——改革開(kāi)放40年中國(guó)扶貧政策的演進(jìn)及脫貧攻堅(jiān)的難點(diǎn)和對(duì)策
改革開(kāi)放40年來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，而中國(guó)的大規(guī)模減貧更是獲得了國(guó)際社會(huì)的普遍贊譽(yù)。本文主要對(duì)40年來(lái)中國(guó)的減貧歷程進(jìn)行回顧，分析扶貧政策的演進(jìn)，總結(jié)扶貧開(kāi)發(fā)的主要成就，結(jié)合現(xiàn)階段脫貧攻堅(jiān)中存在的問(wèn)題提出未來(lái)的政策方向。
一、改革開(kāi)放40年：波瀾壯闊的扶貧開(kāi)發(fā)歷程
1978年底中央工作會(huì)議和中共十一屆三中全會(huì)揭開(kāi)了改革開(kāi)放的序幕，會(huì)議的一個(gè)重要成果是把黨和國(guó)家工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)。“讓一部分人、一部分地區(qū)先富裕起來(lái)，最終達(dá)到共同富裕”。1978年12月，鄧小平(1978) 指出，“在西北、西南和其他一些地區(qū)，那里的生產(chǎn)和群眾生活還很困難，國(guó)家應(yīng)當(dāng)從各方面給以幫助，特別要從物質(zhì)上給以有力的支持”。1979—1985年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的全面持續(xù)增長(zhǎng)，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)整為重要內(nèi)容的農(nóng)村政策調(diào)整和體制改革，作為一種益貧式的增長(zhǎng)方式，使農(nóng)民收入普遍增加，農(nóng)村貧困大規(guī)模減少。從收入增長(zhǎng)效應(yīng)上看，1978—1985年，農(nóng)村居民實(shí)際人均純收入增長(zhǎng)169%，年均增長(zhǎng)15. 1%; 從收入分配上看，農(nóng)村基尼系數(shù)從1980 年的0. 241降低到0. 227，農(nóng)村內(nèi)部收入差距縮小。按1978 年的100元的貧困線估計(jì)，1978 年中國(guó)貧困發(fā)生率為 30. 7%，貧困人口規(guī)模為2. 5億人，占世界貧困人口的比例約為四分之一。到1985年，中國(guó)解決了其中一半人口的溫飽問(wèn)題，農(nóng)村貧困人口剩余1. 25 億，貧困發(fā)生率為 15%，年均減貧1786萬(wàn)。但這一時(shí)期，對(duì)貧困地區(qū)的扶持主要是以“撒胡椒面”式的實(shí)物救濟(jì)“輸血”為主，救濟(jì)形式單一、分散、力度較低，很難集中解決一些制約區(qū)域發(fā)展的重要問(wèn)題。
1980年代中期開(kāi)始的反貧困計(jì)劃，嘗試改變以往無(wú)償救助為主的扶持政策，轉(zhuǎn)而以生產(chǎn)幫助為主、無(wú)償救濟(jì)為輔。其主要內(nèi)容是為貧困農(nóng)戶(hù)提供信貸資金，實(shí)行以工代賑，興建基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)基本農(nóng)田，推廣農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)，擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì)等。1984年，中央頒發(fā)了《關(guān)于幫助貧困地區(qū)改變面貌的通知》，基本目標(biāo)是解決貧困地區(qū)的基本溫飽問(wèn)題，對(duì)策是經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)。當(dāng)時(shí)，對(duì)貧困地區(qū)的資金和物資扶持主要是用于發(fā)展生產(chǎn)，改變生產(chǎn)條件，增強(qiáng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)活力，本質(zhì)上是一種區(qū)域扶貧開(kāi)發(fā)政策，注重經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)、多種經(jīng)營(yíng)、商品經(jīng)濟(jì)等問(wèn)題。1980年代初至1980年代末，為了幫助老少邊窮地區(qū)盡快改變貧困落后面貌，國(guó)家先后設(shè)立了7筆扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金: 支援不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金、支持老少邊窮地區(qū)貸款、支援不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)貸款、“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金、國(guó)家扶貧專(zhuān)項(xiàng)貼息貸款、牧區(qū)扶貧專(zhuān)項(xiàng)貼息貸款、縣辦企業(yè)專(zhuān)項(xiàng)貸款，每年資金總額達(dá)到40億元左右，其中四分之三左右屬于低息或貼息的信貸資金。“七五”期間每年增加扶貧專(zhuān)項(xiàng)貼息貸款十億元，通過(guò)實(shí)行以工代賑，發(fā)展貧困地區(qū)水利、公路、電力等基礎(chǔ)設(shè)施，當(dāng)時(shí)的以工代賑直接滿(mǎn)足貧困地區(qū)群眾的基本需求，提供了大量就業(yè)機(jī)會(huì)和消化了部分滯銷(xiāo)產(chǎn)品。
“七五”扶貧開(kāi)發(fā)的基本目標(biāo)是解決溫飽問(wèn)題。“八五”扶貧開(kāi)發(fā)工作是在這個(gè)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)兩個(gè)穩(wěn)定: 一是加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)，當(dāng)時(shí)的考慮是一人開(kāi)發(fā)半畝到一畝的基本農(nóng)田，提高糧食產(chǎn)量。主要做法是保水、保肥、保土，治山、治溝、種草、種樹(shù)。主要目的是通過(guò)建設(shè)基本農(nóng)田解決貧困地區(qū)糧食增產(chǎn)問(wèn)題，進(jìn)而解決吃飯和增收問(wèn)題。二是發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，進(jìn)行資源開(kāi)發(fā)，建設(shè)區(qū)域性支柱產(chǎn)業(yè)。當(dāng)時(shí)的經(jīng)驗(yàn)是一戶(hù)有幾畝經(jīng)濟(jì)林或者幾頭牛、一群羊，就可以穩(wěn)定地解決溫飽問(wèn)題;一個(gè)村抓住一兩個(gè)優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目，一兩年就可以收到明顯成效。這一時(shí)期開(kāi)始，扶貧工作更加注重從單純救濟(jì)向經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)移，依靠科技進(jìn)步和提高農(nóng)民素質(zhì)。扶貧政策逐漸考慮從按貧困人口平均分配資金向按項(xiàng)目、按效益轉(zhuǎn)變，從資金單向輸入向綜合輸入資金、技術(shù)、物資、培訓(xùn)、管理等轉(zhuǎn)變。
