摘要：目前關于農(nóng)村集體建設用地入市流轉風險及防范的研究視域相對狹窄,分類應用性研究不足,深度系統(tǒng)剖析缺乏。提出深化研究的三方面建議:加強突破底線風險及防范研究,注重背離改革目標風險及防范研究,強化容易忽視的公有產(chǎn)權控制力削弱風險、抑制農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展風險、共性和個性風險及其關系等三類風險及防范的分別研究和系統(tǒng)研究。
隨著改革的深入, 農(nóng)村集體建設用地[1]入市改革日益得到學術界關注, 已有研究主要針對農(nóng)村建設用地入市流轉的背景、進程、同權同價實現(xiàn)路徑等方面展開, 而對入市改革風險的全面、深入、系統(tǒng)研究卻明顯不足, 亟需深入。為此, 有必要對目前我國學術界主要研究成果進行歸納、梳理和評價, 促進研究更具應用價值, 最大程度地規(guī)避改革風險, 降低改革成本。
一、相關研究及觀點綜述
本文從直接相關和間接相關兩方面概括目前國內(nèi)學術界關于農(nóng)村集體建設用地入市流轉改革風險及防范研究的主要觀點。
(一) 直接相關研究的主要觀點
1. 關于農(nóng)村集體建設用地入市流轉風險的主要觀點
一是多重風險論。多重風險包括財政風險、債務風險、金融風險、功能風險、社會風險、政治風險等。該類觀點認為:允許農(nóng)村集體建設用地與國有土地同等入市、同權同價, 將對地方政府整個財政來源和結構產(chǎn)生重大影響, 導致財政風險;農(nóng)村集體建設用地平等入市不僅直接減少地方土地財政收入, 也將進一步加劇地方政府債務風險;目前地方政府債務的償還主要依賴土地財政, 而銀行又是債權主體, 一旦土地出讓金及相關土地財政收入減少, 勢必影響地方政府償債能力, 導致銀行不良貸款率上行, 引發(fā)金融風險;土地財政萎縮, 也必然對地方政府正常運轉、公共管理及公共服務產(chǎn)生影響, 形成功能風險;財政困難必然導致各類財政性支付困難, 加大社會風險, 降低黨和政府的誠信, 導致嚴重的政治風險。[2]
二是四大風險論。該類觀點認為:農(nóng)村集體建設用地入市流轉可能導致耕地紅線和國家糧食安全風險, 形成新的“城市二元結構”風險, 對農(nóng)民利益新的剝奪風險, 農(nóng)民主體利益保障及可持續(xù)發(fā)展風險。[3]
三是產(chǎn)權改革四大風險論。該類觀點認為, 農(nóng)村集體建設用地入市流轉將會呈現(xiàn)產(chǎn)權的四大風險:偏離產(chǎn)權主體利益風險、兩極分化和農(nóng)村社會階層對立風險、產(chǎn)權改革成本難以分解風險、集體資產(chǎn)監(jiān)管缺位的風險。[4]
四是風險加劇論。該類觀點認為:農(nóng)村集體建設用地入市流轉可能導致土地投機頻發(fā), 農(nóng)民失地風險遞增;利益分配不均, 社會穩(wěn)定風險提高;城鎮(zhèn)化成本提高, 城鎮(zhèn)化發(fā)展風險增加;農(nóng)地傾向非農(nóng)化, 糧食安全風險倍增;舊制度受到?jīng)_擊, 新秩序重建風險堪憂。[5]
五是四方位風險論。該類觀點認為, 農(nóng)村集體建設用地入市流轉風險表現(xiàn)在四個方位:流民批量產(chǎn)生風險;城市規(guī)模邊界蕩然無存, 耕地紅線被突破風險;地方失去土地增值收益, 無法支撐城市基礎設施建設, 城鎮(zhèn)化進程中止風險;投機者冒險樂園風險。
六是五風險論。該類觀點認為, 農(nóng)村集體建設用地入市流轉主要包括五方面風險:房地產(chǎn)市場受沖擊的風險, 農(nóng)民權益受侵害的風險, 削弱國家宏觀調控的風險, 政府管理效益受損的風險, 危及國家糧食安全的風險。[6]
2. 關于對策研究的主要觀點
