摘要：鄉(xiāng)村歷來都被視為中國社會政治生活的關(guān)鍵場域。在某種意義上, 鄉(xiāng)村治理無論有序抑或失范, 都會直接影響到國家政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會和諧進(jìn)步。而作為在全球治理和鄉(xiāng)村部門的具體應(yīng)用, 鄉(xiāng)村治理能夠借助全球治理理論的持續(xù)豐富和完善, 其實踐形式和實踐內(nèi)容能夠為居民生活提供更多支撐, 使之朝著多元化與自治性的方向發(fā)展。
一、鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)及其變遷主體分析
作為一個經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會學(xué)交叉領(lǐng)域的新概念, 鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)不但關(guān)乎通過制度體系規(guī)定與治理習(xí)慣構(gòu)成的鄉(xiāng)村社會內(nèi)部相關(guān)治理主體的法律地位、彼此關(guān)聯(lián)和鄉(xiāng)村內(nèi)部的治理范式, 還與鄉(xiāng)村社會治理主體及其各自權(quán)力、職責(zé)范圍等直接相關(guān)[1]。
自中華人民共和國成立之后, 我國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)就一直處在動態(tài)化的變遷之中, 其中既有農(nóng)村公共服務(wù)鏈中不同行為主體的變遷, 也有主體關(guān)系模式的變遷, 主要體現(xiàn)在以下兩個方面。
(一) 農(nóng)村公共服務(wù)鏈中的不同行為主體分析
在我國, 鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)將縣一級政府視為核心, 其行為主體包括:
1. 服務(wù)提供者
由于歷史和現(xiàn)實等多種因素的影響, 我國鄉(xiāng)村地區(qū)針對村民自治的法律、法規(guī)并未完全融入鄉(xiāng)村治理的實際框架之中。一些村委會無法真正發(fā)揮自主治理的功能, 最終不但導(dǎo)致“鄉(xiāng)強(qiáng)村弱”的后果, 還讓鄉(xiāng)村公共物品與公共服務(wù)的提供完全由鄉(xiāng)政府負(fù)責(zé)。這樣一來, 村委會這一服務(wù)直接供給者的地位就無法得到顯現(xiàn), 其獨(dú)立性大打折扣。也就是說, 在現(xiàn)實生活中, 鄉(xiāng)村公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的直接提供者或者主要提供者是鄉(xiāng)政府而不是村委會。
2. 政策制定者
在我國, 鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給規(guī)則要由政府制定。這是因為, 在政府系統(tǒng)內(nèi), 最基層政權(quán)即使在法律層面上理應(yīng)為鄉(xiāng)級政府, 可是在實際操作中, 很多公共產(chǎn)品和公共服務(wù)政策的制定和決定權(quán)都在縣一級政府, 鄉(xiāng)級政府只是縣一級政府決策的執(zhí)行單位。可以說, 對于這一主體, 公共服務(wù)的運(yùn)作規(guī)則要通過縣級政府的制定和審核, 而這也導(dǎo)致縣級政府要在這一問題上處在決策者的位置。
3. 農(nóng)民
在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)體系內(nèi), 農(nóng)民被認(rèn)為是治理結(jié)構(gòu)最為重要、最為直接的服務(wù)對象。在我國, 由于歷史慣性的影響, 對農(nóng)民這一群體的“治理”需要充分分析和考察其思維范式和行為習(xí)慣, 以便能夠在提高其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的同時, 防止出現(xiàn)鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的固化, 影響鄉(xiāng)村治理成效[2]。
(二) 不同行為主體關(guān)系模式分析
近年很多國家都提出了要“為窮人 (包括農(nóng)民) 提供公共服務(wù)”的號召。按照這一思路, 鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的變遷不但要體現(xiàn)對社會公平的呼喚, 還應(yīng)以世界發(fā)展潮流為指向, 提升農(nóng)民群體的切身利益。
1.“縣—鄉(xiāng)”關(guān)系中的壓力型體制成為決定我國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵問題
在我國, 借助對“縣—鄉(xiāng)”壓力型體制的考察可以看出, 在為鄉(xiāng)村提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)時, 鄉(xiāng)級政府的獨(dú)立性缺失。無論是提供的公共物品種類還是數(shù)量都要取決于縣級政府的“意愿”[3]。已有的經(jīng)驗表明, 這類決策者干預(yù)供給者行為的結(jié)果是, 鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給鏈會越來越低效, 政策制定者和服務(wù)供給者間的互動模式無法達(dá)到有效程度。