這一系列政策措施取得了一定的效果，1992年，貧困人口從1985 年的1. 25億減少到約 8000萬(wàn)，1986—1992年7年時(shí)間，每年減少貧困人口624. 8 萬(wàn)，貧困人口占全國(guó)農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎貫?. 8%。但這一時(shí)期貧困人口的下降速度明顯低于改革開(kāi)放初期的頭七年。如果不采取特殊行動(dòng)，中央既定的20世紀(jì)末解決農(nóng)村溫飽問(wèn)題的任務(wù)可能完成不了。1994年中國(guó)政府公布《國(guó)家八七脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，標(biāo)志著中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)進(jìn)入集中資源用7年時(shí)間解決 8000萬(wàn)貧困人口溫飽問(wèn)題的決戰(zhàn)時(shí)期。總的要求是:“堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧的方針，努力提高扶貧開(kāi)發(fā)效益，積極創(chuàng)造穩(wěn)定解決溫飽問(wèn)題的基礎(chǔ)條件(陳俊生，1994)。”在扶持范圍上，以調(diào)整后的592個(gè)國(guó)定貧困縣為扶持的重點(diǎn)，中央財(cái)政、信貸、以工代賑等扶貧資金主要集中投放在國(guó)定貧困縣 ; 扶持資金投放上，以調(diào)整投向后的中西部省份為重點(diǎn)，重大項(xiàng)目向貧困地區(qū)傾斜; 扶貧資金投入結(jié)構(gòu)上，以中央投入為主，加大省市投入; 扶貧責(zé)任制上，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)負(fù)責(zé)，以省為主。當(dāng)時(shí)扶貧工作的目標(biāo)是解決貧困戶(hù)的溫飽問(wèn)題，實(shí)踐證明，種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和以農(nóng)產(chǎn)品為原料的加工業(yè)是當(dāng)時(shí)最有效的扶貧產(chǎn)業(yè)，貸款回收率也相對(duì)較高。主要做法是，通過(guò)扶貧經(jīng)濟(jì)實(shí)體組織經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，將經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)和扶持到戶(hù)結(jié)合在一起，把解決溫飽的工作指標(biāo)量化到戶(hù)，提高資源開(kāi)發(fā)的水平和效益。扶貧信貸資金統(tǒng)一由中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行來(lái)管理，將扶貧資金的分配使用與效益直接掛鉤，把到期貸款回收比例作為衡量扶貧開(kāi)發(fā)工作成效的一個(gè)重要標(biāo)志，讓扶貧經(jīng)濟(jì)實(shí)體承包扶貧項(xiàng)目，統(tǒng)貸統(tǒng)還，而非直接向農(nóng)戶(hù)分散貸款。1994—2000年，中央政府每年再增加10億元以工代賑資金、10億元扶貧專(zhuān)項(xiàng)貼息貸款。實(shí)際上，中國(guó)政府的扶貧投入由1994年的97. 85億元增加到2000年的248. 15億元，累計(jì)投入中央扶貧資金1127億元，相當(dāng)于1986—1993年扶貧投入總量的3倍。經(jīng)過(guò)數(shù)年的扶持，貧困人口的結(jié)構(gòu)和分布狀況發(fā)生了很大的變化，投入資源較多的重點(diǎn)縣脫貧速度明顯加快。到2000年，全國(guó)沒(méi)有解決溫飽問(wèn)題的貧困人口減少到了3200萬(wàn)人，占農(nóng)村貧困人口的比重下降到 3%左右，中央確定的脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)(國(guó)務(wù)院新聞辦，2001)。
到21世紀(jì)初，中國(guó)農(nóng)村貧困人口溫飽問(wèn)題基本解決，大面積絕對(duì)貧困現(xiàn)象明顯緩解，新階段的扶貧開(kāi)發(fā)是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建立、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段的背景下進(jìn)行的(中共中央辦公廳，2001)。當(dāng)時(shí)面臨的情況主要是: 從貧困人口分布狀況來(lái)看，貧困人口數(shù)量減少、相對(duì)集中; 從外部環(huán)境來(lái)看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下扶貧開(kāi)發(fā)受到市場(chǎng)和資源的雙重約束; 從發(fā)展的機(jī)遇來(lái)看，有西部大開(kāi)發(fā)的良好機(jī)遇。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的減貧效應(yīng)下降、貧富差距在不斷拉大、一般性的扶持政策難以奏效也是當(dāng)時(shí)面臨的突出問(wèn)題。解決溫飽問(wèn)題階段性任務(wù)完成后，需要確定下一階段扶貧開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)對(duì)象和范圍。2001年公布的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001—2010)》確定的基本目標(biāo)概括起來(lái)是:“鞏固溫飽成果，為達(dá)到小康水平創(chuàng)造條件”。21世紀(jì)頭十年扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略主要是“一體兩翼”:“一體”是用整村推進(jìn)來(lái)改善14. 8萬(wàn)個(gè)貧困村的生產(chǎn)生活生態(tài)條件，提高貧困村的發(fā)展能力;“兩翼”是指貧困地區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)和龍頭企業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧，主要目的是促進(jìn)貧困人口的市場(chǎng)參與。貧困地區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)政策提高貧困人口的素質(zhì)并獲得穩(wěn)定的就業(yè)，這是一種“非農(nóng)產(chǎn)業(yè)”的脫貧路徑。扶持各種類(lèi)型的龍頭企業(yè)的目的是帶動(dòng)貧困地區(qū)調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，直接和間接帶動(dòng)貧困人口脫貧。除“一體兩翼”外，適當(dāng)?shù)墓厕D(zhuǎn)移政策和眾多的惠農(nóng)政策，加上全面實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度，在一定程度上有助于貧困人口的收入增長(zhǎng)和緩解貧困地區(qū)收入差距的擴(kuò)大。
