摘要: 農(nóng)民住房作為一個(gè)集合概念，事實(shí)上包括農(nóng)民房屋及所占宅基地，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)包含農(nóng)民房屋所有權(quán)及所占宅基地使用權(quán)。依據(jù)現(xiàn)行法的規(guī)定，在宅基地使用權(quán)不能作為抵押物的情況下，作為集合概念的農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押在法律上也就出現(xiàn)了障礙。契合 “保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”的政策指引和價(jià)值需求，立法上宜按照現(xiàn)代市場法則，改革宅基地制度，彰顯其用益物權(quán)的屬性和財(cái)產(chǎn)功能，最終通過立法上的新規(guī)制，將農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)塑造成一種具有物權(quán)屬性和具有抵押擔(dān)保功能的財(cái)產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)一體登記是農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)設(shè)定的前置條件，抵押合同加上登記是農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)設(shè)定的核心要件。在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，可以通過選擇貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金、強(qiáng)制管理或貸款重組等方式保障農(nóng)民基本居住權(quán); 通過將“依法采取多種方式處置抵押物”限縮為“變賣或拍賣等多種方式處置抵押物”，以體現(xiàn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)與商品房處置的差別化。農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)處置時(shí)的受讓人范圍，不再限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，可以擴(kuò)大到本鄉(xiāng)鎮(zhèn)本縣區(qū)居民，必要時(shí)擴(kuò)展至設(shè)區(qū)市和省一級(jí)范圍內(nèi)的居民; 同時(shí)積極探索建立宅基地使用權(quán)有償物權(quán)、債權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制以及有償轉(zhuǎn)讓利益合理分配機(jī)制。
關(guān)鍵詞: 農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán); 宅基地使用權(quán); 農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押
“農(nóng)業(yè)的根本出路在于現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是國家現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和支撐。沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，國家現(xiàn)代化是不完整、不全面、不牢固的。”而要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必須充分發(fā)揮農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)等現(xiàn)有資產(chǎn)的金融價(jià)值。因此，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押制度的構(gòu)建，對(duì)于全面建成小康社會(huì)加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，具有十分重要的意義。
一、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押的制度困境及克服
(一) 農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押標(biāo)的物范圍的界定
僅就字面理解而言，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押的標(biāo)的物當(dāng)是農(nóng)民住房。問題在于如何科學(xué)認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確界定農(nóng)民住房? 一直以來，學(xué)術(shù)界存有著意見相左的兩種觀點(diǎn)，一種意見認(rèn)為，農(nóng)民住房僅僅是指建筑在農(nóng)村宅基地上的房屋及其附屬設(shè)施，而不包括農(nóng)村宅基地本身; 另一種意見主張，農(nóng)民住房不僅包括建筑在農(nóng)村宅基地上的房屋及其附屬設(shè)施，還包括農(nóng)村宅基地。顯而易見，兩種不同觀點(diǎn)的認(rèn)知與解釋，分歧集中在農(nóng)民住房是否包括農(nóng)村宅基地。就物理狀態(tài)而言，宅基地上的房屋及其附屬設(shè)施是無法脫離其所依附的宅基地而獨(dú)立存在的。然而，從關(guān)于權(quán)利歸屬的立法視角觀之，農(nóng)民對(duì)于宅基地上的房屋及其附屬設(shè)施享有完全的所有權(quán)，而對(duì)于宅基地則僅僅享有使用權(quán)，宅基地的所有權(quán)則歸屬于農(nóng)民集體，二者又是可以分離的。
農(nóng)民住房與農(nóng)民房屋并非同一概念，其內(nèi)涵與外延存在一定的差異。根據(jù)我國物權(quán)法第 64 條的規(guī)定，農(nóng)民對(duì)建筑在宅基地上的“房屋”享有所有權(quán)。我國物權(quán)法第 152 條規(guī)定: “宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。”在我國物權(quán)法上，“房屋”與“住宅”基本上是在同一個(gè)意義上使用的。農(nóng)民住房在現(xiàn)行物權(quán)法上未見其概念。就目前而言，農(nóng)民住房還處于政策層面的概念，其最早見于2013 年黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》( 以下簡稱十八屆三中全會(huì)《決定》) ，該《決定》明確規(guī)定: “保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。”隨后的 2014 年、2015 年和 2016 年的中央一號(hào)文件均就農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)。2015 年 8 月 10 日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》( 以下簡稱《“兩權(quán)”抵押意見》) 第一次明確提出，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的，需將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押。2016 年 3 月 15 日中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、財(cái)政部、國土資源部與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布的《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》( 以下簡稱《試點(diǎn)暫行辦法》) 第 2 條進(jìn)一步規(guī)制了農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款，強(qiáng)調(diào)不改變宅基地所有權(quán)性質(zhì)是前提，以農(nóng)民住房所有權(quán)及所占宅基地使用權(quán)作為抵押是基本內(nèi)容。2017 年中央一號(hào)文件首次要求“深入推進(jìn)”承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。從最初的“慎重穩(wěn)妥”到 2017 年中央一號(hào)文件的“深入”推進(jìn)“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)”，標(biāo)明中央關(guān)于“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)”這一政策概念趨于穩(wěn)定，內(nèi)涵界定更加清晰。據(jù)此，農(nóng)民住房作為一個(gè)集合概念，事實(shí)上包括農(nóng)民房屋及所占宅基地，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)包含農(nóng)民房屋所有權(quán)及所占宅基地使用權(quán)。這一政策規(guī)定解決了一直以來的理論紛爭，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。