2. 以“鄉(xiāng)—農(nóng)”關(guān)系為依托的縣鄉(xiāng)壓力的釋放
在我國, 鄉(xiāng)級政府被視為鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的直接提供者, 可是在和農(nóng)民進(jìn)行互動的過程中, 卻經(jīng)常呈現(xiàn)出自上而下的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和命令關(guān)系, 農(nóng)民這一主體在該關(guān)系中處在了被動位置。這樣一來, 部分具有強(qiáng)大組織、經(jīng)濟(jì)和文化優(yōu)勢的鄉(xiāng)政府, 就會把處在弱勢地位的農(nóng)民視作釋放壓力的對象, 甚至?xí)柚?jīng)濟(jì)與政治手段, 對村委會施加影響, 讓縣級發(fā)展指標(biāo)和發(fā)展任務(wù)由村、戶承擔(dān)。
3.“縣—農(nóng)”關(guān)系中的責(zé)任機(jī)制斷裂
基于歷史發(fā)展的慣性, 我國農(nóng)民在縣級政府相關(guān)職能部門內(nèi)的代表性長期處于低位, 在參政議政方面更是處在“空置”狀態(tài)。比如, 在部分地區(qū), 縣級人民代表大會并不能充分表達(dá)與維護(hù)農(nóng)民的切身利益, 長此以往, 縣級政府就無法向農(nóng)民群體傳遞負(fù)責(zé)的動力機(jī)制, 鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)與時代發(fā)展要求和農(nóng)民訴求也會因此而嚴(yán)重脫節(jié)。
二、中國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)變遷的歷史考察與經(jīng)驗分析
國家和社會屬于兩個不可分割的概念——沒有國家就沒有社會;沒有社會, 國家也就沒有存在意義。按照這一邏輯, 中國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)變遷的核心問題便是國家和農(nóng)民之間的關(guān)系變遷的問題[4]。
(一) 中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)變遷特征
在中華人民共和國成立以前的很長時間內(nèi), 尤其是從秦朝至清朝的時段, 國家內(nèi)的地方權(quán)力體制先后經(jīng)歷了鄉(xiāng)亭制、職役制和保甲制等形態(tài), 官治體制也自鄉(xiāng)鎮(zhèn)退縮至縣級。在這一過程中, 鄉(xiāng)村治理以自治為主, 體制方面主要為了滿足處在社會底層的地方精英進(jìn)行政治參與的愿望。而當(dāng)專制皇權(quán)被廢除之后, 新統(tǒng)治者出于對清末制度安排的“被動回應(yīng)”, 推行了“地方自治”制度。其間, 鄉(xiāng)村居民無法借助基層自治組織行使自治權(quán)。其中最為重要的表現(xiàn)是封建土地關(guān)系并未因此而得到改變, 封建土地卻因而變得更為集中。由此可見, 當(dāng)時社會推行的所謂“地方自治”形態(tài)的鄉(xiāng)村治理, 不過是統(tǒng)治階級的專制工具而已, 對農(nóng)民的積極影響可以忽略不計[5]。而到了民國時期, 且不論軍閥專制或者是農(nóng)民運(yùn)動以及國民政府統(tǒng)治的影響, 當(dāng)時社會的特征表現(xiàn)為城市政治強(qiáng)制性進(jìn)入鄉(xiāng)村社會。可以說, 當(dāng)時的鄉(xiāng)村治理范式出現(xiàn)了很大變化, 最為重要的一點(diǎn)就是行政權(quán)力自縣級下沉至鄉(xiāng)鎮(zhèn)級。在當(dāng)時, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為國家最基層的行政組織。到了20世紀(jì)30年代之后, 國民政府才讓保甲制得以恢復(fù), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政化也因此而得到了推行。
(二) 中華人民共和國成立以后鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)特征
中華人民共和國成立直到改革開放初期。在這一時期, 我國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)經(jīng)歷多次變遷。按照現(xiàn)代觀點(diǎn), 能夠?qū)⑵鋭澐殖伞皡^(qū)—鄉(xiāng) (村) —組”結(jié)構(gòu)時期 (1950—1953年) 、“區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—組”結(jié)構(gòu)時期 (1954—1958年) 、“人民公社制”結(jié)構(gòu)時期 (1958—1982年) 三個時期。在這個三個階段的開始時期, 即“區(qū)—鄉(xiāng) (村) —組”結(jié)構(gòu)時期, 出于客觀要求, 國家權(quán)力向社會最基層延伸, 以求把更多人組織在政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化和相關(guān)組織內(nèi), “鄉(xiāng)—村”政權(quán)并存的治理結(jié)構(gòu)得到了全面推行。同時, 為了適應(yīng)這一訴求, 當(dāng)時的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)把村視作一級行政單位。