由于以往的貧困線標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，與中國(guó)的發(fā)展水平脫節(jié)。2011年，中國(guó)政府大幅度提高了貧困標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)民人均純收入2300元(2010年不變價(jià))作為新的國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，各省(自治區(qū)、直轄市)也可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際制定高于國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的地方扶貧標(biāo)準(zhǔn)。新階段扶貧工作的總體目標(biāo)是穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)貧困人口的“兩不愁三保障”，同時(shí)要求貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)幅度高于全國(guó)平均水平，基本公共服務(wù)達(dá)到全國(guó)平均水平。其中，“兩不愁”在于解決溫飽和極端貧困問(wèn)題，鞏固前期脫貧成果;“三保障”側(cè)重于解決人力資本和發(fā)展能力問(wèn)題，是新時(shí)期需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。強(qiáng)調(diào)貧困地區(qū)的收入增長(zhǎng)和公共服務(wù)，主要是要進(jìn)一步縮小區(qū)域差距，解決區(qū)域性整體貧困問(wèn)題。這一時(shí)期，除原有的以縣、村為主要扶貧單元外，國(guó)家又確定了14個(gè)連片特困地區(qū)作為區(qū)域開(kāi)發(fā)的單元之一，利用區(qū)域差異性政策解決長(zhǎng)期存在的區(qū)域發(fā)展瓶頸問(wèn)題。
黨的十八大以來(lái)，中央將精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧作為扶貧開(kāi)發(fā)的基本方略，扶貧工作的總體目標(biāo)是“到 2020 年確保我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”。新階段的中國(guó)扶貧工作更加注重精準(zhǔn)度，要求扶貧資源與貧困戶(hù)的需求準(zhǔn)確對(duì)接。習(xí)近平總書(shū)記提出了“六個(gè)精準(zhǔn)”的要求，實(shí)施了“五個(gè)一批”并重點(diǎn)解決“四個(gè)問(wèn)題”(國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，2017)。中央和地方政府均加大了對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)的投入力度。根據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧辦統(tǒng)計(jì)，2013—2017年，中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金投入年均增長(zhǎng)22. 7%，省市縣財(cái)政扶貧資金投入也大幅度增長(zhǎng)，使得中國(guó)貧困規(guī)模大幅縮小。減貧速度明顯加快，農(nóng)村貧困人口由 2012 年的 9899 萬(wàn)人減少到 2017年的3046萬(wàn)人，累計(jì)減貧6853萬(wàn)人，年均減貧1370萬(wàn)人，貧困發(fā)生率從 10. 2%下降到 3. 1%，累計(jì)降低7. 1個(gè)百分點(diǎn)(陳志剛，2018)。
回顧中國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)歷程可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)大規(guī)模減貧的主要推動(dòng)力量是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，特別是貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，而農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)又是在一系列的改革開(kāi)放措施、持續(xù)的人力和物質(zhì)資本積累和不斷的技術(shù)進(jìn)步下取得的(汪三貴，2008)。有針對(duì)性地開(kāi)發(fā)式扶貧，通過(guò)實(shí)施區(qū)域性的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，在幫助貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面起到了重要作用，有助于緩解日益擴(kuò)大的收入分配差距和縮小貧困地區(qū)和一般地區(qū)的發(fā)展差距，使原本不利于窮人的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程在某些方面和一定程度上表現(xiàn)出益貧的性質(zhì)。而精準(zhǔn)扶貧則進(jìn)一步將貧困人口作為扶貧開(kāi)發(fā)的首要對(duì)象，大幅度提高了扶貧工作的效果。
二、40年扶貧政策演進(jìn):從區(qū)域開(kāi)發(fā)到精準(zhǔn)扶貧
40年來(lái)中國(guó)的農(nóng)村扶貧走了一條從貧困地區(qū)區(qū)域開(kāi)發(fā)為主轉(zhuǎn)向以貧困家庭和人口為對(duì)象的精準(zhǔn)扶貧之路。1980年代開(kāi)始的扶貧開(kāi)發(fā)的主要策略就是促進(jìn)貧困地區(qū)的區(qū)域發(fā)展，間接帶動(dòng)貧困人口脫貧。區(qū)域開(kāi)發(fā)式扶貧本質(zhì)上是一種促進(jìn)貧困人口集中區(qū)域的優(yōu)先發(fā)展來(lái)實(shí)現(xiàn)減貧的方法，有研究表明，中國(guó)的扶貧經(jīng)驗(yàn)證明區(qū)域瞄準(zhǔn)可能是扶貧資源達(dá)到窮人的一個(gè)非常有用的“利器”(Lipton等，1995)，對(duì)于貧困地區(qū)農(nóng)戶(hù)的收入增長(zhǎng)也有較大的作用(Park 等，2002)。這主要是因?yàn)殚_(kāi)發(fā)式扶貧為所有農(nóng)戶(hù)特別是那些有勞動(dòng)能力和勞動(dòng)意愿的農(nóng)戶(hù)提供了依靠自己主動(dòng)響應(yīng)來(lái)增加收入的機(jī)會(huì)(賀雪峰，2018)。
