摘要:從資源特性、法律制度和交易合約三個層次，構(gòu)建土地出讓制度效率與公平價值關(guān)系的整體理論邏輯框架，提出土地出讓制度改革的具體路徑選擇。研究表明，土地出讓效率和公平價值可以從土地出讓配置效率和出讓收益分配公平兩方面加以界定，這也是資源特性所決定的土地出讓效率與公平目標的合理分割；影響出讓效率與公平結(jié)果的重要因素則包括市場交易和政府管制的法定規(guī)則，以及自愿交易、契約自由和生效之后嚴格執(zhí)行的出讓合約。今后，土地出讓制度效率與公平價值的實現(xiàn)需要依據(jù)資源特性對公平、效率目標以及法律制度和交易合約進行選擇。土地出讓制度改革需在實現(xiàn)土地價值、提高出讓收益的前提下，完善以產(chǎn)權(quán)為主、要素貢獻為輔的出讓收益初次分配機制，以及公共服務(wù)支出占主導(dǎo)地位的二次分配機制，強化出讓合約監(jiān)管和執(zhí)行，促進出讓效率和公平目標的統(tǒng)一。
關(guān)鍵詞:土地出讓；配置效率；分配公平；利益配置
我國土地出讓制度正式建立于20世紀90年代，是土地資源市場配置、有償使用的重要方式。土地出讓制度為我國土地公共資源配置提供了新途徑，極大地提升國有土地資源配置效率。不過，土地出讓仍然面臨出讓價格畸高導(dǎo)致房地產(chǎn)消費者福利水平減損、社會經(jīng)濟產(chǎn)出和經(jīng)濟收入分配受到巨大影響，地方政府壟斷土地一級市場供給帶來城市空間過快蔓延、土地資源不夠節(jié)約集約，以及地方政府過度依賴“土地財政”、出讓收益分配不公平誘發(fā)地方政府短期行為和土地違法行為，帶來財政風險和社會風險等一系列問題。
土地出讓制度因上述問題遭受的負面評價，是當前土地高價出讓與低價征收、高房價、公共服務(wù)供給不足之間的矛盾的反映，這又會導(dǎo)致關(guān)于出讓制度的評價會進一步呈現(xiàn)如下邏輯，即出讓價格體現(xiàn)的出讓收益最大化被視為影響全體社會成員公共福利損失的重要原因，土地出讓效率和收益分配公平被混為一談。由此可見，土地出讓制度問題的核心是以出讓收益為表征的資源配置效率和以收益共享為表征的分配公平之間的沖突問題，出讓制度改革本質(zhì)上是效率和公平目標的實現(xiàn)問題。如何在兼顧效率與公平的前提下，促進土地出讓高效運行，出讓收益合理分配，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化成為當前土地出讓制度改革亟須解決的問題。盡管各級政府以及基層實踐部門從土地“招拍掛”改革及收益再分配、城市和農(nóng)村存量建設(shè)用地盤活、市場化出讓等方面進行了大量探索，但這些實踐主要源于對高房價、收益分配不公、公共服務(wù)支出不足等焦點問題的極其重視，很少關(guān)注出讓制度安排的資源特性基礎(chǔ)，以及出讓制度設(shè)計的內(nèi)部架構(gòu)所決定的必然結(jié)果，至于土地出讓面臨的效率和公平?jīng)_突問題是否由現(xiàn)行制度安排所導(dǎo)致并沒有得到明確回答。
本文旨在剖析土地出讓制度安排所決定的效率和公平結(jié)果，為出讓制度改革的效率和公平價值的實現(xiàn)提供參考和依據(jù)。后文安排如下：首先結(jié)合現(xiàn)行制度探討出讓與公平、效率的邏輯關(guān)系，構(gòu)建整體框架；然后按照效率和公平、區(qū)別與統(tǒng)一的原則，提出相關(guān)改革建議。
一、理論框架：土地出讓與效率、公平的邏輯關(guān)系
土地出讓權(quán)利客體的載體是建設(shè)用地，具有資源和資產(chǎn)雙重屬性，權(quán)利交易則受法律管制和契約約束。據(jù)此，圍繞資源特性、法律制度和交易合約三個層次，構(gòu)建土地出讓與效率、公平的邏輯關(guān)系框架。第一個層次是資源特性，考察建設(shè)用地的資源屬性所決定的出讓效率與公平目標，探討土地出讓的資源基礎(chǔ)；第二個層次是法律制度，從出讓交易的核心規(guī)則考察效率與公平取向，這一層次具有法律強制性，難以改變；第三個層次是交易合約，從自愿、自由度較大的合約角度認識出讓效率、公平的具體實現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，筆者試圖總結(jié)整合資源、法律和合約三要素的整體框架，為土地出讓制度改革研究提供理論依據(jù)。