(二) 農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押的現(xiàn)行法律障礙
既然，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)是由農(nóng)村房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)集合而成的，那么，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的屬性，就與農(nóng)村房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的屬性緊密相關(guān)。在我國現(xiàn)行法上，房屋及其附屬設(shè)施所有權(quán)與其所占范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)屬于各自獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)。房屋既屬于農(nóng)民所有，農(nóng)民就享有完整意義上的房屋所有權(quán)，根據(jù)物權(quán)法第 180 條第 1 項(xiàng)關(guān)于“建筑物和其他土地附著物”可以抵押的規(guī)定，農(nóng)民所有的房屋及其附屬設(shè)施當(dāng)然可以依據(jù)其自己的意愿進(jìn)行抵押。現(xiàn)在關(guān)鍵的問題是: 宅基地使用權(quán)是否可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押? 從我國宅基地使用權(quán)制度的歷史沿革考察，在新中國成立之前，農(nóng)民的房屋及其附屬設(shè)施基本上都是建筑在自己所有的土地上，我們黨領(lǐng)導(dǎo)的土地改革運(yùn)動(dòng)也承認(rèn)這種狀況，即農(nóng)民對(duì)其房屋和地基同時(shí)享有所有權(quán); 新中國成立之后，隨著農(nóng)村進(jìn)行的社會(huì)主義改造運(yùn)動(dòng)，農(nóng)民參加初級(jí)和高級(jí)合作社的普遍化，農(nóng)民的宅基地所有權(quán)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榧w土地所有權(quán)，農(nóng)民對(duì)其宅基地僅僅擁有使用權(quán)。我國的宅基地制度是在土地公有基礎(chǔ)上所形成的獨(dú)特的集體“所有”和農(nóng)民“使用”分離的一項(xiàng)制度安排，這種“所有”和“使用”的分離乃是土地與房屋的分離。而房屋與土地又是不可分離的自然屬性，終究催生出中國特色的“宅基地”。改革開放以后，關(guān)于農(nóng)村宅基地的政策與法律法規(guī)，均沿襲使用了宅基地這一概念，并且強(qiáng)調(diào)農(nóng)民享有宅基地使用權(quán)。1986 年面世的、經(jīng)過兩次修正的《土地管理法》第 8 條第 2 款進(jìn)一步明確宅基地屬于農(nóng)民集體所有; 第 26 條第 1 款規(guī)定了農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，第 4 款則進(jìn)一步規(guī)定了農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。也就是說，在我國現(xiàn)行法上對(duì)于農(nóng)民宅基地，未禁止轉(zhuǎn)讓，只是將轉(zhuǎn)讓作為限制再次申請(qǐng)宅基地的條件而已。誠然，我國的相關(guān)法律法規(guī)非常明確的規(guī)定，受讓人不能是城鎮(zhèn)居民。這充分表明我國的宅基地使用權(quán)不是單純的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而是受到身份限制的用益物權(quán)。
物權(quán)法第 13 章專門規(guī)定了“宅基地使用權(quán)”，這是我國第一次以立法的形式明確“宅基地使用權(quán)” 這一概念并明確了其用益物權(quán)的屬性，只不過該法第 152 條對(duì)宅基地使用權(quán)這一用益物權(quán)的屬性做了某種程度的限縮性規(guī)定: “宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。”我國物權(quán)法僅賦予宅基地使用權(quán)人對(duì)農(nóng)民集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)能，并于第 153 條規(guī)定“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”。而依據(jù)我國土地管理法等法律和國家的相關(guān)規(guī)定來看，對(duì)宅基地使用權(quán)出租予以收益或者通過出讓等方式進(jìn)行處分，對(duì)承租人或者受讓人有著嚴(yán)格的身份性限制，即只有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有資格承租或者受讓本集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員的宅基地使用權(quán)。我國物權(quán)法不僅沒有規(guī)定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)容，而且依據(jù)物權(quán)法第 184 條第 2 項(xiàng)明確規(guī)定宅基地使用權(quán)不得抵押，這就足以說明我國的宅基地使用權(quán)是缺少真正意義上的收益權(quán)的用益物權(quán)，其實(shí)質(zhì)是對(duì)收益權(quán)能的本質(zhì)性的否認(rèn)。
根據(jù)民法理論，抵押屬于一種處分行為，因此，在宅基地使用權(quán)不能作為抵押物的情況下，作為集合概念的農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)是否可以抵押，這就成了學(xué)者們拷問的焦點(diǎn)、司法實(shí)踐應(yīng)回應(yīng)的難點(diǎn)。有學(xué)者尖銳的指出: “農(nóng)村房屋作為農(nóng)民最主要的財(cái)產(chǎn)，因其附屬的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到法律上的限制，直接造成房屋產(chǎn)權(quán)無法順暢處分，實(shí)際上使農(nóng)民的房屋所有權(quán)‘虛有化’，同時(shí)也造成宅基地使用權(quán)‘僵化’，無法實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，成為制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要障礙。“如前已述，房屋及其附屬設(shè)施在物理狀態(tài)上無法脫離于其所依附的土地而獨(dú)立存在，兩者只有相互結(jié)合，才能發(fā)揮其應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)功能。由于我國宅基地使用權(quán)的身份權(quán)屬性，農(nóng)民取得并擁有宅基地使用權(quán)，帶有強(qiáng)烈的社會(huì)保障功能，因此，出于對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)，有學(xué)者堅(jiān)稱，“中國社會(huì)不僅要禁止農(nóng)村宅基地交易，而且要防止變相交易農(nóng)村宅基地的情形混入立法之中。”現(xiàn)實(shí)情況是，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)采行的是限制的做法，對(duì)宅基地使用權(quán)的抵押采行的也是禁止的規(guī)定。如此，勢(shì)必妨礙了農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的交易自由，忽視了農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的資產(chǎn)屬性與融資功能，一定程度上，阻隔了農(nóng)民增加其財(cái)產(chǎn)性收入的渠道，從而也就不利于農(nóng)民的小康和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。
(三) 農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押的制度障礙之克服
農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作為典型的政策性概念，其政策層面的倡設(shè)，最初是作為農(nóng)村宅基地制度改革的重要有機(jī)組成部分來使用的，目的是賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。這是破解和克服農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押法律障礙的先決條件。由于推行農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押需要突破《中華人民共和國物權(quán)法》第 184 條、《中華人民共和國擔(dān)保法》第 37 條等相關(guān)法律條款，因此，《“兩權(quán)”指導(dǎo)意見》規(guī)定了“由國務(wù)院按程序提請(qǐng)全國人大常委會(huì)授權(quán)，允許試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)期間暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款”。試點(diǎn)本身就是改革，就是探索政策性制度實(shí)施的可行性，從而為立法奠定基礎(chǔ)，做好實(shí)踐上的準(zhǔn)備。
