原題:‘賣紅薯’的村干部
導(dǎo)讀:隨著新一輪針對農(nóng)村地區(qū)的改革展開，農(nóng)村中的問題和矛盾也越發(fā)激烈，面對這些問題，作為農(nóng)村自治組織的村委會卻顯得“不太中用”。本文是一篇調(diào)研隨筆，作者在2015-2017年間，針對農(nóng)村基層治理進(jìn)行了社會調(diào)研。作者指出，現(xiàn)實中作為自治組織的村委會處境尷尬，不僅無法代表村民行使權(quán)力，也沒有能力代表村民意見，還沒有時間從事自治事務(wù)，這一現(xiàn)象值得警惕和深思。文章僅代表作者觀點。特此編發(fā)，供諸君思考。
整理這篇文稿的時候我想起一句老話，“當(dāng)官不為民做主，不如回家賣紅薯”。
這句話在電影《我不是潘金蓮》里也有出現(xiàn)，當(dāng)時敗了官司的李雪蓮去找法院院長“告狀”，夜里雨下的厲害，碰巧現(xiàn)任院長跟剛退休的老院長在文雅之地吃完飯，老院長準(zhǔn)備上車走了，一直躲在旁邊的李雪蓮穿著蓑衣沖了出來。現(xiàn)任院長讓手下人把李雪蓮截在一旁，自己光招呼老院長，老院長想問明是什么事，但還是被現(xiàn)任院長推上了車，桑塔納往前開去，老院長還不忘探出頭來告誡現(xiàn)任院長：當(dāng)官不為民做主，不如回家賣紅薯。
一句通俗易懂又幽默風(fēng)趣的話，把電影院里的觀眾都逗笑了。
村委會沒有公共決策權(quán)
回到農(nóng)村最底層，也從這個說起。村干部兼具是“官”而又不是“官”的雙重屬性，那村干部能不能為村民“做主”呢？
我的答案是，不能。但這次不是因為他們是不是“官”的問題，而是因為它根本就不是一個“真”的村委會。
村委會，全稱是村民委員會，是農(nóng)村村民自治的組織，而所謂“自治”即是通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的方式進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，簡單來說就是村民通過直接選舉選出一批人來處理村莊公共事務(wù)的一個組織。
一個“真”的村委會必須是掌握著村莊公共權(quán)力，并且對外能夠代表村莊老百姓的村委會。但很遺憾，在現(xiàn)實中這兩個條件大部分村委會都不夠格，所以我說村民選的是一個“假”的村委會。
村委會其實是沒有權(quán)力的，或者說是沒有實權(quán)的。除了村委會之外，農(nóng)村還有一個組織，叫做村黨支部，村委會的“頭”叫做村委會主任，而村黨支部的“頭”叫做村書記。我們經(jīng)常把村書記也看作是村委會的成員，有些地方還干脆就把村書記叫做村委會書記，其實這是將兩個組織混淆了。
村黨支部是中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的最基層的組織，村書記是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下推選產(chǎn)生的，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委負(fù)責(zé)；村委會是村民自治組織，村主任是由村民直接民主選舉產(chǎn)生的，對村民負(fù)責(zé)。也就是說，村黨支部向“上面”負(fù)責(zé)，但是村委會代表“下面”的意見，問題也就出在這。
在1988年出臺的《村組法》當(dāng)中規(guī)定，村黨支部在農(nóng)村中起的是領(lǐng)導(dǎo)核心的作用。很多人一看，“領(lǐng)導(dǎo)核心”的地位是沒有爭議的，但到底是領(lǐng)導(dǎo)什么？又是什么的核心？這是一個模糊的概念。所以在此之間村黨支部跟村委會之間產(chǎn)生了矛盾，簡單來說就是村書記和村主任爭權(quán)。
村書記說，我是“上面”認(rèn)可的，是領(lǐng)導(dǎo)核心，我應(yīng)該掌握村莊的公共權(quán)力，村里的事我說了算。村主任不服了，我是“下面”村民一人一票選出來的，受老百姓認(rèn)可的，我才應(yīng)該是掌權(quán)的。在一些村莊，書記和主任爭執(zhí)不下時甚至有大打出手的情況，而盡管他們各執(zhí)一詞，但問題的關(guān)鍵是他們兩者的說法，都是有法律依據(jù)的，公說公有理婆說婆有理，書記說的有道理，主任說的也沒錯。