改革開(kāi)放初期，針對(duì)貧困分布的區(qū)域性特征，中國(guó)政府以縣為單元確定國(guó)家扶持的重點(diǎn)，這是按區(qū)域?qū)嵤┓簇毨в?jì)劃的基礎(chǔ)，將縣作為扶貧開(kāi)發(fā)的優(yōu)先單元的主要原因在于: 一是中國(guó)貧困的區(qū)域分布較為清晰，限制區(qū)域發(fā)展的制約因素較多，其中縣域經(jīng)濟(jì)的輻射和帶動(dòng)具有重要意義，優(yōu)先解決影響縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然、資源、環(huán)境、交通、教育、人口等限制性區(qū)域發(fā)展的瓶頸性因素，能夠?yàn)楦F人提供更多的發(fā)展機(jī)會(huì)。二是在中國(guó)行政體制中，縣是一個(gè)承上啟下、無(wú)法跳過(guò)的重要層級(jí)，具有比較完整的行政區(qū)劃和組織結(jié)構(gòu)，縣作為一個(gè)執(zhí)行單元，傳遞扶貧政策、組織扶貧開(kāi)發(fā)、調(diào)配扶貧資源、實(shí)施和監(jiān)管扶貧項(xiàng)目成本相對(duì)比較低。三是不管以任何貧困標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，貧困縣貧困人口數(shù)量眾多、占總?cè)丝诒壤芨呤歉母镩_(kāi)放初期面臨的突出問(wèn)題。當(dāng)大規(guī)模貧困人口出現(xiàn)且分布相對(duì)集中時(shí)，不需要花費(fèi)大量人力物力財(cái)力去瞄準(zhǔn)，用縣級(jí)瞄準(zhǔn)的扶貧政策能覆蓋絕大部分貧困地區(qū)，“撒網(wǎng)式”方法也能覆蓋到大量貧困人口，從而可以節(jié)約大量的識(shí)別和組織成本。四是當(dāng)財(cái)政能力一般、尚不具備大規(guī)模投入能力的時(shí)候，選擇一些貧困程度較深的貧困縣進(jìn)行扶持、以縣為單元進(jìn)行資源分配和集中管理，符合財(cái)政資金投入利用最大化的要求。
《國(guó)家八七脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃》實(shí)施期間，貧困縣仍然是主要扶持對(duì)象。其原因在于: 一是592個(gè)貧困縣貧困人口數(shù)量眾多，1994年國(guó)定貧困縣覆蓋的貧困人口占全國(guó)8000萬(wàn)貧困人口的 71%。二是當(dāng)時(shí)的財(cái)政和資金能力適宜集中力量解決貧困人口多、貧困程度深的貧困縣的突出問(wèn)題。三是貧困縣政策涉及資源優(yōu)惠分配，利益關(guān)系復(fù)雜，短時(shí)期無(wú)法立刻取消，只能通過(guò)適當(dāng)?shù)氖‰H之間和省內(nèi)名額“進(jìn)退”來(lái)進(jìn)行調(diào)整。這一時(shí)期，貧困縣內(nèi)脫貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)是貧困戶(hù)較為集中的貧困鄉(xiāng)和貧困村，中央扶貧資金全部用于國(guó)家重點(diǎn)扶持的貧困縣后，由縣把貧困程度更深的貧困鄉(xiāng)、貧困村作為項(xiàng)目覆蓋的目標(biāo)，以便集中有限的資源幫助貧困程度較深的區(qū)域。根據(jù)1995年對(duì)25個(gè)省區(qū)的統(tǒng)計(jì)，1994年以來(lái)已經(jīng)確定脫貧攻堅(jiān)重點(diǎn)鄉(xiāng)9399個(gè)，占全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的 19. 5%，確定的脫貧攻堅(jiān)重點(diǎn)村70333個(gè) ，占全國(guó)行政村總數(shù)的 8. 8%(陳俊生，1995)。
21 世紀(jì)頭十年的扶貧開(kāi)發(fā)，國(guó)家扶持的重點(diǎn)從縣轉(zhuǎn)向縣和村。除了592個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣外，在全國(guó)范圍內(nèi)確定了14. 8萬(wàn)個(gè)貧困村進(jìn)行“整村推進(jìn)”。國(guó)家扶持的區(qū)域范圍從貧困縣擴(kuò)展到非貧困縣的一些偏遠(yuǎn)貧困的村莊。將扶貧對(duì)象擴(kuò)展到村的原因是，單純以縣進(jìn)行瞄準(zhǔn)和扶持會(huì)遺漏很多非貧困縣的貧困人口，導(dǎo)致貧困縣和條件相似的非貧困縣的差距擴(kuò)大。當(dāng)貧困人口越來(lái)越少時(shí)，貧困縣內(nèi)扶貧資源外溢到非貧困戶(hù)的現(xiàn)象就會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重，而非貧困縣的貧困農(nóng)戶(hù)又被排斥在扶貧資源享受對(duì)象之外，從而降低扶貧效率。以貧困程度深的村為單位進(jìn)行扶持在當(dāng)時(shí)是一個(gè)比較好的選擇。中國(guó)的村莊構(gòu)成了一個(gè)比較完整的社區(qū)，是中國(guó)行政區(qū)劃體系中最基層的一級(jí)，有相對(duì)完整的組織結(jié)構(gòu)。在村級(jí)實(shí)施扶貧項(xiàng)目，特別是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，既有利于改善貧困村的生產(chǎn)生活條件，也有利于村民的直接參與。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的貧困監(jiān)測(cè)調(diào)查，對(duì)貧困村的扶持效果明顯。2001—2009年間，貧困村農(nóng)民人均純收入的增長(zhǎng)速度要高于貧困縣，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的改善也快于貧困縣(國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司，2011)。
黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記高度重視扶貧開(kāi)發(fā)，根據(jù)宏觀形勢(shì)的變化和到2020年全面建成小康社會(huì)的需要，中央做出了堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定。為了打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，中央調(diào)整了以往以區(qū)域開(kāi)發(fā)為主的扶貧開(kāi)發(fā)模式，將精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧作為基本方略。精準(zhǔn)扶貧就是將貧困家庭和貧困人口作為主要扶持對(duì)象，而不能僅僅停留在扶持貧困縣和貧困村的層面上。這種策略調(diào)整是基于中國(guó)現(xiàn)階段貧困人口小集中、大分散的客觀現(xiàn)實(shí)以及貧困人口沒(méi)有從以往的區(qū)域扶貧開(kāi)發(fā)中平等受益的實(shí)際狀況做出的。