誠然，將政策層面的農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)概念轉(zhuǎn)換為法律上的概念，固然與既存法律體系及法律觀念有關(guān)，但更主要的是服從并服務(wù)于現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與現(xiàn)代生活的需求。促進(jìn)資源的充分利用，是改革宅基地制度，深入推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押與轉(zhuǎn)讓的首要目標(biāo)。而根據(jù)民法理論，收益權(quán)是用益物權(quán)的核心權(quán)能。《德國民法典》第 1030 條“物上的用益權(quán)的法定內(nèi)容”第 1 款規(guī)定: “物可以因設(shè)定負(fù)擔(dān)而受利益的人有收取此物之收益的方式設(shè)定負(fù)擔(dān)( 用益權(quán)) 。”杜景林和盧諶先生在對(duì)這一條款評(píng)注時(shí)認(rèn)為，此系用益物權(quán)，“用益權(quán)是一種廣泛的、以收取全部之用益為內(nèi)容的權(quán)能。”在奧地利，民法上將所有權(quán)人分為有完全權(quán)能的所有權(quán)人和不完全權(quán)能的所有權(quán)人，用益權(quán)人即為不完全權(quán)能的所有權(quán)人。《奧地利普通民法典》第 362 條規(guī)定: “依所有權(quán)自由處分原則，有完全權(quán)能的所有權(quán)人原則上得任意使用或不使用其物; 有完全權(quán)能的所有權(quán)人得毀損其物，或者將其全部或部分移轉(zhuǎn)于他人，或者不附任何條件而放棄其物，即拋棄所有權(quán)。”其第 363 條繼續(xù)規(guī)定: “不完全權(quán)能的所有權(quán)人，亦即上位所有權(quán)人和用益所有權(quán)人，同樣享有前款規(guī)定的權(quán)利; 但一方不得實(shí)施任何有害于他方權(quán)利的行為。”在我國，農(nóng)民集體對(duì)宅基地享有所有權(quán)，農(nóng)民基于其身份從集體組織無償取得宅基地后便享有土地使用權(quán)。此時(shí)，農(nóng)民集體對(duì)宅基地享有的所有權(quán)即為受到一定限制的所有權(quán)，從某種意義上說，這類似奧地利民法典上的“不完全權(quán)能的所有權(quán)人”; 而宅基地使用權(quán)從農(nóng)民集體土地的所有權(quán)中分離出來之后，也作為“不完全權(quán)能的所有權(quán)”，此時(shí)便可以很少受到農(nóng)民集體土地所有權(quán)的約束。也就是說，在不損害農(nóng)民集體對(duì)宅基地享有所有權(quán)的前提下，宅基地使用權(quán)人可以享有“完全權(quán)能的所有權(quán)人”的權(quán)利。由此，宅基地使用權(quán)物權(quán)屬性的界定及其對(duì)宅基地使用權(quán)內(nèi)涵的規(guī)制，就理應(yīng)成為立法改造的重點(diǎn)所在。而“用益物權(quán)之設(shè)計(jì)與運(yùn)用，必須隨時(shí)注入與時(shí)俱進(jìn)之新元素，與社會(huì)之進(jìn)步有機(jī)互動(dòng)，誠屬其未來發(fā)展及成長之當(dāng)然方向。”公允的說，我國關(guān)于農(nóng)村宅基地的現(xiàn)行法律及相關(guān)規(guī)定，出發(fā)點(diǎn)是好的，是基于農(nóng)民的特殊身份，出于對(duì)農(nóng)民生活的保障，同時(shí)慮及國家耕地的保護(hù)。只要宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不危及農(nóng)民的權(quán)益，不引致耕地的流失，還是持有限制的允許態(tài)度的。如前已述，我國土地管理法第 62 條的規(guī)定，并非禁止宅基地的流轉(zhuǎn)，只是某種程度上對(duì)再次申請(qǐng)宅基地的限制而已。即便是涉及宅基地使用權(quán)的抵押，也只是禁止其單獨(dú)的抵押，并沒有明確否定其根據(jù)“地隨房走”的原則與房屋所有權(quán)一并抵押、轉(zhuǎn)讓。用益物權(quán)設(shè)定的目的，就是賦予民事主體對(duì)不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行使用和收益，其在某種意義上彰顯了物權(quán)法對(duì)物盡其用功能的追求。而宅基地使用權(quán)在現(xiàn)行法律中缺乏清晰明確的規(guī)定，加上中央提出的“可抵押、可轉(zhuǎn)讓”的農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)，尚處于政策層面的“試點(diǎn)階段”。然而，實(shí)踐中農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)權(quán)能完整性的追求，則愈加迫切與強(qiáng)烈。由于法律上允許農(nóng)民在一定范圍內(nèi)買賣房屋，遵循房地一體的原則，農(nóng)民在交易房屋時(shí)往往也就一并處理了宅基地使用權(quán)，甚至交易的重點(diǎn)并不在房屋上，而是承載房屋的宅基地使用權(quán)。這種規(guī)避乃至無視禁止性法律規(guī)定的情形，事實(shí)上不在少數(shù)，現(xiàn)行的法律法規(guī)與國家不斷變化的土地發(fā)展政策也就難以協(xié)調(diào)。實(shí)踐呼喚立法的修訂。
在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化視域下，改革宅基地使用權(quán)制度，宜進(jìn)一步回歸其用益物權(quán)的本質(zhì)屬性，允許其依法流轉(zhuǎn)、讓與。在尊重物的所有權(quán)的前提下，可以將物的使用權(quán)給予那些更能發(fā)揮物的效用的民事主體。作為“他物權(quán)”中重要的一類，用益物權(quán)應(yīng)該被定義為在不改變物的所有權(quán)的前提下，獨(dú)立地利用物即行使占有、使用、收益的權(quán)利。既然我國物權(quán)法已將“宅基地使用權(quán)”確立為用益物權(quán)，那么在該項(xiàng)權(quán)利的行使過程中，也應(yīng)該具備完整的用益物權(quán)權(quán)能。從現(xiàn)代民法物權(quán)理論出發(fā)，宅基地使用權(quán)可以被理解為，在不改變土地公有制性質(zhì)的前提下，分離產(chǎn)生的對(duì)宅基地占有、使用、收益的權(quán)利。由此，構(gòu)建我國農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押制度，首先要界定宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)權(quán)能，充分實(shí)現(xiàn)其作為物的利用權(quán)的價(jià)值。這也符合現(xiàn)代物權(quán)理論的發(fā)展的趨勢(shì)和要求。其有效機(jī)制即是，在維護(hù)農(nóng)村宅基地農(nóng)民集體所有的前提下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地的有限制的市場化流轉(zhuǎn)。具體需要通過修改物權(quán)法、土地管理法等相關(guān)法律法規(guī)，明確規(guī)定: 農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的核心是財(cái)產(chǎn)權(quán)，在社會(huì)保障水平較低的情況下，其充當(dāng)最基本的生活保障功能，農(nóng)民宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不能影響農(nóng)民集體對(duì)宅基地的所有權(quán); 宅基地使用權(quán)之核心是使用、收益權(quán)，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化視域下，必須將農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)塑造成一種具有物權(quán)屬性和具有抵押擔(dān)保功能的財(cái)產(chǎn)權(quán)，其不再或者不再主要是承載生活保障功能，而是完全按照現(xiàn)代市場法則，改革宅基地制度，彰顯其用益物權(quán)的屬性和財(cái)產(chǎn)功能，最終通過立法上的新規(guī)制，“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)”得以實(shí)現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)邏輯向法律邏輯的轉(zhuǎn)譯，“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)”是在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化視域下生成的一個(gè)具有全新內(nèi)容的概念。具體建議修改物權(quán)法第 152 條，在宅基地使用權(quán)的內(nèi)容上增加“收益”的核心權(quán)能和有限處分的權(quán)能，以更好的回應(yīng)第 13 章的規(guī)定; 同時(shí)改變現(xiàn)行“宅基地使用權(quán)不得用作經(jīng)營性用途”的規(guī)定，建議改采列舉加概括的方式，明定宅基地使用權(quán)不得用作商業(yè)性開發(fā)建房以及法律法規(guī)禁止的其他用途。
