封建社會制度下的鄉村治理制度
中國作為全球最早進入農耕文明、保持農耕文明最久的國家，發展出一整套嚴密維護農耕經濟的政治、文化、法律、宗教、禮儀、習俗等等，用“封建社會制度”一詞可“以一概全”，鄉村治理制度就是這個大制度中非常重要的支撐性小制度，對于維護中國數千年的封建統治與社會穩定發揮了巨大的作用。
《周禮》之《大司徒篇》記載了夏商周三朝所形成的鄉村管理制度：“令五家為比，使之相保；五比為閭，使之相愛；四閭為族，使之相葬；五族為黨，使之相救；五黨為州，使之相賙；五州為鄉，使之相賓。”管仲為配合齊桓公奪取霸主之位，“制五家以為軌，軌為之長；十軌為里，里有司；四里為連，連為之長；十連為鄉，鄉有良人，以為軍令。是故五家為軌，五人為伍，軌長率之。十軌為里，故五十人為小戎，里有司率之。四里為連，故二百人為卒，連長率之。十連為鄉，故二千人為旅，鄉良人率之。五鄉一師，故萬人一軍，五鄉之師率之”。
《管子·小匡》將鄉村管理與軍事訓練融合一體，極大地增強了齊國的國力與戰斗力。而后，秦國采用商鞅變法，在全國推行“郡、縣、都、鄉、邑、聚”管理體系，并在鄉村基層實行“伍什制”管理制度，并配以“軍功爵制”，給平民與貴族子弟同樣的晉升機會，更讓整個鄉村既有秩序又有活力。
漢承秦制，在縣下設“鄉、亭、里、什、伍”，在長期的安定狀態中逐步與之前“全民軍事”的管理模式脫鉤，落實為鄉村管理制度。到魏晉南北朝時期，出現“村”的設置與稱謂。隋朝沿襲北齊建立“十家為比鄰，五十家為閭里，百家為族黨”，到開皇九年恢復“鄉”制，“五百家（戶）為鄉，（方圓）百里為里”。唐承隋制，也按照“村、里、鄉（坊）”（百戶為里，五里為鄉）實施管理，以“鄉、里”為主體，簡稱“鄉里制”。到北宋王安石變法，推行“都保、大保、保”3級，并以三十稅戶為一“甲”，放貸青苗與收稅，稱為“保甲制”。元承宋制，明朝也繼續實行“保甲制”，“保”下設“牌”；清承明制，直至民國。
“鄉里制”與“保甲制”一直采用鄉賢、三老等民間力量參與縣、鄉、村的治理，讓我國農村形成了長期的民間自治氛圍，所以有一些學者認為“自古皇權不下縣”。但基于現代行政學的概念與理念，更為準確的表述應該是——從夏商周至清代，我國縣域之下的治理，采用的是“自上而下的國家統治+自下而上的鄉村自治”的混合模式，這種長期依賴“鄉老”力量，兼具“人治、法治”特征的混合模式對于當今鄉村基層治理的影響也仍然深遠。
新中國成立初期的鄉村治理制度
1949年新中國成立，鄉村治理制度發生了巨大的變遷。首先在鄉村進行了土地改革，自然村之上設置鄉、鎮政府。1954年我國第一部《憲法》頒布，正式規定：在縣（民族縣）以下，設置鄉（民族鄉）與鎮。1956年完成高級合作社之后，從1958年8月開始，到10月底，全國74萬多個高級合作社合并為2.6萬個人民公社，成為既有農業合作又有工業合作的“政社一體”基層組織單位，即鄉人民委員會（基層政權機構）和社管理委員會（集體經濟組織的領導機構）合為一體，各縣之下“鄉”建制被取消。
到1978年冬安徽省鳳陽縣小崗村開啟“包干到戶”探索，再到1980年4月四川省廣漢縣向陽公社第一個改回為“鄉”建制，鄉村治理中“政社合一”的模式逐步解體。到1982年《憲法》中就明確規定：“農村人民公社是社會主義勞動群眾集體所有制經濟”，并規定“村、居民委員會是基層群眾性自治組織”。自此，村委會作為農村社區自治組織的法律地位被國家基本大法確立，“村民自治”在國家改革開放的歷程中，也一步步探索著前行。
歷史是流動著的長河，時間是“國家發展”函數中一個非常重要的連續性變量，分析“發展”成效，首先要重視尊重“時間”變量的力量。例如，新中國是從一個半殖民地半封建社會的母體中誕生出來的，政治、經濟、文化等全部的方面都帶有傳統社會的烙印，百年戰亂、民窮國弱，不僅僅形成物質生產的極大不足，更形成精神生產的極大不足，當時全國5.5億人口，文盲率高達80%，農村文盲率更高達95%以上（民族地區的情況更為嚴峻），這就是歷史與時間交給中國的家底。
