摘要：改變農(nóng)村宅基地閑置低效利用狀態(tài)是全面促進(jìn)土地資源集約節(jié)約利用的重要命題。近年來(lái),各地方政府積極探尋農(nóng)村宅基地退出與優(yōu)化利用的新舉措,但現(xiàn)行試點(diǎn)方案大多以行政手段推動(dòng)實(shí)施,缺乏科學(xué)合理的激勵(lì)約束機(jī)制,農(nóng)民退出閑置宅基地的積極性普遍低下。理論界關(guān)于農(nóng)村宅基地退出和補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)有研究,也存在研究覆蓋面較為狹窄、研究方法較為單一、研究應(yīng)用性不強(qiáng)等問題。完善農(nóng)村宅基地退出與補(bǔ)償機(jī)制,應(yīng)該以宅基地優(yōu)化利用與新型城鎮(zhèn)化、承包地退出、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)培育和農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深度結(jié)合為著力點(diǎn),暢通農(nóng)村宅基地批量退出與零散退出的兩大渠道,聚焦宅基地退出的補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償資金三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié),重點(diǎn)解決宅基地退出改革的三大保障問題。
加強(qiáng)農(nóng)村土地資源優(yōu)化利用, 最大限度釋放農(nóng)村土地“紅利”, 是推進(jìn)中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化的重大需求。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的加速推進(jìn), 大量農(nóng)民進(jìn)城落戶或搬遷集中居住后原有宅基地閑置, 農(nóng)村土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。我國(guó)作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó), 人地資源矛盾十分尖銳, 全面促進(jìn)資源集約節(jié)約利用的任務(wù)十分繁重, 必須采取有效措施, 進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地退出與補(bǔ)償機(jī)制, 有效盤活農(nóng)村閑置宅基地資源, 提高土地利用效率。
一、當(dāng)前農(nóng)村宅基地退出改革實(shí)踐存在的問題與困難
土地資源是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ), 承載了農(nóng)村生產(chǎn)、生活和社會(huì)保障等諸多功能。農(nóng)村土地資源的優(yōu)化利用問題一直是治國(guó)理政的難點(diǎn)和熱點(diǎn), 事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)安全、社會(huì)穩(wěn)定和生態(tài)環(huán)境等重大問題。當(dāng)前, 農(nóng)村土地面臨資源總量約束趨緊、生態(tài)承載能力減弱、耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻、農(nóng)村宅基地粗放利用等諸多問題。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的加速推進(jìn), 農(nóng)村宅基地的使用暴露出諸多問題:“一戶多宅”、“超標(biāo)占地”、“侵占農(nóng)地”等違規(guī)用地現(xiàn)象凸顯, 大量農(nóng)民進(jìn)城落戶或搬遷集中居住后原有宅基地閑置, 農(nóng)村土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。有效解決農(nóng)村宅基地超標(biāo)準(zhǔn)占用和閑置低效利用問題, 可以全面促進(jìn)資源節(jié)約, 最大限度整合城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源。通過(guò)建立有效的激勵(lì)機(jī)制推進(jìn)農(nóng)民自愿退出閑置宅基地, 既可以使閑置資源變現(xiàn)、讓農(nóng)民得到實(shí)惠, 又能加強(qiáng)農(nóng)村土地集約利用、提高土地利用效率。
