摘要：從鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部來(lái)看, 當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村正在發(fā)生巨大分化, 不同地區(qū)的農(nóng)村差異很大。大體可以將中國(guó)農(nóng)村劃分為兩種類(lèi)型:一種是農(nóng)村人口流出、留在村莊農(nóng)民仍然從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的中西部農(nóng)村地區(qū);另一種是農(nóng)村人口流入、村莊工業(yè)化程度很高, 農(nóng)民主要收入來(lái)自二、三產(chǎn)業(yè)的東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村。當(dāng)前中國(guó)不同地區(qū)存在著不同的鄉(xiāng)村管理體制的選擇, 并且這種選擇仍在進(jìn)行中。只有形成與當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村相匹配的鄉(xiāng)村管理體制, 才能實(shí)現(xiàn)可行的基層治理現(xiàn)代化。
一
當(dāng)前中國(guó)正處在快速變化時(shí)期, 從鄉(xiāng)村治理的角度看, 同時(shí)有兩個(gè)重要的變量在中國(guó)不同地區(qū)發(fā)生著不同的變動(dòng), 因此形成了當(dāng)前中國(guó)鄉(xiāng)村治理的復(fù)雜樣態(tài)。本文擬就此進(jìn)行初步討論。
影響鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的兩個(gè)重要變量分別是鄉(xiāng)村社會(huì)本身和鄉(xiāng)村管理體制或制度。從鄉(xiāng)村社會(huì)本身來(lái)看, 當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村正在發(fā)生巨大分化, 不同地區(qū)的農(nóng)村差異很大。大體來(lái)講, 可以將中國(guó)農(nóng)村劃分為兩種類(lèi)型:一種是農(nóng)村人口流出、留在村莊農(nóng)民仍然從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的中西部農(nóng)村地區(qū), 這些地區(qū)的農(nóng)村雖然與傳統(tǒng)封閉型農(nóng)村已有較大差異, 但仍然保持了傳統(tǒng)農(nóng)村的主要特征;另一種是農(nóng)村人口流入、村莊工業(yè)化程度很高, 農(nóng)民主要收入來(lái)自二、三產(chǎn)業(yè)的東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村, 這些農(nóng)村已經(jīng)成為沿海城市帶的一部分, 從農(nóng)民收入、就業(yè)到農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)、生活方式、居住方式等等方面都與傳統(tǒng)農(nóng)村差異極大, 某種意義上接近了城市或就是城市的組成部分。這樣, 我們就可以將中國(guó)農(nóng)村劃分為兩種類(lèi)型, 一種是人口流出的農(nóng)業(yè)型的以中西部地區(qū)為主的傳統(tǒng)農(nóng)村, 一種是人口流入型的已經(jīng)工業(yè)化的以沿海發(fā)達(dá)地區(qū)為主的城市化了的農(nóng)村。
從鄉(xiāng)村管理體制來(lái)講, 當(dāng)前中國(guó)城市化了的農(nóng)村地區(qū)就可能產(chǎn)生與之相適應(yīng)的從城市管理體制中借用過(guò)來(lái)更加現(xiàn)代、規(guī)范、復(fù)雜及正規(guī)的體制, 還有一種就是傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村管理體制, 或者叫作傳統(tǒng)管理體制。
有學(xué)者認(rèn)為, 運(yùn)用整體性治理范式, 可以為我們解決當(dāng)下中國(guó)鄉(xiāng)村治理存在的諸多問(wèn)題、化解農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn), 推動(dòng)鄉(xiāng)村治理變革, 實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。相對(duì)來(lái)講, 農(nóng)村本身的類(lèi)型是客觀的, 而在農(nóng)村實(shí)行何種管理體制則有相當(dāng)?shù)倪x擇性。當(dāng)前中國(guó)不同地區(qū)存在著不同的鄉(xiāng)村管理體制的選擇, 并且這種選擇仍在進(jìn)行中。為此, 我們來(lái)討論農(nóng)村類(lèi)型與管理體制的匹配情況, 并一一進(jìn)行分析。
這樣我們就形成了四種理想類(lèi)型的匹配。
第一種理想類(lèi)型是傳統(tǒng)村莊與傳統(tǒng)體制的匹配;第二種理想類(lèi)型是城市化了的村莊與傳統(tǒng)體制匹配;第三種理想類(lèi)型是傳統(tǒng)村莊與現(xiàn)代體制的匹配;第四種理想類(lèi)型是城市化了的村莊與現(xiàn)代體制的匹配。
