日本在經歷二戰后的經濟恢復期后，逐漸步入中高收入階段。在這一階段，農業政策面臨著從數量政策向收入政策的轉型。在低收入階段，農業政策主要聚焦于提高農業生產效率，通過擴大耕地面積、增加化肥使用等手段來增加產量，以滿足國內需求。然而，隨著工業化、城鎮化的推進，二、三產業的勞動生產率顯著提升，利潤率相對下降，而農業由于相對較高的收益率，吸引了大量資本流入，農產品供給逐漸過剩，市場價格下跌。日本的農業政策逐漸從追求產量的經濟政策轉向保障農民收入的社會政策，通過政策調整來縮小城鄉收入差距，實現農業與農村的可持續發展。這種政策轉型為日本鄉村振興戰略的提出與實施奠定了政策基礎。
一、日本推進鄉村振興戰略的背景
農民收入相對下降與城鄉收入差距擴大。20世紀50年代，隨著日本經濟的快速發展，農民相對收入下降，城鄉收入差距逐漸擴大。1955年，日本農戶家庭收入占社會平均收入的比例為77%，1958年降至68%。農民收入的相對下降不僅影響了農民的生活水平，也削弱了農民從事農業生產的積極性，不利于農業的持續穩定發展。為了扭轉這一趨勢，日本政府開始關注農民收入問題，通過政策調整來提高農民收入水平，縮小城鄉收入差距，為鄉村振興戰略的推進提供了經濟動力。
進口農產品對國內農業的沖擊。20世紀50年代，日本相繼加入國際貨幣組織及關貿總協定，逐步開放了農產品市場，大量進口農產品對國內農業造成了沖擊。隨著進口農產品品種和數量的增加，國內農產品市場面臨激烈競爭，導致農產品價格下跌，農民收入減少。同時，國內農業生產也受到了抑制，部分耕地出現撂荒現象。為了應對進口農產品的沖擊，日本政府加強了對國內農業的保護和扶持力度，以穩定國內農業生產。
農業人口快速向非農產業轉移。隨著經濟結構的調整和工業化、城鎮化的推進，日本農業人口快速向非農產業轉移。在1955年至1965年的十年間，日本總體就業人口從92.6萬人快速增加到4763萬人，其中二、三產業的增長占到了全部就業人口增長的75%，而第一產業的就業人數則從1498萬人下降到1000.86萬人。這種人口流動趨勢導致了農村勞動力的短缺和老齡化問題日益嚴重，影響了農業生產的持續性和穩定性。
地方政府財政壓力與鄉村生態環境污染。日本的地方政府財政收入主要來源于固定資產稅和居民稅等直接稅。隨著農村人口的減少和老齡化的加劇，地方政府的財政收入受到嚴重影響，導致對鄉村公共基礎設施建設和維護的投入不足。同時，鄉村生態環境污染問題也日益嚴重，影響了農民的生產生活和鄉村的可持續發展。為了緩解地方政府財政壓力和改善鄉村生態環境，日本政府加大了對鄉村地區的財政扶持力度和生態環境治理投入，推動鄉村公共基礎設施建設和生態環境改善。
二、日本推進鄉村振興戰略的主要措施
立法保障：構建完善的法律法規體系。日本在推進鄉村振興戰略過程中，高度重視立法保障工作，通過基本法和部門法相結合的方式促進鄉村振興戰略穩步推進。例如，《農業基本法》作為鄉村振興的綱領性法律，明確了縮小城鄉收入差距的政策目標；《山村振興法》等法律法規則對需要扶持的鄉村地區進行了具體界定和規劃。法律法規的制定和實施，為鄉村振興戰略的推進提供了明確的指導和規范，確保了政策的穩定性和連續性。
完善體制：建立高效的鄉村振興實施機制。為了保障鄉村振興戰略的順利實施，日本建立了高效的實施機制。在中央層面，設立了專門的鄉村振興局負責綜合性政策規劃和項目實施；在地方層面，則建立了相應的農業科室等單位負責具體執行和協調工作。此外，日本還建立了鄉村振興聯席會議機制等跨部門協調機制，確保中央和地方政策的銜接與配合。建立跨部委的輪崗制度，打破部門之間的業務壁壘，這些體制機制的建立為鄉村振興戰略的推進提供了有力的組織保障。
財政扶持：加大農村基礎設施建設與農民福祉投入。在財政扶持方面，日本加大了對農村基礎設施建設和農民福祉的投入力度。通過建設和完善政策性金融體系，為農村基礎設施建設提供了長期穩定的資金來源；同時，通過直接補貼、稅收優惠等政策措施支持農民增收和農業發展。日本還注重發揮財政資金的引導作用和杠桿效應，吸引社會資本參與鄉村振興建設。這些財政扶持措施的實施為鄉村振興戰略的順利推進提供了堅實的資金保障。
村民自治：發揮農民在鄉村振興中的主體作用。在推進鄉村振興戰略過程中，日本高度重視發揮農民的主體作用。通過推動村民自治制度的建立和完善，讓農民直接參與到鄉村振興的各項決策和實施過程中來。通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等制度的實施，保障了農民的知情權、參與權和監督權；同時，通過組織農民參與鄉村公共基礎設施建設、環境整治等活動，激發了農民參與鄉村振興的積極性和創造力。
