從“晨興理荒穢, 帶月荷鋤歸”的農耕快樂, 到“采菊東籬下, 悠然見南山”的自然景致, 農村自古以來就是文人筆下詩意棲居、安放鄉愁之所。我國是一個農業大國, 農村是社會發展的薄弱環節, 而農村黨支部和村委會作為農村領導和執政的根基, 對于推動農村科學發展、鞏固黨在農村的政治基礎、組織基礎和群眾基礎, 具有重大的意義。
改革開放后, 農村地區黨支部和村委會之間的矛盾開始出現, 為了更好地解決村兩委之間的矛盾, 20世紀90年代初, 我國部分地區 (如山東威海、廣東順德等地) 的鄉鎮基層領導干部和村主干積極探索村兩委領導的新模式, 形成了“村兩委一肩挑”模式 (以下簡稱“一肩挑”) 。所謂“一肩挑”, 又稱“村兩委雙肩挑”, 它是指村民委員會主任和村民委員會黨支部書記由一個人同時擔任, 兩委其他成員交叉任職, 實現兩套班子, 一套人馬。2018年5月31日, 召開會議, 審議《鄉村振興戰略規劃 (2018———2022年) 》和《關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》, 提出到2020年全國村黨支部書記、村委會主任“一肩挑”比例要達到35%、到2022年要達到50%的預期目標;2018年9月26日,印發了《鄉村振興戰略規劃 (2018———2022年) 》 (以下簡稱《規劃》) , 《規劃》指出:“堅持農村基層黨組織領導核心地位, 大力推進村黨組織書記通過法定程序擔任村民委員會主任和集體經濟組織、農民合作組織負責人, 推行‘村兩委’班子成員交叉任職。”
筆者于2018年8月來到Y市D鎮L村掛職鍛煉。初來乍到, 恰逢村兩委換屆選舉, 筆者有幸參與了整個換屆選舉的全過程、傾聽了D鎮工作人員、包村干部和L村兩委成員、村民對于本次選舉的看法以及對于實行“一肩挑”的態度, 形成了自己的思考。
一、推行“一肩挑”的利弊分析和存在的問題
在本次換屆選舉之后, L村順利實現了村兩委“一肩挑”, 對于L村來說, 這既是機遇, 也是挑戰。其實, 早在多年前, “一肩挑”模式就引起了廣泛的關注和討論。一種觀點認為:“一肩挑”提高了村委會的工作效率、提升了村干部的工作能力、實現了加強黨的領導和完善村民自治的有機結合。
首先, “一肩挑”提高了村委會的工作效率。主要表現在兩個方面:
第一, “一肩挑”減少了村干部的任職人數, 有利于減輕基層負擔。村委會主任與村黨支部書記由同一人擔任, 能在整體上減少村干部數量, 精簡人員, 節約行政成本, 減輕農民負擔;
第二, “一肩挑”減少了村干部之間的矛盾, 有利于提高工作效率。在舊有體制和觀念束縛中, 村委會和支委會經常出現相互推諉、扯皮的現象。而在“一肩挑”的模式之下, 村黨支部書記和村委會主任便可不因職能的劃分而操心, 不因責任的分工而憂慮, 也不因權力的大小而糾結, 這樣一來, 村兩委之間就能夠團結一致, 共同為村里的發展而出力。在辦理日常事務時, 也只需要“一肩挑”的村干部一人就能解決, 從而節省了時間、人力和物力, 提高了工作效率。在本次調研設計的調查問卷中, 有超過98%的受調查者認為“推行‘一肩挑’后, 所在 (駐) 村‘兩委’的辦事效率提高了”, 這從側面反映了鄉鎮干部和村民對實行“一肩挑”后村委會工作效率的充分肯定。
其次, “一肩挑”提升了村干部的工作能力。“一肩挑”通過基層推選、黨內黨外交叉直選的方式, 將文化水平高、致富能力強的村干部選拔到基層領導崗位上, 讓村干部接受村民的檢驗, 獲得穩固的合法地位, 從而增強其工作能力、協調能力、責任意識和服務意識。實行“一肩挑”后, 村干部的工作量增加, 在增加工作量的同時, 村干部需要解決更多的問題, 在解決問題的過程中, 通過實踐, 積累了更豐富的工作經驗, 從而讓村干部的工作能力得到提高。在本次受訪的群眾中, 有56%的受調查者對所在 (駐) 村“兩委”的工作評價是“非常滿意”, 44%的受調查者評價是“基本滿意”, 這也從一個側面反映了鄉鎮干部和村民對村干部工作能力的認可。
再次, “一肩挑”實現了加強黨的領導和完善村民自治的有機結合。從目的上說, 《中國共產黨章程》總綱規定:“黨的建設必須堅決實現以下五項基本要求:第三, 堅持全心全意為人民服務。”《村民委員會組織法》第二條規定:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織, 實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。”因此, 加強黨的領導和完善村民自治的目的具有一致性, 都是為了更好地服務于人民。
