十九大報告提出，堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，大力推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年9月中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》。該文本第五章“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃主要指標”的專欄中設(shè)定的“村黨組織書記兼任村委會主任的村占比”預(yù)期性指標，引人矚目。2016年基期值為30%，2020年的目標值為35%，2022年的目標值為50%。之后，中共湖南省委省政府出臺的《湖南省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略計劃（2018-2022年）》對該指標設(shè)定的2016年基期值為20%，2020年的目標值為50%，2022年目標值為>50%，預(yù)期累計增加>38.9%①。
然而，湖南大學法學院高中教授卻有不同的看法，他認為推行村黨組織書記、村委會主任“一肩挑”的政策倡導(dǎo)，或許可以作為量化的預(yù)期性愿景，但不宜轉(zhuǎn)化為對基層黨政機關(guān)進行考核的硬指標②。——這值得我們深思。
我曾在《機構(gòu)改革的標準》③一文中指出機構(gòu)改革的標準是：1.高效率；2.好監(jiān)督；3.精簡性。這同樣適用于基層。我們來看看基層，原來的模式（指村支書村委會主任非“一肩挑”的模式，下同）在這三個方面都存在問題，怪不得農(nóng)村長期以來治理效果差。
先來說效率低。村民自治制度推廣之后，馬上發(fā)現(xiàn)一個問題，黨怎么辦？因為村民委員會的權(quán)力來源于村民，黨的權(quán)利來源于黨，這是兩個完全不同的權(quán)力來源體系。村民委員會主任當選之后，假如不是黨員，不是黨內(nèi)人員，更不是黨支部書記，他就可能不聽黨支部的話，那怎么辦？假如在非選舉的體系里面，不存在這個問題，但是一旦開始搞選舉之后，就成了很大的問題。村民自治制度實施這么多年來，這個矛盾變得越來越突出④，村委會是根據(jù)法律而由村民直接選舉產(chǎn)生的，理應(yīng)享有更高的權(quán)威，但共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的地拉也要得到體現(xiàn)，村黨支部是村級各種組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，村黨支部成員來自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的任命，這種“自上而下的黨支部和自下而上的村委會”的權(quán)力結(jié)構(gòu)往往會產(chǎn)生沖突，村、支二元權(quán)力并駕齊驅(qū)互不配合，往往產(chǎn)生磨擦而無法開展正常工作，甚至導(dǎo)致村級組織的癱瘓⑤。此前有些地方流傳一個說法，村委會選舉是辛辛苦苦選出個“二把手”，一語道中要害。本次修法，亦要求加強基層黨組織對村民自治的領(lǐng)導(dǎo)，與以往并無實質(zhì)區(qū)別。“兩委”關(guān)系的現(xiàn)行規(guī)定只有原則性提法，無外乎“領(lǐng)導(dǎo)”、“支持”、“保障”，揆諸實際，往往淪為大小高下之別。有的村支部、村支書以領(lǐng)導(dǎo)自居，包辦一切，獨攬村務(wù);有的村委會、村主任則挾民意自重，發(fā)動“奪權(quán)”，另立“核心”。村委會換屆之時，拒交公章、帳目的事多有發(fā)生⑥。這牽扯到黨的問題。為了解決這個問題，很多地方想了辦法，就是黨支部也來選，黨支部也經(jīng)過老百姓來選。有的地方的做法是誰當選了村主任，則誰去當支部書記。如果新當選的村主任不是黨員，那么立刻發(fā)展入黨。近年來推行的村支書村委會主任“一肩挑”就很好地解決了這個問題。那么這樣如何選舉呢？
中國的歷史上，幾千年來我國歷代王朝統(tǒng)治者也有自己的一套防腐和反貪制度，包括中央和地方監(jiān)察制度和諫官制度、考試與選官制度、官規(guī)與考課制度、官吏互糾制度、回避制度等在內(nèi)的各有關(guān)專門監(jiān)察制度。這些制度的建立和實行，對歷代的政治清明、道德體系建設(shè)等都發(fā)揮了重要作用。