黨和國(guó)家對(duì)農(nóng)村閑置宅基地的退出與優(yōu)化利用等問題高度重視。2013年11月12日, 黨的第十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出, 保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán), 改革完善農(nóng)村宅基地制度。2014年12月31日, 中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》, 提出探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。2015年11月2日, 中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》, 明確農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)的基本思路是在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上, 改革完善農(nóng)村宅基地制度, 對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)做出明確界定, 探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制。2016年2月2日, 國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》, 提出完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制, 改革完善農(nóng)村宅基地制度, 鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)有序建立進(jìn)城落戶農(nóng)民農(nóng)村宅基地使用權(quán)依法自愿有償退出機(jī)制。2016年9月30日, 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》, 提出建立進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)的維護(hù)和自愿有償退出機(jī)制, 如期完成土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證, 探索形成農(nóng)戶對(duì)“三權(quán)”的自愿有償退出機(jī)制, 支持和引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。
改變農(nóng)村宅基地閑置低效利用狀態(tài)是全面促進(jìn)土地資源集約節(jié)約利用的重要命題。各地方政府近年來(lái)也積極探尋農(nóng)村宅基地退出與優(yōu)化利用的新舉措, 采取了宅基地置換補(bǔ)償、宅基地資本化補(bǔ)償?shù)雀母锬Ｊ健１热? 上海中心村建設(shè)中的宅基地置換補(bǔ)償改革、江蘇與天津等地的以宅基地使用權(quán)置換城鎮(zhèn)住房改革、浙江義烏等地的“兩分兩換”宅基地退出改革、浙江樂清等地的農(nóng)村合法宅基地連同住房在本鎮(zhèn)或縣域范圍內(nèi)可跨村轉(zhuǎn)讓改革、浙江義烏等地的新社區(qū)集聚建設(shè)置換原有宅基地的改革、安徽省的宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制改革、重慶的“地票交易”與“宅基地雙換”改革、四川南充等地的以農(nóng)村綜合體建設(shè)為途徑的宅基地退出改革、四川瀘縣等地的“面積固定、超占有償、節(jié)約有獎(jiǎng)”的宅基地利用管理改革, 等等。特別值得一提的是, 成都市作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合改革創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū), 在完善農(nóng)村宅基地退出與補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行了積極探索, 比如龍泉驛區(qū)以增減掛鉤為平臺(tái)進(jìn)行生態(tài)移民置換原有宅基地的改革, 金堂縣以集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與土地綜合整治為依托的宅基地收儲(chǔ)改革、溫江區(qū)以“雙放棄”為平臺(tái)的零星宅基地退出改革、彭州市以“土地銀行”為平臺(tái)的宅基地貨幣化補(bǔ)償與收儲(chǔ)改革、邛崍市以災(zāi)后重建為平臺(tái)的宅基地退出政策引導(dǎo)改革、青白江區(qū)以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試點(diǎn)為契機(jī)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)宅基地退出改革, 等等。
