劃和明確的規章制度，再加上監管不到位等因素，許多新房實際用地面積超標，進一步降低了宅基地的利用效率。在呂梁部分村落，村民同時擁有山上的土窯洞和山下條件更為優越的新房，但是村民們大多只居住在新房中，山上的宅基地基本閑置。
（2）外出務工潮流中的宅基地
農村大量青壯年勞動力外出務工，長期在城市居住。甚至部分較為富裕的村民因為考慮到子女的教育和就業，已經在城市買房定居。根據2019年農民工監測調查報告，全國外出農民工1.74億人，其中年末在城鎮居住的進城農民工1.35億人，占比77.5%。這些外出務工村民極少或是完全不回農村居住，村內房屋空置。這種情況普遍存在于全國各個省份，尤其是人口流出地區，是宅基地閑置的主要原因。
（3）村落集體搬遷行動中的宅基地
由于產業發展、自然災害等原因造成原宅基地無法居住的村民，以及居住在生活環境惡劣、“一方水土養不起一方人”地區的貧困人口，已經或將由地方政府統一安排進行搬遷，原有的宅基地難以復墾，造成大量閑置。這種類型在山西省尤為常見，省內有多處因煤炭等資源開采造成的土地沉陷區和地質災害隱患點，為了保障村民的居住安全，政府組織統一異地搬遷。此外，山西貧困人口眾多，對于實際居住比例少、難以通水電、存在安全隱患的村落也實施整村或部分搬遷。
3、宅基地制度改革的必要性
現行的宅基地申請、審核、監督和退出制度弊端凸顯，造成多方面問題。
首先，在當前制度體系下，宅基地大量閑置，土地利用效率低，制約了農村集約化發展，不利于實現鄉村振興。其次，在人口和經濟進一步集聚的大背景下，現行宅基地制度無法有效順應人口流動和區域經濟發展趨勢，阻礙全國范圍內的生產要素再配置，對經濟發展的質量也造成一定損害。最后，現行制度使得農民的宅基地財產權利難以實現，農民難以通過宅基地交易和流轉享受經濟發展的益處，城鄉房產權利差異擴大了城鄉收入差距。
因此，實行宅基地制度改革，引導農村閑置宅基地有效退出，引導建設用地（指標）在全國范圍內實現要素再配置，更加高效利用農村土地資源，既是順應區域經濟發展格局的必然要求，也是振興鄉村、增加農民收入、保障農民權利的有效手段，是牽動城鄉和區域高質量發展的“牛鼻子”。
二、深化宅基地制度改革的理論基礎
（一）宅基地的產權性質有待明確
進行宅基地制度改革，首先要明確宅基地的產權屬性。農民不愿意退出宅基地，首要原因是在傳統觀念上把宅基地當作是自己的財產。尤其是對于那些一戶多宅或是在城市里已經購置房屋的村民來說，農村閑置的宅基地，其居住價值已經基本消失，財產價值更為重要。
根據產權（即財產權，property rights）定義，產權是經濟行為主體間對財產的一束權利，包括所有權、占有權、使用權、收益權和處置權等，以所有權為核心。不同于所有權的單一主體性，產權可以是多個主體對特定客體的不同方面和程度的權利，每一個主體對財產的權利不一定是完備的。在這個定義上，農民對宅基地的使用權實際上屬于產權。市場交易的本質在于產權轉讓，產權主體自由行使轉讓權是市場機制發揮作用的基礎。主體明確、轉讓自由、收益受到保障，資源才能在市場的決定性作用下達到可行的最優配置。目前宅基地的使用權主體農民未能有效利用宅基地，但由于宅基地的轉讓權受限，資源很難通過市場轉向回報率高的其他主體，由此導致資源配置效率低下的問題，具體表現為閑置宅基地收益價值低。