相對(duì)來(lái)講, 第一種和第四種理想類(lèi)型都可以被視作比較成熟的有效的匹配, 第二種和第三種則可以視作某種意義上的錯(cuò)配。我們首先對(duì)村莊類(lèi)型和體制類(lèi)型進(jìn)行分析, 再一一分析以上四種理想類(lèi)型的匹配邏輯, 最后重點(diǎn)討論第三種理想類(lèi)型, 在此基礎(chǔ)上提出對(duì)當(dāng)前基層治理現(xiàn)代化的若干建議。
二
首先, 我們必須對(duì)當(dāng)前中國(guó)的農(nóng)村有深刻認(rèn)識(shí)。改革開(kāi)放前, 中國(guó)實(shí)行的是全國(guó)統(tǒng)一的人民公社體制, 農(nóng)村社會(huì)相對(duì)封閉, 農(nóng)民較少流動(dòng), 農(nóng)民主要收入都來(lái)自村莊之內(nèi), 主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。雖然全國(guó)不同地區(qū)農(nóng)村的種植結(jié)構(gòu)不同, 氣候條件不同, 村莊結(jié)構(gòu)不同, 甚至農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)條件也不同, 但全國(guó)農(nóng)民都主要在生產(chǎn)隊(duì)內(nèi)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 主要收入來(lái)自農(nóng)村, 集體生產(chǎn), 集體分配。從這個(gè)意義上說(shuō), 全國(guó)只有一種類(lèi)型的農(nóng)村, 那就是人民公社“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村及社隊(duì)體制。
分田到戶(hù)以后, 社隊(duì)體制解體, 農(nóng)民按人均分土地, 農(nóng)戶(hù)承包土地耕種并從土地中獲得收入, 體制上是以承包制為基礎(chǔ)的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制, 農(nóng)戶(hù)承包土地所要盡的義務(wù)是“交夠國(guó)家的, 留足集體的”, 剩下都是自己的。
全國(guó)農(nóng)村的分化也是自分田到戶(hù)前后開(kāi)始的, 最早是上世紀(jì)七十年代蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展, 即農(nóng)村工業(yè)化。農(nóng)村工業(yè)化為農(nóng)民提供了農(nóng)業(yè)收入以外的二、三產(chǎn)業(yè)收入, 農(nóng)民離土不離鄉(xiāng), 就地工業(yè)化。稍后, 以浙江為典型的個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 以珠三角為代表的招商引資、“三來(lái)一補(bǔ)”工業(yè)化的發(fā)展, 不僅開(kāi)啟了沿海地區(qū)農(nóng)村迅速的工業(yè)化進(jìn)程, 而且吸引大量外來(lái)農(nóng)民工務(wù)工。在上世紀(jì)八、九十年代曾有一波全國(guó)范圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展, 鄉(xiāng)村工業(yè)化在全國(guó)幾乎所有農(nóng)村進(jìn)行。不過(guò)好景不長(zhǎng), 到上世紀(jì)90年代后期, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)本身的小散亂的弱點(diǎn)以及產(chǎn)權(quán)不清晰的缺點(diǎn), 導(dǎo)致絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都倒閉了。
在世紀(jì)之交, 取消農(nóng)業(yè)稅前后, 沿海地區(qū)農(nóng)村工業(yè)化繼續(xù)推進(jìn), 而中西部農(nóng)村變得蕭條起來(lái)。越來(lái)越多中西部農(nóng)村青壯年農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商, 其中相當(dāng)部分就是到了沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村務(wù)工經(jīng)商。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村農(nóng)地變成了建設(shè)用地, 農(nóng)業(yè)被二、三產(chǎn)業(yè)替代, 鄉(xiāng)村工業(yè)化帶來(lái)了農(nóng)村社會(huì)的深刻變化, 大量外來(lái)農(nóng)民工流入也對(duì)傳統(tǒng)村莊秩序造成巨大沖擊。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基礎(chǔ)的變化對(duì)上層建筑提出了要求, 如何適應(yīng)農(nóng)村變化的需要產(chǎn)生出新的鄉(xiāng)村管理體制, 以保持社會(huì)秩序, 就是題中應(yīng)有之義了。