二、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押的設(shè)定
根據(jù) 2017 年中央一號(hào)文件的精神，就政策層面而言，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押已進(jìn)入“深入推進(jìn)”階段。因而，從法律層面加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押設(shè)定的規(guī)制研究，就顯得尤為迫切、更為重要。
(一) 農(nóng)民房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)一體登記是農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)設(shè)定的前置條件
由于農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的，需將宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)一并抵押，因此對(duì)農(nóng)民房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)權(quán)屬的明晰、確認(rèn)，是決定農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)能否有效抵押的前提。抵押權(quán)之設(shè)定，必須辦理登記始生效力，因此抵押物必須為已辦理登記或依法能辦理登記之不動(dòng)產(chǎn)始足當(dāng)之。然而，我國現(xiàn)行法上沒有將登記作為宅基地使用權(quán)的生效要件，登記與否，并不影響宅基地使用權(quán)的設(shè)立。誠然，這并不妨礙宅基地使用權(quán)人申請(qǐng)登記部門予以登記，也不排除某些地區(qū)主動(dòng)地只收取工本費(fèi)而為農(nóng)民辦理了宅基地使用權(quán)登記。“由于我國現(xiàn)行法更未賦予宅基地使用權(quán)登記公信的效力，這種宅基地使用權(quán)的登記只能具有對(duì)抗第三人的效力。“加上我國現(xiàn)行法禁止宅基地使用權(quán)作為抵押物，因而也就沒有規(guī)定宅基地使用權(quán)的公示方法和公示效力。宅基地使用權(quán)在設(shè)立模式上之所以未安排登記，主要源于歷史沿革和現(xiàn)實(shí)狀況，即便是新申請(qǐng)宅基地使用權(quán)，其方案只要求經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論同意即可; 由于農(nóng)民之間相互熟悉，申請(qǐng)取得的宅基地地塊也是人所共知的，如此便能起到相應(yīng)的公示作用。
在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，宅基地使用權(quán)之流轉(zhuǎn)，既可能在“熟人”之間讓與，也有可能在“陌生人”之間轉(zhuǎn)移，政策層面也還允許向銀行金融機(jī)構(gòu)抵押，因此在宅基地使用權(quán)之設(shè)立方面，必須將登記因素納入其中，明確登記為宅基地使用權(quán)設(shè)立的格式方式，這樣既可以契合一般的物權(quán)公示原則，也可以為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押的登記提供依據(jù)。盡管現(xiàn)行立法上存在缺漏與瑕疵，但就政策層面而言，黨和政府一直在推動(dòng)宅基地使用權(quán)確權(quán)登記工作。更為重要的是，根據(jù)國家建立健全不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的要求，2014 年 8 月國土資源部、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》還開啟了將農(nóng)村宅基地與在宅基地上建筑的農(nóng)房等建筑物、構(gòu)筑物進(jìn)行一體確權(quán)登記頒證的工作，即統(tǒng)一調(diào)查、統(tǒng)一確權(quán)登記、統(tǒng)一發(fā)證; 2016 年的中央一號(hào)文件則進(jìn)一步明確: “加快推進(jìn)房地一體的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證”，“完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索農(nóng)民住房保障新機(jī)制”。但現(xiàn)實(shí)中還是碰到了一些問題與困境，比如有的地方農(nóng)村地籍調(diào)查工作的基礎(chǔ)相對(duì)弱，不足以有效支撐和保障農(nóng)村房地一體的不動(dòng)產(chǎn)登記; 有的地方僅僅開展了宅基地調(diào)查，沒有調(diào)查房屋及其附屬設(shè)施; 個(gè)別地方開啟不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記發(fā)證后，仍然頒發(fā)的是老證; 還有一些地方宅基地“一戶多宅”、超占面積等問題相對(duì)比較嚴(yán)重，時(shí)間跨度較大，權(quán)源資料也不全等，影響了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的整體進(jìn)度。有鑒于此，為進(jìn)一步加快農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作，有效支撐農(nóng)村土地制度改革，2016 年 12 月國土資源部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問題的通知》( 國土資發(fā)［2016］191 號(hào)) ，明確了農(nóng)村“房地一體”確權(quán)登記頒證的具體工作; 2017 年中央一號(hào)文件則強(qiáng)調(diào): “全面加快‘房地一體’的農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證工作。”從政策層面看，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的確權(quán)登記頒證工作在政府的精心組織和有力推動(dòng)下正有序進(jìn)行。盡管這一過程歷經(jīng)艱難，但還是有望在政府的強(qiáng)有力的推動(dòng)下基本完成確權(quán)登記頒證工作。
政策性的指導(dǎo)必須轉(zhuǎn)化為立法上的實(shí)踐，才能真正發(fā)揮法律的引領(lǐng)與保障作用。我國物權(quán)法第 5 條規(guī)定: “物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定。”既然物權(quán)法將宅基地使用權(quán)明確為用益物權(quán)，農(nóng)民對(duì)在宅基地上建筑的包括農(nóng)房在內(nèi)的建筑物、構(gòu)筑物享有所有權(quán)。抵押標(biāo)的物必須特定，而農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)特定化的重要方式就是登記，通過登記，明晰農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的歸屬與范圍。因此建議修改物權(quán)法等相關(guān)法律法規(guī)，明確宅基地使用權(quán)的設(shè)立、變更與消滅采登記方式，明晰農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的主體、范圍，作為農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利象征和義務(wù)依據(jù)，從而為農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押擔(dān)保奠定堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。
(二) 抵押合同加上登記是農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)設(shè)定的核心要件