從組織成員上說, 黨員是從人民群眾當中產生的, 是人民群眾當中的最優秀成員, 黨支部成員又是黨組織從人民群眾當中的最優秀成員———黨員當中選舉產生的, 黨員和黨組織的意愿與廣大人民群眾的意愿具有一致性。村委會成員是全體村民在包括全體黨員在內的全體村民中選舉產生的, 自然也是村里的最優秀成員。由此產生的村委會成員, 如果是黨員的話, 同時也應該是黨員當中的最優秀分子。把他們作為黨支部的候選人, 再按照基層黨內民主的選舉程序產生黨支部, 并不違背黨章的要求。
從選舉程序上說, 要想成為村黨支部書記, 必須先當選為村委會主任, 否則就不能推薦。在村兩委“一肩挑”的模式下, 村民選舉村委會主任, 其實也就是在選舉村黨支部書記。如此, 村民的選舉權從選村委會擴大到選村黨支部, 形同于在農村基層黨支部建設中引入了村民民主選舉的制度機制, 普通村民擁有了選舉村黨支部書記的發言權、投票權和決策權。
從行使權力的角度上說, 村兩委“一肩挑”, 就要做到向上負責、向下負責相結合:所謂“向上負責”, 就是黨支部書記和黨組織今后必須認真執行黨的路線、方針、政策, 必須實事求是;所謂“向下負責”, 就是必須代表村民的利益, 為村民服務, 否則就有可能會被主流民意所淘汰。
但是, 按照權力運行理論, 權力需要監督和制約, 正如孟德斯鳩所說:“一切有權力的人都容易濫用權力, 這是萬古不易的一條經驗。”缺乏有效的監督和制約, 就容易導致腐敗和專權, 進而損害民主的進程。選舉只是民主的開始, 最重要的是決策和監督兩個環節。村干部“一肩挑”后, 大權在握, 容易產生唯我獨尊的心理;實行“一肩挑”之前, 村兩委可以互相監督, 而“一肩挑”之后, 這種相互之間的監督被消除, 容易滋生腐敗;翻閱相關的法律法規, 我們可以發現, 與“一肩挑”相關的法律規定還很少, 特別是實行“一肩挑”后, 對村干部的職、權、責、利的相關法律規定更是沒有涉及。失去了法律的監督和制約, 也容易導致腐敗現象的發生。
二、對全面推行“一肩挑”的建議
就目前而言, 推行村兩委“一肩挑”已經具備了充分的理論基礎和政策支持。《村民委員會組織法》第四條規定:“中國共產黨在農村的基層組織, 按照中國共產黨章程進行工作, 發揮領導核心作用, 領導和支持村民委員會行使職權;依照憲法和法律, 支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”這一條強調了中國共產黨在農村基層組織發揮領導核心作用, 這是實行“一肩挑”最重要的制度基礎;2002年7月14日, 印發了《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》, “提倡把村黨支部領導班子成員按照規定程序推選為村民委員會成員候選人, 通過選舉兼任村民委員會成員。提倡擬推薦的村黨支部書記人選, 先參加村委會的選舉, 獲得群眾承認以后, 再推薦為黨支部書記人選”, 這是中央文件中首次提倡村兩委實行“一肩挑”;2018年5月31日, 召開會議, 審議《鄉村振興戰略規劃 (2018—2022年) 》和《關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》, 提出到2020年全國村黨支部書記、村委會主任“一肩挑”比例要達到35%、到2022年要達到50%的預期目標;2018年9月26日, 印發了《鄉村振興戰略規劃 (2018—2022年) 》 (以下簡稱《規劃》) , 《規劃》指出:“堅持農村基層黨組織領導核心地位, 大力推進村黨組織書記通過法定程序擔任村民委員會主任和集體經濟組織、農民合作組織負責人, 推行村‘兩委’班子成員交叉任職。”這些都為村兩委實行“一肩挑”提供了理論基礎和政策支持。
但是, 誠如上文所說, “一肩挑”呈現在我們面前的是如同霍布斯所言的“列維坦”———有著絕對的權力。如果明智, 是我們的福祉, 如果失去理智, 將對村民自治產生巨大的威脅。因此, 對于“一肩挑”的村干部需要加強監督。那么應當如何加強對“一肩挑”村干部的監督呢?為此, 筆者嘗試提出以下拙見:
(一) 厘清關系, 明確監督
加強對“一肩挑”干部的監督, 首先要厘清村黨支部和村委會的關系, 把“一肩挑”當中黨的領導和村民自治嚴格區分出來, 這是前提。
2017年新修訂的《中國共產黨章程》明確規定黨的領導是政治領導、思想領導和組織領導, 其中第三十三條規定:“各級黨和國家機關中黨的基層組織, 協助行政負責人完成任務, 改進工作, 對包括行政負責人在內的每個黨員進行教育、管理、監督, 不領導本單位的業務工作。”《村民委員會組織法》第二條規定:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織, 實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業, 調解民間糾紛, 協助維護社會治安, 向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。”筆者認為, 這兩條規定可以成為指導和劃定村兩委職責范圍的基本原則。