新中國成立以來，宅基地的財產權利不斷被弱化。為了保障農民基本居住權，1962年國家出臺《農村人民公社工作條例》，將原來私有的宅基地所有權轉變為集體所有，農戶可無償申請擁有宅基地使用權，形成所有權和使用權“兩權分離”局面。根據2007年《物權法》，宅基地使用權屬于用益物權，使用權人只享有占有和使用的權利，不可抵押。宅基地上的房屋及其他建筑物雖然是農戶的私有財產，可以轉讓、交易，但根據2004年的《土地管理法》，宅基地為農民集體所有，其使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。由于宅基地及其之上的房屋（或他建筑物）不可分離，農戶宅基地產權的不完整性也制約了農戶所持有的房屋所有權價值，使得農房也只能在本村集體經濟組織內部經批準后交易給符合宅基地分配資格的成員，不得抵押（劉守英，2017）。
2015年，全國33個縣（市、區）開始試點農村宅基地制度改革，主要探索宅基地有償使用和退出機制，截至2018年，試點地區已完成退出14萬戶、8.4萬畝閑置宅基地（唐崢，2019），取得一定成效。2018年中央一號文件首次提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”改革方向，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。在之后的2019年和2020年的中央一號文件也對“三權分置”多次強調。不僅如此，2019年出臺的最新《中華人民共和國土地管理法》規定，“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。”可見，國家層面已經逐漸認識到宅基地低效利用的問題，并努力探索新的盤活方式。然而，作為宅基地產權制度改革的核心，可交易性尚未有實質性的變化。絕大部分試點地區仍將宅基地的流轉限制在集體內部，封閉性依然較強，宅基地價值未能充分發揮（喬陸印、劉彥隨，2019）。
由于以上制度制約，雖然國家允許給予自愿退出宅基地的農民一定補償，但目前宅基地的流轉交易和退出補償均無統一可操作性規定，仍然處于相對嚴格管控下，交易價格和補償金額均低于其實際市場價值，未滿足農戶實際預期，宅基地有償退出政策實際上仍難以落地實施。
（二）宅基地與社會保障的關系存在認識誤區
長期以來，有一種觀點認為，中國的宅基地與他國不同，除經濟功能以外，宅基地具有很強的社會保障屬性，現行的宅基地制度為維護農村社會穩定和農民生產生活起到了重要作用（高圣平，2019）。因此，為防止出現農民“盲目”退出或流轉宅基地而最終住無所居，政府仍應當堅持保留農民宅基地，嚴格控制宅基地交易，尤其是限制宅基地在集體之外進行流轉（韓松，2019）。上述觀點直接將中國的城市化和現代化進程視為人類現代文明發展史的例外，嚴重阻礙了農村土地制度的改革進程。
由于城鄉間、地區間存在巨大經濟差異，經濟較為落后地區的農戶抗風險能力也相對更低（董祚繼，2018）。對于那些進城務工但尚無固定居所的農民來說，由于面臨城市政策和經濟環境的不確定性，個體面臨著較高的風險，保留農村宅基地是他們抵御風險的最后屏障。在這個意義上，持有宅基地似乎存在一定的居住保障功能，但居住保障并不等于社會保障。特別是對長期已經閑置的宅基地，又尤其是大量已經破敗到無法居住的宅基地，連居住保障功能都無從談起。
即使是可用的宅基地有居住保障功能，也不是“社會保障”。社會保障當以人為本，其根本目標是滿足公民基本生活水平需要，使之能在暫時或永久喪失勞動能力、或其他各種原因導致生活困難時獲得物質保障。社會保障的前提是相關公民共同繳納，共同享有，分擔風險，但農村的宅基地使用權是農民的財產，無法成為社會保障。這就好比，在城市里，城市居民擁有參加社會保障的權利，而其住房是其財產，兩者不能混為一談，不能根據一個城市居民有沒有自己的住房，而決定讓不讓其享有城市的社會保障。