農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作為不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)，當(dāng)然一體適用物權(quán)法上的物權(quán)變動(dòng)規(guī)則和物權(quán)抵押法則，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)人和金融機(jī)構(gòu)理應(yīng)通過簽訂抵押合同并就住房財(cái)產(chǎn)權(quán)這一特定抵押物進(jìn)行抵押登記。依據(jù)《試點(diǎn)暫行辦法》第 2 條的規(guī)定，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款，是指在不改變宅基地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，以農(nóng)民住房所有權(quán)及所占宅基地使用權(quán)作為抵押、由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)向符合條件的農(nóng)民住房所有人發(fā)放的、在約定期限內(nèi)還本付息的貸款。簽訂農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押合同，是其題中應(yīng)有之義。根據(jù)我國物權(quán)法第 185 條的規(guī)定，抵押合同一般應(yīng)該包括“抵押財(cái)產(chǎn)的名稱、數(shù)量、質(zhì)量、狀況、所在地、所有權(quán)歸屬或者使用權(quán)歸屬”等內(nèi)容。這里揭示的是農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)人，作為適格的抵押人，必須依法擁有政府有關(guān)主管部門頒發(fā)的宅基地使用權(quán)及其房屋所有權(quán)權(quán)屬證明，方可與抵押權(quán)人簽訂合法有效的抵押合同。否則，就農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)這一抵押標(biāo)的物而言，就不具備抵押標(biāo)的物權(quán)屬明晰這一屬性。問題在于，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)的設(shè)定是否要經(jīng)過農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的同意? 以解釋論觀之，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)因抵押權(quán)人與抵押人即農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)人之間的抵押合同而產(chǎn)生，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)包括農(nóng)民住房所有權(quán)和宅基地使用權(quán)，屬于物權(quán)，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)人是該農(nóng)民房屋和宅基地的合法主體，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)體現(xiàn)了雙方當(dāng)事人的合意，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)的設(shè)定無須經(jīng)過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的同意。然而，《試點(diǎn)暫行辦法》第 4 條第( 四) 項(xiàng)規(guī)定，“所在的集體經(jīng)濟(jì)組織書面同意宅基地使用權(quán)隨農(nóng)民住房一并抵押及處置”是借款人以農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作抵押申請(qǐng)貸款的條件。一些現(xiàn)行試點(diǎn)地區(qū)也曾明確規(guī)定，農(nóng)村房屋抵押應(yīng)當(dāng)取得本集體經(jīng)濟(jì)組織的同意，抵押人應(yīng)向金融機(jī)構(gòu)提交抵押物所在地村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)同意抵押和同意處置抵押物的書面證明。然而，“物權(quán)是物之歸屬的權(quán)利，法律賦予權(quán)利人直接支配其物之力。所謂直接支配，系指物權(quán)人得依自己的意思享受物的利益，無待他人的介入。”況且，從鼓勵(lì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押，增加農(nóng)民土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)益的角度來講，也無須征得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的同意。
根據(jù)我國物權(quán)法的規(guī)定，現(xiàn)行擔(dān)保物權(quán)規(guī)則是以抵押財(cái)產(chǎn)類型化為其前提和基礎(chǔ)的，并將抵押物登記做了明確的規(guī)定，由于抵押權(quán)設(shè)立不轉(zhuǎn)移抵押物的占有，因此抵押權(quán)的公示自不能以交付占有為之，登記也就成了抵押權(quán)公示方式的不二選擇。農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)作為抵押權(quán)之一種，自當(dāng)以登記為公示方式。對(duì)照我國物權(quán)法第 180 條的規(guī)定，農(nóng)民房屋當(dāng)屬建筑物，農(nóng)民享有對(duì)建筑在宅基地使用權(quán)上的房屋之所有權(quán)，屬于可以抵押的抵押物范疇。根據(jù)我國物權(quán)法第 187 條的規(guī)定，對(duì)農(nóng)民房屋所有權(quán)設(shè)定抵押權(quán)，應(yīng)采取登記生效主義，未經(jīng)登記，農(nóng)民房屋所有權(quán)抵押權(quán)不設(shè)定。然而，對(duì)照我國物權(quán)法第 184 條的規(guī)定，因禁止宅基地使用權(quán)作為抵押物，所以相關(guān)政策才會(huì)明確由全國人大常委會(huì)授權(quán)試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)期間暫停實(shí)施該項(xiàng)規(guī)定。既然我國法上禁止宅基地使用權(quán)抵押，因而也就沒有規(guī)定宅基地使用權(quán)抵押權(quán)的公示方法和效力。問題在于既然有必要也有可能就農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行抵押，這就需要進(jìn)一步按照現(xiàn)行擔(dān)保物權(quán)規(guī)則進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)的設(shè)立必須契合現(xiàn)行擔(dān)保物權(quán)規(guī)則。《試點(diǎn)暫行辦法》第 11 條規(guī)定: “借貸雙方要按試點(diǎn)地區(qū)規(guī)定，在試點(diǎn)地區(qū)政府確定的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦理房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)抵押登記。”對(duì)照我國物權(quán)法第 180 條的規(guī)定，融合農(nóng)民住房所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)肯定不屬于其第 1 款第 1 至第 6 項(xiàng)規(guī)定的抵押財(cái)產(chǎn)，但可以將其解釋歸位于第 7 項(xiàng)“法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財(cái)產(chǎn)”之范疇。問題是，物權(quán)法也未對(duì)“法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財(cái)產(chǎn)”設(shè)立抵押權(quán)時(shí)規(guī)定相應(yīng)的登記規(guī)則，《試點(diǎn)暫行辦法》也沒有規(guī)定農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)公示效力模式。根據(jù)我國物權(quán)法第 9 條的規(guī)定，基于法律行為所引起的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)，采取的公示方法是登記，而且未經(jīng)登記，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)不產(chǎn)生法律效力。由此，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的一般原則是登記生效主義，只有在法律另有規(guī)定的情況下，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)方能采取其他形式。在王利明先生看來，“雖然條文沒有使用‘必須登記’的行文，但除了法律有特別的規(guī)定以外，所有的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)都必須采取登記形式。”立法者據(jù)此主張: “不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的各種變動(dòng)不僅需要當(dāng)事人的法律行為，也需要登記，法律行為和登記的雙重法律事實(shí)決定不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的效力。”因此有學(xué)者主張，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，而且現(xiàn)行法律就其公示沒有做出特別的規(guī)定，依體系解釋方法，當(dāng)然應(yīng)采取登記生效主義。筆者贊同農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押采登記生效主義，只不過，我們還是主張: 修改物權(quán)抵押擔(dān)保登記規(guī)則，明確統(tǒng)一采用登記生效主義。