已經(jīng)工業(yè)化且有大量外來(lái)農(nóng)民工涌入的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村, 已完全不同于傳統(tǒng)的以農(nóng)業(yè)為主的相對(duì)封閉的農(nóng)村。這樣的農(nóng)村就是我們所說(shuō)的城市化了的農(nóng)村。
同時(shí), 在全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村, 雖然在上世紀(jì)八十年代有過(guò)工業(yè)化的萌芽, 但很快就隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的衰敗而中止。因?yàn)檗r(nóng)民承包土地有限, 大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力因此開(kāi)始離土進(jìn)城、務(wù)工經(jīng)商, 而由年齡比較大的老年人留村務(wù)農(nóng)。這樣就在全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村形成了“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”家計(jì)模式, 農(nóng)戶(hù)家庭并沒(méi)有放棄農(nóng)業(yè)收入, 卻又增加了城市務(wù)工經(jīng)商收入。越來(lái)越多農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商, 就留下了部分農(nóng)村獲利機(jī)會(huì), 以讓無(wú)法進(jìn)城或不愿進(jìn)城農(nóng)戶(hù)增加了從農(nóng)村獲利的可能。取消農(nóng)業(yè)稅以后, 農(nóng)戶(hù)家庭進(jìn)城的潮流進(jìn)一步深化, 更多農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城, 更多農(nóng)民家庭進(jìn)城, 以及更多農(nóng)民家庭在城市買(mǎi)房安居。不過(guò), 總體來(lái)講, 當(dāng)前村莊中仍然有大量需要依靠土地與農(nóng)業(yè)獲利機(jī)會(huì)生存的農(nóng)戶(hù), 他們?nèi)匀辉谵r(nóng)村生產(chǎn)生活, 其中最重要的是占到全國(guó)大約70%農(nóng)民家庭的“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”家庭, 年老父母仍然留村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 同時(shí), 幾乎所有進(jìn)城農(nóng)戶(hù)都保留了返鄉(xiāng)的可能性, 以在自己無(wú)法體面進(jìn)城時(shí)返回農(nóng)村。也就因此, 雖然當(dāng)前中國(guó)絕大多數(shù)村莊中, 隨著越來(lái)越多農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商, 村莊邊界開(kāi)放, 農(nóng)民收入多元化 (主要是城市工資性收入) , 村莊卻并未消失, 且農(nóng)業(yè)依然在當(dāng)前和未來(lái)農(nóng)民家庭收入中占據(jù)重要位置。這樣一種人口流出、相對(duì)衰敗的農(nóng)村是完全不同于前面所講城市化了的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的傳統(tǒng)農(nóng)村。
當(dāng)前中國(guó)城市化了的農(nóng)村占比其實(shí)很少, 但影響力很大, 且十分活躍, 具有高度生產(chǎn)能力。而中西部傳統(tǒng)農(nóng)村占比很大, 卻相對(duì)被忽視了, 影響力也就自然有限。
我們?cè)賮?lái)看體制。
當(dāng)前占中國(guó)農(nóng)村絕對(duì)多數(shù)的傳統(tǒng)農(nóng)村也已不同于分田到戶(hù)之初的農(nóng)村, 其中最大的不同就是農(nóng)戶(hù)收入中外出務(wù)工收入占比越來(lái)越大, 村莊中越來(lái)越多青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商, 可以獲得遠(yuǎn)比過(guò)去多的收入。同時(shí), 大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城, 也就讓渡出來(lái)部分農(nóng)村獲利機(jī)會(huì), 從而讓留守農(nóng)村人員有了在農(nóng)村增加收入的機(jī)會(huì)。
傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型村莊的如此改變對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的影響很大, 首先體現(xiàn)在對(duì)誰(shuí)來(lái)當(dāng)村干部造成了沖擊。農(nóng)村青壯年大規(guī)模外出務(wù)工之前, 農(nóng)戶(hù)收入主要來(lái)自農(nóng)村和農(nóng)業(yè), 村干部是兼職的, 農(nóng)村干部除了可以繼續(xù)種田獲得農(nóng)業(yè)收入以外, 還可以獲得當(dāng)村干部的誤工補(bǔ)貼。因此, 無(wú)論誤工補(bǔ)貼有多低, 村干部依然屬于村莊較高收入者, 因?yàn)榇甯刹勘纫话戕r(nóng)戶(hù)多了誤工補(bǔ)貼這一塊。大量農(nóng)村青壯年進(jìn)城務(wù)工以后, 一般農(nóng)戶(hù)中老年父母務(wù)農(nóng), 年輕子女進(jìn)城就使有進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)戶(hù)家庭比不進(jìn)城務(wù)工村干部家庭多了務(wù)工收入, 而從當(dāng)前中西部地區(qū)村干部誤工補(bǔ)貼來(lái)看, 一般誤工補(bǔ)貼只有幾千元, 遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于進(jìn)城務(wù)工收入的三、五萬(wàn)元。這樣一來(lái), 年富力強(qiáng)的農(nóng)村精英就不可能再當(dāng)村干部, 因?yàn)楫?dāng)村干部的收入比其他農(nóng)戶(hù)要少。因此, 中西部農(nóng)村村干部開(kāi)始由另外兩種人來(lái)?yè)?dān)任, 一種是年齡比較大、不適合進(jìn)城務(wù)工的群體, 特別是老村干部, 他們當(dāng)了一輩子村干部, 也不會(huì)干別的了, 進(jìn)城務(wù)工也錯(cuò)過(guò)了機(jī)會(huì)。二是在農(nóng)村有各種獲利機(jī)會(huì)的“中農(nóng)”, 比如通過(guò)流入土地形成適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、辦有小作坊、當(dāng)經(jīng)紀(jì)人、經(jīng)營(yíng)農(nóng)資農(nóng)機(jī)、規(guī)模養(yǎng)殖等等從而可以獲得不低于進(jìn)城務(wù)工收入的農(nóng)民, 就可以兼職當(dāng)村干部, 或村干部“中農(nóng)”化, 才能當(dāng)?shù)孟氯ァ．?dāng)前中西部農(nóng)村實(shí)際上普遍出現(xiàn)了村干部“中農(nóng)”化現(xiàn)象, 通過(guò)村干部中農(nóng)化, 在農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量進(jìn)城背景下, “誰(shuí)來(lái)當(dāng)村干部”問(wèn)題平穩(wěn)化解。
取消農(nóng)業(yè)稅后, 村干部工作以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作都與之前相比發(fā)生了重大變化。取消農(nóng)業(yè)稅之前, 鄉(xiāng)村工作的重心是完成收糧派款和計(jì)劃生育任務(wù), 同時(shí)組織農(nóng)民冬修水利。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為調(diào)動(dòng)村干部完成收糧派款任務(wù)的積極性, 幾乎都傾向保護(hù)村干部, 村干部在對(duì)待農(nóng)民群眾時(shí)就可能會(huì)比較蠻橫。鄉(xiāng)村之間容易形成利益共同體, 干群關(guān)系變得緊張。取消農(nóng)業(yè)稅后, 國(guó)家不僅不再向農(nóng)民收取稅費(fèi), 而且持續(xù)加大向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付力度, 農(nóng)村工作重點(diǎn)變成分配自上而下的各項(xiàng)國(guó)家政策資源, 基層治理的重點(diǎn)就是要約束村干部在分配資源時(shí)的優(yōu)親厚友, 因此就需要在鄉(xiāng)村治理中強(qiáng)調(diào)“公正公開(kāi)公平”。
村干部“中農(nóng)化”和鄉(xiāng)村治理中由鄉(xiāng)村利益共同體到強(qiáng)調(diào)資源分配中的“公正公開(kāi)公平”, 幾乎都發(fā)生在世紀(jì)之交的取消農(nóng)業(yè)稅前后, 是對(duì)之前鄉(xiāng)村管理體制的略微修正。這樣一種體制仍然可以稱(chēng)為傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村管理體制, 即村干部兼職化, 鄉(xiāng)村治理以解決問(wèn)題為導(dǎo)向, 鄉(xiāng)村治理簡(jiǎn)約化。
改革開(kāi)放以后, 東部沿海地區(qū)一些農(nóng)村迅速工業(yè)化, 比較有代表性的是三個(gè)地區(qū)即蘇南、浙江、珠三角。到現(xiàn)在, 這三個(gè)地區(qū)農(nóng)村基本已經(jīng)工業(yè)化了。最重要的有兩條, 一是當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)形態(tài)從以農(nóng)業(yè)為主變?yōu)橐远⑷a(chǎn)業(yè)為主, 二是大量外來(lái)農(nóng)民工進(jìn)入就業(yè)。從而, 這些地區(qū)變成了城市化的農(nóng)村。雖然這些地區(qū)仍被習(xí)慣性地看作農(nóng)村, 仍然有村莊和村干部, 實(shí)際上無(wú)論是產(chǎn)業(yè)形態(tài)還是社會(huì)形態(tài)都與城市差異較小, 也因此有越來(lái)越多農(nóng)村正改為居委會(huì) (村改居) , 并實(shí)行城市化的管理體制。