給予農民工的社會保障應與其事實上的城市居民身份匹配。隨著城鎮化的持續推進，絕大部分農民最終都將遷入城市工作和生活。現有研究表明，“農二代”相比于“農一代”，留在城市定居的概率大幅提升，而這一趨勢在未來也將更加明顯（劉守英、王一鴿，2018）。農民工進城務工，其經濟活動已經不是農業，其身份已經事實上不是農民，其需要的是與城市居民相對應的社會保障，包括養老保障、醫療保險、失業保險、廉租房等。在現代化的進程中，不能以農民擁有宅基地為理由，而不給進城務工人員城市社會保障，讓農村來承擔城市生活存在的風險。不僅如此，由于社會保障的保險屬性，參與者規模越大，經濟基礎越高，抵御個體風險的能力也就越強。由于人口集聚帶來的規模效應，城市地區提供社會保障人均成本更低，效果更佳。
因此，面對我國城市化和集聚發展的大趨勢，限制農村宅基地權利流轉無法為農戶起到社會保障的作用。與之相對，應順應人口流動趨勢，完善全國統籌的社會保障體系，在農村地區引導宅基地的有序退出和市場流轉、探索高效的土地和資源利用方式、推進農業規模化和現代化發展；應在城市地區針對有意愿留城且有就業的農民，提供均等化公共服務和社會保障，引導農民工“市民化”，加快農民工融入城市。
（三）宅基地權利的可分割性
產權具有可分割性，宅基地的權利也應當可以進行分解。
根據產權理論，產權的可分割性既能體現在權利的內容和程度上，也能體現在權利主體上。對于前者，產權可以分解為使用權、收益權、處置權甚至更加細致；對于后者，財產的某些權利可以分屬于多個主體，不一定為該財產的所有人。由于產權可分割屬性，不同主體對相同財產不同方面和程度的需求可以被同時滿足，資源配置更加靈活，效率更高。
然而，產權的可分割性只有在產權明確界定的基礎上才能發揮作用，包括對權利主體、行使權能、行使范圍等多方面的界定。若產權界定不清，即使對其進行一定程度的分解，產權的利用效率也很難提高。我國現行的宅基地制度仍然存在宅基地權利界定混亂的問題，這也是土地利用效率低下的重要原因。法律賦予農戶對宅基地使用和占有的權利，但對于其在占有期間的收益和處置權卻無明確規定。即使在宅基地改革試點地區，宅基地權利能否轉讓，由誰行使，轉讓對象，轉讓收益分配等等也均無明確和統一規定（趙新龍，2020）。
若希望在盤活宅基地的同時保護農戶和農村集體的利益，勢必需要在法規上給出宅基地權利的明確界定。“三權分置”為宅基地改革提供了一個方向，但改革有效的前提是明確宅基地所有權、宅基地使用權和農房所有權的權利主體、內容、范圍和關系。從福利最大化的角度來說，想要更高效地利用閑置宅基地，就應當賦予和保護農戶對合法合規的宅基地更充分的占有、使用、收益和轉讓權。
（四）宅基地權利的價值取決于產業與地理，其對應的建設用地指標可異地使用
在宅基地有償退出的過程中，需要對宅基地價值進行科學評估，尤其是在目前對宅基地權利交易管控較為嚴格，市場無法很好發揮價格機制的情況下。宅基地的價值取決于宅基地所處的地理位置和周邊產業發展情況。地形和氣候影響農村農業生產條件，與中心城市的距離和便利性影響特定區位城市化的潛力，以上均對該地區產業的形成和發展產生重要影響，并且最終資本化為宅基地的價值。因此，在制定有效利用閑置宅基地相關政策時，應該更加靈活適度、因地制宜，充分考慮地理與產業的比較優勢，決定土地退出和利用形式。
比如說，在土地價值相對較低、交通不便利的遠離城市的農村地區，政府可以統籌安排土地退出，充分利用“增減掛鉤”、“占補平衡”等政策對閑置宅基地復墾交易，將宅基地使用權轉化為“建設用地指標”使用權，并入市交易，將建設用地指標在異地使用，最大化其價值；在自然和文化資源稟賦較豐富的地區，可根據與中心城市的距離和村落本身的旅游特色發展不同程度的旅游業；在距離中心城市較近，城市化發展潛力大的地區，土地價值最高，可以更加靈活地退出和利用宅基地，使之承擔城市部分生產、服務和居住等功能，推進城市化進程。