上述改革舉措在一定程度上盤活了農(nóng)村閑置宅基地, 提高了宅基地使用效率, 整合了城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源。經(jīng)課題組對(duì)全國(guó)有關(guān)縣區(qū)改革試點(diǎn)情況的實(shí)地調(diào)研, 上述改革舉措的政策效益可以歸納為以下五個(gè)方面:一是依托城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目, 利用所退出宅基地所置換的建設(shè)用地指標(biāo), 加強(qiáng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 改善了城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活環(huán)境。二是利用所退出宅基地以及所置換的建設(shè)用地指標(biāo), 建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品加工園區(qū)、特色工業(yè)園區(qū)、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)科技示范園區(qū)等, 推動(dòng)了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。三是對(duì)所退出宅基地進(jìn)行整治復(fù)墾, 與承包地一并流轉(zhuǎn)給專業(yè)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)公司, 將分散的土地集中連片, 進(jìn)行規(guī)模化種植與經(jīng)營(yíng), 建設(shè)無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地, 促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。四是對(duì)邊遠(yuǎn)山區(qū)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所騰退宅基地整治恢復(fù)為山林, 并通過(guò)“生態(tài)移民”, 既改變了原有分散居住農(nóng)民生產(chǎn)生活極為不便和頻繁發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害的狀況, 又加強(qiáng)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)和水土流失防治。五是對(duì)騰退宅基地農(nóng)民的集中居住點(diǎn)加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)劃, 明確特色定位, 建設(shè)了一批宜居宜業(yè)宜游的休閑觀光農(nóng)莊、現(xiàn)代田園小鎮(zhèn)等特色小鎮(zhèn), 實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)互動(dòng)可持續(xù)發(fā)展, 拓寬了農(nóng)民收入來(lái)源。
但就總體而言, 全國(guó)有關(guān)縣區(qū)的現(xiàn)行宅基地退出改革試點(diǎn)還主要依靠各級(jí)政府以行政手段推動(dòng)實(shí)施, 缺乏科學(xué)合理的激勵(lì)約束機(jī)制, 宅基地集約利用相關(guān)主體的許多權(quán)益還未有效保障, 農(nóng)民退出閑置宅基地的積極性普遍低下。同時(shí), 雖然全國(guó)各有關(guān)縣區(qū)的農(nóng)村宅基地退出改革試點(diǎn)形式多樣、舉措各異, 但在本質(zhì)上還僅局限于兩種模式, 政策推廣效應(yīng)有限。一是農(nóng)民自愿有償退出農(nóng)村宅基地使用權(quán), 并不再享有宅基地的相關(guān)權(quán)益。這種模式的宅基地退出是絕對(duì)退出, 農(nóng)民既放棄宅基地使用權(quán)和耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán), 也放棄集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份, 但目前各地補(bǔ)償政策給予的最低生活保障難以長(zhǎng)期解決失地農(nóng)民的生計(jì)問題。二是采用農(nóng)民集中建房或集中安置的方式進(jìn)行宅基地的空間位置置換。這種模式的宅基地退出是相對(duì)退出, 通常依附于建設(shè)用地整理項(xiàng)目和農(nóng)地整理項(xiàng)目, 但項(xiàng)目立項(xiàng)程序復(fù)雜、周期較長(zhǎng)、制度成本較高, 同時(shí)農(nóng)民集中居住也產(chǎn)生了大量問題, 在一定程度上對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和生活方式造成了消極影響。