（一）資源特性與出讓效率、公平目標
資源特性是自然資源具有的經(jīng)濟學(xué)屬性，是人們實現(xiàn)資產(chǎn)價值必須予以充分認識的屬性。國有建設(shè)用地資源是自然產(chǎn)物經(jīng)過人工改造的結(jié)果，具有土地資源面積可測量、邊界可確定、位置固定等普遍屬性，為土地分割出讓奠定物理基礎(chǔ)。在自然屬性基礎(chǔ)上，資源的經(jīng)濟特性決定土地出讓效率與公平目標。
1.公共資源與效率、公平目標
經(jīng)濟學(xué)上的公共資源是指具有利用上的非排他性和競爭性的物品。我國土地的社會主義公有制框架下，國有土地是全體社會成員共同享有的生產(chǎn)資料，土地所有權(quán)由全體社會成員共同享有，理論上全體社會成員均有權(quán)利用該資源，不具排他性；但土地利用因資源稀缺而存在競爭關(guān)系，一部分人使用土地將導(dǎo)致另一部分人可用土地減少，出讓的國有土地具有明顯的公共財產(chǎn)資源特性。我國土地公有制與資源的公共屬性決定了土地資源配置必須考慮全體社會成員的利益，公平是出讓建設(shè)用地配置必須滿足的基本要義。不過，土地名義上的全民所有，絕不是全體社會成員共用土地資源，否則就會導(dǎo)致土地資源快速退化和枯竭，帶來“公地悲劇”的嚴重后果，終致全體社會成員一無所有，意味著無效率的制度安排無法實現(xiàn)真正的公平。因此，土地出讓既要與公有產(chǎn)權(quán)相適應(yīng)體現(xiàn)公平，又不能忽略效率。為使土地出讓制度能夠平衡公平與效率理念，公平之于土地出讓的核心含義需作必要限定，即公平應(yīng)視為全體社會成員基于土地所有權(quán)“公有”對土地權(quán)利衍生之收益的“共享”，而非全體社會成員“共用”土地資源。為真正達成這一公平目標，要求土地出讓突破傳統(tǒng)的無償、行政命令配置方式，實行有償、競爭的資源配置方式，在提高公共土地資源利用效率和收益水平的前提下，實現(xiàn)出讓收益公平分配。
2.資產(chǎn)專用性與效率、公平目標
資產(chǎn)專用性是指用于特定用途的資產(chǎn)難以改作他用，因為改變用途的交易費用極高。建設(shè)用地資源的資產(chǎn)專用性至少源于三方面因素：一是用途專用，建設(shè)用地物質(zhì)改變?yōu)檗r(nóng)用地要么不可能要么投資巨大，法律屬性上的改變則由于用途管制需要經(jīng)過復(fù)雜的審批程序，用途轉(zhuǎn)換極為困難；二是權(quán)利專屬，建設(shè)用地使用權(quán)是完整的用益物權(quán)，受到法律嚴格保護，非因合法緣由并經(jīng)合法程序不能改變土地使用權(quán)人，權(quán)利專屬程度高；三是交易對象稀少，土地出讓的標的物往往價值巨大，開發(fā)周期較長，一般用地者難以承受，潛在交易對象難尋。強資產(chǎn)專用性說明建設(shè)用地被“鎖定”于特定用途和使用者，流動性和可轉(zhuǎn)換能力差，通過增加土地使用權(quán)交易頻率來實現(xiàn)資源配置效率提升是不可行的。為保護專用性資產(chǎn)投資者免受機會主義行為的侵害，土地出讓應(yīng)能使出讓人和受讓人在有限的交易次數(shù)內(nèi)達到如下狀態(tài)才能滿足效率目標，即出讓人財產(chǎn)交易收益最大化，為土地所有者最大限度地分享收益創(chuàng)造條件；受讓人獲得長期和穩(wěn)定的土地使用權(quán)利，為其獲得長期收益提供保障。這又進一步?jīng)Q定了將土地使用權(quán)配置給出價最高的使用人或者能夠創(chuàng)造最大土地收益的使用人的必要性，因為只有如此才可能保障全體土地所有者享有最大化收益以及使用意向人獲得土地使用權(quán)的公平機會。