總體來說，在鼓勵盤活農村閑置宅基地、推行宅基地制度改革之前，國家和地方政府需要認識到宅基地的居住屬性將不斷被弱化，財產屬性的重要性不斷提升。在明確宅基地產權主體和各個細分權利的基礎上，根據宅基地在地理和產業等方面的比較優勢，因地制宜推行不同盤活模式，放松宅基地的流動限制。與此同時，在城市地區也應當推行公共服務均等化，為新市民提供均等化的社會保障，為農村居民自愿有償地退出宅基地創造條件。
三、宅基地有效利用的實踐與改革方向
為緩解城市化進程中農村人口流出與宅基地閑置之間的矛盾，本文跟據前文所述宅基地制度改革理論基礎，結合筆者在山西省呂梁市調研的經歷，選取幾個具有代表性的村莊案例，對其宅基地使用現狀進行分析，并根據其自然資源稟賦和產業發展情況就如何盤活宅基地分別提出具有實踐價值的政策建議。
山西省呂梁市作為“資源型城市”，近年來面臨較為嚴重的人口流出，也出現大量宅基地閑置狀況。目前，山西省呂梁市共有宅基地90萬宗，73萬畝，戶均0.8畝，占所有建設用地總面積的40.5%。由于城市化進程加速，農村人口外流，“空心”村、“空巢”戶大量出現，現有宅基地有效利用率不高。據不完全統計，全市約一半以上自然村常住人口不及戶籍人口的30%。山西省呂梁市農村宅基地閑置問題在全國具有一定代表性，其改革實踐也具有試點價值，本文基于呂梁宅基地有效利用的一些政策建議也可以推廣至全國農村地區。
不同的產業狀況和地理自然條件賦予宅基地不同價值，在實踐中其有效利用途徑也不盡相同。本文在城市化和鄉村振興背景下，以山西呂梁為例，根據閑置宅基地地理區位、資源條件、產業基礎等方面將其分為以下四類，并分別提出促進宅基地有效利用的改革建議。
（一）位于城市近郊的宅基地
位于城市近郊地帶，具有城市化潛力的農村地區，在符合規劃的前提下，其宅基地權利應逐步與城市建設用地看齊，宅基地使用權也應當可以進入城鄉統一的建設用地交易市場，可以自由出租、交易和抵押。事實上，有一部分在城鄉結合部的農村，已經在城市擴張中成為城市的一部分。
另有一部分農村地區，雖然到城市還有一定距離，但隨著經濟的發展，其經濟功能也越來越融入了城市，并未大規模出現人口流出，其土地迫切需要流轉起來。山西省呂梁市臨縣白文鎮廟坪村，距離臨縣縣城約19公里，位于湫水河邊的平地上，交通便利，自然條件優越，屬非貧困村。該村近年來，引進茶葉、大棗、玉米、飼料、食用菌等一系列農產品養殖及深加工企業和合作社，成立現代農業發展有限公司，現已成為全縣最大的食用菌生產基地。廟坪村不僅以就近用工的方式解決全村超過180戶勞動力的就業問題，還吸引鄰近村莊外村就業，具有一定規模。
農業園區的生產經營活動需要大量土地，該村的農業用地已經基本完全流轉，企業以每畝1500元的年租金流轉村內土地230畝，主要用于新型農業大棚等園區建設。同時，由于當地良好的產業支撐帶動村民就業，人均日工資可達60至100元。廟坪村村民外出務工比例相對較低，僅為30%-40%，該村宅基地整體利用率也相對較高，人口流出與宅基地閑置的矛盾有效緩解。可以預見，未來隨著城市化進程的蔓延以及該村農業產業的持續發展，更加多樣化的經濟活動會繼續向該村集聚，最終實現與縣城的接軌，該村宅基地可能面臨升值空間。