這是因為, 村能夠下連群眾上接政府, 不但能夠最大限度響應(yīng)政府號召, 還可以直接與農(nóng)民相關(guān)聯(lián), 最終在鄉(xiāng)村社會形成自上而下、以政府為主導(dǎo)的治理結(jié)構(gòu)。再如, 對于第三階段的“人民公社制”結(jié)構(gòu)時期, 合作社被認(rèn)為是具有互助性和進(jìn)行專職生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)組織。此類組織具有大、多、龐雜的特點(diǎn), 以鄉(xiāng)級、村級黨政部門為指導(dǎo)建立起來。黨組織與團(tuán)組織將對黨員、團(tuán)員的管理體制與管理方法引入合作社之中, 不但提升了合作社對農(nóng)民的管理成效, 還由于合作社具有政治功能, 可以在很大程度上承擔(dān)村級政府的職能。由此可見, 合作社和政府通過職能滲透強(qiáng)化了對農(nóng)戶的管理, 農(nóng)民的生產(chǎn)績效與經(jīng)營范式也因此被納入當(dāng)?shù)卣挠媱濗w制內(nèi), 最終成為相對集中的計劃體制內(nèi)的基本單位, 一直到改革開放之后才趨于結(jié)束。
自人民公社體制解體之后, 鄉(xiāng)村內(nèi)部的“社—隊”體制也因此而瓦解, 鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的“主體”角色逐漸被稀釋, 鄉(xiāng)村權(quán)力淡化現(xiàn)象十分明顯。直到1998年《村民委員會組織法》的出臺, 對村委會地位與職能予以了原則規(guī)定, 才使得鄉(xiāng)級政村治之治理結(jié)構(gòu)得到了確立。鄉(xiāng)級政府成為最為基層的政權(quán)單位, 村委會被認(rèn)為是最為基層的群眾性自治組織。在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)這一問題上, 鄉(xiāng)級政府和村委會之間的關(guān)系為“指導(dǎo)和被指導(dǎo)”關(guān)系, 鄉(xiāng)級黨委與村黨支部成為鄉(xiāng)村治理組織與相關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心[6]。到了2004年3月, 出于對農(nóng)村稅費(fèi)改革的需要, 中央進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作, 這一工作的開展意味著我國鄉(xiāng)村進(jìn)入以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的全面改革時期。可以說, 這一工作的開展不但讓鄉(xiāng)村社會逐漸失控的狀態(tài)得到遏制, 讓國家政權(quán)得以在鄉(xiāng)村社會中得到重新確認(rèn), 還借助國家公共權(quán)力之自覺回縮, 改變了之前由于國家權(quán)力下放而對鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)造成的覆蓋之勢, 展現(xiàn)出了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的重構(gòu)和轉(zhuǎn)型。
三、中國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)變遷的影響因素
通過前文的分析可知, 我國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)變遷可以分成四個不同的發(fā)展階段, 在每一個階段均存在階段性的、亟待解決的問題。在當(dāng)時, 政府針對這些問題采取了有針對性的治理范式[7]。
(一) 農(nóng)村社會中介組織的影響
1. 農(nóng)村社會中介組織能夠改變簡單的二元治理結(jié)構(gòu)
對農(nóng)村社會中介組織來說, 在參與鄉(xiāng)村治理的過程中, 能夠讓我國農(nóng)村從簡單的二元治理結(jié)構(gòu)朝多中心的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變, 讓鄉(xiāng)村治理效率更好、效果更明顯。從目前情況看, 我國很多鄉(xiāng)村地區(qū)并沒有形成多中心治理結(jié)構(gòu)。即使多中心治理結(jié)構(gòu) (特別是農(nóng)村各種社會中介組織) 表現(xiàn)出了參與鄉(xiāng)村治理的意愿, 在實踐過程中的農(nóng)村社會中介組織也取得了鄉(xiāng)村治理的合法性, 但是在多種因素的影響下, 治理主體與鄉(xiāng)政、村治之間矛盾越來越明顯。從歷史經(jīng)驗來講, 雖然我國很多農(nóng)村地區(qū)較早就出現(xiàn)了供銷合作社等中介組織, 可是這些組織只能被視為形式上的中介, 在本質(zhì)上與中介組織的要求相去甚遠(yuǎn)。這類組織屬于政府的附屬機(jī)構(gòu)之一, 它們的經(jīng)營活動實際上是在執(zhí)行政府政策, 無論獨(dú)立性還是自主性都十分缺乏。從這個角度講, 這類組織屬于政府治理的范疇, 而非獨(dú)立的鄉(xiāng)村治理范疇, 由此而形成的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)也只是簡單的二元結(jié)構(gòu)。但此類中介組織讓當(dāng)時的中國鄉(xiāng)村治理迎來了蓬勃生機(jī)和活力, 在很大程度上動搖了鄉(xiāng)政村治之二元結(jié)構(gòu), 讓鄉(xiāng)村治理以多中心治理為方向逐漸展開。