首先, 農村黨支部的領導應該是政治領導、思想領導和組織領導。政治領導包括貫徹落實上級黨委的旨意以及對本村發展的重大問題的建議權和決策權, 通過切實為農民著想、為農村服務, 帶動農村和農民的發展;思想領導包括宣傳先進的思想, 為村民創造一個符合他們自身利益、貼近他們自身生活的社會主義文化氛圍;組織領導包括發展村民當中的優秀成員成為黨員、發展村黨組織當中的優秀成員成為村民自治組織的領導職務等。
其次, 既然村民委員會的性質是基層群眾性自治組織, 那么農村的各項具體的管理工作就應該交由村民委員會來處理, 尤其是《村民委員會組織法》當中有規定的屬于村委會的職責, 黨組織不能干涉。我國的根本政治制度是人民代表大會制度, 黨通過領導人民代表大會, 進而領導政府。而對于村兩委來說, 也應當是這樣的一種領導模式:由村黨支部組織召開村民代表大會, 使黨的主張通過村民代表大會成為全村人民的意志, 再由村委會貫徹執行。
(二) 深化改革, 強化監督
加強對“一肩挑”干部的監督, 其次要深化改革, 成立專門的監督機構, 發揮各方力量, 這是關鍵。
在今年換屆選舉之后, L村設立了村務監督委員會, 對村兩委進行監督, 維護村民自治的權利。筆者認為, 村務監督可以和鄉鎮的人大監督相結合, 在監督過程中發現問題時, 應當向鄉鎮黨委、政府反映, 同時也可以向司法部門請求援助, 或者依法向人民法院提起訴訟, 國家公權力機關也應當依法支持村務監督委員會的工作。除此之外, 還可以在鎮政府一級建立常設的監督部門, 對“一肩挑”的村干部進行平時和定期的監督和考核, 并鼓勵群眾監督、群眾舉報, 充分做到尊重民意。
(三) 加強培訓, 完善監督
加強對“一肩挑”干部的監督, 還要加強對“一肩挑”干部的培訓, 使“一肩挑”干部對手上的工作游刃有余, 這是重點。
首先, 要加強對“一肩挑”干部理論知識的培訓。村兩委“一肩挑”后, 兩委干部人數減少, 工作量增加。各級黨委、政府要充分重視對“一肩挑”干部的培訓, 采取短期集中的培訓方式, 對“一肩挑”干部進行相關工作的理論知識培訓, 使他們更快地適應建設社會主義新農村的需要。
其次, 更要注重對“一肩挑”干部工作技能的培訓。筆者在L村掛職三個月, 感受頗深。當今時代是一個科技信息時代, 計算機操作代替手工書寫已經成為一個必然的趨勢。然而, 當面對桌上一堆需要整理的材料、面對計算機鍵盤和屏幕當中閃現的文字的時候, 許多村兩委干部時常感到毫無頭緒。的確, 這些村干部平均年齡在40周歲以上, 平均學歷僅為初中, 沒有受到過專業的計算機操作訓練, 更沒有經過計算機等級考試, 面對大量需要整理的材料, 自然會感到茫然失措。近期, 各村都在整理農村集體經濟組織資產的相關材料, 筆者也在忙碌于L村集體資產相關數據和信息的整理。在工作中筆者發現, 有許多村因為缺乏能夠熟練操作計算機軟件的干部, 導致材料無法在規定的時間內完成, 還有的村甚至需要花大筆錢把整理這些材料的工作承包給外面能熟練操作電腦的人來做, 這些無疑降低了村兩委的工作效率, 不利于工作的開展。因此, 各級黨委、政府要加強對村主干工作技能的培訓, 尤其是計算機操作這種工作必備的技能, 使村兩委的工作能夠順應時代的潮流。
(四) 健全制度, 保障監督
加強對“一肩挑”干部的監督, 最后要健全相應的制度, 使監督在規范的軌道上運行, 這是保障。
首先, 要健全相應的法律制度。實行“一肩挑”能夠解決“兩委”關系的不和諧和提高兩委的工作效率, 為了確保其健康發展, 也為了保障廣大農民的切身利益, 國家應該健全相關的法律、法規, 對“一肩挑”干部的行為進行規范, 將其工作引向制度化和法制化的道路。
其次, 可以建立“一肩挑”干部“雙述雙評”制度。把縣、鄉黨委書記抓基層黨建工作專項述職的模式向村一級延伸, 讓“一肩挑”干部每年向鄉鎮黨委、黨員大會、村民代表大會述職, 接受鄉鎮黨委、黨員和村民的評議, 評議結果與村干部評優評先、補貼報酬掛鉤。
最后, 要完善村務信息公開制度。選舉只是“一肩挑”的開始, 只有村民能夠全面系統地了解村干部的工作, 才能夠知道他們選舉出的“當家人”是否真的能夠擔負起整個村的重任, 而村務信息公開則是他們了解村干部工作的重要途徑。因此, 要完善村務信息公開制度, 使村里的各項信息能夠被村民知曉, 以便更好地監督“一肩挑”干部的工作。
作者單位:福建省三明市中級人民法院
中國鄉村發現網轉自:法制博覽. 2019,(13)
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