對于位于城市近郊且正在城市化進程中、或已屬于城市范圍內但土地性質仍為農業用地的村莊，其宅基地的有效利用對當地城市化進程意義重大。過去，政府往往采用征地的手段推進土地城市化，直接征收集體所有的農村土地轉為國家所有的城市用地，進而用于商業轉讓或拍賣，對農民按照一定標準實行征地賠償。由于征地賠償標準難以統一，在現實執行中常引發農民、政府以及開發商之間的矛盾，一方面未讓農民完全享受到土地升值帶來的財產性收益，損害農民利益，阻礙城市化進程，另一方面，行政干預使得土地城市化面臨高額的交易成本，造成社會效率損失。
本文認為，對于城市近鄰村莊內的宅基地，應在事實上給予與城市土地相平等的待遇。宅基地使用權應可以合法進入市場流轉，逐步實現完全可交易、可抵押。同時，要積極探索農村宅基地與城市經濟適用房、廉租房掛鉤機制，以公共服務的均等化帶動人口市民化，從而引導城市近郊農村宅基地的有償退出。這對于緩解城市建設用地壓力、加快城市化進程、增加農民財產性收入、縮小城鄉收入差距均有重要意義。
（二）擁有良好自然（或文化）稟賦的宅基地
在旅游或其他產業發展稟賦條件較好的地區，宅基地應實現可以靈活向集體經營性用地的轉變，使得宅基地可通過自行經營、長租、入股等方式參與到當地產業發展中。
呂梁市臨縣李家山村背靠中國歷史文化名鎮磧口古鎮，該鎮作為晉商發源地之一，享有九曲黃河第一鎮的美譽，具有豐富的旅游資源，2017年已經實現70萬人次的游客接待量。同時由于其獨特的特色建筑、黃河景觀、晉商文化等人文自然景觀，吸引了大量美術學院學生前往長期居住于此寫生。在節假日尤其是春節期間游客眾多，帶來了較高的旅游和住宿需求，也使得許多因人口流出而空置的宅基地重新面臨使用機會。
目前，該村的宅基地主要有三個流轉或獲取收益的途徑。其一是村民可以將閑置房屋長期出租給當地的旅游公司，可獲得2000元/年的租金收入，一般長租合同的簽訂周期為20或30年，但考慮到宅基地未來的升值空間，許多村民并未選擇以此方式將宅基地長租出去。其二，村民可選擇以資產入股的形式將閑置宅基地轉讓給旅游公司，并以股權分紅的形式獲取回報，該方式能夠讓村民獲取當地旅游業發展持續向好的未來增值。第三種選擇是，村民也可以選擇自行經營農家樂，目前該村已經有10多戶在自家房屋上改建的農家樂。以上的三種宅基地利用途徑，無論自行經營還是長租或入股，原先閑置的宅基地已經轉變為事實上的經營性質建設用地。
當前的農村集體建設用地主要包括：宅基地、公益性公共設施用地和集體經營性建設用地三個大類，由于土地用途限制和許多地方政府規劃的要求，這幾類土地類型之間很難實現靈活的相互轉化。本文認為，在具有一定旅游資源或產業基礎的地區，政策上不妨更加靈活適度，在宅基地所有權屬集體所有的大前提不變的基礎上，允許宅基地更加靈活地變更為經營性質集體用地，允許閑置宅基地以長租、入股或自行經營的形式參與到當地產業開發中，緩解當地產業發展的用地緊張。更進一步地，應允許農民在自愿的條件下，一次性通過買賣將其經營性的宅基地轉讓給其他經營主體，使農戶獲得一次性的宅基地財產性收入，實現增收，用于生產生活，同時，使接手的經營主體能夠進行有利生產的長期投資。
（三）處于偏遠地區、地形特殊的宅基地
對于某些位于偏遠地區地形條件較差或特殊類型的宅基地，在城鄉建設用地指標增減掛鉤實踐中，應允許閑置宅基地轉化為生態用地或其他用途農業用地，即可產生建設用地指標，且對應指標可跨地區交易。
呂梁市臨縣車趕鄉鳳翅甲村，在城市化進程下出現了大量的人口流出。鳳翅甲村內常住人口不足100人，平均年齡62歲以上，有150多戶300多窯洞長年無人居住。此外，由于自然條件限制，鳳翅甲村的閑置宅基地主要為窯洞。這些空置的窯洞分布極為分散，且多在懸崖峭壁之間，導致窯洞的回收難度大，拆除難度大，復墾后利用率低。與鳳翅甲村相鄰，同處一個鄉的青家焉村也面臨同樣的情況。2019年，青家焉村中實現異地扶貧搬遷，搬遷34戶86人之后，對符合拆除復墾條件的窯洞進行了拆除復墾，但仍有130余戶269余孔窯洞長年空置。