2. 農(nóng)村社會中介組織介入鄉(xiāng)村治理當(dāng)中, 成為我國當(dāng)時鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的重要補(bǔ)充
較長一段時間以來, 我國鄉(xiāng)村社會的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給體現(xiàn)的是政府主導(dǎo)供給模式。其中, 政府向鄉(xiāng)村社會提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù), 農(nóng)民群體是公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的接受者或者消費(fèi)者, 由于所處地位相對被動, 因此缺少選擇權(quán)[8]。當(dāng)農(nóng)村社會中介組織介入公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供范疇之后, 就在很大程度上改變了這一狀況。雖然在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)體系內(nèi), 農(nóng)村社會中介組織的功能并未得到充分發(fā)揮, 但這并不能說明我國鄉(xiāng)村治理不需要這類組織;相反在某種程度上、某個特定領(lǐng)域需要中介功能的充分發(fā)揮。尤其在當(dāng)前時期, 在鄉(xiāng)村振興的過程中, 最大限度地發(fā)揮農(nóng)村社會中介組織的作用就顯得十分緊迫和重要。
3. 農(nóng)村社會中介組織為鄉(xiāng)級政府職能的轉(zhuǎn)變與政府機(jī)構(gòu)改革創(chuàng)造新的條件
農(nóng)村社會中介組織讓鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化的同時, 提升鄉(xiāng)村治理效率和效果。在當(dāng)前乃至今后, 我國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)變遷和調(diào)整的重點(diǎn)工作之一, 便是政府的放權(quán), 即政府權(quán)力的下放, 讓更多公共職能能夠由社會承擔(dān)。要在社會上構(gòu)建承接此類權(quán)力與公共職能的主體, 借此完成政府權(quán)力下放和職能轉(zhuǎn)移, 讓政府機(jī)構(gòu)改革得以順利推行下去, 讓農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)獲得根本性優(yōu)化。在這一過程中, 農(nóng)村社會中介組織的發(fā)展與壯大, 恰好能夠充當(dāng)政府權(quán)力下放與政府職能轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵角色。
(二) 農(nóng)村基層黨組織的影響
1. 農(nóng)村基層黨組織的政治功能與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)之間存在互動關(guān)系
在我國鄉(xiāng)村治理實踐中, 鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)之發(fā)展與完善都需要得到黨組織的領(lǐng)導(dǎo), 并在黨組織的引領(lǐng)與推動下, 讓鄉(xiāng)村得到善治:第一, 為鄉(xiāng)村治理創(chuàng)造基礎(chǔ)條件與服務(wù)支持。鄉(xiāng)村基層黨組織在組織與引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理實踐的過程中, 借助轉(zhuǎn)變工作職能與履職范式, 能夠更好地發(fā)揮鄉(xiāng)村政治資源的作用, 可以為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村社會組織以及村民自治組織的良性運(yùn)行創(chuàng)造政策、法律和人才條件。第二, 確保鄉(xiāng)村治理沿著正確的方向發(fā)展和進(jìn)步。我國鄉(xiāng)村治理是有序的治理, 需要以法律、政策為框架有秩序地推進(jìn)。因此, 基層黨組織在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的變遷過程中, 需要始終發(fā)揮其資源和政策優(yōu)勢, 最大限度地整合鄉(xiāng)村資源與各種社會力量, 讓鄉(xiāng)村治理的方向正確、道路正確。第三, 讓鄉(xiāng)村治理循序漸進(jìn)發(fā)展。在人類社會的發(fā)展歷程中, 包括鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)在內(nèi)的各類結(jié)構(gòu)都處在持續(xù)的變化之中。因此, 鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該以形勢發(fā)展為基調(diào), 對其形態(tài)、內(nèi)容和框架進(jìn)行調(diào)整與優(yōu)化。當(dāng)然, 這類調(diào)整與優(yōu)化應(yīng)該與鄉(xiāng)村的發(fā)展實際相符合, 并在特定條件下穩(wěn)步推進(jìn)。