后來國家發(fā)現(xiàn)這樣下去不行，2010年修訂《村組法》的時候，就增加了村黨支部“領(lǐng)導(dǎo)和支持村委會行使職權(quán)”的內(nèi)容。這又有意思了，表面上看這個意思是村黨支部要領(lǐng)導(dǎo)村委會，但是仔細(xì)一看，“領(lǐng)導(dǎo)和支持”，“領(lǐng)導(dǎo)”的意思自然就是村黨支部要掌權(quán)，“支持”的意思是保證村委會行使職權(quán)，掌權(quán)的是村黨支部，同時用權(quán)的卻是村委會，這怎么可能？
上有政策下有對策，這在現(xiàn)實中卻變成了可能，就是由村黨支部來發(fā)號施令，村委會來具體執(zhí)行。用村民的話來說：“村書記不放權(quán)的話，村主任的權(quán)力是相當(dāng)有限的。”于是乎，村委會就變成了給村書記打雜的“幫工”，村委會沒有了決策的權(quán)力，萬事由村書記做主，村民也就當(dāng)然沒有了參加民主決策的必要。
村民發(fā)現(xiàn)，歸根結(jié)底，即使自己參加選舉，并且保證選舉公正，選出了一個能夠代表村民的組織，但這個組織最終還是一個沒有權(quán)力的組織，是一個“假”的村委會，是村書記的“幫工”。
與此同時還有一個更為關(guān)鍵的問題，問責(zé)。權(quán)力重心在村黨支部手中，村莊事務(wù)由村書記決策，但是以村主任為代表的的村委會卻是法律上村莊的負(fù)責(zé)人，一旦決策出問題，喪失了決策權(quán)力的村委會，還得為決策的后果承擔(dān)責(zé)任。就像一位村主任說的“上面鄉(xiāng)鎮(zhèn)有什么指示都是跟村書記說，村書記不說的話，村主任什么都不知道，這個村主任就等于是虛設(shè)的，而且出了什么事，還得由村主任兜著。”
這是村莊的公共權(quán)力方面，村委會喪失了公共權(quán)力中最重要的一環(huán)——決策，即使想為民做主，也是心有余而力不足。
村委會沒辦法代表村民
村委會的另外一項職能——代表村民與外界交流、合作。如果把掌握公共權(quán)力管理村莊內(nèi)部事務(wù)作為稱作是“對內(nèi)”職能的話，那么代表村民與外界交流、合作就是一項“對外”職能了。
村委會這項“對外”職能，一是跟政府打交道，把村民的意見反映上去，或者說是根據(jù)在日常工作中了解到的情況，把村莊的需求反映給政府，比如村莊申請建橋要政府撥款，村莊申請建設(shè)新農(nóng)村的項目資金；二是村委會作為村莊的負(fù)責(zé)人，跟外來公司、機構(gòu)或者其他組織進(jìn)行協(xié)商談判，常見的就是外來公司在當(dāng)?shù)亻_辦廠房中涉及的土地流轉(zhuǎn)收費等問題。
但是在現(xiàn)實中這項職能卻變了味道，或者說被變相地利用了。
因為法律還規(guī)定村委會必須協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展行政工作，這是一項義務(wù)。也就是說，例如對于政府的招商引資，公司入駐某個村莊需要占用村莊集體土地的問題，原本是要召開村民大會進(jìn)行集體表決，然后由村委會按照村集體的意愿代表村民簽署協(xié)議，但現(xiàn)實是，不管村委會愿意不愿意，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府想要它愿意，村委會也只能照辦。這項規(guī)定使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會“指手畫腳”成為了貌似正當(dāng)?shù)男袨椤?/p>