在貧困人口分散分布的情況下，以縣和村為單元進(jìn)行扶貧開(kāi)發(fā)必然不能覆蓋到全部貧困人口，而有限的財(cái)力也同時(shí)決定了無(wú)法采用普惠式的收入轉(zhuǎn)移(即全民社會(huì)保障)來(lái)實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的綜合兜底。因此，要確保所有貧困人口到2020年實(shí)現(xiàn)脫貧，就必須將全部貧困人口識(shí)別出來(lái)進(jìn)行扶持，不論貧困人口是否在貧困縣和貧困村。即使在貧困地區(qū)內(nèi)部，由于貧困人口受多種因素的限制，也難以從區(qū)域發(fā)展中平等受益。在沒(méi)有直接瞄準(zhǔn)貧困戶(hù)的情況下，像整村推進(jìn)這類(lèi)村級(jí)綜合發(fā)展項(xiàng)目，也是富人受益更多、窮人受益有限，區(qū)域扶貧開(kāi)發(fā)在縮小區(qū)域間差距的同時(shí)也加劇了貧困地區(qū)內(nèi)部的收入不平等(李小云，2013)。從區(qū)域開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)扶貧，瞄準(zhǔn)貧困家庭和個(gè)體因戶(hù)因人施策，是完成脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的必然選擇。精準(zhǔn)扶貧同時(shí)也是抵消因經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下降和收入分配不平等導(dǎo)致的減貧效應(yīng)下降而必需采取的措施(汪三貴等，2015)。
三、中國(guó)40年大規(guī)模減貧成效
改革開(kāi)放40年，中國(guó)取得了舉世矚目的減貧成就，不管以哪一條貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量，中國(guó)大規(guī)模減貧的成績(jī)都是毋庸置疑的。以2010年的貧困線標(biāo)準(zhǔn)估計(jì)，中國(guó)40年的扶貧工作累計(jì)使得7億多人脫貧，貧困發(fā)生率下降了93個(gè)百分點(diǎn)以上，這一成就舉世矚目(見(jiàn)表 1)。
表1：歷年中國(guó)農(nóng)村貧困人口和貧困發(fā)生率 (萬(wàn)人，%)
注:(1)1978 年標(biāo)準(zhǔn):1978—1999年稱(chēng)為農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)，2000—2007年稱(chēng)為農(nóng)村絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn);(2)2008 年標(biāo)準(zhǔn):2000—2007年稱(chēng)為農(nóng)村低收入標(biāo)準(zhǔn)，2008—2010年稱(chēng)為農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn);(3)2010 年標(biāo)準(zhǔn):是 2011 年最新確定的農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)，即農(nóng)民人均純收入 2300元(2010 年不變價(jià))
數(shù)據(jù)來(lái)源:歷年《中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》;國(guó)務(wù)院扶貧辦數(shù)據(jù)
中國(guó)的大規(guī)模減貧，不僅使得本國(guó) 7 億人口擺脫貧困、逐步走向小康，也為全球減貧事業(yè)做出了巨大貢獻(xiàn)。按照每人每天 1. 9 美元標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，自1981年以來(lái)，全球范圍內(nèi)貧困人口由19. 97億下降到2012年的8. 97億，貧困人口減少了11. 01億;其中，中國(guó)的貧困人口從 8. 78億下降到0. 87億，減少了 7. 90 億，占全球同期減貧人口的71. 8%。這意味著，1981—2012年的32年間，全球范圍內(nèi)的每100個(gè)脫貧人口中就有近72人來(lái)自于中國(guó)，中國(guó)對(duì)世界的減貧貢獻(xiàn)率超過(guò)了 70%。1981年，全球貧困發(fā)生率為 44. 3%，同期中國(guó)貧困發(fā)生率高達(dá) 88. 3%，是世界水平的近兩倍。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和開(kāi)展大規(guī)模減貧工作，貧困發(fā)生率迅速下降，到2012年，中國(guó)的貧困發(fā)生率降到 6. 5%，比1981年降低了81. 8個(gè)百分點(diǎn)，同期，世界范圍內(nèi)的貧困發(fā)生率為12. 7%，約為中國(guó)的2倍(見(jiàn)表2)。
表2：全球和中國(guó)貧困情況 (萬(wàn)人，%)
數(shù)據(jù)來(lái)源:世界銀行;中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告2015
中國(guó)的減貧速度在不同時(shí)期存在明顯的差別，精準(zhǔn)扶貧方略實(shí)施以來(lái)，貧困人口下降速度有不斷加快的趨勢(shì)。按照 2010 年不變價(jià) 2300 元的貧困線標(biāo)準(zhǔn)估計(jì)，1978 年中國(guó)農(nóng)村貧困人口7. 7億，到2012年下降到9899萬(wàn)，34年間減少了6. 7億，年均貧困人口減少速度為 5. 9%。2012—2017 年，貧困人口下降了6853萬(wàn)，年均貧困人口減少速度為21%，是2012年前減貧速度的3. 6倍。貧困人口減少的速度有不斷加快的趨勢(shì)，2013年貧困人口減少速度為16. 7%，2014年為14. 9%，2015年為20. 6%，2016 年為 22. 2%，2017 年為 29. 7%。中國(guó)和世界各國(guó)的減貧經(jīng)驗(yàn)都表明，由于條件好、能力強(qiáng)的貧困人口會(huì)率先脫貧，越到后期扶貧難度越大，減貧速度越慢。中國(guó)近年來(lái)減貧速度越來(lái)越快的事實(shí)說(shuō)明，精準(zhǔn)扶貧策略是成功的，扶貧方式是有效的，大大推動(dòng)了貧困人口脫貧的進(jìn)程(國(guó)家統(tǒng)計(jì)局住戶(hù)調(diào)查辦公室，2017)。
貧困地區(qū)農(nóng)民收入增長(zhǎng)速度快于全國(guó)農(nóng)村平均水平，收入差距不斷縮小。2013—2016 年，農(nóng)村居民可支配收入從9430元增加到12363元，年均增長(zhǎng) 9. 4%;同期貧困地區(qū)農(nóng)村居民可支配收入從6079元增加到8452元，年均增長(zhǎng)11. 6%。貧困地區(qū)農(nóng)村居民的收入增長(zhǎng)比全國(guó)農(nóng)村高 2. 2 個(gè)百分點(diǎn)，貧困地區(qū)與全國(guó)農(nóng)村的收入差距從 36%減少到32%(國(guó)家統(tǒng)計(jì)局住戶(hù)調(diào)查辦公室，2017)。