以上表明，公共資源屬性決定土地出讓公平目標的“收益共享”內(nèi)涵，為提升資源配置效率排除資源共用的傳統(tǒng)障礙；資產(chǎn)專用性決定實現(xiàn)土地出讓效率目標的“收益最大化”路徑，這也是公平保護土地所有人和使用人權(quán)益的需要。資源特性決定土地出讓效率和公平目標的區(qū)分與調(diào)整，是土地出讓制度安排的基礎(chǔ)約束條件，背離資源特性的制度安排需要高成本維護，難以持續(xù)。因此，資源特性決定土地出讓效率與公平目標分割，要求出讓制度安排與之相匹配。
（二）法律制度安排與出讓效率、公平體現(xiàn)
制度安排是管束特定行動模型和關(guān)系的一套行為規(guī)則，是支配經(jīng)濟單位之間可能合作和競爭方式的一種安排。土地出讓規(guī)劃與計劃、產(chǎn)權(quán)讓渡和收入分配的法定制度安排構(gòu)成土地出讓政府管制和市場交易的依據(jù)。這一層次的法律制度安排具有強制性、權(quán)威性和穩(wěn)定性，不易也不能隨意改變。
1.規(guī)劃計劃與資源配置效率、公平
規(guī)劃和計劃是糾正公共資源市場配置失靈缺陷的重要工具。通過土地利用總體規(guī)劃和年度計劃，一定時期內(nèi)的土地出讓規(guī)模、范圍和時序基本上被確定，形成土地資源的代際分配格局；同時土地出讓的具體方案確立了出讓地塊面積、邊界、建筑密度等條件，實質(zhì)上界定了出讓土地資源的產(chǎn)權(quán)狀況，構(gòu)成資源當期配置的外部環(huán)境。理論上看，政府通過規(guī)劃和計劃工具干預(yù)土地資源供給并設(shè)置產(chǎn)權(quán)條件，既可以避免市場失靈導(dǎo)致的公共資源配置的負外部性問題，又能夠給予潛在土地使用者參加土地使用權(quán)取得競爭的權(quán)衡依據(jù)，促使其理性參與土地市場競爭，形成資源配置的代際內(nèi)和代際間均衡格局。當然，規(guī)劃本身也具有效率和公平問題，并不能自動增加公共物品供給，還可能會因為尋租的存在而損害公平，意味著出讓規(guī)劃和計劃方案只能是土地市場出讓的基礎(chǔ)依據(jù)，是提升資源配置效率和公平的前提，而不是替代市場機制。
2.產(chǎn)權(quán)讓渡與資源配置效率最大化
產(chǎn)權(quán)讓渡是土地出讓的核心環(huán)節(jié)，即國家按照土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，依照土地出讓方案，將有限年期的國有土地使用權(quán)有償交予土地使用者的過程。產(chǎn)權(quán)讓渡的直接結(jié)果是，土地所有者以不直接占有土地的方式享有土地權(quán)益，獲得性質(zhì)上屬于一次性收取若干年地租之和的出讓金；土地使用者繳納出讓金后獲得用益物權(quán)性質(zhì)的建設(shè)用地使用權(quán)。為使產(chǎn)權(quán)讓渡能夠帶來資源配置效率的改善，土地出讓過程中采取了以市場價格競爭為核心特征的競爭機制。其中市場競爭體現(xiàn)在按照“招拍掛”制度的公開競價的方式出讓；價格競爭則以“價高者得”為主要體現(xiàn)，土地使用者獲得土地使用權(quán)必須支付最高對價，包括貨幣化的價格，也包含以物化形式支付的對價。毋庸置疑，土地出讓價格競爭既能體現(xiàn)土地價值，也符合公平原則，畢竟除了價格上的公平競爭，其他途徑很難保證產(chǎn)權(quán)讓渡不存在腐敗或者尋租行為。從土地所有者角度看，其在出讓年限內(nèi)不能再從土地上獲得地租收入，故土地出讓以市場價格最大化為目標，是保障全體社會成員能夠分享資源收益的需要。排除某些非正常因素的影響，土地出讓價格越高，意味著土地被最有競爭力的用地者獲得，土地能夠發(fā)揮最大效用。因此，以土地出讓市場上的價格競爭實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)讓渡，有助于資源配置效率最大化，并且效率最大化也會增加可被用于分配的出讓收益規(guī)模，一定程度上有利于公平的實現(xiàn)。
3.收入分配與出讓收益全民共享