在鳳翅甲村，閑置的宅基地在實踐中有少部分被轉變為其他類型的農業用地或農業經營性用地。例如當地的產業扶貧項目包含一個年出欄生豬2300頭的規模化養殖場，該養殖場即是在原先閑置宅基地的基礎上擴建而成，此外，某些農戶選擇將自己的閑置窯洞以及窯洞前的院子（或轉租的其他常年不在村內居住家庭的窯洞）改造成飼養雞、鴨、鵝等家禽的飼養場，成為個體養殖戶。對于這一類轉為其他農業用途的宅基地，只要是用于農業用途，就應該同樣被視作是由建設用地轉為了農業用地，應進行土地利用類型的變更，同時產生可流轉的建設用地指標。這方面的政策突破對于種植業條件較差，但養殖業條件相對較好的地區意義特別重大。
此外，一部分閑置宅基地（主要為位置偏僻處于懸崖峭壁之間的窯洞）由于常年無人問津，人為建筑痕跡已經逐漸消失，逐漸長出雜草，生出綠植，回歸山林。這一特殊地形條件下的宅基地，復墾為耕地成本極高，且即使復墾為耕地后也很難滿足農業耕作要求。對于這一類閑置宅基地，最好的解決辦法是順其自然（或人為加速）進行生態恢復，滿足一定要求后即產生建設用地指標，既不需要花費較多復墾成本，也解決了閑置宅基地占有建設用地指標的矛盾，同時避免農業用地或生態用地面積遭到擠占。
本文認為，對于某些特殊地形條件下的宅基地（例如本例中處于懸崖峭壁之間的窯洞）和可轉為其他農業生產經營活動的宅基地，目前的閑置宅基地復墾后建設用地指標的認定，增減掛鉤相關政策應該更加靈活適度，充分考慮各地區的自然條件，因地制宜，宜墾則墾，宜林則林，宜耕則耕，閑置宅基地復墾為生態用地或農業用地就可以進行用地類型的變更，同時產生可以交易的建設用地指標。這將引導閑置宅基地在合理范圍內恢復為生態用地或轉為其他經濟價值更高的農業用地類型，促進閑置宅基地的有效利用。
此外，筆者在調研中還發現，很多村莊宅基地周邊的土地利用效率也極為低下，這些土地雖然仍在村莊建設用地范圍內，但根據規定不屬于宅基地，因此與宅基地相關的一些改革也無法應用在這些土地上。這部分“宅邊地”規模較大，但由于過于碎片化，在易地搬遷或農村集中居住過程中，可以通過適度提高居住密度節約出大量建設用地。在未來改革過程中，對于此類集約用地產生的多余建設用地如果通過復耕為農業用地而產生建設用地指標，可以用于本地或異地的城市建設或產業用地，將極大地解放土地利用效率。
（四）“易地搬遷”政策下的宅基地
對于因各類原因通過“易地搬遷”、“合村并居”等方式實現人口集中居住和宅基地節約集約利用的村莊，一方面，產生的富余建設用地指標應可實現異地增減掛鉤交易，在更大范圍內保證城鄉建設用地的“占補平衡”，另一方面，應強化村民對于搬遷后新住房的權利，放寬流轉限制，因地制宜實現有條件可交易。
涉及到此類型農村宅基地有效利用的情況主要包含兩類，一類是易地扶貧搬遷，另一類是因資源開采或地質災害造成的異地搬遷。
呂梁市嵐縣土峪鄉西土峪村段家舍小組就是易地扶貧搬遷的一個村莊。由于自然條件、社會經濟現狀等多種因素的制約，導致該村交通不便，信息閉塞，產業發展滯后，百姓增收困難。同時由于人口流出嚴重，許多村民外出打工，常年不在家居住，宅基地大量閑置。2016年以來該村實施了整村搬遷，易地移民搬遷總戶數100戶317人。宅基地復墾總規模87.6畝，復墾后可新增耕地77.8畝，全部用于增減掛鉤指標交易。類似的村莊呂梁市還有許多，截止目前，呂梁市易地扶貧拆遷共拆除791個村36395戶，可復墾耕地超過2萬畝。