所謂城市化的管理體制, 主要有兩點(diǎn), 一是村干部的職業(yè)化, 二是管理手段的規(guī)范化。村干部不再是拿誤工補(bǔ)貼的不脫產(chǎn)干部, 而是拿工資的職業(yè)化干部, 村務(wù)管理必須規(guī)范按程序, 依法依規(guī), 辦事留痕, 每一件事情都要形成文字存檔。這樣一種現(xiàn)代的城市化了的管理體制, 就成為與城市化了的農(nóng)村相匹配的一種類(lèi)型。與城市社區(qū)有所不同的是, 城市化了的農(nóng)村都是以村社集體土地所有制為基礎(chǔ)的, 集體土地非農(nóng)使用會(huì)產(chǎn)生巨大的土地增值收益, 土地增值收益的分配會(huì)極大地強(qiáng)化村社集體的共同體意識(shí), 從而形成城市化了的農(nóng)村與真正城市社區(qū)的差異。從體制上看, 最重要的方面就是城市化了的農(nóng)村具有村社集體這一強(qiáng)大體制力量。這尤其表現(xiàn)在蘇南和珠三角這兩個(gè)城市化了的農(nóng)村地區(qū)。
三
以上討論村莊與體制, 重點(diǎn)討論了兩種村莊與體制匹配的理想類(lèi)型, 即傳統(tǒng)村莊配傳統(tǒng)體制的第一種理想類(lèi)型和城市化了的村莊配城市化了的現(xiàn)代管理體制的第四種理想類(lèi)型。當(dāng)然, 這兩種理想類(lèi)型是經(jīng)過(guò)改造了的, 第一種理想類(lèi)型的農(nóng)村已不同于傳統(tǒng)時(shí)期的農(nóng)村甚至不同于取消農(nóng)業(yè)稅前的農(nóng)村, 而且其鄉(xiāng)村管理體制也與取消農(nóng)業(yè)稅前有了很大不同, 雖然依舊簡(jiǎn)約和以解決問(wèn)題為導(dǎo)向, 以及村干部不脫產(chǎn), 卻不同于取消農(nóng)業(yè)稅前的情況。第四種類(lèi)型中, 即使已經(jīng)村改居了, 村社集體資源是不同于城市社區(qū)的, 因此, 城市化的農(nóng)村仍然具有中國(guó)社會(huì)主義農(nóng)村集體所有制的特點(diǎn), 其體制也是利用了這個(gè)特點(diǎn), 從而與一般現(xiàn)代城市基層管理體制有差異。
下面重點(diǎn)討論兩種比較特殊的理想類(lèi)型, 即傳統(tǒng)農(nóng)村與現(xiàn)代鄉(xiāng)村管理體制匹配的第二種類(lèi)型, 和城市化了的農(nóng)村與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村體制匹配的第三種類(lèi)型。
先討論第三種類(lèi)型。浙江的農(nóng)村工業(yè)化也是自改革開(kāi)放以后即快速推進(jìn), 并成為中國(guó)沿海農(nóng)村工業(yè)化的典型代表。其中表現(xiàn)之一是浙江農(nóng)村工業(yè)化程度很高, 二是大量外來(lái)農(nóng)民工進(jìn)入浙江工業(yè)化的農(nóng)村務(wù)工經(jīng)商。當(dāng)然, 浙江農(nóng)村工業(yè)化也是不平衡的, 其中有一部分仍然保留相當(dāng)農(nóng)業(yè)成份。相當(dāng)部分農(nóng)村則已經(jīng)變成了城市化的農(nóng)村, 或至少已經(jīng)變成沿海城市帶的一部分。
比較有趣的是, 浙江鄉(xiāng)村管理體制似乎沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn), 其典型表現(xiàn)就是, 當(dāng)前浙江幾乎所有農(nóng)村的村干部都是不脫產(chǎn)的, 當(dāng)村干部只拿誤工補(bǔ)貼, 村主職干部一年誤工補(bǔ)貼往往只有一萬(wàn)元左右, 連開(kāi)車(chē)的油費(fèi)或抽煙的煙錢(qián)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。浙江村集體也普遍沒(méi)有什么集體收入。因?yàn)榇甯刹坎幻摦a(chǎn), 所以也沒(méi)有村干部坐班, 村民有什么事情找村干部, 就電話預(yù)約到村干部家中辦事。上級(jí)有什么任務(wù)布置, 村干部也是集中時(shí)間去解決。最近幾年, 浙江在全省范圍大搞環(huán)境整治, 尤其是開(kāi)展“三改一拆”、“五水共治”、“三邊一化”等等涉及千家萬(wàn)戶(hù)利益的工程, 浙江省只是激活了過(guò)去的聯(lián)村干部制度, 即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村負(fù)責(zé)完成自上而下各項(xiàng)任務(wù)的落實(shí), 而沒(méi)有觸動(dòng)鄉(xiāng)村體制。也因?yàn)榇甯刹渴遣幻摦a(chǎn)的, 報(bào)酬很低, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)不可能通過(guò)行政命令來(lái)讓村干部完成自上而下的各項(xiàng)工作, 更不能罵村干部, 而必須調(diào)用各種關(guān)系尤其是要利用好富人村干部。