土地權(quán)利的國家所有不等于全民共享，全民共享也不等于人手一份，出讓收益共享有賴于分配規(guī)則的調(diào)節(jié)。我國經(jīng)濟社會發(fā)展中，各種經(jīng)濟和政治因素會影響地方政府稅收收入、土地出讓收入以及居民收入等等，改變整個經(jīng)濟的收入分配格局。同時，我國土地出讓收益分配過程中存在中央政府、地方政府及農(nóng)民之間的博弈，特別是土地財政可能帶來逆向收入再分配，不利于全民收益共享。因此，出讓收益分配需依據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展態(tài)勢相機采取不同調(diào)節(jié)措施保增長、促均等，建立體現(xiàn)不同共享水平的分配規(guī)則。
由于我國土地出讓收入分配長期偏重于城市建設(shè)，這種“取之于農(nóng)，用之于城”的分配方式，剝奪了農(nóng)民對土地出讓收入的受益權(quán)，有違公平原則，但這種收入分配規(guī)則為地方政府獲得和支配土地出讓收益帶來天然優(yōu)勢。從資金使用效率角度來看，將出讓收益用于城市建設(shè)對于促進地方經(jīng)濟發(fā)展和提高城市公共服務(wù)設(shè)施水平具有積極作用。問題是，土地出讓收益是政府財政收入的構(gòu)成部分，按照財政收入的公共屬性邏輯，其支配也應(yīng)該以全體社會成員共享為主。因此，個人收入分配的平等機會和全體社會成員公共福利的增長，是土地出讓收益分配規(guī)則的核心目標，通過政府有效調(diào)節(jié)促使出讓收益流向公共服務(wù)和民生項目等公益性支出是出讓收益共享的有效途徑。
綜上可見，當前土地出讓的法定制度安排具有以土地規(guī)劃和計劃約束資源代際配置，以價高者得的市場競爭機制實現(xiàn)收益最大化的特征。盡管現(xiàn)有法規(guī)中收益分配規(guī)則尚不完善，但規(guī)劃計劃、產(chǎn)權(quán)讓渡和收益分配所構(gòu)成的核心規(guī)則，體現(xiàn)了現(xiàn)行制度安排對效率和公平的需求，決定了資源配置效率和收益分配公平結(jié)構(gòu)。因此，法定規(guī)則約束之下，按照市場交易與政府管制相區(qū)分原則，以市場交易實現(xiàn)出讓收益最大化和土地使用者公平競爭，以政府管制實現(xiàn)資源代際公平配置和收益公平分配，是土地出讓效率和公平價值實現(xiàn)的重要方面。
（三）出讓交易合約與效率、公平實現(xiàn)
按照法律規(guī)定，土地出讓交易和土地使用權(quán)行使均需遵守合約。合約就是制度，合約選擇是制度選擇。相對法律制度而言，合約基本上是自愿的，其變革的阻力也最小，具有較大自由度。接下來從自愿交易、自由契約——合約的角度，探討土地出讓與效率、公平的關(guān)系。
土地出讓合約（合同）由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂，是雙方權(quán)利享有和義務(wù)履行的依據(jù)。這一合約的顯著特點是在契約的法律形式下蘊藏著濃烈的行政色彩，法律上充分體現(xiàn)出行政性或權(quán)力因素，土地出讓方對合約訂立、履行、變更和解除享有監(jiān)督權(quán)、管理權(quán)、制裁權(quán)、單方面解除合約權(quán)，因而具有較多的行政合同成分。由于出讓方是行使行政職權(quán)的市、縣人民政府土地管理部門，合約雙方的法律地位并不完全平等。按照平等、自愿、有償原則簽訂的合約，能夠協(xié)商的其實局限于出讓價款、付款方式等內(nèi)容，土地用途、出讓年限、建筑密度、容積率和其他使用條件并無協(xié)商空間，因為合約內(nèi)容多數(shù)為不可變更格式條款。這一合約中的契約自由，主要體現(xiàn)在受讓方自愿接受出讓條件，合約簽訂不受出讓方的強迫。從這一方面看，土地出讓合約實質(zhì)上由地方政府占主導(dǎo)地位，受讓方并無充分選擇空間和討價還價的權(quán)利。具有行政合同性質(zhì)的出讓合約，為政府干預(yù)土地市場提供了手段，政府可以根據(jù)資源狀況和經(jīng)濟發(fā)展需求靈活設(shè)置合約內(nèi)容，而不需要變更法律，變革成本較小。因此，鑒于土地出讓合約具有的行政管理職能，合約簽訂必須堅定貫徹平等原則。同時，出讓合約一經(jīng)生效，雙方均需嚴格遵守，自愿交易達成的合約不能任意變更，以便使權(quán)利人享有穩(wěn)定權(quán)利，提升資源配置效率。