同時(shí), 我國(guó)丘陵、山區(qū)區(qū)域廣闊, 農(nóng)村居民點(diǎn)的分布比較零散, 宅基地閑置比例大, 極具優(yōu)化利用潛力, 但退出工作實(shí)施難度較大:一方面, 受地理?xiàng)l件、發(fā)展程度等因素影響, 現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)難以進(jìn)入丘陵、山區(qū), 農(nóng)民缺乏退出宅基地的基本動(dòng)力;另一方面, 缺乏優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的支持, 導(dǎo)致地方財(cái)政無(wú)法投入足夠的財(cái)力引導(dǎo)農(nóng)民參與宅基地的有償退出和優(yōu)化利用。另外, 新時(shí)期影響農(nóng)民退出閑置宅基地的各種因素更具復(fù)雜性和綜合性, 具體包括制度因素、區(qū)位因素、發(fā)展因素、家庭因素、觀念因素、收入因素、保障因素等。比如, 前述成都市龍泉驛區(qū)的“生態(tài)移民”退出模式, 對(duì)于已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的就業(yè)和居所的農(nóng)民, 宅基地已失去其保障功能, 與其讓宅基地閑置, 還不如退出獲利實(shí)現(xiàn)其價(jià)值, 但對(duì)于大多數(shù)未轉(zhuǎn)移農(nóng)民而言還不具備這些條件, 宅基地退出還要受制于制度因素、區(qū)位因素、發(fā)展因素、保障因素等諸多因素的影響。另外, 由于宅基地退出的實(shí)施平臺(tái)不規(guī)范、實(shí)施范圍有限、資金壓力較大、技術(shù)指導(dǎo)缺乏、農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變困難、零散宅基地利用難等問題, 阻礙了農(nóng)村閑置宅基地的有效退出。
二、理論界關(guān)于農(nóng)村宅基地退出問題研究的現(xiàn)狀與不足
理論界關(guān)于農(nóng)村宅基地退出和補(bǔ)償機(jī)制的研究主要集中在農(nóng)村宅基地使用現(xiàn)狀與特點(diǎn)、宅基地退出與補(bǔ)償模式、評(píng)價(jià)方法、制度缺陷與改革建議等方面, 對(duì)國(guó)家有關(guān)政策的制訂和調(diào)整起到了重要參考作用。但存在研究覆蓋面較為狹窄、研究方法較為單一、研究應(yīng)用性不強(qiáng)等問題。
1. 關(guān)于農(nóng)村宅基地使用現(xiàn)狀的研究
首先, 在發(fā)達(dá)地區(qū), 農(nóng)村勞動(dòng)力不斷涌入城市, 導(dǎo)致宅基地大量閑置、農(nóng)村宅基地隱性市場(chǎng)普遍存在、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村人口減少的同時(shí)農(nóng)村建設(shè)用地不減反增、全國(guó)農(nóng)村宅基地違規(guī)操作活躍以及法律規(guī)定與實(shí)踐情況“兩張皮”問題凸顯。其次, 在欠發(fā)達(dá)地區(qū), 農(nóng)村宅基地的使用呈現(xiàn)為以下特點(diǎn):一是新增居民住房隨交通干線延伸。二是農(nóng)民不辦理轉(zhuǎn)讓變更登記導(dǎo)致一戶多宅。三是農(nóng)民大多對(duì)退出宅基地則持觀望態(tài)度。研究表明, 影響農(nóng)民退出宅基地意愿的因素主要來(lái)自四個(gè)方面:一是個(gè)體因素:年齡、受教育程度、家庭贍養(yǎng)人口、人均收入等。二是資源稟賦因素:人均耕地面積、人均宅基地面積等。三是制度因素:經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償期望值、宅基地退出補(bǔ)償方式、工作機(jī)會(huì)、生活風(fēng)險(xiǎn)等, “退有所居”是進(jìn)城落戶農(nóng)民退出宅基地時(shí)關(guān)注的核心問題。四是區(qū)域因素:經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū), 宅基地退出時(shí)機(jī)比較成熟, 農(nóng)戶退出意愿較高。
2. 關(guān)于農(nóng)村宅基地退出與補(bǔ)償模式的研究
在當(dāng)前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大背景下, 全國(guó)各地探索建立了多元化的宅基地退出和補(bǔ)償模式。一是宅基地置換補(bǔ)償模式, 具體包括:上海“中心村”建設(shè)模式;浙江“兩分兩換”模式;天津“宅基地?fù)Q房”模式;重慶“宅基地雙換”模式。二是宅基地資本化補(bǔ)償模式, 具體包括:①四川“土地銀行”模式;②重慶“地票交易”模式;③江蘇宅基地“收購(gòu)儲(chǔ)備”模式。三是農(nóng)民自愿退出宅基地的模式, 具體包括:①農(nóng)民有穩(wěn)定非農(nóng)收入來(lái)源與穩(wěn)定城鎮(zhèn)住所后, 為享受更高層次的城鎮(zhèn)社會(huì)保障轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民, 自愿放棄農(nóng)村土地;②農(nóng)村居民考上大學(xué)或參軍后落戶城市, 集體經(jīng)濟(jì)組織收回其土地以及生態(tài)退耕等;③以成都為代表的包括“雙放棄”模式、土地綜合整治模式、地票交易模式、貨幣化補(bǔ)償模式及宅基地收儲(chǔ)模式的多元化退地補(bǔ)償模式。
3. 關(guān)于農(nóng)村宅基地退出與補(bǔ)償?shù)脑u(píng)價(jià)方法的研究