另一類搬遷屬于資源開采或地質災害造成的不宜居住地區搬遷。位于呂梁市臨縣黃家溝村的黃家溝煤礦塌陷區治理即是屬于此類。該煤礦在歷經46年的開采之后，造成黃家溝、黃家坡、壕則焉和外羅溝四個村（組）大面積塌陷，因地質災害隱患，不再適合居住，涉及807戶2593口人。2010年起開始的煤礦塌陷區治理項目，主要由縣財政適當補貼加煤礦企業兜底的方式，建設集中安置住房，居民可選擇貨幣補償或集中安置兩種方式從原居住地搬離，此外宅基地還能獲得每年每畝600元的持續補償。該集中安置項目完工后可復墾土地1000余畝，但由于搬遷時間跨度較長，人口增減和企業效益不好等因素導致的賠償標準一直在變化，很難達成統一，項目進展緩慢。
目前，易地扶貧搬遷主要存在三個問題。一是復墾后的耕地有效利用問題，由于大部分易地扶貧搬遷后復墾的土地質量不高，如何避免此類土地閑置是實踐過程中遇到的難題。二是扶貧搬遷的資金來源問題。當前扶貧搬遷資金的來源主要來自政府的扶貧財政撥款和企業賠償，企業效益不好或無企業愿意出資時仍需要地方財政兜底，缺乏可持續性。三是易地搬遷后，集中安置房的產權從屬問題。由于自然稟賦條件較差的集中安置小區仍面臨（未來）人口流出和房屋空置的問題，而自然稟賦條件較好的集中安置小區（例如城市近郊、機場附近）房屋有增值空間和交易需求，帶來了集中安置住房的產權從屬問題的討論。
當前造成以上問題出現的政策瓶頸主要有兩個，一是除國家級貧困縣復墾產生的建設用地指標可用于跨市甚至跨省交易，其余地區復墾產生的建設用地指標只能用于縣內的增減掛鉤。大部分縣由于經濟增長動能不足，建設用地需求較少，使得增減掛鉤交易本身并不活躍或交易價格十分低，不足以覆蓋扶貧搬遷的成本，因而需要政府財政兜底。另一現行的規定是，易地搬遷后的集中安置住房，無法進入市場流轉，僅限于自住或出租。這在一定程度上限制了農民的房屋所有權，不利于農民增加資產性收入，也使得安置住房存在空置的問題。尤其是在人口持續流出的背景下，安置房空置現象更多。
本文認為，對于易地搬遷和集中安置的這一類宅基地，一方面要讓已經拆遷的宅基地產生的建設用地指標在更大的范圍內可交易，建立起全省乃至全國層面的建設用地指標交易平臺，通過更加市場化的機制來為易地扶貧搬遷籌集資金，減輕財政壓力，同時也讓農民更大程度享受到城市化和經濟發展的利益。另一方面，要出臺相應政策保障農民對拆遷后的集中安置住房的產權，至少是有條件的交易權。可以參照城市經濟適用房的政策，探索在符合一定年限或要求的情況下，允許農村異地安置房合法進入市場流轉，避免因代際之間的人口流出造成房屋的再次閑置，尤其是在具有良好產業基礎的地區，也能增加農民的資產性收入。
特別需要強調的是，除了易地扶貧搬遷之外，農村地區“合村并居”也可以提高居住用地使用效率，產生富余的建設用地或建設用地指標。如果“合村并居”以改善農民居民居住條件和公共服務提供效率和質量為前提，并且在農民自愿的基礎上推進，既可改善農民生活，又可提高土地利用效率。在農村人口流出的過程中，“合村并居”的意義更大。在實踐中，一些地區出現違背農村居民意愿的“合村并居”，應予以糾正，但不應全盤否定“合村并居”的合理性。
（五）四類閑置宅基地總結
本文以山西省呂梁市為例，通過選取四類具有代表性的村莊，總結其自然和產業特征，并提出相應的政策改革方向。本文將四類代表性宅基地類型的自然稟賦條件、產業發展狀況及宅基地有效利用的改革建議進行總結（見表1）。
四、結論與政策建議
（一）主要結論
隨著城市化進程的推進，人口進一步向中心城市和大城市集聚是長期趨勢。農村人口流出以及不完善的宅基地審批和監督機制，造成大量宅基地閑置。越是相對欠發達的地區，人口流出越多，農村宅基地閑置問題也越嚴重。宅基地閑置不僅不利于農民增收和鄉村發展，也不利于在全國范圍內順應經濟集聚的大趨勢，提升土地要素配置效率。實行宅基地制度改革，推進農村閑置宅基地有效退出，引導建設用地（指標）在全國范圍內實現要素再配置，更加高效利用農村土地資源，既是順應區域經濟發展格局的必然要求，也是振興鄉村、增加農民收入、保障農民權利的有效手段。