所以我們黨高度重視識字班、掃盲班的開辦，先后在1950—1953年、1954—1955年、1956—1958年在全國城鄉掀起了三次基礎性掃盲高潮，之后又持續通過“功能性掃盲”與“現實性掃盲”努力提高城鄉人口的受教育程度，到2016年底全國文盲率已降至0.0442‰，主要集中在西藏、貴州、青海、四川等省份的偏遠農村。
概括地講，目前全國鄉村居民平均受教育程度低于城市（西部地區鄉村更差于東南地區），這主要是因為：（1）從1949年以來，城市對人才的需求一直非常旺盛，導致接受過中高等教育的農村人口都選擇在城市定居工作；（2）作為典型的“公共服務品”的教育受本地經濟狀況的影響，在資源配置上明顯地具有地區性差異，全國是東南沿海優于西南、西北，具體到各省區也是鄉村差于城市、偏遠鄉村差于近城鄉村。因此，我國農村人口文化程度一直在提升，但速度一直低于城市，人的現代性也就遠遠落后于城市人口。
第二個值得注意的變量是農村社會自治機制，自鴉片戰爭之后到新中國成立之前，盡管中國的廣大鄉村先后經歷清末外敵入侵、封建王朝崩潰、民國軍閥混戰、日寇大舉侵略等等歷史大事件的影響，自上而下的“統治”時有時無、時強時弱、時好時壞、時善時惡，但中國的農村自治體系并沒有土崩瓦解，在百年戰亂中仍然基于傳統制度所建構的思想文化與價值觀念，一直保持著自我運行、彈性受力與有機應變。
特別是自井岡山農民運動的興起到新中國成立之后鄉村建設的各個階段，鄉村自治機制對于我國實現社會主義的偉大社會變革的支持非常巨大，農民始終是革命的主力軍，也是改革的主力軍。小崗村包產到戶的探索是農民自發的，在工業現代化浪潮中離開土地、走進城市也是自發的，大部分積極進取的農民是主動適應現代化、發展現代性的。
當前鄉村自治存在的問題及其成因
1982年建立的各個村委會也都立足本地，逐步探索著運用“現代民主思想”來進行農村基層自治；由于“現代民主思想”主要由西方國家泊來，在與我國本土行政文化的結合過程中，難免出現了一些行為價值觀念的沖突或者呈現出一些變異性、偏理性的執行。
首先是村委會主任選舉中容易出現的問題：一是宗族幫派斗爭；二是賄選；三是村霸暴力拉票。
其次是村委會管理運行中容易出現的問題：一是村干部瀆職貪腐；二是村霸橫行魚肉鄉里；三是村委會弱職怠工；四是村民參與村務不足；五是村民現代化洗禮不足。
再次是村委會工作績效評估中容易出現的問題：一是至今沒有形成可操作性強、適用面積廣、信度效度高的村委會工作績效評估體系；二是由于績效評估的缺失，村干部的工作缺乏及時的反饋與科學的監督；三是村干部因與本村村民之間（與鄉鎮干部之間）的血緣親緣關系，工作的獨立性與客觀性不足；四是村干部晉升空間受限（因文化程度低就很難通過公務員考試），缺乏工作激勵；五是城市對鄉村的人才回饋嚴重不足，村干部素質遠低于居委會干部，基層治理中“馬太效應癥狀”突出。
這些問題導致我國鄉村自治的質量提升緩慢，嚴重滯后于整個國家的發展速度，并成為國家治理現代化建設中的最大短板。
但上述問題成因復雜，經濟、政治、行政、社會、文化與人的因素都有，其中傳統行政文化的歷史遺存與村民現代性的發育不足，是最為關鍵性的原因。一是數千年封建王朝歷史遺留下來的行政文化、社會觀念的軟彈性很強，并對其維護的小農制度體系具有自我修復功能，“尊古勝于創新”的舊觀念對人的束縛很深。二是農民受教育程度一直處于較低水平，又受交通不便、信息不暢等條件約束，與日新月異的現代性社會接觸很少，觀念保守，開放不足，注重過去勝于注重現在與未來，面對現代化缺乏安全感與適應性，就進一步導致傳統行政文化中積極的部分沒有被良好地繼承，并與新思想、新價值、新理念結合形成動力性因素，反而其中消極的部分仍然在基層治理中呈現較強的干擾，形成了阻礙力、破壞力。
當前鄉村自治取得的成效及改進方向