但是這些監(jiān)察制度從來沒有從根本上解決腐敗問題，這種監(jiān)察由官員監(jiān)察官員，造成官官相護，集體越來越腐敗，說是監(jiān)察別人，實質(zhì)是擁有監(jiān)察權(quán)的官員，自己也在貪污腐敗。再深究其根本原因，其實禍根在于監(jiān)察官員的權(quán)力是從上面的皇權(quán)獲得，其工作只對上負責，不對下面的百姓負責，由此脫離了百姓最廣泛最根本的監(jiān)督。百姓對貪官深惡痛絕，卻因為對監(jiān)察機構(gòu)沒有制約的力量，只能任其官官相護一塊腐敗，最終至忍無可忍發(fā)動起義。
權(quán)力來自哪里，就對哪里負責。古代的中央集權(quán)制注定了監(jiān)察機構(gòu)還是代表了統(tǒng)治階級的利益，他們不可能真正體察百姓所身受的官員腐敗所帶來的苦楚，也注定了在反腐方面不可能取得真正的成功⑦。
我們現(xiàn)在的監(jiān)督制度與封建社會監(jiān)察制度的區(qū)別就在于有廣大人民的參與。2015年5月5日中午，習近平到浙江舟山考察調(diào)研。習近平說：人民群眾對美好生活的追求就是我們黨的奮斗目標。金杯銀杯不如老百姓的口碑。干部好不好不是我們說了算，而是老百姓說了算⑧。習近平總書記的話說得多么好啊！說到我們的心坎兒里去了。只要我們按照習近平總書記說的做了，一切問題就迎刃而解了。
那么，具體如何選舉呢？
村級選舉時，先選出村黨支部委員，然后由村民從村黨支部委員中選出村委會主任。其具體的辦法是，不管是由組織推薦的、黨員聯(lián)名推薦的，抑或是自薦的，候選人都要自己報名，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織部門進行登記，并進行資格審查，考察公示，組織選舉。選舉程序為：1.競職演說；2.投票選舉；3.公布選舉結(jié)果。在選舉過程中，不得有賄選和暴力協(xié)迫選舉等行為，否則取消其侯選人的資格。在黨員選舉時，每個人最多可選五人，采用秘密填票和無記名投票的方式進行選舉，然后根據(jù)得票多少的順序取前三名為村黨支部委員（得票相同者，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織部門決定名次(落選的得票相對來說多的前兩名者可擔任黨小組長)；后面的村民選舉時，得票相同者，則根據(jù)黨內(nèi)選舉的排名）。并進行張榜公布，將村黨支部委員的基本情況、工作簡歷、主要實績在全村范圍內(nèi)公示。一星期后，召開村民大會進行選舉。此時，每個村民最多可選三人。前任村支部書記已連續(xù)任滿五屆（第二次已連續(xù)任滿三屆的、第三次已任滿一屆）的不能作為候選人，任期未滿的得票又進入了前兩名的當選為村委會主任（為什么不選其它黨派的人為村主任呢？這是我們認定共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨。有人要說法律面前人人平等，人人都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，這表現(xiàn)在那里呢？這表現(xiàn)在黨的大門是敞開的，凡是要求加入黨的公民，通過一定的考驗證明是合格的，都可以跨進黨的大門），相應(yīng)地擔任村黨支部書記（世界上大多數(shù)的執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)人是通過民眾選舉產(chǎn)生的）。如果未能進入前兩名，則根據(jù)選舉的結(jié)果取第一名擔任之，第二名為村黨支部副書記，并為村的“一把手”的第一繼承人，同時擔任村務(wù)監(jiān)督委員會主任，可在不擔任村委會里職務(wù)的黨小組長中挑選兩人由全體村民選出一人擔任村務(wù)監(jiān)督委員會委員，另一名村黨支部委員擔任村委會副主任并為第二繼承人。當?shù)诙^承人在工作中有重大貢獻時，即為村的“一把手”的第一繼承人。村委會其他成員（從行政成本的角度看，村干部要盡量交叉任職，不宜過多，不能使村的干部比外國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部還要多）另行選舉，候選人不管是那個黨派的抑或是無黨派的，這就是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制度的表現(xiàn)。
這樣做的好處是：堅持了黨的領(lǐng)導(dǎo)，又實現(xiàn)了村民的自治。我國的社會主義的性質(zhì)和我國是一個后起的大國的國情，決定了我國不能搞多黨制，必須堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，同時，我們的權(quán)力又必須來自于人民的委托。在這里，既有黨員的選舉，又有村民的選舉，實行了黨內(nèi)民主和人民民主的互動。這就很好地體現(xiàn)了這一中國特色。選舉是民主的首要內(nèi)容，沒有選舉就談不上民主。選舉實際上是一種最廣泛、最集中、最有效的監(jiān)督。沒有選舉權(quán)就沒有監(jiān)督權(quán)。選舉能夠保證黨和國家的權(quán)力以人民的意志為本源，以人民的利益為歸宿，最大限度地抑制權(quán)力的濫用。