相較于法律制度的不可改變，自愿交易、契約自由的合約為調(diào)節(jié)資源配置和收益分配提供了便利。但合約生效之后雙方必須嚴格遵守，既不能不受約束地變更，也不能隨意解約。特別是土地出讓合約期限長，亦可能被利益俘獲，一旦合約設(shè)置不當，難免造成效率和公平損失且短期內(nèi)難以改變，出讓合約選擇務(wù)必謹慎。因此，自愿交易、契約自由的土地出讓合約公平性要求，以及合約生效之后嚴格執(zhí)行所體現(xiàn)的效率要求，構(gòu)成土地出讓與效率、公平的第三層邏輯關(guān)系。交易合約的自愿性和契約自由能夠彌補法定規(guī)則難以變更的缺陷，為效率和公平的實現(xiàn)提供便利條件。但合約靈活性并非隨便變更合約，而是合約簽訂自由，合約生效后需要嚴格執(zhí)行以便穩(wěn)定權(quán)利，提升效率。
（四）土地出讓與效率、公平價值的關(guān)系：理論框架
上述分析表明，出讓價格競爭有利于土地出讓收益最大化，出讓收益最大化則是收益分配公平的資金基礎(chǔ)，不能將社會公平領(lǐng)域的問題簡單歸因于土地出讓制度，出讓收益分配領(lǐng)域面臨的問題并非土地出讓市場交易導(dǎo)致的結(jié)果。進一步圍繞資源、法律和合約，以及效率和公平之間的相互關(guān)系，按照“要素_SymbolnB@_格局_SymbolnB@_維度”的思路，將土地出讓與效率、公平三個層次的邏輯整合到同一體系，形成土地出讓制度價值關(guān)系的整體框架（見圖1）。
圖1揭示了資源特性、法律規(guī)則和交易合約影響土地出讓效率和公平結(jié)果的路徑，也為土地出讓制度改革提供一般化分析框架。由圖1可見，資源特性是土地出讓制度的基礎(chǔ)，決定出讓法律規(guī)則，并在此前提下進行合約選擇，為實現(xiàn)出讓市場自由交易和權(quán)利穩(wěn)定提供保障。資源特性、法律規(guī)則和交易合約對應(yīng)于效率與公平的不同結(jié)果，構(gòu)成土地出讓利益基本格局。因此，出讓制度效率與公平價值實現(xiàn)實際上就是依據(jù)資源特性對公平效率目標以及法律制度和交易合約的選擇，由此歸納土地出讓制度改革效率與公平價值實現(xiàn)的三個維度：
價值實現(xiàn)維度Ⅰ：資源特性與公平效率目標選擇。從資源配置角度，土地出讓是公共資源配置方式，著重提高土地利用效率；從收益分配角度，土地出讓是公共資源價值分配手段，促進全民共享公共資源增值收益。因此，在資源配置領(lǐng)域提升效率，在收益分配領(lǐng)域增進公平，是土地出讓制度公平與效率目標實現(xiàn)的維度之一。
價值實現(xiàn)維度Ⅱ：市場交易和政府管制區(qū)分。市場交易和政府管制法規(guī)構(gòu)成土地出讓的強制性約束條件。按照市場交易與政府管制相區(qū)分原則，以市場交易實現(xiàn)出讓收益最大化和土地使用者公平競爭，以政府管制實現(xiàn)資源代際公平配置和收益公平分配，通過市場與政府工具實現(xiàn)效率與公平目標，是土地出讓制度改革目標實現(xiàn)的維度之二。
價值實現(xiàn)維度Ⅲ：合約自由和權(quán)利穩(wěn)定區(qū)分。交易合約的自愿性和契約自由能夠彌補法定規(guī)則難以變更的缺陷，為效率和公平的實現(xiàn)提供便利條件。但合約靈活性并非隨便變更合約，而是合約簽訂自由，合約生效后需要嚴格執(zhí)行以便穩(wěn)定權(quán)利，提升效率。因此，以協(xié)議自由簽訂促進公平，以協(xié)議穩(wěn)定執(zhí)行促進效率，是土地出讓目標實現(xiàn)的第三個維度。
二、實現(xiàn)土地出讓配置效率與收益分配公平的路徑選擇