貧困地區(qū)農(nóng)村居民的生活條件不斷改善，生活質(zhì)量差距縮小。2013—2016年，貧困地區(qū)主要生活質(zhì)量指標(biāo)都在大幅度改善，貧困農(nóng)民正在享受越來(lái)越高的生活水平。居住竹草土坯房的農(nóng)戶(hù)比重從7%下降到4. 5%，降低了2. 5個(gè)百分點(diǎn)，下降速度比全國(guó)農(nóng)村快1個(gè)百分點(diǎn);管道供水的農(nóng)戶(hù)比重從53. 6%上升到67. 4%，提高了13. 8個(gè)百分點(diǎn)，上升速度比全國(guó)農(nóng)村高3. 3個(gè)百分點(diǎn);使用凈化自來(lái)水的農(nóng)戶(hù)比重從30. 6% 提高到40. 8%，提高了10. 2 個(gè)百分點(diǎn)，上升速度比全國(guó)農(nóng)村高 3. 2 個(gè)百分點(diǎn);百戶(hù)洗衣機(jī)擁有量從 65. 8 臺(tái)增加到 80. 7臺(tái)，增加了14. 9臺(tái)，比全國(guó)農(nóng)村多增加 2. 1 臺(tái);百戶(hù)電冰箱擁有量從 52. 6 臺(tái)增加到 75. 3 臺(tái)，增加了22. 7 臺(tái)，比全國(guó)農(nóng)村多增加 6. 1 臺(tái);百戶(hù)移動(dòng)電話(huà)擁有量從172. 9部增加到225. 1 部，增加了52. 2部，比全國(guó)農(nóng)村多增加11部(國(guó)家統(tǒng)計(jì)局住戶(hù)調(diào)查辦公室，2017)。
貧困地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不斷完善。2013—2016年，通電話(huà)的自然村比重從 93. 3%上升到98. 1%;通有線電視的自然村比重從70. 7%上升到81. 3%;通寬帶的自然村比重從41. 5%提高到63. 4%;有硬化路面主干道的自然村比重從 59. 9%提高到 77. 9%。同期，主要公共服務(wù)的可獲得性和服務(wù)水平顯著提高。通客運(yùn)班車(chē)的自然村比重從38. 8%上升到49. 9%;上幼兒園便利的農(nóng)戶(hù)比重從67. 6%上升到 79. 6%;上小學(xué)便利的農(nóng)戶(hù)比重從78%提高到 84. 8%;有文化活動(dòng)室的行政村比重從75. 6%提高到 86. 5%;有村級(jí)衛(wèi)生室的農(nóng)戶(hù)比重從84. 4%上升到 91. 1%;垃圾集中處理的農(nóng)戶(hù)比重從29. 9%上升到 50. 8%(國(guó)家統(tǒng)計(jì)局住戶(hù)調(diào)查辦公室，2017)。
回顧 40 年中國(guó)的減貧成效，可以發(fā)現(xiàn)扶貧開(kāi)發(fā)越來(lái)越精準(zhǔn)，因而可以惠及更多真正的貧困人口。中國(guó)的扶貧事業(yè)不是一朝一夕的，每個(gè)階段具體的扶貧目標(biāo)和扶貧任務(wù)不同，中國(guó)政府在解決一批難啃的“硬骨頭”、完成一個(gè)階段既定的扶貧任務(wù)后，又通過(guò)合理確定貧困標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃重點(diǎn)扶持范圍、制定分年度的具體任務(wù)和措施，開(kāi)始新一輪的幫扶，整個(gè)扶貧工作呈現(xiàn)出長(zhǎng)期性的特點(diǎn)，解決貧困問(wèn)題在很大程度上與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特別是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。從“大水漫灌”到“精準(zhǔn)扶貧”、從“普惠式”平均分配到“特惠式”精準(zhǔn)分配，中國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)扶持政策組合多樣、投入資源傳遞更加有效(曾小溪等，2017)。中國(guó)大規(guī)模減貧的重要基礎(chǔ)和推動(dòng)力量是經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長(zhǎng)(中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)，2007)，雖然 40 年來(lái)貧困發(fā)生率的下降每年并不完全相同，但通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所提供的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，中國(guó)農(nóng)村扶貧政策的實(shí)施從生產(chǎn)能力、市場(chǎng)參與和緩解脆弱性等角度改善了貧困地區(qū)農(nóng)民分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的機(jī)會(huì)和能力 ( 張偉賓等，2013)，扶貧資源的投入使得每一個(gè)階段均能確保扶貧任務(wù)按時(shí)保質(zhì)完成。黨和政府高度重視扶貧工作，將十分重要、涉及面較廣、跨部門(mén)、長(zhǎng)期性的協(xié)調(diào)扶貧開(kāi)發(fā)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期保留，并不斷加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)工作機(jī)構(gòu)、開(kāi)發(fā)式扶貧基本方針、專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的投入力度和投入結(jié)構(gòu)始終保持了基本穩(wěn)定，使得中國(guó)的許多扶貧政策得以延續(xù)下來(lái)，并逐漸制度化、常態(tài)化，很多政策沿用并不斷迭代，演化成有始有終的扶貧治理行動(dòng)。中國(guó)政府制定的扶貧政策越來(lái)越嚴(yán)謹(jǐn)，不斷嘗試修補(bǔ)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，確保扶貧資源在分配時(shí)能夠相對(duì)合理和規(guī)范，因而能夠惠及大量的貧困人口。
四、中國(guó)脫貧攻堅(jiān)面臨的主要挑戰(zhàn)