科學(xué)的評(píng)價(jià)方法為宅基地退出與補(bǔ)償提供技術(shù)支持。現(xiàn)階段, 理論界所采用的宅基地面積評(píng)價(jià)技術(shù)主要包括:①基于GIS的空間相連性計(jì)算方法;②CA元胞自動(dòng)機(jī)模型 (CellularAutomataModel) ;③ARC-GIS空間分析法;④IDRISI技術(shù)監(jiān)控。用于宅基地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的方法有:①替代/恢復(fù)成本法 (replacement/restorationCostMethod, RCM) ;②當(dāng)量因子法 (CostanzaR, Arge R, GrootR) ;③最大化的土地總經(jīng)濟(jì)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn) (EricJ.Heikkila) ;④條件價(jià)值評(píng)估法 (CVM) (DeGroot, RudolfS, MatthewA) ;⑤改進(jìn)區(qū)間Shapley值法。
4. 關(guān)于農(nóng)村宅基地退出與補(bǔ)償?shù)闹贫热毕菖c改革的研究
目前, 我國(guó)農(nóng)村宅基地退出與補(bǔ)償?shù)闹贫热毕葜饕憩F(xiàn)在:①宅基地繼承與一戶一宅的沖突;②收回閑置宅基地?zé)o法可依;③宅基地取得的無(wú)償性、使用的無(wú)限期性以及無(wú)留置成本性, 造成農(nóng)戶退出宅基地的動(dòng)力喪失;④宅基地退出的補(bǔ)償利益在集體經(jīng)濟(jì)組織和宅基地使用人之間存在權(quán)屬之爭(zhēng);⑤農(nóng)村宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。針對(duì)以上制度缺陷, 學(xué)術(shù)界提出以下改革措施:①建立村民宅基地有償使用制度, 賦予農(nóng)民多元化的退出選擇權(quán), 完善現(xiàn)行的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地整治等項(xiàng)目的組織實(shí)施方式;②建立農(nóng)村宅基地登記制度, 明確宅基地審批條件, 審批程序和審批時(shí)間;③構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制, 確立農(nóng)民及集體對(duì)新增建設(shè)用地指標(biāo)的支配權(quán);④以農(nóng)村集體組織成員人口為基數(shù)進(jìn)行宅基地補(bǔ)償分配, 建立土地收儲(chǔ)機(jī)制、市場(chǎng)供應(yīng)與使用監(jiān)管的政策框架體系。
5. 理論界相關(guān)研究存在的問題
現(xiàn)有相關(guān)研究成果還存在以下不足:一是研究覆蓋面較為狹窄, 對(duì)農(nóng)村宅基地退出模式和具體實(shí)踐的研究較多, 對(duì)宅基地退出的補(bǔ)償設(shè)計(jì)和運(yùn)行機(jī)理研究較少;對(duì)農(nóng)村宅基地退出的影響因素研究較多, 對(duì)宅基地退出過(guò)程中如何保證農(nóng)民權(quán)益的研究較少;對(duì)農(nóng)村宅基地的居住保障功能價(jià)值補(bǔ)償?shù)难芯枯^多, 對(duì)其生產(chǎn)要素功能價(jià)值、財(cái)產(chǎn)功能價(jià)值補(bǔ)償?shù)难芯枯^少。二是研究方法較為單一, 大部分停留在定性研究的層面, 總體缺乏實(shí)證分析和定量研究方法;對(duì)農(nóng)村宅基地變化和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的研究多采用空間布局變化監(jiān)控技術(shù)研究和土地自然資源價(jià)格度量研究, 還未建立多元化的以宅基地功能價(jià)值補(bǔ)償為前提的宅基地退出價(jià)值補(bǔ)償體系和評(píng)估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。三是研究應(yīng)用性不強(qiáng), 對(duì)農(nóng)村宅基地退出的研究大多采用政策詮釋的思路;對(duì)宅基地退出和補(bǔ)償機(jī)制的研究大多屬于單一的理論研究, 宅基地的退出與補(bǔ)償之間缺乏有效銜接機(jī)制, 對(duì)宅基地退出的科學(xué)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與可持續(xù)的資金來(lái)源等關(guān)鍵問題研究不夠, 導(dǎo)致研究成果的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性不強(qiáng)、科學(xué)性不夠、推廣應(yīng)用不足。
三、完善農(nóng)村宅基地退出與補(bǔ)償機(jī)制的建議
改變農(nóng)村宅基地閑置低效利用狀態(tài), 加強(qiáng)農(nóng)村土地資源優(yōu)化利用, 是我國(guó)推進(jìn)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化的重大需求。必須加快完善農(nóng)村宅基地退出與補(bǔ)償機(jī)制, 有效盤活農(nóng)村閑置宅基地資產(chǎn), 以全面整合城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源, 最大限度釋放農(nóng)村土地“紅利”, 有效突破資源環(huán)境“硬約束”、加快形成平衡發(fā)展新格局。