圍繞前文分析，提出我國土地出讓配置效率及收益共享改革的思路是：一是按照資源特性要求，以合約自由的市場交易，提高建設(shè)用地配置效率，實現(xiàn)土地增值收益最大化；二是完善收益分配的法定規(guī)則，保護權(quán)利人利益，增進收益分配公平程度；三是強化合約執(zhí)行和監(jiān)管，實現(xiàn)效率與公平統(tǒng)一。
（一）圍繞資源特性完善出讓市場機制，實現(xiàn)出讓收益最大化
資源特性是土地出讓制度改革的基礎(chǔ)條件。土地出讓應(yīng)以資源特性為基礎(chǔ)，通過完善市場機制的作用提高資源配置效率，保障收益最大化，促進土地所有權(quán)在經(jīng)濟上的實現(xiàn)。從效率和公平關(guān)系的角度看，效率提升是公平分配的基礎(chǔ)，市場層面的效率優(yōu)先也意味著公平有保障。
1.堅持“價高者得”的土地使用權(quán)取得機制。“價高者得”是公共資源配置的基本規(guī)則。對于納入出讓范圍的建設(shè)用地使用權(quán)，不論是從土地價值還是用地者公平競爭的角度，“價高者得”具有獨特的競爭識別優(yōu)勢。因此，按照土地出讓的效率原則，建設(shè)用地使用權(quán)的“價高者得”機制必須堅持，不容否定。當然，為避免唯“價高者得”的負面效應(yīng)，貫徹這一競爭機制可按如下原則具體操作：一是出讓方案制定過程中，應(yīng)將“價高者得”作為出讓競爭首選方式；二是在出讓方案確定的底價和溢價范圍之內(nèi)，價格是土地使用者取得建設(shè)用地使用權(quán)的唯一衡量標準；三是達到出讓方案規(guī)定的最高溢價標準之后，土地使用權(quán)競爭參與者愿意支付的物化對價（如配建公共服務(wù)設(shè)施等）作為取得建設(shè)用地使用權(quán)的衡量標準。
2.明確納入“招拍掛”出讓的建設(shè)用地范圍。“招拍掛”出讓是“價高者得”競爭機制的實現(xiàn)方式。當前“招拍掛”改革將限制“價高者得”作為目標顯然忽視了土地市場化出讓機制的核心意義，只會使出讓過程變得不透明，增加損害公平競爭的風險。本研究認為“招拍掛”改革的重點是明確采用“招拍掛”方式的用地范圍，避免市場競爭機制的濫用。我國現(xiàn)行《物權(quán)法》規(guī)定“工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的應(yīng)當采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓”。但1999年國土資源部頒布的《關(guān)于進一步推行招標拍賣出讓國有土地使用權(quán)的通知》則規(guī)定“商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅等經(jīng)營性用地，有條件的，都必須招標、拍賣出讓國有土地使用權(quán)”，可見工業(yè)用地和商品住宅用地并非一成不變地被納入“招拍掛”范圍。實踐也表明，工業(yè)用地受工業(yè)企業(yè)產(chǎn)業(yè)（生命）周期影響，商品住宅用地具有民生保障功能，與商業(yè)、旅游和娛樂用地具有明顯區(qū)別，不能簡單歸類為經(jīng)營性用地。今后，有必要建立以土地資源特性為基礎(chǔ)的“招拍掛”出讓范圍劃定體系，根據(jù)建設(shè)項目用地性質(zhì)和功能、生產(chǎn)經(jīng)營類型、民生保障功能和意向用地者競爭等因素，確定是否納入“招拍掛”范圍，以彌補當前僅按用途分類的不足。
（二）完善土地出讓收益分配的法定規(guī)則，保障土地權(quán)利人合法利益
土地出讓法定規(guī)則從政府管制和市場交易的維度構(gòu)建了出讓效率和公平的內(nèi)在邏輯，但政府和市場機制不可避免地存在缺陷。因此，法定規(guī)則修改應(yīng)該著力于解決出讓制度安排的內(nèi)在缺陷，即政府失靈和市場失靈導(dǎo)致的資源配置低效和公平缺失。