中國(guó)現(xiàn)階段的脫貧攻堅(jiān)在總體上進(jìn)展順利，取得了決定性的進(jìn)展，能夠如期實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)既定目標(biāo)。但一些深度貧困地區(qū)和一部分特殊類(lèi)型、特殊困難的貧困人口要實(shí)現(xiàn)收入穩(wěn)定超過(guò)貧困線，穩(wěn)定解決義務(wù)教育、基本醫(yī)療和安全住房有保障問(wèn)題還有相當(dāng)難度。國(guó)家確定的深度貧困地區(qū)都是地理位置偏遠(yuǎn)、交通不便和發(fā)展程度低的民族地區(qū)，有些還是邊境地區(qū)。致貧因素復(fù)雜，既有自然地理因素的影響，也受歷史和文化因素的制約，很多致貧因素短期內(nèi)很難徹底解決。一些深度貧困地區(qū)的貧困發(fā)生率到現(xiàn)在還超過(guò) 20%，未來(lái)不到3年時(shí)間需要降低到 3%以下，是一個(gè)艱巨的任務(wù)，長(zhǎng)期深度貧困容易讓少數(shù)貧困人口失去脫貧主動(dòng)性。極少數(shù)深度貧困地區(qū)雖然“不愁吃”已基本實(shí)現(xiàn)，但“不愁穿”尚有生活習(xí)慣障礙，短時(shí)間內(nèi)難以解決。一項(xiàng)對(duì)四川省涼山州典型貧困村的調(diào)研表明，缺少換洗衣服、冬天衣物不足是普遍現(xiàn)象，主要原因是受長(zhǎng)期貧困和生計(jì)方式所形成的生活習(xí)慣影響，并非沒(méi)有購(gòu)買(mǎi)衣服的經(jīng)濟(jì)能力，而是換洗衣服的主觀需求弱，購(gòu)置衣物的意愿低(中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)扶貧研究院，2018)。在一些偏遠(yuǎn)的民族地區(qū)，由于教育質(zhì)量和家長(zhǎng)觀念問(wèn)題，讓所有孩子上完初中都不是一件容易的事情，表現(xiàn)為受教育程度低，雖然教育面貌大有改觀，但上學(xué)不便問(wèn)題仍然突出，偏遠(yuǎn)山村兒童上學(xué)不便，是部分兒童輟學(xué)的主要原因，基礎(chǔ)設(shè)施和師資配套滯后，嚴(yán)重影響教育質(zhì)量。
一般貧困地區(qū)存在一些特殊類(lèi)型和特殊困難的貧困人群，脫貧難度也很大。第一類(lèi)人群就是喪失內(nèi)生動(dòng)力、缺乏脫貧主動(dòng)性的所謂“懶漢”，這類(lèi)人全國(guó)各地都有分布，是難啃的硬骨頭。地方政府對(duì)這類(lèi)人普遍沒(méi)有有效的扶持方法，而且基層干部群眾都反對(duì)扶持他們。如果沒(méi)有上級(jí)的干預(yù)，村里在精準(zhǔn)識(shí)別和建檔立卡時(shí)都傾向于排除這類(lèi)人。第二類(lèi)人群是有子女但獨(dú)居的老年人，這種情況在農(nóng)村相當(dāng)普遍。這些老人是村里生活狀況最差的一部分人，相當(dāng)一部分的“兩不愁三保障”沒(méi)有得到解決，特別是住房和醫(yī)療。由于有子女且子女的生活條件不差，村里在精準(zhǔn)識(shí)別和建檔立卡時(shí)也不愿意把這些獨(dú)居老人評(píng)定為貧困戶(hù)。但目前農(nóng)村子女不養(yǎng)老并不是個(gè)別現(xiàn)象，導(dǎo)致獨(dú)居老年人除了很低的養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼外沒(méi)有穩(wěn)定的收入來(lái)源，通常居住在破舊的房子里，其中一部分是危房。由于不是貧困戶(hù)，醫(yī)療保障水平比較低，看不起病的情況較普遍。第三類(lèi)是殘疾人和大病病人，罹患大病和因病致殘等使得醫(yī)療費(fèi)用支出劇增，沉重的自付醫(yī)療負(fù)擔(dān)和主要?jiǎng)趧?dòng)能力的喪失使家庭陷入深度貧困之中。
目前的困境是地方政府為了完成脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)都愿意扶持這類(lèi)群體，但普通村民對(duì)扶持前兩類(lèi)人群意見(jiàn)都很大。調(diào)高標(biāo)準(zhǔn)、吊高胃口、不切實(shí)際的扶貧措施也會(huì)產(chǎn)生逆向激勵(lì)的問(wèn)題。有的老人已經(jīng)進(jìn)城跟子女一起居住多年，但聽(tīng)說(shuō)扶貧可以改造老年人的危房，特意從城里或鎮(zhèn)上搬回村里的已經(jīng)遺棄的危房里居住，要求危房改造或者易地扶貧搬遷。在醫(yī)療保障程度高的地方，出現(xiàn)了部分貧困戶(hù)長(zhǎng)期住在醫(yī)院不愿出院的情況。而且，由于現(xiàn)有政策規(guī)定是危房改造“先建后補(bǔ)”，貧困戶(hù)需要負(fù)擔(dān)相當(dāng)一部分危房改造的成本，即使有危房改造政策，有一部分有子女或親屬的老年人也不愿意投入過(guò)多的資金改造住房。這些問(wèn)題處理不好，安全住房的問(wèn)題就不能完全解決，并且在村里造成很多矛盾。對(duì)于第三類(lèi)因病致貧的人口，如果陷入貧困戶(hù)看病基本不花錢(qián)甚至還有住院補(bǔ)償?shù)南葳澹^(guò)度的資源投入、大包大攬的全部承擔(dān)，不僅違背現(xiàn)階段“保障基本醫(yī)療”的脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)，也超出現(xiàn)階段財(cái)政承受能力，會(huì)激化貧困戶(hù)和非貧困戶(hù)之間的矛盾。因此，本輪脫貧攻堅(jiān)期要優(yōu)先保障完成“脫貧”目標(biāo)，首先解決“有”的問(wèn)題，防止出現(xiàn)超標(biāo)準(zhǔn)保障住房升級(jí)、看病住院“免費(fèi)”還拿多種補(bǔ)貼等超出脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的典型形象工程。
五、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重點(diǎn)和對(duì)策
中國(guó)政府在不同政策扶貧的選擇以及對(duì)扶貧政策之間相互關(guān)系的理解逐漸深入、不斷深化，對(duì)將扶貧、社會(huì)保障以及人類(lèi)發(fā)展作為全面建成小康社會(huì)總體議程的組成部分的理解不斷加深。中國(guó)未來(lái)三年脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重點(diǎn)是深度貧困地區(qū)和特殊類(lèi)型的貧困人群。需要用超常規(guī)的手段和創(chuàng)新性的機(jī)制來(lái)保證這些地區(qū)和人群到2020年擺脫現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下的絕對(duì)貧困。同時(shí)，即使在本輪脫貧攻堅(jiān)期結(jié)束后，2020年后更高標(biāo)準(zhǔn)的貧困問(wèn)題依然會(huì)存在。考慮到貧困問(wèn)題的復(fù)雜性，減貧、緩貧的公共政策體系仍然值得高度關(guān)注，特殊困難人群依然需要格外關(guān)心、格外關(guān)注、格外關(guān)愛(ài)(汪三貴等，2018)。
針對(duì)深度貧困地區(qū)需要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮，不能僅把著眼點(diǎn)放在貧困人口短期生存和收入問(wèn)題的解決上，短期和長(zhǎng)期措施要緊密結(jié)合，短期政策著重補(bǔ)齊“兩不愁三保障”的短板，長(zhǎng)期政策要抓牢人力資本關(guān)鍵，以突破貧困惡性循環(huán)為著眼點(diǎn)，深度發(fā)力改善貧困人口的健康和教育。首先要大幅度增加深度貧困片區(qū)和重點(diǎn)縣基礎(chǔ)設(shè)施特別是農(nóng)村公路和農(nóng)村通訊網(wǎng)絡(luò)的投資，通過(guò)全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鄉(xiāng)通油路、基本實(shí)現(xiàn)村村通硬化路，因地制宜采用無(wú)線4G網(wǎng)絡(luò)和有線寬帶相結(jié)合的方式，加大通信基礎(chǔ)設(shè)施扶貧力度，通過(guò)更加便利的交通和通訊來(lái)緩解地理位置偏遠(yuǎn)對(duì)發(fā)展的不利影響。