1. 完善農(nóng)村宅基地退出與補(bǔ)償機(jī)制的總體思路
完善農(nóng)村宅基地退出與補(bǔ)償機(jī)制, 應(yīng)當(dāng)以保障農(nóng)民居住權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)不受損為前提, 以推進(jìn)節(jié)約集約用地制度改革為根本, 以盤活農(nóng)村閑置低效利用宅基地為重點(diǎn), 以宅基地優(yōu)化利用與新型城鎮(zhèn)化、承包地退出、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)培育和農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展五個(gè)方面的深度結(jié)合為著力點(diǎn), 在總體思路上重點(diǎn)突出“四個(gè)堅(jiān)持”:
(1) 堅(jiān)持節(jié)約集約用地制度。積極探索以“管住總量、嚴(yán)控增量、盤活存量”為思路、以“法定無(wú)償、節(jié)約有獎(jiǎng)、超占有償、退出補(bǔ)償”為原則的宅基地使用管理制度和自愿有償退出機(jī)制, 切實(shí)轉(zhuǎn)變宅基地粗放利用方式, 進(jìn)一步落實(shí)節(jié)約集約用地共同責(zé)任機(jī)制, 合力優(yōu)化農(nóng)村宅基地管理, 提高農(nóng)村土地資源配置效率。
(2) 堅(jiān)持農(nóng)民主體地位。“農(nóng)民利益不受損”是新一輪農(nóng)村土地制度改革的三大底線之一。完善農(nóng)村宅基地退出與補(bǔ)償機(jī)制必須堅(jiān)持“自愿有償、地利共享”這一首要前提, 保障農(nóng)民對(duì)宅基地的權(quán)利歸屬, 強(qiáng)化農(nóng)村宅基地的居住保障功能價(jià)值、生產(chǎn)要素功能價(jià)值、財(cái)產(chǎn)功能價(jià)值在退出過(guò)程中得到合理補(bǔ)償;充分尊重農(nóng)民主體權(quán)利, 保障其知情權(quán)、參與權(quán)、收益權(quán)和監(jiān)督權(quán), 確保農(nóng)村宅基地退出全過(guò)程中農(nóng)民自愿、農(nóng)民參與、農(nóng)民受益、農(nóng)民滿意。
(3) 堅(jiān)持因地制宜、分類實(shí)施。必須根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際, 科學(xué)制定具體實(shí)施方案, 防止“生搬硬套”和“一刀切”。國(guó)內(nèi)農(nóng)村宅基地利用情況存在較大的地域差異, 地形特征差異、發(fā)展程度差異、產(chǎn)業(yè)模式差異、民族傳統(tǒng)差異等諸多因素共同導(dǎo)致了國(guó)內(nèi)宅基地問題等復(fù)雜性和綜合性。深入推進(jìn)農(nóng)村宅基地退出與補(bǔ)償制度的改革需緊密結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求, 制定差異化的改革措施, 因地制宜、分類實(shí)施, 確保制度改革措施準(zhǔn)確有效。
(4) 堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、循序漸進(jìn)。應(yīng)深入分析和總結(jié)現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn), 按照宅基地的分布情況和利用特征, 立足于現(xiàn)有條件和財(cái)力可能, 區(qū)分輕重緩急, 按程序、分步驟審慎穩(wěn)妥推進(jìn)。宅基地優(yōu)化利用必須始終與實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化, 構(gòu)建幸福新農(nóng)村緊密結(jié)合, 通過(guò)農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償制度的創(chuàng)新, 促進(jìn)農(nóng)村閑置宅基地盤活再利用, 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源的帕累托改進(jìn)目標(biāo)。
2. 暢通農(nóng)村宅基地退出的兩大渠道
完善農(nóng)村宅基地退出與補(bǔ)償機(jī)制, 必須以“權(quán)益保障”與“資源集約”為原則, 暢通農(nóng)村閑置宅基地退出通道, 使其退出有路、退出有序、退出有利, 加強(qiáng)農(nóng)村土地資源優(yōu)化利用。