2. 鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)變遷會對農(nóng)村基層黨組織的政治功能產(chǎn)生反制作用
該反制作用體現(xiàn)在以下幾個方面:第一, 在完善和優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的過程中, 可以讓基層黨組織的政治功能得到加強(qiáng), 其自身建設(shè)也會因此而取得更為理想的成效。農(nóng)村基層黨組織需要按照時代發(fā)展的要求, 不斷解放思想, 開拓創(chuàng)新, 對當(dāng)前形勢進(jìn)行充分分析和積極應(yīng)對, 讓鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系能夠與時代發(fā)展中的新變化保持適應(yīng), 借此才能構(gòu)建起和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)變遷相吻合的治理目標(biāo)、治理內(nèi)容和治理方法等。第二, 鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的變遷能夠為基層黨組織政治功能的實現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。在我國鄉(xiāng)村社會中, 基層黨組織政治功能一般要借助執(zhí)政工作加以實現(xiàn)。因此, 如果鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)保持不變, 黨組織相關(guān)工作便難以正常推進(jìn), 黨的各項政策主張與工作措施 (尤其是鄉(xiāng)村社會發(fā)展, 比如新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)等) 就難以得到充分落實。第三, 鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的變遷會對基層黨組織執(zhí)政行為和執(zhí)政方向產(chǎn)生影響。按照經(jīng)驗, 鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)如果無法得到完善與加強(qiáng), 包括村民自治在內(nèi)的各項工作就無法得到深化, 基層黨組織相關(guān)職能和活動方式就難以得到推廣, 各項政策措施和主張也無法得到農(nóng)民的認(rèn)可。這樣一來, 鄉(xiāng)村治理績效也就無法得到提升。
3. 農(nóng)村基層黨組織之政治功能要和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)變遷統(tǒng)一到鄉(xiāng)村振興的偉大實踐當(dāng)中
從國內(nèi)外已有的經(jīng)驗可以看出, 在實現(xiàn)農(nóng)村基層黨組織之政治功能和完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的過程中, 如果不考慮農(nóng)村建設(shè)的現(xiàn)實情況和大環(huán)境, 就無法收到既定成效[9]。因此, 需要將鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)變遷和基層黨組織政治功能的發(fā)揮置于鄉(xiāng)村振興的宏大場景之中。相關(guān)參與者應(yīng)明確完善農(nóng)村基層黨組織政治功能和優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)能夠?qū)︵l(xiāng)村振興提供關(guān)鍵保證。這一問題的最終解決需要極大發(fā)揮鄉(xiāng)村基層黨組織的作用, 需要鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)更加完善。在實現(xiàn)農(nóng)村基層黨組織政治功能和優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的過程中, 相關(guān)參與者需要明確鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)變遷的關(guān)鍵目的。要讓基層黨組織進(jìn)一步提升創(chuàng)造力、凝聚力與戰(zhàn)斗力, 為鄉(xiāng)村振興帶來持續(xù)不斷的發(fā)展動力。需要為鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的變遷賦予更多新的內(nèi)容, 使之能夠于更高層次上實現(xiàn)基層黨組織的政治功能, 為鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)變遷創(chuàng)造更為廣闊的發(fā)展空間。
(三) 村民組織的影響
1. 村民自治中的鄉(xiāng)村治理困境