1.完善以產(chǎn)權(quán)為主、要素貢獻為輔的出讓收益初次分配機制。初次分配主要包括土地出讓收益在不同層級政府之間，以及政府與原土地所有（使用）者之間的分配，反映的是出讓增值收益的分配關(guān)系。從收益來源看，出讓收益屬于土地產(chǎn)權(quán)收益，產(chǎn)權(quán)收益分配和使用狀況應(yīng)反映所有者的意圖和目標，體現(xiàn)全民共享程度。同時，出讓收益屬于增值收益范疇，不同產(chǎn)權(quán)主體對增值有不同程度的貢獻，其要素投入貢獻也是收益分配的重要依據(jù)。問題是經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，土地增值是一個復(fù)雜的過程，要素貢獻測算難度大。本研究提出以土地產(chǎn)權(quán)為主建立出讓收益的初次分配機制，即出讓收益首先應(yīng)歸土地所有權(quán)人所有。對于國有土地出讓，土地所有權(quán)歸國家，出讓收益歸履行出讓方職責的地方政府享有是一種簡單易行的方法，因為出讓過程中地方政府事實上代表了土地所有權(quán)人，這一收益歸地方政府所有符合其作為事權(quán)主體的地位。對于集體土地出讓，按照所有權(quán)歸屬，出讓收益歸集體經(jīng)濟組織所有；然后考慮地方政府在土地增值中的貢獻，提取一定比例收益歸地方政府所有，提取比例參照土地增值稅征收比例即可，體現(xiàn)政府對公共資源收益的調(diào)節(jié)功能。另外，不論是國有還是集體土地出讓，原土地使用者獲益情況也是已有研究關(guān)注的重點。本研究認為，原土地使用者不宜成為土地出讓收益初次分配的主要獲益者，原因在于一旦原土地使用者所獲補償性收入與出讓收益掛鉤，必將導(dǎo)致原土地使用者因出讓個案差異而出現(xiàn)收益水平不均，不利于土地征收征用補償?shù)慕】党掷m(xù)發(fā)展以及公共資源收益的全民共享，原土地使用者所獲補償性收入應(yīng)在征地制度和土地二級市場改革中加以解決，不宜不加區(qū)分地統(tǒng)統(tǒng)納入出讓制度改革中。
2.完善公共服務(wù)支出占主導(dǎo)地位的出讓收益二次分配機制。出讓收益二次分配是對政府或者集體經(jīng)濟組織所獲收益的使用，是初次分配基礎(chǔ)上的收益再分配。就收益再分配的一般理論而言，這部分收益理當歸其所有權(quán)人支配。但出讓收益屬于公共資源收益，政府和集體經(jīng)濟組織只是收益所有權(quán)人的代表，自然不能任意支配這部分收益。我國現(xiàn)行出讓金管理辦法規(guī)定了城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)、城鎮(zhèn)廉租住房建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)與教育資金投入等廣泛支出范圍，但實際上一定社會歷史時期的公共服務(wù)均等化的具體內(nèi)容和水平須與當時的經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，具有選擇性。基于出讓收益的公共屬性和公共資源出讓收益全民共享的要求，政府和集體經(jīng)濟組織所獲出讓收益應(yīng)以公共服務(wù)支出為主要使用方向，但需要有計劃、有選擇地提供社會公共設(shè)施和服務(wù)將公共資源出讓收益還之于民。首先，考慮地方政府和集體經(jīng)濟組織代表群體的差異，各自收益的具體支出應(yīng)有所差別。今后，地方政府所獲土地出讓收益應(yīng)主要用于支農(nóng)支出、科教文衛(wèi)、社會保障和環(huán)境保護等支出，體現(xiàn)收益分配的全民性；集體經(jīng)濟組織出讓收入則主要用于農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)、農(nóng)地開發(fā)、農(nóng)民社會保障和醫(yī)療支出、失地農(nóng)民生活保障等方面，使集體成員共享土地資源出讓收益。其次，不同時期的公共服務(wù)支出也會有所側(cè)重，就當前而言，支農(nóng)支出、教育支出等有助于縮小城鄉(xiāng)差距的支出需加大力度，長遠則應(yīng)注重全民醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和環(huán)境保護等方面的支出。從代際的角度看，土地出讓收益不能僅用于當期公共服務(wù)項目，還必須投入公共服務(wù)設(shè)施的長遠建設(shè)，確保用未來的錢辦未來的事情。