進行宅基地制度改革，首先要明確宅基地的產權屬性，尤其是其可交易性和可分割性對發揮市場資源配置作用的重要性。明確的產權界定和自由靈活的轉讓權是市場發揮配置資源的決定性作用的前提。在目前宅基地“三權分置”的改革方向下，仍存在宅基地權利界定不清的問題，法律賦予農戶對宅基地使用和占有的權利，但未明確規定其在占有期間的收益和處置權。由于宅基地的轉讓權受限，資源很難通過市場轉向回報率高的其他主體，由此導致宅基地資源配置效率低下的問題。
此外，在宅基地制度改革的過程中，存在兩個亟待澄清的觀念。首先，農村宅基地（尤其是閑置宅基地）無法起到社會保障的作用，宅基地合法流轉也并不會損害農民的社會保障。在農村人口大量流出的背景下，在人口流入地實現社會保障和公共服務的均衡化，更貼合農戶需求，具有規模經濟優勢，也更符合經濟發展規律。其次，地理和產業是宅基地權利價值的決定性因素。在制定有效利用閑置宅基地相關政策時，應該更加靈活適度、因地制宜，充分考慮地理與產業的比較優勢，決定土地退出和利用形式。不同類型的閑置宅基地應當根據其自然條件和產業發展狀況適用于不同的改革方向。
（二）政策建議
總體來看，本文建議，現有的宅基地管理和利用政策可在三個方向進行適當調整。
首先，在現行農村宅基地“三權分置”改革方向下，應明確宅基地所有權、宅基地使用權和農房所有權的權利主體、內容、范圍和關系，尤其是需要進一步明確農戶在占有宅基地期間的收益和處置權，宅基地權利能否轉讓，由誰行使，轉讓對象，轉讓收益分配等等。明晰的權利邊界是促進宅基地有效利用的前提，也能保障農民的合法權益不遭受侵犯。
其次，宅基地的交易流轉政策應該更加靈活和寬松。當前宅基地閑置的主要原因是欠發達地區宅基地的管理政策無法順應人口流出和經濟集聚的長期趨勢。本文認為，當前的宅基地政策應該在法律允許的框架內，放寬宅基地流轉以及土地類型變更的部分限制，做到因地制宜，根據自然環境和社會經濟條件，允許不同資源稟賦的地區實行宅基地退出或流轉的差異化管理，在資源稟賦較差的地區放寬宅基地退出或流轉的限制，在具備良好產業基礎的地方，允許農民利用宅基地通過多種途徑更好參與到產業發展中，在農民自愿且有償的基礎上，允許宅基地（或其對應的建設用地指標使用權）在更大范圍內可自由交易，既增加農民財產性收入，也提高土地資源的利用效率。
最后，建議打破行政區劃限制，在更廣泛的范圍內促進建設用地（指標）通過多種形式交易流轉。這需要建立起覆蓋全省甚至全國的、更加廣泛和完善的建設用地指標交易平臺，擴大可交易范圍。同時，建議積極拓展建設用地指標參與異地經濟發展的多種形式，如建設用地指標入股、稅收異地分享等飛地經濟模式，使土地要素的配置順應人口和經濟集聚的規律，實現地區間資源互補和經濟協調發展，在更廣泛的范圍內促進經濟發展在集聚中走向平衡，在發展中營造平衡。
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（作者陸銘系上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授、中國發展研究院執行院長、中國城市治理研究院研究員、上海國際金融與經濟研究院研究員；中國鄉村發現網轉自：《農業經濟問題》2021年第4期）
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