三、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)
抵押實(shí)際上就是一種處分，一旦允許抵押擔(dān)保，倘若到期無法履行債務(wù)，就需要對(duì)抵押物進(jìn)行處分，由此即變成了事實(shí)上的農(nóng)民宅基地的喪失，這與我國農(nóng)村宅基地政策和法律設(shè)置的初衷相背，也不符合現(xiàn)行農(nóng)村土地改革的政策底線。農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)，關(guān)乎農(nóng)民與金融機(jī)構(gòu)權(quán)益的平衡和利益的保護(hù)。
(一) 前置條件: 農(nóng)民基本居住權(quán)的保障
在我國農(nóng)村，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)依舊是農(nóng)民最重要的不動(dòng)產(chǎn)，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款實(shí)踐中會(huì)不會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民居無定所，這是最大的社會(huì)問題，更是最大的民生。基于此，為數(shù)不少的學(xué)者認(rèn)為，抵押人只有在確保于抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后有居住場所的，才能設(shè)定農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押，或者抵押人有兩處以上房產(chǎn)或者由他人保證為其提供居住場所的情況下，才能辦理農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押。也有學(xué)者持不同意見，將抵押人必須保證在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后有居住場所作為抵押的條件，將會(huì)限制農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押的設(shè)立，從而也就間接限制了農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值功能的發(fā)揮。無論是《“兩權(quán)”指導(dǎo)意見》還是《試點(diǎn)暫行辦法》都明確將“基本住房權(quán)利”“保障農(nóng)民基本居住權(quán)”作為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)的前提來規(guī)定。因此，金融機(jī)構(gòu)在處置抵押物實(shí)現(xiàn)自身權(quán)益保障的同時(shí)如何保證農(nóng)戶基本住房權(quán)利，就成了無法回避的論題。
根據(jù)《試點(diǎn)暫行辦法》第 4 條第( 三) 項(xiàng)的規(guī)定，借款人以農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作抵押申請(qǐng)貸款的，還應(yīng)有其他長期穩(wěn)定的居住場所，并能夠提供相關(guān)證明材料。筆者以為，這一限制性條件與《“兩權(quán)”指導(dǎo)意見》關(guān)于農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款“落實(shí)農(nóng)村土地的用益物權(quán)、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”的指導(dǎo)思想與 “盤活農(nóng)民土地用益物權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性”的任務(wù)是相違背的。況且，這一限制性條件的規(guī)定，某種程度上矮化了現(xiàn)代農(nóng)民也是“經(jīng)濟(jì)理性人”的地位，同時(shí)也違背了“平等”的現(xiàn)代民法精神。無論是城鎮(zhèn)居民還是農(nóng)民，但凡以自己的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的，因抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)均有可能出現(xiàn)抵押人居無定所的情況，為什么單就農(nóng)民要有其他居住場所的條件限制? 筆者主張，修改相關(guān)法律法規(guī)時(shí)，取消農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款設(shè)立時(shí)關(guān)于借款人提供有其他長期穩(wěn)定居住場所這一條件的規(guī)定。即便抵押物的處置以“保障農(nóng)民基本居住權(quán)”為前提，其實(shí)現(xiàn)路徑完全可以采取其他相應(yīng)的措施來解決，而不能采取施加抵押限制條件的方法。
其實(shí)，“保障農(nóng)民基本居住權(quán)”并不要求農(nóng)民除用于抵押的農(nóng)民住房外，一定還應(yīng)有其他長期穩(wěn)定居所。實(shí)踐中，在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，保障農(nóng)民基本居住權(quán)有多種解決方式，即便抵押農(nóng)民僅僅擁有一處住房財(cái)產(chǎn)權(quán)，也可以通過選擇相應(yīng)的方式來保障農(nóng)民基本居住權(quán)。一是通過抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金保障農(nóng)民基本居住權(quán)。根據(jù)《試點(diǎn)暫行辦法》第 14 條的規(guī)定，鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)政府設(shè)立農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，用于保障抵押物處置期間農(nóng)民基本居住權(quán)益。二是通過貸款重組保障農(nóng)民基本居住權(quán)。《試點(diǎn)暫行辦法》第 12 條也明確可以采行“貸款重組”的方式來保全農(nóng)民基本居住權(quán)。作為借款人的農(nóng)民不履行到期債務(wù)，或者出現(xiàn)按借貸雙方約定的情形需要依法行使抵押權(quán)的情形時(shí)，對(duì)于具有還款真意、有望在一定期限內(nèi)逐步走出困境具備一定償還貸款能力的抵押人，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)均可不同程度地采取貸款重組的方式予以挽救，即一般由“雙方通過重新簽訂借款合同及其從屬合同，對(duì)不良貸款 ( 或有不良貸款參加) 的償債主體、擔(dān)保方式或者期限、金額、利率、還款計(jì)劃等要素作出調(diào)整的行為。”三是強(qiáng)制管理也不失為一種有效的保障農(nóng)民基本居住權(quán)的補(bǔ)充方式。強(qiáng)制管理，是指通過委托他人管理抵押財(cái)產(chǎn)，并以其所得收益使債權(quán)得以優(yōu)先受償?shù)闹贫取Ｎ覈F(xiàn)行法律法規(guī)和政策性文件均沒有對(duì)此加以規(guī)定。強(qiáng)制管理具有一定的優(yōu)勢(shì): 抵押人在一定時(shí)間內(nèi)喪失農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的使用收益權(quán)，以農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的收益來滿足強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，在抵押權(quán)完滿實(shí)現(xiàn)后，抵押人仍舊取得完整的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)。
(二) 現(xiàn)行抵押物處置方式的適用