一是“還權賦能”, 完善產(chǎn)權登記制度。主張抓緊明晰土地產(chǎn)權歸屬, 不僅需要對土地產(chǎn)權關系進行清查確權, 也需要對土地存量、類型、邊界等進行測量、核實;明確農(nóng)村集體土地產(chǎn)權主體, 賦予農(nóng)村建設用地完整的產(chǎn)權。[7]
二是界定流轉范圍, 規(guī)范流轉形式與程序。對于通過一定手續(xù)后合法的集體建設用地, 通過對其轉讓權的認可, 實現(xiàn)合法流轉。基本流轉形式包括出讓、出租、轉讓、轉租和抵押。集體建設用地流轉需要簽訂書面流轉合同, 并申辦登記確認手續(xù)。
四是建立兼顧國家、集體、個人土地增值收益分配機制。應以實現(xiàn)帕累托最優(yōu)為目標, 基于農(nóng)村集體建設用地的不同類型, 劃分不同使用權人的收益分配比例;[8]根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平和人均用地面積, 確定農(nóng)民內(nèi)部的收益分配比例;借鑒新增建設用地土地有償使用的分配標準, 確定各級政府的收益分配比例。[9]
五是探索創(chuàng)新改革財政金融支撐方式。首先, 構建農(nóng)村制度變遷中的成本分解機制;其次, 創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地融資的支持方式;[10]再次, 保障宅基地的用益物權, 探索宅基地抵押貸款及自愿有償退出、出讓、出租機制。
六是完善法律法規(guī)保障, 強化監(jiān)管機制。首先, 加強規(guī)劃管控和用途管制;[11]其次, 健全農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市供后監(jiān)管制度, 探索宅基地有限流轉機制;再次, 建立有效的農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管機制, 實行行政與經(jīng)濟職能分離的農(nóng)村行政體制改革;此外, 建立土地價格評估體系, 同時建立市場監(jiān)管平臺、用地市場咨詢平臺、用地市場信息平臺以促進農(nóng)村集體建設用地規(guī)范入市。[12]
(二) 間接相關研究觀點
1. 關于農(nóng)村集體建設用地入市流轉與征地改革的主要觀點
一是主張城鄉(xiāng)建設用地“三同”改革。[13]建立“同地、同價、同權”的城市國有土地和農(nóng)村集體土地使用制度, 盡量縮小城市國有建設用地和農(nóng)村集體建設用地之間的價格差額。[14]尤其提出享有相同的土地增值收益權和處分權, 征地應以城市國有用地的相同價格給予農(nóng)民全額補償。[15]
二是主張規(guī)劃許可范圍內(nèi)不同地也同權, [16]即農(nóng)用地也應與城市建設用地享有同等權益。主張凡納入城區(qū)規(guī)劃建設的用地, 除少數(shù)嚴格用于公益使用的土地可征收外, 都應允許農(nóng)民自主開發(fā), 農(nóng)地轉用的增值收益應全部歸農(nóng)民。
三是主張征地不能完全市場化。征地補償可按接近市場價格的底線, 在保證原土地所有者權益的前提下, 政府還應通過稅收方式進行合理調節(jié)。[17]
四是主張按征地前土地原用途的市場價格進行補償。認為增值收益歸社會, 主要用于城市化主體即農(nóng)民工。
2. 關于農(nóng)村集體建設用地產(chǎn)權權能改革的主要觀點
一是主張完全的土地產(chǎn)權權能;二是主張有限權能, 認為土地權益人權利的實現(xiàn)只能限于土地用途管制和規(guī)劃管制之內(nèi);三是主張土地所有權與開發(fā)權分離, 認為土地開發(fā)利用具有極大的地理壟斷性和環(huán)境外部性, 必須對開發(fā)權進行限制。[18]