第一, 村民社會權(quán)利無法得到充分體現(xiàn), 個人利益訴求難以得到全面實現(xiàn)。例如, 在經(jīng)濟(jì)福利權(quán)和分享社會財富權(quán)利以及依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)獲得文明生活權(quán)利方面, 部分農(nóng)民都無法取得和城市人口相同的待遇。所以, 按照這一思路, 我國實施的村民自治體系即使能夠在某種程度上為鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的變遷提供一套民主而具有可操作性的規(guī)則與程序, 卻無法于實踐層面上實現(xiàn)農(nóng)民到公民的身份轉(zhuǎn)換;農(nóng)民在公民權(quán)利、政治權(quán)利以及社會權(quán)利方面還有很多訴求無法得到滿足。這在當(dāng)前和今后一段時期, 都將是解決“三農(nóng)”問題需要重點(diǎn)關(guān)注的環(huán)節(jié)。第二, 鄉(xiāng)村關(guān)系扭曲以權(quán)力越界和權(quán)力濫用為主要標(biāo)志。由于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)與村民自治組織之間存在的特殊關(guān)系使然, 我國很多地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)都以多種名義越過權(quán)力界限, 讓村組織無法通過授權(quán)形式的改變而在實際操作中形成和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的同等地位, 甚至在很多領(lǐng)域都依附在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)之上。當(dāng)前, 我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村形成的控制傾向還依舊存在, 在特定領(lǐng)域還有進(jìn)一步增強(qiáng)的可能。第三, 村民自治的另一個關(guān)鍵挑戰(zhàn)是村莊內(nèi)部“兩委”關(guān)系處理不當(dāng)。在我國, 村“兩委”間的矛盾一般在選舉之后都不可避免。因此, 出于緩解村委會與黨支部間矛盾的需要, 允許黨支部書記競選村委會主任。這一制度的提出, 在一定程度上緩解了鄉(xiāng)村內(nèi)治理的緊張狀態(tài)。可是, 多種權(quán)力集于一身, 使得權(quán)力的分配格局顯得僵硬, 難以真正解決村黨支部和村委會本身性質(zhì)和授權(quán)關(guān)系引發(fā)的深層次矛盾, 更使得村民自治之核心——群眾性與自治性無法得到充分體現(xiàn)。
2. 村莊共同體中鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型
在我國部分農(nóng)村地區(qū), 尤其是那些以多個宗族組成的農(nóng)村地區(qū), 村莊共同體在維護(hù)資源邊界、凝聚力量興辦鄉(xiāng)村事業(yè)、化解不同利益主體的利益糾紛方面發(fā)揮著十分重要的作用。但這類具有明顯地方屬性的村莊共同體并不會對國家政策和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的變遷產(chǎn)生直接影響。因為其產(chǎn)生與商品經(jīng)濟(jì)直接相關(guān), 其核心功能表現(xiàn)在管理層面, 而非在公共領(lǐng)域。自改革開放以來, 我國對鄉(xiāng)村治理的政策整體上是以實現(xiàn)鄉(xiāng)村基層自治為主, 朝著這一方向進(jìn)行集中架構(gòu)并取得了一定效果。在這一過程中, 國家的主導(dǎo)作用依舊存在, 在可預(yù)見的將來不會發(fā)生根本性改變。鄉(xiāng)村治理以國家為主導(dǎo)是因為很多地區(qū)的村民間信任度較差, 開展鄉(xiāng)村治理需要村民之間進(jìn)行合作, 而如果無法采取一致行動, 就不會取得理想中的效果。由于我國鄉(xiāng)村社會屬于半熟人社會, 在這一場域內(nèi), 村民間無法在根本上形成共同體意識, 他們的行動邏輯一般都出自其對和自身利益直接相關(guān)的事情的理性分析, 對那些關(guān)乎鄉(xiāng)村治理績效的公共事務(wù)卻并不關(guān)心。
3. 村落社區(qū)內(nèi)村民對公共利益的訴求
第一, 依據(jù)騰尼斯觀點(diǎn), 共同體和社會的差異表現(xiàn)在“共同體”形式內(nèi), 無論人們?nèi)绾畏指? 彼此之間的相互聯(lián)系是不可消除的。因此, 村落社區(qū)會成為村民成長的必備環(huán)境, 更會為農(nóng)民成為公民提供可能性較高的路徑。第二, 村落社區(qū)建設(shè)能夠為憲法賦予農(nóng)民相關(guān)權(quán)利的實現(xiàn)創(chuàng)造平臺, 讓農(nóng)民可以成為公民。這不但是當(dāng)前乃至以后我國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)變遷的主要路徑, 還是我國鄉(xiāng)村治理實踐的現(xiàn)實選擇。為此, 需要以村民居住地為中心, 在多種力量的參與下, 構(gòu)建社區(qū)自治平臺與社區(qū)服務(wù)平臺。第三, 將村落社區(qū)建設(shè)和農(nóng)民日常事務(wù)勾連在一起, 借此體現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的公共性與群眾性。在治理實踐中, 需要體現(xiàn)自治的特點(diǎn), 將鄉(xiāng)村事務(wù)交由鄉(xiāng)民進(jìn)行管理和監(jiān)督, 確保村落社區(qū)運(yùn)行的獨(dú)立性, 逐漸形成具有自治性特征的村落共同體, 為鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化提供更多有價值的信息參照。