根據(jù)我國物權(quán)法第 195 條的規(guī)定，抵押物處置的方式主要包括“協(xié)議以抵押財(cái)產(chǎn)折價(jià)”或“拍賣、變賣該抵押財(cái)產(chǎn)”。而《“兩權(quán)”指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)的“采取多種方式處置抵押物”之規(guī)定，一定程度上肯定了在農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)時(shí)，原則上有物權(quán)法第 195 條抵押物處置方式的適用空間，但不限于此。現(xiàn)在的問題是: 在農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)時(shí)，抵押財(cái)產(chǎn)的折價(jià)、拍賣、變賣這三種實(shí)現(xiàn)方式是否均可適用? 絕大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)不能采取協(xié)議折價(jià)的方式、由抵押權(quán)人直接取得農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)，而只能采取拍賣、變賣的方式，將農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)變價(jià)并從變價(jià)價(jià)款中優(yōu)先受償。也有學(xué)者從抵押物處置時(shí)受讓人的范圍不應(yīng)限定為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的視角分析，主張“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式也就可以采取折價(jià)方式，由作為抵押權(quán)人的金融機(jī)構(gòu)取得農(nóng)民住房所有權(quán)。”其實(shí)，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)抵押物處置能否采取折價(jià)的方式與抵押物處置時(shí)受讓人的范圍沒有多大關(guān)聯(lián)。根據(jù)《試點(diǎn)暫行辦法》的規(guī)定，抵押權(quán)人只能是金融機(jī)構(gòu)。因此協(xié)議折價(jià)的主體只能是抵押人與作為抵押權(quán)人的金融機(jī)構(gòu)。由于抵押物農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的特殊性，《“兩權(quán)”指導(dǎo)意見》明確規(guī)定: 農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)( 含宅基地使用權(quán)) 抵押貸款的抵押物處置應(yīng)與商品住房制定差別化規(guī)定。這一 “差別化規(guī)定”，某種程度上，體現(xiàn)在《試點(diǎn)暫行辦法》將《“兩權(quán)”指導(dǎo)意見》的“依法采取多種方式處置抵押物”限縮為“房產(chǎn)變賣或拍賣等多種方式處置抵押物”。從而，一方面滿足了《“兩權(quán)”指導(dǎo)意見》關(guān)于“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)( 含宅基地使用權(quán)) 抵押貸款的抵押物處置應(yīng)與商品住房制定差別化規(guī)定”，另一方面，某種程度上間接否定了抵押財(cái)產(chǎn)的折價(jià)處置方法。
通過拍賣、變賣的方式實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，因?yàn)椴⒉粚?dǎo)致宅基地所有權(quán)的移轉(zhuǎn)，而僅僅是農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)讓。通過農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)人與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)協(xié)議以拍賣、變賣農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)所得的價(jià)款優(yōu)先受償; 雙方當(dāng)事人未就拍賣、變賣農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)達(dá)成協(xié)商一致意見的，抵押權(quán)人可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拍賣、變賣該農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)，人民法院則可以根據(jù)實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)案件的特別程序作出許可拍賣、變賣農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)之裁定; 當(dāng)然，抵押權(quán)人也可以徑直向人民法院提起民事訴訟，人民法院根據(jù)普通民事訴訟程序作出民事判決或裁定。抵押權(quán)人可以基于上述裁定或裁決向人民法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)申請(qǐng)執(zhí)行，強(qiáng)制拍賣、變賣案涉農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)。一旦執(zhí)行完畢，抵押人就喪失其農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)，但此時(shí)并不影響農(nóng)民集體對(duì)宅基地享有所有權(quán)，抵押人讓渡的僅僅是農(nóng)民房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)。如前已述，由于農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)包括農(nóng)民房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)，其抵押的標(biāo)的物均是農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)，因此抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式應(yīng)本著化繁為簡的原則，宜進(jìn)行一體化規(guī)定。再說，依據(jù)相關(guān)政策規(guī)定，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)本身包含農(nóng)民房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)，是內(nèi)生的，目前國家相關(guān)法律法規(guī)限制的也只是宅基地使用權(quán)單獨(dú)抵押，因?yàn)槠渖婕罢厥褂脵?quán)的保障性功能，宅基地使用權(quán)仍是他物權(quán)，是在農(nóng)村集體土地所有權(quán)上設(shè)定的。
至于《試點(diǎn)暫行辦法》第 12 條關(guān)于“變賣或拍賣抵押的農(nóng)民住房，受讓人范圍原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)”規(guī)定的理解與適用問題，應(yīng)遵循《“兩權(quán)”指導(dǎo)意見》關(guān)于“探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保中宅基地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)方式和途徑，保障抵押權(quán)人合法權(quán)益”的指導(dǎo)思想。試點(diǎn)地區(qū)，相關(guān)法律法規(guī)的暫停執(zhí)行，使得宅基地使用權(quán)與農(nóng)民房屋合體成為農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)，能夠成為抵押財(cái)產(chǎn)，從而為農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押權(quán)掃除了法律障礙，然而能否真正實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，還是取決于抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)機(jī)制的完善。一是從既有的法律法規(guī)來看，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)是可以轉(zhuǎn)讓的，只是其受讓人有一定的身份要求。二是“原則上”受限制的表述，從另外一個(gè)層面說，也就是肯認(rèn)“例外”的存在。既然屬于改革試點(diǎn)，“例外”就應(yīng)該是一種常態(tài)性的存在。試點(diǎn)地區(qū)在農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)可以嘗試突破身份性限制，探索建立宅基地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓機(jī)制，這也是與《“兩權(quán)”指導(dǎo)意見》的基本精神相吻合的。為此，建議修改《土地管理法》《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)時(shí)，明確規(guī)定: 農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)處置時(shí)的受讓人范圍，不再限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，可以擴(kuò)大到本鄉(xiāng)鎮(zhèn)本縣區(qū)居民，必要時(shí)擴(kuò)展至設(shè)區(qū)市和省一級(jí)范圍內(nèi)的居民，以適應(yīng)農(nóng)村土地使用權(quán)市場化的需求; 同時(shí)鑒于農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押的特殊性，為維護(hù)本集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的利益，在農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押物處置時(shí)，應(yīng)當(dāng)賦予本集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員以同等條件下的優(yōu)先購買權(quán)。
