摘要：分析了易地扶貧搬遷工作進(jìn)展情況。研究表明，易地扶貧搬遷存在的問題主要有：一是因貧困戶識(shí)別不精準(zhǔn)、搬遷對(duì)象意愿調(diào)整、貧困戶在建檔立卡系統(tǒng)中進(jìn)進(jìn)出出等原因造成的搬遷對(duì)象不精準(zhǔn)；二是對(duì)易地扶貧搬遷政策嚴(yán)格控制面積的理解不到位，造成的住房面積不精準(zhǔn)；三是集中安置與分散安置方式較難選擇、搬遷距離難以精確確定，造成的安置方式不精準(zhǔn)；四是新老政策銜接不精準(zhǔn)；五是住房建設(shè)、產(chǎn)業(yè)安排和社區(qū)管理等環(huán)節(jié)中搬遷戶參與較少；六是涉及土地較難調(diào)整；七是搬遷涉及稅費(fèi)較高；八是搬遷戶收入來源未發(fā)生根本性改變。進(jìn)一步探尋其背后的原因。打贏易地扶貧搬遷脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)應(yīng)該從找準(zhǔn)搬遷對(duì)象、嚴(yán)控住房面積、合理選擇安置方式、做好新老政策銜接、動(dòng)員搬遷群眾參與、適當(dāng)放寬搬遷用地政策、降低搬遷稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、研究制定有針對(duì)性的后續(xù)發(fā)展路徑等幾個(gè)方面入手。
關(guān)鍵詞：貧困；扶貧；精準(zhǔn)扶貧；搬遷；易地扶貧搬遷
一、易地扶貧搬遷工作進(jìn)展
易地扶貧搬遷是精準(zhǔn)扶貧、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要手段。建檔立卡的搬遷戶生存環(huán)境較差，收入水平偏低，生產(chǎn)和生活不便且開發(fā)難度大，飲水困難、不安全現(xiàn)象突出，遠(yuǎn)離中心村，上學(xué)就醫(yī)困難，住房條件普遍較差［1］，貧困所呈現(xiàn)的自然社會(huì)因素的再生性貧困特征十分明顯［2］。加快實(shí)施易地扶貧搬遷工程，可以從根本上解決居住在“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)貧困人口的脫貧和發(fā)展問題［3］。易地扶貧搬遷是一項(xiàng)社區(qū)再造和重建的系統(tǒng)工程，涉及搬遷人口重新分布、資源環(huán)境再協(xié)調(diào)、農(nóng)戶聚居和城鎮(zhèn)化等［4］，以及搬遷戶居住地域轉(zhuǎn)移、居住模式變更、職業(yè)轉(zhuǎn)換、角色轉(zhuǎn)型和脫貧致富等問題［5］?！笆濉币椎胤鲐毎徇w工程搬遷安置規(guī)模較大、資金渠道更為廣泛、投入范圍更廣泛和更全面，嚴(yán)格控制安置住房面積的同時(shí)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，承擔(dān)了約脫貧1000萬的任務(wù)。
2018年底，全國(guó)已完成約870萬貧困人口的搬遷建設(shè)任務(wù)。雖然易地扶貧搬遷項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度較快，竣工率和入住率較高，搬遷人口得到了益處，但國(guó)家發(fā)展改革委組織的易地扶貧搬遷專項(xiàng)稽察也發(fā)現(xiàn)存在一些亟待整改的突出問題，主要包括搬遷對(duì)象不精準(zhǔn)、住房面積超標(biāo)、安置區(qū)選址不合理、后續(xù)脫貧措施不落實(shí)等［6］。因此，分析易地扶貧搬遷工作存在的問題及其原因，對(duì)于打贏易地扶貧搬遷脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)具有重要意義。
二、易地扶貧搬遷工作存在的問題和原因
（一）搬遷對(duì)象不精準(zhǔn)
追求“精準(zhǔn)”是中國(guó)反貧困戰(zhàn)略的一個(gè)關(guān)鍵性的核心概念［7］，精準(zhǔn)化理念是精準(zhǔn)扶貧思想的核心要義［8］，搬遷對(duì)象精準(zhǔn)是易地扶貧搬遷工作的基礎(chǔ)?？紤]到以往易地扶貧搬遷政策并沒有嚴(yán)格要求搬遷對(duì)象為建檔立卡貧困戶，只是模糊處理為“搬遷貧困人口”，在補(bǔ)助水平較低的情況下，容易出現(xiàn)“搬富不搬窮”問題。新時(shí)期易地扶貧搬遷政策，嚴(yán)格要求所有享受中央補(bǔ)助的搬遷對(duì)象必須為有搬遷意愿的建檔立卡貧困人口。國(guó)務(wù)院扶貧辦主要負(fù)責(zé)提供建檔立卡貧困人口名單，國(guó)家發(fā)展改革委主要負(fù)責(zé)建檔立卡貧困人口住房和配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。在各地實(shí)踐中，做到搬遷對(duì)象精準(zhǔn)仍然是一件比較困難的事。