3. 關于宅基地流轉及小產(chǎn)權房處置的代表性觀點
一是主張盡快允許包括宅基地在內(nèi)的集體建設用地入市, 區(qū)分不同情況, 對小產(chǎn)權房進行分類研究、分類處理;[19]二是主張宅基地自由流轉, 小產(chǎn)權房補交相關稅費讓其合法化, 也可通過構建共有產(chǎn)權住房解決小產(chǎn)權房合法化;三是禁止宅基地流轉, 小產(chǎn)權房拆除或沒收;四是宅基地有限制流轉, 清理并承認小產(chǎn)權房既成事實;五是小產(chǎn)權房轉正, 不能轉正的叫停。[20]
二、對現(xiàn)有相關研究的評價
雖然學術界關于農(nóng)村建設用地入市流轉的研究日益增多, 但從入市流轉風險及防范視角進行的研究視域相對狹窄、分類應用性研究不足、深度系統(tǒng)研究缺乏, 不利于有效預警及應對各類風險。
(一) 關注視域相對狹窄, 深度論證剖析不足
對農(nóng)村集體建設用地隱形入市的現(xiàn)實及風險研究較為欠缺, 對農(nóng)村集體建設用地因區(qū)位置換呈現(xiàn)的耕地質量風險研究不夠, 對農(nóng)村集體建設用地入市導致的生態(tài)風險、抑制農(nóng)業(yè)發(fā)展風險、公有產(chǎn)權控制力嚴重削弱風險的研究嚴重缺失。另外, 目前對風險的研究主要限于面上關注, 深度論證剖析嚴重不足, 除了對金融風險、財政風險有較多分析外, 其他諸多風險均缺乏深度剖析。
(二) 應用性、分類性研究嚴重不足
農(nóng)村集體建設用地入市改革的風險及防范屬于操作性極強的問題, 需要針對實踐進行客觀分析, 并提出可行的應對措施。但目前學術界的研究基本局限于政策解讀和經(jīng)濟收益分析, 未能深入實際研究城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進中用于流轉的農(nóng)村建設用地指標的來源、流轉后的土地用途以及由此帶來的問題及矛盾, 對已經(jīng)暴露的顯性風險重視不夠, 對潛在風險及蔓延預警不夠, 提出的應對措施難以充分體現(xiàn)針對性和有效性。
學術界很少將兩類建設用地流轉及其風險進行分類研究, 即使有針對宅基地整理及小產(chǎn)權房處置進行的剖析, 也基本沒有從入市風險角度進行深度研究。直至國家明確提出農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革政策后, 學術界才開始單獨關注經(jīng)營性建設用地入市問題, 但對正在試點的宅基地退出及騰退指標在農(nóng)村宅基地交易平臺進行流轉的現(xiàn)實及風險研究缺失。
(三) 系統(tǒng)性研究缺乏
一是缺乏從改革的時序系統(tǒng)進行風險分析。農(nóng)村集體建設用地入市改革的先后時序應當為:農(nóng)村集體建設用地流轉試驗 (已實施) →農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市 (正試點) →宅基地入市 (探索中) →城鄉(xiāng)建設用地市場統(tǒng)一。需要系統(tǒng)分析這一時序系統(tǒng)推進進程中的風險及防范問題。二是缺乏對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地和宅基地兩類建設用地入市風險關聯(lián)的系統(tǒng)分析。三是缺乏對農(nóng)村集體建設用地入市與農(nóng)用地入市風險關系的系統(tǒng)分析, 也沒有研究“三塊地”與“一塊地” (耕地) 之間的風險聯(lián)系, 難以有效地把握和應對系統(tǒng)性風險。
三、深化研究的相應建議
(一) 加強突破底線風險及其防范措施研究