浙江不僅村干部不脫產(chǎn), 而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模也普遍比較小, 很少有臨時(shí)聘用人員。而蘇南和珠三角鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往規(guī)模龐大, 僅僅是輔警或治安隊(duì)員, 一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能就有幾百人, 因此, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)的支出要遠(yuǎn)高于浙江。浙江鄉(xiāng)與村之間的關(guān)系更多是協(xié)商的關(guān)系, 甚至由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到村莊當(dāng)駐村指導(dǎo)員來(lái)完成上級(jí)任務(wù), 而蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以十分有效地指揮村干部。與蘇南、珠三角村級(jí)組織十分穩(wěn)定與專(zhuān)業(yè)相反, 浙江村干部不脫產(chǎn)就決定了其高流動(dòng)性與非專(zhuān)業(yè)化。
也就是說(shuō), 本來(lái)浙江農(nóng)村已經(jīng)城市化, 應(yīng)當(dāng)發(fā)育出一套高成本的正規(guī)化的鄉(xiāng)村管理體制, 浙江省卻在鄉(xiāng)村體制發(fā)育上面保持了相對(duì)穩(wěn)健的態(tài)度, 從而出現(xiàn)了某種意義上的錯(cuò)配。不過(guò), 從浙江鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀來(lái)看, 當(dāng)前浙江鄉(xiāng)村治理效果相當(dāng)不錯(cuò), 不僅可以有效維持鄉(xiāng)村社會(huì)基本秩序, 而且可以有效完成自上而下的各種高強(qiáng)難度的諸如“三改一拆”的任務(wù), 而且有能力完成特殊地區(qū)各種重點(diǎn)項(xiàng)目落地的任務(wù), 比如寧海縣桃源鎮(zhèn)的例子。
浙江鄉(xiāng)村治理的模式與蘇南、珠三角差異很大, 其中一個(gè)重要原因是浙江的工業(yè)化是從家庭作坊開(kāi)始的, 從而在村莊中普遍形成了農(nóng)村階層分化。浙江相對(duì)簡(jiǎn)約的鄉(xiāng)村治理體制某種意義上是以富人治村為基礎(chǔ)的, 富人治村本身當(dāng)然也是有代價(jià)的。關(guān)于浙江與蘇南、珠三角沿海發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村治理差異的比較, 筆者另文有述。
當(dāng)然, 當(dāng)前浙江農(nóng)村也正在進(jìn)行鄉(xiāng)村管理體制的調(diào)整, 其中有代表性的是浙江寧海縣推進(jìn)的“村級(jí)小微權(quán)力36條”對(duì)村級(jí)權(quán)力使用的規(guī)范化程序化管理。浙江鄉(xiāng)村體制的變動(dòng)值得關(guān)注。
我們?cè)賮?lái)討論第二種類(lèi)型的匹配, 即傳統(tǒng)農(nóng)村與現(xiàn)代鄉(xiāng)村體制的匹配。現(xiàn)代鄉(xiāng)村體制是村干部的職業(yè)化與鄉(xiāng)村治理的規(guī)范化與程序化。
讓人印象深刻的例子是南京溧水區(qū)的鄉(xiāng)村治理。溧水區(qū)是2013年由縣改區(qū)的, 以前是溧水縣。從產(chǎn)業(yè)形態(tài)和社會(huì)形態(tài)上看, 溧水區(qū)絕大部分村莊都與全國(guó)農(nóng)村沒(méi)有差異, 村莊缺少農(nóng)業(yè)以外的產(chǎn)業(yè)形態(tài), 農(nóng)戶(hù)家庭主要收入來(lái)自中老年父母在家務(wù)農(nóng)與年輕子女進(jìn)城務(wù)工。不過(guò), 自縣改區(qū)以后, 溧水實(shí)行村改居, 并按與南京城區(qū)相似方式進(jìn)行管理, 其中特別重要的有以下四點(diǎn):一是村干部的職業(yè)化, 村干部改誤工補(bǔ)貼為工資, 要在村部服務(wù)辦事大廳坐班;二是村務(wù)辦理的程序化規(guī)范化, 辦事留痕, 形成證據(jù)鏈;三是通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù), 為農(nóng)民提供社會(huì)化服務(wù);四是通過(guò)12345市長(zhǎng)熱線來(lái)接通“農(nóng)民—市長(zhǎng)—村干部”的服務(wù)通道。如此操作的結(jié)果就是村干部忙亂不堪, 村級(jí)治理成本大幅飆升。
與溧水區(qū)相類(lèi)似的是上海空心化程度很高的農(nóng)村的管理。上海很多農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)形態(tài)和社會(huì)形態(tài)與中西部農(nóng)村也沒(méi)有差別, 但上海市實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的嚴(yán)格的高度現(xiàn)代化的管理體制, 與溧水區(qū)比, 上海鄉(xiāng)村體制有過(guò)之而無(wú)不及, 其中最典型的是對(duì)空心化的純農(nóng)業(yè)村莊進(jìn)行與上海市區(qū)同樣的網(wǎng)格化管理。