由于對(duì)搬遷對(duì)象的精準(zhǔn)認(rèn)定存在一定的困難，導(dǎo)致了搬遷對(duì)象存在一定程度的不精準(zhǔn)：一是貧困戶識(shí)別不精準(zhǔn)，存在一定比例本應(yīng)該納入到搬遷對(duì)象中來但是沒有被納入進(jìn)來(即漏進(jìn))的現(xiàn)象。二是搬遷住房面積控制由松到緊，貧困戶搬遷意愿搖擺不定、動(dòng)態(tài)變化，建檔立卡搬遷戶標(biāo)識(shí)在建檔立卡系統(tǒng)中“有退有進(jìn)”。三是存在部分不可預(yù)見的因?yàn)?zāi)、因病返貧的貧困戶，由于易地扶貧搬遷系統(tǒng)的開放時(shí)間不定時(shí)和時(shí)長(zhǎng)有限，導(dǎo)致地方政府沒有及時(shí)標(biāo)識(shí)。四是地方政府對(duì)新時(shí)期易地扶貧搬遷工作政策理解不到位，對(duì)部分不符合“一方水土養(yǎng)不起一方人”條件的區(qū)域也劃入了擬搬遷范圍。如湖北省秭歸縣2017年易地扶貧搬遷規(guī)劃中，有219戶440人在全國(guó)扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)中，但沒有在全國(guó)易地扶貧搬遷系統(tǒng)中標(biāo)識(shí)①。還有一些地方將生態(tài)搬遷、危房改造等對(duì)象納入到易地扶貧搬遷中來。這是對(duì)易地扶貧搬遷工作目標(biāo)的理解有誤，易地扶貧搬遷，不能同其他脫貧和發(fā)展項(xiàng)目相混淆。
（二）住房面積不精準(zhǔn)
適當(dāng)控制建房面積，可以防止搬遷戶因搬遷“貪大求全建大房”而過度負(fù)債，新時(shí)期搬遷政策設(shè)計(jì)通過人均住房面積來控制總面積。國(guó)家發(fā)展改革委2016年初步測(cè)算，全國(guó)農(nóng)村平均建房成本約為800-1200元/平方米，建房補(bǔ)助和舊房拆除獎(jiǎng)勵(lì)基本上可以滿足建房投入和簡(jiǎn)易裝修，搬遷戶不會(huì)因?yàn)榘徇w而大規(guī)模負(fù)債。但地方政府和搬遷戶，有適當(dāng)放松中央補(bǔ)助的建檔立卡貧困戶人均住房面積不得超過25平方米的訴求，主要是基于以下幾個(gè)方面的考慮：
一是根據(jù)中國(guó)農(nóng)村傳統(tǒng)文化，老百姓把建房視為人生大事，不惜舉債也要建造像樣的房子，因此住房面積往往較大。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)表明，2016 年貧困地區(qū)農(nóng)村居民戶均住房面積為137.3平方米［9］，按戶均3(或4)人計(jì)算，人均面積為45.7(或34.3)平方米。根據(jù)中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)扶貧研究院2016年6-7月對(duì)8省(區(qū))16縣2019戶擬搬遷但還未搬的建檔立卡搬遷戶的基期調(diào)查，人均住房面積(不含院落)為38.6平方米［10］。由于原有住房面積相對(duì)較大，一些搬遷戶特別是實(shí)行農(nóng)業(yè)安置的搬遷戶對(duì)人均25平方米的政策要求不理解、不滿意，對(duì)于糧食和生產(chǎn)工具放置、后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用房等有訴求。加上擔(dān)心安置房的產(chǎn)權(quán)歸屬、遷出后不適應(yīng)、子女結(jié)婚和生孩子住房等，容易出現(xiàn)政策面積不能滿足其需求的現(xiàn)象。二是人均建設(shè)面積到底是建筑面積還是使用面積沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)有政策規(guī)定“廚房、廁所、禽畜圈等房屋附屬配套生活、生產(chǎn)設(shè)施計(jì)入房屋建設(shè)面積”，會(huì)壓縮實(shí)際可居住的面積。