在當(dāng)前工業(yè)化不斷深入中西部小城鎮(zhèn)的形勢下，最常見的就是有些政府利用村委會是村莊代表這個身份，從而便利招商引資，引入大批企業(yè)。在這當(dāng)中，有很多企業(yè)都是從一、二線城市淘汰下來的高污染企業(yè)，比如建筑陶瓷產(chǎn)業(yè)、造紙產(chǎn)業(yè)等等。這些企業(yè)入駐農(nóng)村，給農(nóng)村帶來大面積的土地污染、水污染、空氣污染，造成土地不能耕種、河流水源不能灌溉、空氣中充滿大量有害氣體或粉塵，有些地方地下水已經(jīng)完全不能飲用，甚至不少村莊因此成為“癌癥村”。
第二個常見的現(xiàn)象就是土地流轉(zhuǎn)，現(xiàn)在很多地方政府都在引入大公司進(jìn)行農(nóng)業(yè)改造，大打“生態(tài)農(nóng)業(yè)”、“旅游農(nóng)業(yè)”的品牌。簡而言之就是把大片的農(nóng)村田地流轉(zhuǎn)給公司，由公司統(tǒng)一開發(fā)。但其實農(nóng)村土地是村集體所有，不是國有，除征收外，政府沒有辦法直接決定土地流轉(zhuǎn)，這時候又打起了村委會這個村莊代表身份的主意，村委會一簽字，土地就流轉(zhuǎn)出去了。
目前，中央在推動農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，把原來集體土地“土地承包經(jīng)營權(quán)”細(xì)分為集體所有權(quán)，農(nóng)民承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，其中經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)了，解決了土地流轉(zhuǎn)的制度難題。國家此舉意在盤活土地，因為現(xiàn)在農(nóng)村中年輕人大量外流，確實有很多土地被撂荒，引入“想種田”的人和公司來大規(guī)模經(jīng)營，看上去確實會提高耕地利用率，但是也將導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的問題更加嚴(yán)重。
土地流轉(zhuǎn)提高利用率，這是好事，但地方政府也應(yīng)當(dāng)要有對農(nóng)民權(quán)利的忌憚之心。一些地方政府早早跟企業(yè)簽好了協(xié)議，再跟村委會去商量，村委會哪敢不同意？政府要清楚的是，農(nóng)村土地是村集體所有，政府并沒有權(quán)利早早跟企業(yè)簽好協(xié)議替農(nóng)民做主。
現(xiàn)實中的情況是，招商引資和土地流轉(zhuǎn)，招來一大批污染企業(yè)，把農(nóng)民的土地大規(guī)模的流轉(zhuǎn)出去。據(jù)調(diào)查的情況來看，不是村民同意不同意的問題，而是政府根本沒有給村民不同意的機會，農(nóng)民怨聲載道，但是無力回天。從法律上來說，這些如此重大的事項，都是要開村民大會由全體村民集體決定的，但是現(xiàn)在政府控制著村委會，村民不同意也不行，因為村委會作為村莊的法定代表，已經(jīng)把合同給簽了。
某些地方政府為什么做這些事？純粹是為村民做好事，提高農(nóng)民的收入？恐怕不是，說白了就是提高政府收入。農(nóng)村土地作為村集體財產(chǎn)，對政府而言沒法產(chǎn)生什么效益，依靠正規(guī)途徑政府在農(nóng)村根本拿不到錢，還要發(fā)放各種補貼，花掉很多錢。但是一旦招來這些工廠和農(nóng)業(yè)公司，公司作為市場主體，政府可以對這些公司征稅，這些土地對政府來說就是“來錢”的渠道了。以前對政府而言沒有經(jīng)濟效益而且還要倒貼的土地，現(xiàn)在可以有收益，政績又好看，所以當(dāng)然樂意干。
所以，由于法律上規(guī)定村委會必須協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的這項義務(wù)存在，導(dǎo)致村委會根本就沒有對政府說“不”的權(quán)利。村委會本該為村民謀利的這種“民意代表”的職能，反倒被利用，變成為政府謀利的方便。
在現(xiàn)實中，村干部在上任前大多是被政府所認(rèn)可的，這也導(dǎo)致了在實際工作當(dāng)中，村委會更多的是以政府的意見為主，而不是以村民的意見為主。可以說，村委會根本就沒有能力代表村民，“民意代表”的這項職能已經(jīng)名存實亡。