(三) 農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保中宅基地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)方式和途徑
農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)特別是宅基地使用權(quán)這一抵押物處置上的法律障礙是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)惜貸的主要原因。因此，從中央現(xiàn)行政策規(guī)定來看，均把改革宅基地制度、保障宅基地用益物權(quán)作為推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押的基礎(chǔ)與前提來考量的。《“兩權(quán)”指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)“探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保中宅基地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)方式和途徑”，即是積極的回應(yīng)。
一是探索建立宅基地使用權(quán)有償物權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制。如前已述，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款處置抵押物時(shí)，受讓人如果是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員或?yàn)楸炯w經(jīng)濟(jì)組織時(shí)，可以將房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)一并有償處置轉(zhuǎn)讓。當(dāng)受讓人為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，因該成員具有取得宅基地使用權(quán)的主體資格，故宅基地使用權(quán)伴隨農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)一并轉(zhuǎn)移，受讓人因受讓農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)而取得了宅基地使用權(quán); 當(dāng)受讓人為本集體經(jīng)濟(jì)組織時(shí)，因其作為宅基地的所有權(quán)人，此時(shí)受讓農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)，因宅基地使用權(quán)與所有權(quán)混同而歸于消滅。以上兩種情形，宅基地使用權(quán)均與農(nóng)民房屋所有權(quán)一體轉(zhuǎn)移，因此必須建立宅基地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的機(jī)制。根據(jù)《“兩權(quán)”指導(dǎo)意見》的規(guī)定，可以依托相關(guān)主管部門建立完善多級(jí)聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，建立農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、流轉(zhuǎn)、評(píng)估的專業(yè)化服務(wù)機(jī)制。而《試點(diǎn)暫行辦法》第 9 條則進(jìn)一步規(guī)定: “借貸雙方可采取委托第三方房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估、貸款人自評(píng)估或者雙方協(xié)商等方式，公平、公正、客觀地確定房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)價(jià)值。”只有這樣，才能充分彰顯農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)特別是宅基地用益物權(quán)的市場價(jià)值。
二是探索建立宅基地使用權(quán)有償債權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制。基于宅基地使用權(quán)取得和享有的特殊性考量，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)可以探索“房地分離”的模式。當(dāng)受讓人不屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員時(shí)，受讓人不能取得宅基地使用權(quán)，而只能取得債權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)，從而產(chǎn)生“房地分離”現(xiàn)象。誠然，這種“房地分離”僅是根據(jù)我國農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀所采取的一種過渡措施。當(dāng)宅基地使用權(quán)完全市場化后，其應(yīng)當(dāng)與國有建設(shè)用地使用權(quán)具有相同的法律地位，在農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押處置時(shí)，應(yīng)當(dāng)回歸“房地一致”原則。具體說來，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押物處置時(shí)，受讓人僅僅取得住房所有權(quán)，而不取得宅基地使用權(quán)，就住房和宅基地之間的利用關(guān)系來說，可以采取住房所有權(quán)受讓人取得宅基地使用權(quán)的租賃權(quán)，即債權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)。此時(shí)，抵押人喪失的僅僅是住房所有權(quán)，宅基地使用權(quán)并未喪失，因而可以依據(jù)宅基地使用權(quán)的租賃權(quán)收取受讓人的租金。
三是探索建立宅基地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓利益合理分配機(jī)制。在通常情況下，由于宅基地使用權(quán)取得是無償?shù)模课菔茏屓嗽谑茏尫课莸耐瑫r(shí)也就喪失了無償申請(qǐng)宅基地的權(quán)利，因此農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓價(jià)中一般不包含宅基地使用權(quán)的價(jià)值。這不僅與宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能相悖，而且也與現(xiàn)行政策上鼓勵(lì)探索宅基地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓機(jī)制不相吻合。要做實(shí)農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，必須強(qiáng)化其用益物權(quán)屬性。宅基地的社會(huì)保障性質(zhì)以及無償取得的分配方式，不能遮掩或者屏蔽宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性，更不能據(jù)此剝奪農(nóng)民作為宅基地用益物權(quán)人所本應(yīng)取得的法定孳息。“否則，在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后，原宅基地使用權(quán)人不僅喪失其宅基地用益物權(quán)，而且喪失再次請(qǐng)求分配宅基地的資格，其宅基地福利即喪失殆盡。”農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作為抵押物無論是物權(quán)性質(zhì)的轉(zhuǎn)讓還是債權(quán)性質(zhì)的轉(zhuǎn)讓，均應(yīng)該是有償?shù)摹＾r(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押處置后就宅基地使用權(quán)收益的主要部分應(yīng)該由農(nóng)民直接享有; 同時(shí)作為宅基地所有權(quán)人的集體經(jīng)濟(jì)組織可以參與分配部分收益。具體標(biāo)準(zhǔn)宜參酌當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、具體收益數(shù)額、基本生活保障水平等因素綜合確定，筆者建議具體分成比例宜劃定在三七或二八分成較為妥適。
（作者系法學(xué)博士，南京財(cái)經(jīng)大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：土地法制研究院（微信公眾號(hào)原創(chuàng)）2018-06-05
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