而如果是原來的模式就不好進行這樣的選舉。要知道現(xiàn)在的村官村霸之所以難以鏟除？就是其背后有“保護傘”。“保護傘”是如何起作用的呢？“保護傘”有多種作用，但最根本的作用就是盡量讓受其保護的村官村霸在臺上，好分得一杯羹。他們利用現(xiàn)在在基層換屆選舉時，基層“一把手”只有一名候選人（現(xiàn)在基層一般選舉的方式是：選舉支部委員會委員是通過黨員大會以無記名投票的方式，采用候選人數(shù)多于應(yīng)選人數(shù)的20%的差額選舉辦法進行；選舉黨支部書記是通過黨員大會以無記名投票的方式，采用候選人數(shù)等于應(yīng)選人數(shù)的等額選舉辦法進行）的特點，只要使村官村霸成為候選人就可以了，而這些對于“保護傘”來說很容易做到，因為“保護傘”都是有一定權(quán)力的人，沒有一定權(quán)力的人是做不了“保護傘”的。那我們就沒有辦法了嗎？辦法是有的，就是適當?shù)卦黾雍蜻x人。就是上面說的辦法。
基層民主，重要的是選舉，更重要的是監(jiān)督。
近段時間以來，村官腐敗的新聞時常見報。少數(shù)被查處的村官，居然挪用公款上千萬元，被群眾稱為“小村官大腐敗”。前不久剛被查處的廣東佛山市禪城區(qū)南莊鎮(zhèn)紫洞村黨支部書記、村委會主任劉子榮，涉嫌挪用村集體資金2370萬元,檢察院指控稱，2003年至2007年期間，禪城區(qū)南莊鎮(zhèn)紫洞村先后將征地補償款26135951元存入了村屬企業(yè)佛山市名創(chuàng)貿(mào)易有限公司賬戶中，2005年12月至2008年12月期間，劉子榮利用擔任該村黨支部書記、村委會主任的職務(wù)便利，多次從名創(chuàng)公司賬戶中挪用征地補償款共人民幣2370萬元，用于個人投資、償還債務(wù)或賭博。近期又爆出安徽合肥市廬陽區(qū)一社區(qū)黨總支書記——被稱為“安徽村官第一貪”的劉懷寅，在2001-2008年期間，利用征地、土地補償、提供工程等先后收受十一家開發(fā)商、承包商的“好處費”、“咨詢費”近千萬元。小小村官在這么長的時間內(nèi)，涉案那么多的金額才被查處，說明了什么呢？說明了基層的監(jiān)督形同虛設(shè)。這關(guān)健是制度存在缺陷，使村民不能監(jiān)督。雖然《村民委員會組織法》規(guī)定了村民的監(jiān)督權(quán)利，但對村民如何實施監(jiān)督權(quán)，通過什么機構(gòu)實施監(jiān)督權(quán)并沒有明確規(guī)定。依照該法村民只能經(jīng)由村民大會進行監(jiān)督，而村民大會一年只開一兩次，難以對村委會形成有效的監(jiān)督，再說由誰組織村民大會監(jiān)督，難道是村委會嗎？罷免村委會成員，要村委會召集開會，這本身就是悖論。另外對在村民大會休會期間，如何對村官實施日常監(jiān)督缺乏明確規(guī)定，因此，村民的監(jiān)督權(quán)并沒有真正落到實處。自2004年6月22日，中共中央、國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主監(jiān)督制度的意見》以來，部分農(nóng)村建立起村民監(jiān)督小組，但透視形式多樣的監(jiān)督制度，都存在不同程度的問題。很多地區(qū)在設(shè)立村民監(jiān)督小組時曾經(jīng)熱鬧一時，監(jiān)督小組的工作也很賣力，可是等新鮮勁一過，監(jiān)督小組的工作遇到了麻煩。一般來說村官是村里的精英階層，村官的發(fā)展歷經(jīng)幾種情形，第一種情形，在改革開放以前村官由根正苗紅的“弱者”掌握，說他們?nèi)跏菑钠浔旧韯萘碇v的，他們有相當一部分是村里的小姓，宗族勢力小，但依靠良好的出身和政府的強力支持，很多人著實做了很久的村官。第二種情形，隨著新的選拔干部標準出臺，出身不再是選拔任用村官的必要條件，于是宗族勢力大，能力強的一批村官開始抬頭。第三種情形，在一些家庭宗族關(guān)系不是很牢靠的地方，很多村里的經(jīng)濟能人依靠他們雄厚的經(jīng)濟基礎(chǔ)逐漸靠近村政權(quán)，他們是致富帶頭人，同時也是權(quán)傾一村的村官。當然在全國各地三種情形都依然存在。但不管是哪一類型村官，他們的能量都不可小瞧，都不容易對付。如果監(jiān)督機構(gòu)的激勵機制不到位，監(jiān)督者的失聲也就在所難免⑨。