(1) “批量退出”模式。這是以土地項(xiàng)目牽頭的規(guī)模較大的宅基地退出形式。目前, 國(guó)內(nèi)較為常見的宅基地“批量退出”主要是依托增減掛鉤、農(nóng)村土地整治來(lái)實(shí)現(xiàn)。暢通宅基地“批量退出”渠道, 應(yīng)當(dāng)以土地整治為平臺(tái), 以增減掛鉤為抓手, 重點(diǎn)完善項(xiàng)目規(guī)劃管控、拓展項(xiàng)目資金籌集渠道、優(yōu)化項(xiàng)目收益分配機(jī)制, 盤活農(nóng)村建設(shè)用地存量, 增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地流量指標(biāo), 破解“保發(fā)展與保資源”的難題。
(2) “零散退出”模式。這是農(nóng)民在獲得合理補(bǔ)償?shù)那疤嵯? 主動(dòng)申請(qǐng)退出所使用宅基地的退出模式。農(nóng)民主動(dòng)申請(qǐng)退出宅基地是“積少成多、化零為整”的關(guān)鍵途徑, 是農(nóng)村落實(shí)節(jié)約集約用地制度的重點(diǎn)攻堅(jiān)方向。暢通宅基地“零散退出”渠道, 應(yīng)當(dāng)依靠村干部和農(nóng)民群眾的深度參與, 建立有力的組織機(jī)構(gòu)、扎實(shí)基礎(chǔ)工作、宣傳深入人心, 逐步樹立節(jié)約集約用地意識(shí), 深度挖掘宅基地用地潛力, 重點(diǎn)完善退出資格審查、補(bǔ)償協(xié)商、補(bǔ)償資金來(lái)源、退地儲(chǔ)備等方面的具體實(shí)施細(xì)則, 做到“有法可依、有據(jù)可查”。
3. 聚焦宅基地退出補(bǔ)償?shù)娜齻€(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)
(1) 科學(xué)界定農(nóng)村宅基地自愿退出的補(bǔ)償范圍。嚴(yán)格按照“節(jié)約集約用地”、“房地一體”、“房隨地走”的原則確定補(bǔ)償范圍。農(nóng)村宅基地退出后的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)包括宅基地補(bǔ)償和房屋拆遷補(bǔ)償兩個(gè)部分。一是對(duì)于合法使用的退出宅基地, 其補(bǔ)償內(nèi)容包括保障功能價(jià)值、生產(chǎn)要素功能價(jià)值、財(cái)產(chǎn)功能價(jià)值;對(duì)違規(guī)、超標(biāo)用地依法無(wú)償回收整頓;對(duì)于長(zhǎng)期閑置的宅基地, 弄清閑置宅基地的權(quán)屬關(guān)系, 考慮繼承權(quán)和重復(fù)劃撥問題, 采取部分補(bǔ)償原則。二是對(duì)合法使用宅基地上建造的房屋拆除補(bǔ)償包括:因退出宅基地而造成的搬遷和臨時(shí)安置的補(bǔ)償以及因退出宅基地而造成的其他經(jīng)濟(jì)損失補(bǔ)償。
(2) 合理設(shè)定農(nóng)村宅基地自愿退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是影響農(nóng)民宅基地退出意愿的最重要影響因素, 必須建立和以宅基地功能價(jià)值補(bǔ)償為前提的宅基地退出價(jià)值補(bǔ)償體系和評(píng)估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn), 確保農(nóng)民的各項(xiàng)宅基地權(quán)益。可以引入多種評(píng)估方法測(cè)算宅基地價(jià)值, 比如采用等價(jià)替代方法以城鎮(zhèn)居民住房福利補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)折算宅基地的居住保障功能價(jià)值, 采用收益還原法和產(chǎn)值倍數(shù)法分類評(píng)估宅基地的潛在市場(chǎng)價(jià)值和復(fù)墾價(jià)值, 采用Back-Scholes定價(jià)模型評(píng)估宅基地的財(cái)產(chǎn)功能價(jià)值。同時(shí), 可以鼓勵(lì)地方政府制定“級(jí)差性”的差異化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn), 最大限度發(fā)揮補(bǔ)償?shù)募?lì)作用。
(3) 多元籌措農(nóng)村宅基地自愿退出的補(bǔ)償資金。目前, 阻礙農(nóng)村宅基地自愿退出的重要因素之一是補(bǔ)償資金來(lái)源渠道單一, 數(shù)量有限, 無(wú)法充分滿足農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償?shù)男枰Ｔ谵r(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制仍處于不斷完善階段的背景下, 依靠市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮資金籌措作用的難度較大, 以政府為主導(dǎo)的資金籌措模式對(duì)解決包括宅基地退出補(bǔ)償問題在內(nèi)的諸多“三農(nóng)”問題都更加有效。因此, 需要繼續(xù)堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)的資金籌措模式。