而占全國(guó)農(nóng)村絕大多數(shù)的中西部農(nóng)村, 除個(gè)別例外 (比如城郊村) , 絕大多數(shù)都是我們前述的傳統(tǒng)村莊, 這些傳統(tǒng)村莊主要產(chǎn)業(yè)為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè), 大量農(nóng)村青壯年進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商, 農(nóng)民家庭普遍形成了“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”的家計(jì)模式。當(dāng)前中西部傳統(tǒng)村莊大多是與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村管理體制匹配的, 不過(guò), 中西部地區(qū)也有很多探索, 其中有兩類(lèi)典型探索, 一是湖北村干部職業(yè)化的嘗試, 二是河南村務(wù)管理規(guī)范化的嘗試。
2016年, 湖北省安排村主職干部享受鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職待遇。之所以要提高村干部待遇, 是因?yàn)閷?zhuān)職村干部顯然無(wú)法僅靠之前的誤工補(bǔ)貼維持生活。之所以沒(méi)有提高所有村干部的待遇, 是因?yàn)楹笔](méi)有上海市、南京市那樣的財(cái)政實(shí)力。湖北省的想法是, 讓主職村干部享受鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職待遇, 他們就不用再去經(jīng)營(yíng)自己的產(chǎn)業(yè), 就可以變成職業(yè)化的干部, 就可以坐班, 就可以形成正規(guī)化的村級(jí)治理。
湖北省現(xiàn)在面臨的問(wèn)題是, 村主職干部的收入工資化了, 其他村干部工作積極性就沒(méi)有了, 以前是村支書(shū)指揮一般村干部分工合作。現(xiàn)在是其他村干部圍觀村支書(shū)干工作。這樣一來(lái), 村級(jí)治理反而更難。為了調(diào)動(dòng)所有村干部積極性, 只能將所有村干部的收入工資化。在財(cái)力不足的情況下, 湖北省就通過(guò)合村并組來(lái)達(dá)到目的。合村并組后, 村莊規(guī)模太大, 就可能跨越以前熟人社會(huì)的圈層結(jié)構(gòu), 從而造成村干部脫離村民, 并不得不在村之下再設(shè)行政層次。這樣就得不償失了。
實(shí)際上, 當(dāng)前湖北絕大多數(shù)傳統(tǒng)村莊事務(wù)較為簡(jiǎn)單, 通過(guò)不脫產(chǎn)干部這一簡(jiǎn)約的鄉(xiāng)村管理體制就可以維持鄉(xiāng)村秩序, 從村干部角度來(lái)講, 要解決的不過(guò)是“中農(nóng)化”的問(wèn)題。
河南省嘗試的典型是鄧州市發(fā)明的“四議兩公開(kāi)”制度。2006年, 鄧州“四議兩公開(kāi)”被報(bào)道, 很快在河南全省推廣。“四議兩公開(kāi)”是一種復(fù)雜制度, 河南全省推廣的初衰是通過(guò)復(fù)雜的制度設(shè)計(jì)為村級(jí)治理提供“公開(kāi)公正公平”的環(huán)境條件, 讓群眾滿(mǎn)意, 防止村干部?jī)?yōu)親厚友, 胡亂作為。不過(guò), 當(dāng)前河南絕大多數(shù)農(nóng)村都是傳統(tǒng)村莊, 其主要事務(wù)是分配國(guó)家資源, 河南復(fù)雜制度的運(yùn)用也多用在諸如低保指標(biāo)、危房改造、黨員指標(biāo)分配上, 但在實(shí)踐中, 因?yàn)椤八淖h兩公開(kāi)”過(guò)于繁煩, 在基層實(shí)踐中不只是將繁瑣程序進(jìn)行了化簡(jiǎn), 而且實(shí)際上大多棄之不用。村莊內(nèi)缺少?gòu)?qiáng)有力力量的援引, “四議兩公開(kāi)”制度就有可能成為墻上制度。
也就是說(shuō), 對(duì)于傳統(tǒng)村莊而言, 可能并非越是現(xiàn)代的鄉(xiāng)村體制就越好。鄉(xiāng)村體制與鄉(xiāng)村社會(huì)如果不匹配, 就可能會(huì)變成形式主義, 形成高成本的空轉(zhuǎn)。
四
當(dāng)前中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)本身的快速變化, 鄉(xiāng)村體制的快速變化, 以及其中形成的鄉(xiāng)村社會(huì)與鄉(xiāng)村體制的匹配狀況, 我們通過(guò)以上四種理想類(lèi)型進(jìn)行了初步分析與討論。相對(duì)來(lái)講, 鄉(xiāng)村社會(huì)的變化是慢變量, 是更為客觀和基礎(chǔ)的變量, 鄉(xiāng)村體制則帶有上層建筑的性質(zhì), 是可以進(jìn)行調(diào)整的變量。尤其是在當(dāng)前全國(guó)治理現(xiàn)代化的語(yǔ)境與追求下, 在全國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的相互學(xué)習(xí)借鑒的條件下, 在發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的示范下, 很容易出現(xiàn)體制變動(dòng)太快, 而對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)理解不足的問(wèn)題。