以人為本，提升農業組織化程度與市場競爭力。日本為了促進小農戶與現代農業發展有機銜接，大力支持農民合作經濟組織發展。日本將合作經濟組織稱之為“協同組合”“組合”和“金庫”，這些合作經濟組織是日本社會最為重要的市場經濟主體之一。日本的協同組合種類繁多，業務范圍覆蓋了生產、供銷、金融、保險、醫療等各個領域。通過政策扶持和引導，日本促進了農民合作經濟組織的規范化和規模化發展；同時，通過加強組織內部管理和服務創新等措施來提升組織運營效率和市場競爭力。農民合作經濟組織在農產品銷售、農業技術推廣、延長產業鏈條、金融服務、合作保險等方面發揮了重要作用，為鄉村振興戰略的推進提供了有力的組織支撐。
收入保障：建立多元化的農民增收渠道與保障機制。為了保障農民收入的穩步增長，日本建立了多元化的農民增收渠道與保障機制。一是增加經營性收入，發揮農業多功能性，促進環境保全型農業發展；二是增加工資性收入，促進農村工業、一二三產業融合和鄉村旅游發展；三是增加轉移性收入，在地理區位劣勢地區發放直接補貼；四是增加保障性收入，增加農民養老收入，降低因病、因災致貧的風險。這些收入保障措施的實施為農民增收提供了有力支持，也為鄉村振興戰略的持續推進提供了經濟動力。
三、日本推進鄉村振興戰略過程中存在的問題
土地私有制制約農業現代化發展。自上世紀50年代起，日本伴隨著快速的城鎮化發展，農地被大量開發，用于工廠、住宅及公共設施建設，導致耕地面積不斷減少。然而，農地價格卻隨之暴漲，許多農民選擇持有土地等待升值，而非進行耕種或出售。由于農業生產效益低，部分地區的農地長期撂荒。此外，大量土地產權關系復雜，甚至難以確認所有權，政府難以通過行政手段對農地進行有效集約。盡管采取了財政補貼和提高不動產稅等措施，這一問題仍未得到根本解決。農地撂荒與集約難的矛盾，使得具有生產意愿的經營主體難以集中土地，限制了農地規模化經營和大型農機具的使用，從而嚴重阻礙了農業現代化的發展步伐。
直接稅制度引發地方保護主義。日本中央政府和地方政府之間存在利益矛盾。中央政府傾向于推動農業現代化，鼓勵擴大經營規模，以提升農業的效率和競爭力；而地方政府更愿意引導勞動力回流農村，發展合作經濟，保護小農戶利益。這種分歧導致日本的農業政策呈現出搖擺特征：部分政策支持規模化經營，部分則偏向于維護小農經濟。這種政策博弈雖然推動了政策的調整和發展，但從鄉村振興的實際效果來看，地方保護主義起到了關鍵作用。其根源在于直接稅制度引發的財政利益沖突，導致地方政府更傾向于保護自身稅收來源，而非完全配合中央政策目標。這種現象制約了農業現代化進程，同時加劇了政策執行中的矛盾與不一致性。
選舉制度造成公共資源分配不均。日本的選舉制度在一定程度上導致了公共資源分配的不均。以基層公共設施的建設和維護為例，村道建設完成后，其維護費用通常由村級財政承擔。然而，一些經濟薄弱的村莊由于財政能力有限，難以承擔相應費用。這時，村長能否通過選舉制度影響地方議員爭取政府資金支持成為關鍵。若村長能夠成功說服議員將本應由村級財政負擔的費用轉移至政府預算中，則該村的維護費用壓力相對較小。反之，財政較弱但缺乏政治資源的村莊則可能面臨更大的負擔。這種現象反映了選舉制度對資源分配的深刻影響，強村因政治資源豐富而獲益，而弱村則因缺乏影響力而進一步陷入困境，從而加劇了區域間公共資源分配的不均。
四、日本推進鄉村振興戰略的啟示
統籌鄉村振興與現代農業發展。自《農業基本法》實施以來，日本圍繞解決城鄉發展不均衡問題，因地制宜地采取了具有針對性的農業政策。例如，在北海道等地廣人稀、具備發展農業規模化經營條件的地區，實施促進農業機械化、規模化經營的農業現代化政策。而在人口密度低、交通不便、難以集中農地的地區，主推鄉村振興政策，并根據城鄉矛盾的變化進行政策調整。中國各地農業農村發展不均衡，財政預算資源有限，需要從各地的具體情況出發，以縮小城鄉差距為目標，明確鄉村振興政策的適用區域，制定針對性較強的農民增收、改善鄉村生活環境以及提升鄉村福祉水平等鄉村振興政策。
夯實農民自治發展基礎。農民是鄉村振興政策的直接利益關系人，鄉村振興政策是否切實可行，關系到鄉村農民的切身利益。日本在鄉村振興政策制定、實施、監管各個環節始終堅持農民主體地位，讓農民成為幾乎所有鄉村振興項目的自覺參與者和真正受益人，既尊重了農民的首創精神，也激發了農民的主人翁精神，還提升了政策實施效率。對于中國來說，做好鄉村振興最后一公里，必須始終堅持農民的主體地位，激發廣大農民群眾在鄉村振興中的積極性、主動性、創造性，健全農村集體經濟組織監管制度，并且規范農民合作社規范化發展。
作者系中國社會科學院農村發展研究所合作經濟研究中心主任；來源：《中國鄉村發現》2025年2期。
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