為了保障該項(xiàng)工作的可持續(xù)性, 更要重視市場(chǎng)機(jī)制在盤活農(nóng)村宅基地中的重要作用, 大力拓展農(nóng)村宅基地自愿退出的補(bǔ)償資金來(lái)源, 大力培育農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài), 推進(jìn)農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 強(qiáng)化特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制, 形成社會(huì)資金“投入—效益—回收—再投入”的良性循環(huán)機(jī)制。在當(dāng)前補(bǔ)償資金有限的情況下, 可以積極探索改革宅基地抵押、擔(dān)保制度, 完善宅基地“入股”、“地票”等試點(diǎn)工作, 允許差異性、過(guò)渡性的制度安排, 鼓勵(lì)社會(huì)組織參與盤活宅基地資產(chǎn)項(xiàng)目。
4. 重點(diǎn)解決宅基地退出改革的三大保障
(1) 以宅基地確權(quán)為抓手, 確保宅基地產(chǎn)權(quán)清晰、主體權(quán)責(zé)明確。優(yōu)化農(nóng)村土地確權(quán)登記制度, 通過(guò)土地確權(quán)增強(qiáng)農(nóng)村居民的土地產(chǎn)權(quán)意識(shí), 為違規(guī)、超標(biāo)用地的處置提供依據(jù), 為農(nóng)村宅基地的合法流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件;同時(shí), 通過(guò)土地確權(quán), 對(duì)“戶”和“宅”進(jìn)行明確界定, 嚴(yán)格按照“一戶一宅”的原則, 堅(jiān)決杜絕宅基地閑置浪費(fèi), 對(duì)違規(guī)超標(biāo)占用的宅基地, 對(duì)其上建筑物進(jìn)行合理補(bǔ)償后重新確權(quán)給集體。
(2) 以優(yōu)化治理機(jī)制為依托, 構(gòu)建盤活宅基地資產(chǎn)的協(xié)同工作體系。構(gòu)建政府引導(dǎo)、市場(chǎng)配置與村民自治相結(jié)合的協(xié)同治理機(jī)制是盤活農(nóng)村宅基地資產(chǎn)的重要保障。政府做好政策宣傳、項(xiàng)目審核、糾紛調(diào)處等服務(wù)工作, 提高干部群眾遵守土地法律和珍惜土地的意識(shí), 增強(qiáng)依法管地用地、節(jié)約集約用地的自覺性;農(nóng)村市場(chǎng)主體負(fù)責(zé)將宅基地資產(chǎn)與金融資本、社會(huì)資金進(jìn)行有效對(duì)接;農(nóng)民集體和農(nóng)戶負(fù)責(zé)決策是否參與、如何籌資、收益分配、權(quán)屬調(diào)整等重大事項(xiàng)。在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上, 引導(dǎo)農(nóng)民向中心村和小城鎮(zhèn)集中居住, 鼓勵(lì)土地資源規(guī)模化可持續(xù)利用, 促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設(shè)取得成效。堅(jiān)持“盤活存量”與“嚴(yán)控增量”并舉的原則, 強(qiáng)化農(nóng)民建房用地監(jiān)管, 嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)村宅基地審批的申請(qǐng)條件公開、建房名單公開、審批程序公開、審批結(jié)果公開的“四公開”制度和農(nóng)民建房的批前選址到場(chǎng)、批后放樣定位到場(chǎng)、開工砌基到場(chǎng)、竣工驗(yàn)收到場(chǎng)的“四到場(chǎng)”制度, 優(yōu)化農(nóng)村宅基地治理機(jī)制。
(3) 以創(chuàng)新農(nóng)村土地制度為保障, 為閑置宅基地優(yōu)化利用創(chuàng)造平臺(tái)。以土地規(guī)劃制度為指導(dǎo), 在編制、修訂和完善村莊建設(shè)規(guī)劃的基礎(chǔ)上, 全面實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、城市和集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃, 確保新農(nóng)村建設(shè)用地的科學(xué)合理性;以土地開發(fā)整理制度為依托, 大力開展農(nóng)村宅基地的集約利用工作;以土地增減掛鉤制度為抓手, 優(yōu)化合理利用退出的宅基地;建立宅基地使用登記臺(tái)賬和動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù), 對(duì)宅基地審批、登記、變更等實(shí)行全程服務(wù)、動(dòng)態(tài)監(jiān)管。
作者單位：四川師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)2017年07期
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