全面推行鄉村自治伊始，黨與國家就非常關注，一直在加強指導，并針對自治中發生的各種問題不斷地找尋對策、形成制度、強化規范。例如對于選舉中的問題，中共中央在1999年3月頒布了《中國共產黨農村基層組織工作條例》，各省都陸續出臺了《村民委員會選舉辦法》，每到換屆選舉時間，都會出臺專項指導意見；對于運行中的問題，堅持以加強社會監督、基層政府監督的方式強化管理，例如福建省在全國最早推行《村干部問責條例》，治理“村委會不作為”。
特別是十八大以來，從中央到各省，對于鄉鎮干部、村委會人員的監管不斷加強，“滅蠅行動”發揮了積極的社會影響，各地整治“鄉鎮干部充當村霸保護傘、村干部失職腐敗不作為”絕不手軟。自2013年5月第一次中央巡視組全國巡視大檢查至今，在“打老虎”的同時也重拳出擊“拍蒼蠅”。僅以河南省為例，2014年中央巡視組第一輪巡視中對近3年群眾反映強烈的基層侵害群眾利益信訪舉報突出問題和“四風”問題進行了大排查，這一次就查處鄉村干部1242人，集中清理了多年來農村低保中的“關系保”、“人情保”。
經過這不平凡的五年，系統性的鄉村廉政整治發揮了效果，全國鄉村風氣煥然一新，2017年廣東省全省村委會選舉工作在省、市、縣的逐級科學部署之下、在鎮（鄉）基層政府直接指導之下有序進行，省委省政府在選舉前，將2008、2011、2013年全省兩委換屆中查處的6起違紀事件進行了全省通報，作為警示，所以此次選舉中沒有出現任何群眾不滿意的問題。
全面建設國家治理現代化，其中關鍵點與困難點是提高鄉村基層治理的質量。必須加快加強對農村居民的現代性教育，特別是心理教育與信息教育，讓農民掌握與市場、與國家、與國際同步發展的接軌能力，克服“小富即安、只顧自己、仇富妒鄰、親族宗派、人情勝法、法律意識淡薄”等封建小農意識；特別是通過現代性教育，將“培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的三農工作隊伍”與“培育千千萬萬個懂農業、務農活、建農村的現代專職農民”緊密地結合在一起。
同時我們要注重繼承傳統鄉村自治中的精華部分，將“德治”與“法治”結合起來，共同塑造鄉村基層自治，實現硬約束與軟約束并舉。孔子認為“道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格”，就指出了只是依靠法治是不行的，因為各種法律條文的界限往往是社會道德的最低線（例如刑法），用最低線來約束民眾，民眾就會動用各種小聰明、采用各種小手段以盡量不觸碰法律紅線為得利途徑、為得意之處，但卻都處于心靈無道德感的狀態，整個社會的交易成本就會很高，每個人都是受損者。
加強道德教育為先，輔之以法律教育，民眾就會按照高標準的道德要求來自覺約束自己，并以試探法律紅線為恥，整個社會的交易成本就會降低，每個人都是受益者。還可以啟用“鄉賢”、“三老”參與基層治理，加強傳統國學中“仁義禮智信”的教育，并與市場經濟所需的信用制度、契約精神、合作精神、利他精神、法治意識等教育結合起來，共同增加基層空間中政社之間的社會資本，織密政社合作網絡，增強政社溝通互信，共同抗御現代化進程中的社會風險。
所以黨的十九大提出：“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。”當代的鄉村自治應該是在法治的約束下、德治的指導下，沿著社會主義道路不斷進取的自治模式。我們可以借鑒西方社區的管理方式與方法，但是不能簡單地照搬照抄，更不能盲目地崇洋媚外，認為國外的任何東西都是好的。
我們要按照社會主義核心價值觀來培養新型的職業農民與現代的三農管理干部，在繼承傳統優秀文化內核的基礎上發展鄉村自治、建設農村社區，在直面全球化市場激烈競爭的環境里發展農業經濟實力、維護食品安全戰略，讓新型農民成為緊跟現代化步伐的建設大軍，讓新型農民成為建設鄉村幸福家園的工程師，讓新型農民成長為積極創造美好生活的自主者，這樣才能真正建成“共建+共治+共享”的鄉村治理新格局，打牢國家治理現代化的基礎。
作者系華南農業大學公共管理學院教授。
中國鄉村發現網轉自：IPP評論 微信公眾號
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