四、中國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)變遷的現(xiàn)實觀照
在進(jìn)入21世紀(jì)之后, 中國鄉(xiāng)村社會發(fā)生了史無前例的歷史性變化。農(nóng)業(yè)財政逐漸終結(jié), 后農(nóng)業(yè)稅時代就此來臨。由于農(nóng)村稅費(fèi)改革成果得到了持續(xù), 城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化得到了協(xié)調(diào)發(fā)展[10]。
(一) 改善治理環(huán)境, 切實為鄉(xiāng)村治理創(chuàng)造良好條件
1. 為鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的變遷提供堅強(qiáng)有力的保障
在我國, 鄉(xiāng)村社會建設(shè)與管理的重心在基層。因此, 優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)需要首先健全基層組織, 通過完善基層陣地, 夯實鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)。同時, 應(yīng)加強(qiáng)對鄉(xiāng)村社會管理問題的政策研究與資金支持, 協(xié)助解決更多實際困難, 提升鄉(xiāng)村基層黨組織與基層干部的工作主體性、積極性和創(chuàng)造性, 為鄉(xiāng)村相關(guān)事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展提供切實保障。
2. 對現(xiàn)有政策法律體系加以完善
按照國內(nèi)外的發(fā)展經(jīng)驗, 鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的良性變遷或者調(diào)整與優(yōu)化, 需要以國家法律和政策為框架進(jìn)行。近年, 隨著我國鄉(xiāng)村民主進(jìn)程的加快, 傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式已經(jīng)難以更好地適應(yīng)新形勢的需要。在這種情況下, 需要為鄉(xiāng)村治理工作提供更多法律和政策上的幫助。在提升其獨(dú)立法律地位的同時, 讓其行使民主決策權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)。要對村委會設(shè)置與運(yùn)行模式加以改革。比如借助“村委會主任”負(fù)責(zé)制的推廣, 使之逐漸替代村委會集體負(fù)責(zé)制, 構(gòu)建起村代會和村民委員會主任共同參與治理的鄉(xiāng)村治理模式。
3. 切實促進(jìn)鄉(xiāng)村治理體制的改革和創(chuàng)新
在客觀把握我國國情、社情和政體特點(diǎn)的前提下, 全面處理好黨政關(guān)系和理順黨政組織管理結(jié)構(gòu), 消解鄉(xiāng)村治理的體制性障礙。要進(jìn)一步消除城鄉(xiāng)二元管理體系, 提升城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的力度。在積極探索城鄉(xiāng)綜合治理新機(jī)制的過程中, 讓城鄉(xiāng)管理工作能夠?qū)崿F(xiàn)更加有效的銜接。
(二) 始終堅持并完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治機(jī)制
1. 提升農(nóng)民群眾參與鄉(xiāng)村治理的力度
要按照黨的方針政策與國家層面的法律法規(guī), 組織村民從實際出發(fā), 討論、制定并完善村民自治制度、村民會議與村民代表會議議事規(guī)則和財務(wù)管理等制度, 讓村干部的職責(zé)更加明確, 村民權(quán)利與義務(wù)更加清晰, 村級相關(guān)組織的職責(zé)、運(yùn)作程序以及彼此關(guān)系都應(yīng)得到確認(rèn), 為鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化提供必要的支撐, 確保村民真正成為鄉(xiāng)村治理尤其村級事務(wù)的主人。
2. 保障農(nóng)民群體的知情權(quán)
在鄉(xiāng)村治理的過程中, 需要對國家相關(guān)法律法規(guī)與政策明確要求公開的事項, 依據(jù)農(nóng)民群眾的訴求加以公開。尤其對在鄉(xiāng)村振興過程中出現(xiàn)的關(guān)乎農(nóng)民群眾切身利益的問題應(yīng)第一時間進(jìn)行公開。其中, 在公開形式方面應(yīng)主張農(nóng)民群眾和村干部進(jìn)行直接溝通和對話, 在時間維度上要向事前、事中、事后全過程進(jìn)行擴(kuò)展, 在程序方面應(yīng)以更加積極的態(tài)度探索更為科學(xué)、規(guī)范和有效的鄉(xiāng)村治理模式。然后, 依據(jù)法律法規(guī)的要求, 對村務(wù)進(jìn)行公開監(jiān)督, 確保鄉(xiāng)村治理主體資格、素質(zhì)要求和職責(zé)設(shè)定等都能夠符合鄉(xiāng)村社會發(fā)展的要求。
3. 強(qiáng)化農(nóng)民群眾的決策權(quán)