當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)中的傳統(tǒng)社會(huì), 我們應(yīng)當(dāng)有深刻理解, 即未來(lái)中國(guó)的城市化會(huì)進(jìn)一步加速, 當(dāng)前未能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村工業(yè)化的絕大多數(shù)農(nóng)村不再有可能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村工業(yè)化, 而是越來(lái)越多農(nóng)村人口進(jìn)城, 農(nóng)村越來(lái)越衰敗。也就是說(shuō), 中國(guó)當(dāng)前以及未來(lái)的城市化道路不再是鄉(xiāng)村工業(yè)化和城市化, 而是鄉(xiāng)村人口進(jìn)入到城市的城市化。在未來(lái)很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期, 因?yàn)檫M(jìn)城勞動(dòng)力難以獲得在城市體面生活所需要的就業(yè)與收入條件, 農(nóng)民家庭將長(zhǎng)時(shí)期保持“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”結(jié)構(gòu), 缺少城市就業(yè)機(jī)會(huì)的中老年父母仍然留村從事農(nóng)業(yè), 越來(lái)越多農(nóng)民家庭進(jìn)城, 從而為仍然留守農(nóng)村人口增加了從農(nóng)村和農(nóng)業(yè)中獲利的機(jī)會(huì)。而且, 即使進(jìn)城的農(nóng)戶(hù)家庭也大多愿意保留在農(nóng)村的土地與房屋, 為的是給進(jìn)城失敗作為退路, 以及年老后回鄉(xiāng)養(yǎng)老。也就是說(shuō), 在未來(lái)很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期, 全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村都會(huì)慢慢變得蕭條, 留村務(wù)農(nóng)的農(nóng)戶(hù)家庭仍然要從農(nóng)業(yè)中獲得收入。發(fā)展盡管還是農(nóng)村的第一要?jiǎng)?wù), 但維持農(nóng)村基本的生產(chǎn)生活秩序同樣是非常重要的。
對(duì)于占全國(guó)農(nóng)村絕大多數(shù)比例的傳統(tǒng)村莊, 其未來(lái)既不會(huì)有迅猛發(fā)展, 又不可能很快衰落, 而注定是中國(guó)社會(huì)中的慢變量, 是相對(duì)穩(wěn)定的生產(chǎn)生活方式和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ), 建立在這樣的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的上層建筑, 尤其是鄉(xiāng)村管理體制, 應(yīng)當(dāng)同樣保持穩(wěn)定性, 要適應(yīng)當(dāng)前傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)基本生產(chǎn)生活的要求。從現(xiàn)在全國(guó)一些中西部農(nóng)村鄉(xiāng)村體制的狀況來(lái)看, 當(dāng)前鄉(xiāng)村體制調(diào)整有點(diǎn)過(guò)快, 且缺少方向, 盲目地將已經(jīng)城市化了的農(nóng)村的鄉(xiāng)村體制照搬照抄過(guò)來(lái)。這樣的基層治理現(xiàn)代化顯然有待改進(jìn)。
我們還可以進(jìn)一步將城市管理體制簡(jiǎn)稱(chēng)為城市的辦法, 將農(nóng)村管理體制簡(jiǎn)稱(chēng)為農(nóng)村的辦法。用城市的辦法來(lái)管理城市化了的農(nóng)村, 這顯然有一定道理。用農(nóng)村的辦法來(lái)管理傳統(tǒng)農(nóng)村, 也顯然有相應(yīng)道理。當(dāng)前可能存在的問(wèn)題是用農(nóng)村辦法來(lái)管理城市化的農(nóng)村和用城市的辦法來(lái)管理傳統(tǒng)農(nóng)村。后面兩種情況就可能出現(xiàn)錯(cuò)配, 而當(dāng)前最普遍和最常見(jiàn)的錯(cuò)配是用城市的辦法來(lái)管理傳統(tǒng)農(nóng)村。雖然城市的辦法顯得高大上、顯得現(xiàn)代化, 卻因?yàn)椴焕斫庵袊?guó)絕大多數(shù)農(nóng)村的內(nèi)在邏輯, 就有可能會(huì)產(chǎn)生形式主義和茫然無(wú)措。
我們需要深刻地認(rèn)識(shí)當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村, 并形成與之相匹配的鄉(xiāng)村管理體制, 以實(shí)現(xiàn)可行的基層治理現(xiàn)代化。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：求索2017年10期
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