（三）優(yōu)化合約設(shè)置和執(zhí)行，保障出讓效率和公平的實現(xiàn)
交易合約具有靈活性，能夠被快速實施，對于優(yōu)化非基礎(chǔ)性制度安排，如土地出讓時期長短、出讓金繳納方式、合約執(zhí)行條件和違約責任等，具有時間和效果上的優(yōu)勢。在法定規(guī)則難以改變的情形下，交易合約改變應(yīng)被優(yōu)先考慮。
1.科學(xué)選擇土地出讓方式和合約。納入“招拍掛”范圍的建設(shè)用地使用權(quán)需要具體選擇招標、拍賣、掛牌等代表不同市場化程度的出讓方式，沒有納入這一范圍的建設(shè)用地使用權(quán)則需要選擇其他的合理方式。對于商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅等典型的經(jīng)營性建設(shè)用地而言，利益最大化目標決定了必然要采取價高者得的“招拍掛”方式，同時要按照固定租合約一次性付清出讓價款。對于工業(yè)用地而言，由于并非典型的經(jīng)營性用地，應(yīng)根據(jù)工業(yè)項目特點分類制定招標拍賣掛牌具體方式，或者采取彈性出讓辦法，靈活選擇出讓年限，盡可能減少工業(yè)企業(yè)發(fā)展的土地成本，但合約選擇上應(yīng)采用土地所有權(quán)人可以分享企業(yè)經(jīng)營收益的分成合約比較恰當，否則難以實現(xiàn)公共資源收益最大化目標。當然，對于有競爭需求的工業(yè)用地，則應(yīng)采取公開競價的招標、拍賣和掛牌方式，最大限度地實現(xiàn)工業(yè)用地價值，這也是當前工業(yè)用地配置的基本要求。對于商品房用地，則應(yīng)考慮商品房用地的民生保障功能，在“招拍掛”基礎(chǔ)上進行綜合競爭，或者采用年租制將一次性收取的土地出讓金轉(zhuǎn)化為房屋購買者的年租金，減輕購房人的當期付款壓力。最后，不論何種土地出讓，都應(yīng)根據(jù)項目性質(zhì)首先選擇競價方式，不宜采取限價手段，因為限價會損害土地價值，自然難以為公共資源出讓收益全民共享奠定基礎(chǔ)。只有對于不具有潛在競爭需求的非經(jīng)營性建設(shè)用地，才可采取協(xié)議出讓方式，但仍需公開進行。
2.強化土地出讓合約有效執(zhí)行與監(jiān)管。交易合約的靈活性和便利性使其面臨容易被濫用的風險，不利于合約的長期有效執(zhí)行和權(quán)利人利益保護。因此，交易合約改革的優(yōu)先方向是滿足資源近期配置的迫切需求，對不易改變的法律規(guī)則和基礎(chǔ)性制度作邊際補充，彌補制度缺陷而非替代基本制度。在此前提下，通過嚴格執(zhí)行生效合約，強化合約監(jiān)管，穩(wěn)定土地權(quán)利，保護權(quán)利人的利益。
總之，當前土地出讓制度改革已經(jīng)不能局限于解決制度設(shè)計某一方面的缺陷，需要容納更多社會發(fā)展目標，以響應(yīng)當前經(jīng)濟社會發(fā)展和制度變革需求。土地出讓務(wù)必重視資源特性、法律規(guī)則和交易合約的作用，從更為綜合的視角考察土地出讓配置效率和收益分配公平的途徑，在最大化出讓收益的同時，實現(xiàn)出讓收益的全民共享。
作者簡介：
龍開勝，男，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，博士生導(dǎo)師，博士。
石曉平，男，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，博士。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）2018年第5期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