我國有八億農(nóng)民，農(nóng)村問題就是國家的根本問題。相比各級國家機關(guān)、社會團體和事業(yè)單位，農(nóng)村自治權(quán)限范圍內(nèi)的決策、管理、財務(wù)等基本運轉(zhuǎn)在一個較自由的王國。畢竟農(nóng)村是一個熟人社會，再加上多一事不如少一事的傳統(tǒng)觀念作祟，農(nóng)民權(quán)利意識不高，文化水平落后，這就為村干部的貪污腐敗提供了便利。在廣大農(nóng)村，幾乎沒有一個村落不對村干部有意見的，有些地方村干部與村民的關(guān)系甚至很僵。在這種情況下，村民的訴求渠道不暢，特定群體“代言人”缺位，怎么辦?就只好上訪，只好到鄉(xiāng)里、縣里上訪，而如果長期得不到黨政部門的有效回應(yīng)，就會使干群矛盾持續(xù)累積，最終釀成沖突和對抗，這就是我國近年來群體性事件增多的一個重要原因。據(jù)浙江省統(tǒng)計，近年來查處的農(nóng)村基層干部違紀案件占案件總數(shù)的55%以上，紀檢監(jiān)察機關(guān)受理反映鄉(xiāng)科級及以下基層干部的信訪舉報，占信訪總量的70%以上。因此，我們要推動建立村務(wù)監(jiān)督制度。那么什么樣的激勵措施能夠調(diào)動監(jiān)督者的積極性，能使監(jiān)督者拉下臉面與被監(jiān)督者“為敵”呢？這個不能用發(fā)獎金來鼓勵，故只有從著眼于監(jiān)督者的最大利益入手，監(jiān)督者最大的利益就是想執(zhí)掌村里的權(quán)柄，那么村委會選舉可采取競選的方式，落選者成為當然的監(jiān)督者，而且監(jiān)督者成為村委會主任的繼承人。這樣，監(jiān)督者實際上就成為了“在野黨”，“在野黨”要想當政，就必須盡可能的對“在朝黨”挑刺，不足發(fā)現(xiàn)和揭露的越多，其下任執(zhí)政的機會也越大，這樣一來監(jiān)督者糾錯積極性就大大提高了。而且可以通過監(jiān)督別人的弱點使以后自己的執(zhí)政更成熟更完美，最終使執(zhí)政和監(jiān)政形成良性循環(huán)⑩。而在此，就很好地解決了這個問題。村黨支部副書記擔任村務(wù)監(jiān)督委員會主任，并為村的“一把手”——村支書村委會主任的第一繼承人（另一名擔任村委會副主任的村黨支部委員為第二繼承人，擔任村務(wù)監(jiān)督委員會委員的黨小組長為第三繼承人。這不是一成不變的，繼承人排名靠后的在工作中有重大貢獻的，排名順序可前移。對廣大人民群眾舉報的，也要給其舉報案值適當比例的獎勵），把監(jiān)督者利益與黨的利益和人民的利益聯(lián)系起來，這樣就能調(diào)動積極性。這實際上是將落實問責制具體化，有獎勵，有懲罰，以形成一個反腐敗的內(nèi)在機制，使反腐敗自動化。村民有什么訴求可以向村務(wù)監(jiān)督委員會主任反映，村務(wù)監(jiān)督委員會主任能解釋的則給以解釋，能解決的則給以解決，不能解決的，則集中村民的訴求向鄉(xiāng)里、向縣里反映。這樣雖然不能完全解決上訪問題，但卻可以解決大部分的問題。
而如果是原來的模式就不好進行這樣的監(jiān)督。村黨支部書記與村委會主任不是誰強勢就誰做主，象河北定州泉邱二村，村支書對她（孟玲芬村主任）也只能百般忍讓，使得村里一切事務(wù)只能由她說了算，把黨支部書記置于何地？把黨的領(lǐng)導(dǎo)置于何地?？在這樣的模式下，村務(wù)監(jiān)督委員會主任和誰競爭呢？和村支書競爭，村委會主任強勢怎么辦？和村委會主任競爭，村支書強勢怎么辦？湖南法學院高中教授說：“權(quán)力在內(nèi)在特征上具有天然的擴張性和權(quán)力濫用的可能性，如果缺乏足夠的約束和監(jiān)督，任何權(quán)力都可能會滋生腐敗。實行村黨組織書記、村委會主任“一肩挑”的政策導(dǎo)向，可能會導(dǎo)致鄉(xiāng)村基層權(quán)力高度集中于一人之手，弱化了鄉(xiāng)村黨組織與鄉(xiāng)村自治組織之間的相互制衡與約束，在客觀上更容易產(chǎn)生腐敗和權(quán)力濫用等現(xiàn)象”?。這是開錯了處方，因為不采取競爭的措施，不強化監(jiān)督的力量，不管采取什么樣的模式都不能扼制住腐敗，過去這樣的例子還少嗎？
好了！中央已經(jīng)發(fā)文：今后村書記原則上兼任村委會主任?。我們要乘以習近平同志為核心的黨中央堅定不移推進全面深化改革的強勁東風，加快村支書村委會主任“一肩挑”的步伐，按照習近平總書記說的做，一舉打破歷史的周期率！
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