改革務必堅守“四條底線”:公有制性質不改變, 耕地紅線不突破, 農(nóng)民利益不受損, 土地用途管制不松懈。這是防范改革風險的基礎保障, 為此, 需要借鑒我國城鎮(zhèn)國有土地入市改革的經(jīng)驗教訓, 探索處理隱形入市和顯形入市的關系, 區(qū)分不同類型建設用地入市的方式路徑, 處理好建設用地入市與農(nóng)用地入市的關系等, 深入研究突破底線風險的影響因素及作用機理, 設置靈敏的反饋機制, 提出針對性的防范措施。
(二) 注重背離改革目標風險及防范策略研究
農(nóng)村集體建設用地入市改革是針對征地過多引致的問題和城鄉(xiāng)建設用地二元性導致的城鄉(xiāng)發(fā)展差距加大、城鄉(xiāng)土地資源配置失衡以及由此而引起的諸多矛盾而展開的, 改革的目標是要解決現(xiàn)實矛盾, 緩解“三農(nóng)”問題對現(xiàn)代化發(fā)展的瓶頸制約。為此, 應注重研究如何通過推進“三統(tǒng)一核”“兩個分離”實現(xiàn)改革目標。“三統(tǒng)”指城鄉(xiāng)建設用地產(chǎn)權權能統(tǒng)一、城鄉(xiāng)建設用地市場統(tǒng)一、城鄉(xiāng)建設用地規(guī)劃和用途管制統(tǒng)一;“一核”指三個統(tǒng)一的核心是產(chǎn)權權能統(tǒng)一, 使用權入市交易并享有相同權利。“兩個分離”指所有權與開發(fā)權分離、行政權與地權分離。所有權的農(nóng)村集體公有性質不改變, 但對開發(fā)權進行嚴格監(jiān)管, 尤其注重把握好過渡期宅基地入市流轉節(jié)奏及尺度, 確保涉及所有農(nóng)民的占農(nóng)村建設用地62.9%的宅基地入市改革穩(wěn)妥推進、小產(chǎn)權房得到有序處理;研究行政權與地權分離, 逐步解決土地財政依賴問題及土地要素價格不合理的問題。
(三) 強化三類風險及防范研究
除進一步深化財政金融風險及防范研究外, 應強化對容易被忽視的三類風險的分別研究和系統(tǒng)研究。這三類風險指:公有產(chǎn)權控制力嚴重削弱風險、抑制農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展風險、共性風險和個性風險及其關系。首先, 農(nóng)村集體建設用地入市改革雖然是針對使用權進行的改革, 似乎不影響所有權, 但如果不在實施中嚴格監(jiān)管, 可能導致農(nóng)村集體公有產(chǎn)權在合約期內(nèi)有名無實, 喪失控制力。其次, 農(nóng)業(yè)的比較收益往往低于二、三產(chǎn)業(yè), 如果不對入市后的土地用途進行有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的設計、不制定實地抽查及時反饋調整的監(jiān)控機制、不對借農(nóng)業(yè)發(fā)展之名而催生的融合產(chǎn)業(yè)進行客觀評估, 那么將可能導致農(nóng)業(yè)發(fā)展受阻, 制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展進程。再次, 既要研究農(nóng)村集體建設用地入市與國有建設用地入市的共性風險及個性風險差異, 又要研究不同類農(nóng)村集體建設用地入市的共性風險及個性風險差別, 還要研究市場經(jīng)濟條件下國內(nèi)外土地入市的共性風險及不同制度環(huán)境下不同地區(qū)個性風險的本質區(qū)別。無論是對國際經(jīng)驗還是對國內(nèi)經(jīng)驗進行借鑒, 都要結合時空的具體實際, 才能有效降低風險, 減少改革成本。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：理論視野2017年01期
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