村干部沒時間代表村民
除此之外，政府要求村委會協(xié)助落實大量的行政管理方面的事務(wù)，也是村委會代表不了村民的一個原因。
基層政府，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人力不足，但是事情繁瑣、類目繁多，僅靠政府的工作人員，根本無法將所有事情都在農(nóng)村落實，所以基層政府常將大量的行政事務(wù)分配給各村委會，由村委會落實到每家每戶。
在這里，村干部就是政府的免費勞動力。
據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)前村委會需要協(xié)助政府開展的行政工作，每年大大小小加起來多達(dá)113項，這還只是統(tǒng)一立法規(guī)定的，不包含地方法規(guī)。
而當(dāng)前我國農(nóng)村村委會干部大多是不脫產(chǎn)的，也就是說除了在村委會當(dāng)村干部之外，村干部還有其他的工作，例如種田、經(jīng)商、做小工等等。而且這些其他的工作，才是這些當(dāng)村干部的人的主要收入來源，相對來說，村委會干部這份工作是一份兼職。
村干部日常的大部分時間是在做村委會以外的工作，只有完成自己本職工作之余才來完成村里村委會的事情，所以留給村委會工作的時間原本就有限。
政府一年再施加113項的行政義務(wù)，而且這些工作一般都是有期限限制的，必須盡快完成。一方面因為法律上“村委會協(xié)助政府”的義務(wù)存在，導(dǎo)致村委會沒有說“不”的權(quán)利，所以必須完成；另一方面，政府掌握著村委會的主要工資來源，說白了，就是村委會的主要工資是政府發(fā)的，而且村干部的工作情況怎么樣，也是由政府根據(jù)村委會完成行政工作的質(zhì)量來進(jìn)行評價，這個評價又決定了工資的多少，這就導(dǎo)致村委會又不得不去完成，因為沒完成政府交代的工作就得扣工資。
但是要說的是，這份工資其實并不是真正稱為“工資”，也就是因為村干部不脫產(chǎn)的性質(zhì)，他們是沒有工資的，所謂的工資只是補貼。這些補貼的經(jīng)費主要來源于兩處，一處是村集體的財產(chǎn)，例如村集體土地租賃出去收回的租金；另一處是國家攤發(fā)給各村的轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費，也就是國家對農(nóng)村的補貼。而很多村莊是沒有集體收入的，所以村干部主要工作補貼就來源于國家補貼。這筆補貼要經(jīng)過基層政府分發(fā)，所以基層政府就利用分發(fā)的這項權(quán)力，把自己變成主宰村委會干部工資多少的角色。
村干部將大部分時間都放在了完成這些政府安排的行政工作上，村委會基本上就沒有什么時間去組織自治活動。村委會唯政府之命是從，法律上規(guī)定的“支持、指導(dǎo)”和“協(xié)助”的關(guān)系演變成現(xiàn)實中的行政“隸屬”關(guān)系。在這項制度建立的數(shù)十年里，村委會由一個村民自治組織，逐漸變成一個政府的“下級”，原本的自治屬性被行政化了。
盡管后來國家發(fā)現(xiàn)不對，政府控制村委會的問題越來越嚴(yán)重，導(dǎo)致村委會根本就不像個為村民辦事的組織，倒成了給政府打雜的組織。因此在修訂《村委會組織法》的時候，特地規(guī)定政府不得干預(yù)村委會的自治事務(wù)，相當(dāng)于在地上畫了一個圈，告訴政府，這個圈你不能進(jìn)去。但是這個圈的存在并沒有妨礙地方政府在圈外繼續(xù)擴大自己的領(lǐng)地，村委會需要協(xié)助的事務(wù)也絲毫沒有減少。
所以，對村民而言，某些村委會其實沒有什么用，不僅無法代表村民行使權(quán)力，也沒有能力代表村民意見，還沒有時間從事自治事務(wù)，更別談為村民“做主”了，有心無力，也就只能賣賣“紅薯”了。
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