在我國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中, 村民代表會議被視為村級最高的權(quán)力組織。因此, 村民代表會議在行使職能的過程中, 應(yīng)該體現(xiàn)經(jīng)常化和制度化的特征, 真正成為村民參政議政之有效載體。同時, 要注重村級事務(wù)民主決策之連續(xù)性與嚴(yán)肅性, 確保民主決策內(nèi)容和決策原則不受班子成員的影響, 防止造成無法挽回的損失。對不遵守民主決策決定的村民要堅決依據(jù)規(guī)約性措施對其加以處罰。
(三) 鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)要因地制宜
以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為背景, 注重鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化需要因地制宜, 并努力做到以下幾點(diǎn):
1. 不能將城市治理結(jié)構(gòu)生搬硬套到鄉(xiāng)村治理工作當(dāng)中
即便前者被認(rèn)為是先進(jìn)的, 也要以鄉(xiāng)村治理模式和標(biāo)準(zhǔn)對其進(jìn)行“改良”和“異化”, 防止鄉(xiāng)村社會在不適應(yīng)的治理模式與價值選擇中走彎路。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程中, 需要讓鄉(xiāng)村治理工作正視鄉(xiāng)村和城市治理環(huán)境之間的不同, 選擇“合適的”治理策略與治理路徑。
2. 注重村民的現(xiàn)實訴求
新時期的鄉(xiāng)村治理帶有十分明顯的時代特征, 村民的現(xiàn)實訴求也與之前的公眾訴求出現(xiàn)了顯著不同。因此, 需要對現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行變革, 使之能夠更好地適應(yīng)不同時期鄉(xiāng)村治理主體的現(xiàn)實訴求。要針對不同鄉(xiāng)村的社會發(fā)展水平和風(fēng)俗習(xí)慣以及自然人文資源等進(jìn)行綜合分析, 防止鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)千篇一律, 要在不同區(qū)域、地域上, 讓鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)等體現(xiàn)出不同。
3. 我國鄉(xiāng)村社會具有非均質(zhì)性特征
在進(jìn)行鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)調(diào)整時, 需要以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為背景, 關(guān)注鄉(xiāng)村和城市在治理環(huán)境上的不同。一方面, 不能借助統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展使之和城市體制進(jìn)行簡單的對接;另一方面, 不應(yīng)把城市治理結(jié)構(gòu)與治理范式生硬植入鄉(xiāng)村當(dāng)中。要按照城鄉(xiāng)自身的特點(diǎn), 在尊重其發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上, 確保城鄉(xiāng)和諧進(jìn)步。
(四) 鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)要多元互動
由于鄉(xiāng)村自組織系統(tǒng)有待完善, 自我管理能力處于低位, 鄉(xiāng)村自治無法獨(dú)立維護(hù)鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定并促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為此, 需要以鄉(xiāng)村振興為契機(jī), 在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的構(gòu)成中借助更多新的、有效的治理模式對鄉(xiāng)村內(nèi)外諸多關(guān)系進(jìn)行梳理, 構(gòu)建起多元化、互動性的動態(tài)治理結(jié)構(gòu), 實現(xiàn)治理范式向多元化治理的轉(zhuǎn)變:一是重點(diǎn)發(fā)展鄉(xiāng)村社會的非政府組織, 提升農(nóng)民的組織化水平。不論是我國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的變遷, 抑或是以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)為背景的農(nóng)民的客觀訴求, 均需要以權(quán)力配置為基礎(chǔ)達(dá)到國家和鄉(xiāng)村社會良性互動的目的。二是實現(xiàn)官治和民治的融合, 借此實現(xiàn)治理主體與治理結(jié)構(gòu)的多元化, 讓鄉(xiāng)村社會朝著善治的方向發(fā)展。三是盡快轉(zhuǎn)變政府職能, 構(gòu)建一體化的鄉(xiāng)村社會保障體系和公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的分配與平衡體系, 全面縮小城鄉(xiāng)差距。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：河南社會科學(xué)2018年06期
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