其次要大力改善基本公共服務(wù)，改善貧困人口的健康狀況，提高兒童和成人的教育水平和素質(zhì)，保證所有適齡兒童接受義務(wù)教育，基本醫(yī)療和大病救助全覆蓋。特別應(yīng)該關(guān)注兒童早期發(fā)展問(wèn)題，從根本上阻斷貧困的代際傳遞。針對(duì)偏遠(yuǎn)山村低年級(jí)兒童上學(xué)不便的突出困難，應(yīng)重點(diǎn)改善偏遠(yuǎn)山村(如離鄉(xiāng)鎮(zhèn)10公里以上的山村)基礎(chǔ)教育供給方式或就學(xué)交通條件。再次是進(jìn)行文化建設(shè)，繼承和發(fā)揚(yáng)民族優(yōu)秀文化，挖掘民族文化中有利于脫貧的要素，通過(guò)文化名鎮(zhèn)名村和傳統(tǒng)村落資源普查、建設(shè)民族傳統(tǒng)手工藝產(chǎn)業(yè)提升基地、建立文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目庫(kù)、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和文藝人才培養(yǎng)等改變不利于發(fā)展和脫貧的意識(shí)和觀念。最后是短期和長(zhǎng)期幫扶相結(jié)合，短期內(nèi)重點(diǎn)解決貧困人口“兩不愁三保障”問(wèn)題，短期內(nèi)提高貧困人口的生活水平，使其收入達(dá)到貧困線，中央和地方的轉(zhuǎn)移性收入會(huì)占貧困人口收入結(jié)構(gòu)中很高的比例，但長(zhǎng)期則需要重點(diǎn)解決發(fā)展動(dòng)力和能力不足的問(wèn)題，逐步減少轉(zhuǎn)移性收入的比重，更多地通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、穩(wěn)定就業(yè)和定期資產(chǎn)收益等來(lái)解決收入問(wèn)題(汪三貴等，2017)。
對(duì)于喪失內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力的貧困人口，扶貧首先要“扶志”。扶志就是扶思想、扶觀念、扶信心，提高貧困人口的生存、生產(chǎn)、發(fā)展能力。因此，需要改變目前過(guò)于強(qiáng)調(diào)“物質(zhì)扶貧”、忽視“精神扶貧”的問(wèn)題，通過(guò)開(kāi)展文化扶貧，幫助這部分主觀原因不愿意脫貧的貧困戶(hù)樹(shù)立“自力更生、勤勞致富”的正確觀念。對(duì)一些生活條件很差的光棍、懶漢主要應(yīng)該是各種形式的精神幫扶，如從要求他們改變生活習(xí)慣開(kāi)始，把改變習(xí)慣和行為作為幫扶的前提條件，通過(guò)引導(dǎo)將貧困人口發(fā)展愿望轉(zhuǎn)化為提高自身能力的渴望。讓他們參與各種扶貧項(xiàng)目邊干邊學(xué)，從了解扶持政策中增強(qiáng)自信心，從學(xué)知識(shí)、學(xué)技能、強(qiáng)素質(zhì)中增強(qiáng)自信心，從邊干邊獲得收入中增強(qiáng)自信心。這就需要地方政府和幫扶責(zé)任人做更細(xì)致耐心工作。如甘肅省榆中縣組織貧困村對(duì)貧困人口免費(fèi)發(fā)放積分卡，通過(guò)參加村里組織的公益活動(dòng)、義務(wù)勞動(dòng)等獲得相應(yīng)的愛(ài)心積分，積攢完成一定的積分后可到幫扶單位、慈善機(jī)構(gòu)、愛(ài)心企業(yè)以及社會(huì)愛(ài)心人士共同捐贈(zèng)的“愛(ài)心超市”兌換商品，較好的激活了貧困人口積極向上的愿望、勤勞致富的內(nèi)生動(dòng)力。
對(duì)于獨(dú)居老年人，需要探索制度化的家庭和社會(huì)共同養(yǎng)老模式，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境，通過(guò)德治、自治、法治多措并舉，改變子女不養(yǎng)老也無(wú)人過(guò)問(wèn)的局面。如山東省臨沂市政府出面成立“孝善基金”，所有子女每年都需要為父母提供養(yǎng)老資金，地方政府提供一定比例的配套資金，子女簽訂贍養(yǎng)老人協(xié)議，政府的基金轉(zhuǎn)給老年人。所有子女提供的資金都在村里公示、形成有效的監(jiān)督，也化解了貧困老人贍養(yǎng)糾紛，從而使農(nóng)村養(yǎng)老更加透明化和制度化，這一模式值得借鑒。又如山東省五蓮縣開(kāi)展“互助養(yǎng)老扶貧”，以政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的方式，優(yōu)先聘請(qǐng)有勞動(dòng)能力的貧困婦女作為護(hù)理員，為貧困高齡或失能老人提供上門(mén)服務(wù)，同步解決“脫貧”和“養(yǎng)老”兩個(gè)難題。對(duì)于沒(méi)有能力和不愿意改造住房的老人，可以由政府通過(guò)配建安置、空閑房安置或租賃安置，委托村集體代為安排危房改造，通過(guò)采用公住房方式、多元化投資主體、清晰的產(chǎn)權(quán)界定解決安全住房問(wèn)題，這樣既解決了住房安全，也減少資源浪費(fèi)，還能緩解村民之間的矛盾。
殘疾人和大病病人需要靠制度化的社會(huì)保障政策來(lái)兜底，包括最低生活保障、大病保險(xiǎn)和救助、康復(fù)治療和日常照料等，建立動(dòng)態(tài)篩查管理機(jī)制、定期巡查服務(wù)機(jī)制，建立醫(yī)療服務(wù)“留痕化”管理監(jiān)督模式，為無(wú)子女或子女無(wú)贍養(yǎng)能力、日常生活需要照料護(hù)理的老弱病殘貧困人員提供基本公共服務(wù)，解決看病難、看病不方便問(wèn)題。中央和地方政府需要制定有效和可持續(xù)的救助政策和籌資方式，探索實(shí)施有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付，確定每個(gè)受益家庭的受益額度，通過(guò)有條件的補(bǔ)貼、限制性的使用管理，制定具有可操作性的有條件轉(zhuǎn)移支付方案。在不盲目提高標(biāo)準(zhǔn)的前提下，把建檔立卡貧困人口醫(yī)療費(fèi)用個(gè)人自付部分控制在一定比例內(nèi)，解決看病貴、看不上病問(wèn)題。
盡管中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，但新標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口仍然會(huì)存在，“弱有所扶”是一項(xiàng)長(zhǎng)期的歷史工作。即使本輪脫貧攻堅(jiān)期結(jié)束、全面建成小康社會(huì)基本建成，中國(guó)仍然有分兩步走完成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)任務(wù)。從實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)來(lái)看，扶貧開(kāi)發(fā)工作必須長(zhǎng)期堅(jiān)持，而且應(yīng)該做到越來(lái)越精準(zhǔn)。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2018年第8期
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