加上因地理位置、氣候條件和生活習(xí)俗的差異，不少地方將生產(chǎn)性用房和住房連為一體，并不能嚴(yán)格區(qū)分，容易造成總建房面積超標(biāo)。三是部分搬遷戶購(gòu)買農(nóng)村結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的閑置房，這類房屋面積一般較大，容易造成面積超標(biāo)。因價(jià)格相對(duì)較低，并未造成搬遷戶負(fù)債。四是進(jìn)城（鎮(zhèn)）購(gòu)房安置的貧困戶，因開發(fā)商提前設(shè)計(jì)商品房戶型，市場(chǎng)上符合面積政策的戶型非常少，人口數(shù)量和戶型面積無法做到精準(zhǔn)對(duì)應(yīng)。
2016年度搬遷計(jì)劃中出現(xiàn)住房面積不精準(zhǔn)的情形較多。整改措施主要是將超標(biāo)住房調(diào)整為旅游業(yè)接待用房、商業(yè)經(jīng)營(yíng)用房、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用房或?qū)⒊瑯?biāo)部分轉(zhuǎn)讓本集體經(jīng)濟(jì)組織或成員，也有通過直系親屬共建、由平臺(tái)公司作為房屋共有產(chǎn)權(quán)人等方式進(jìn)行整改和逐漸消化。這些措施本質(zhì)上是通過集體收回，以出租、入股、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行資產(chǎn)剝離。但政策操作也有難度，因?yàn)槌瑯?biāo)部分本身面積較小（有的不足10平方米），同時(shí)受地理位置、樓層等影響，難以單獨(dú)改變用途，戶型結(jié)構(gòu)也決定了在不進(jìn)行改造的前提下難以直接分割。
（三）安置方式不精準(zhǔn)
1、集中安置與分散安置方式較難選擇
根據(jù)國(guó)家“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃，各地應(yīng)因地制宜選擇集中和分散安置方式。集中安置的好處主要有：方便子女就學(xué)，改善教育醫(yī)療衛(wèi)生等服務(wù)，節(jié)約用地，節(jié)約建設(shè)成本，便于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套，提高資源利用效率等。其中靠近縣城、小城鎮(zhèn)的非農(nóng)集中安置方式將是未來搬遷的一個(gè)重要選擇方向。原因是經(jīng)過一段時(shí)期的開發(fā)式扶貧和易地扶貧搬遷，必須搬遷的人口逐漸減少，同時(shí)，隨著農(nóng)業(yè)可利用的資源減少，易地扶貧搬遷將越來越依賴非農(nóng)就業(yè)［11］。但大量建檔立卡貧困人口集中安置后，其后續(xù)發(fā)展和穩(wěn)定脫貧存在較大的困難。以政府主導(dǎo)推進(jìn)建設(shè)、貧困戶被動(dòng)卷入而形成的非自愿搬遷集中安置社區(qū)，容易造成安置社區(qū)的緊張［12］。分散安置也有其好處：一是許多安置點(diǎn)在深山區(qū)，受地形限制，建設(shè)用地條件差，可供新建集中安置點(diǎn)的合適選址地不多，且土地平整成本較大，分散安置更可行。二是建檔立卡貧困人口受身體狀況和勞動(dòng)力技能所限，以農(nóng)業(yè)安置為主更符合其特點(diǎn)。三是從便于生產(chǎn)勞作的角度以及綜合考慮生活成本等因素，不少搬遷戶更愿意選擇在離承包地較近的地方分散安置。因此，集中安置和分散安置比例在不同地方各不相同。
現(xiàn)行政策是鼓勵(lì)相對(duì)集中安置，一些地方政府也對(duì)集中安置情況進(jìn)行考核，但集中安置和分散安置較難界定，操作過程中不好把握。湖北省的政策是以就業(yè)和增收為核心，采取集中安置和分散安置相結(jié)合，以集中安置為主，就近就地，適度規(guī)模，實(shí)行“五靠近”和“三不選”，一般將10戶以上按集中安置計(jì)算。但在國(guó)家主體功能區(qū)，限制開發(fā)區(qū)，地震、地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)，資源環(huán)境容量超載。同時(shí)，受永久基本農(nóng)田、重點(diǎn)生態(tài)公益林保護(hù)等“紅線”政策的限制，集中安置點(diǎn)選址十分困難。如湖北省秭歸縣地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測(cè)區(qū)就有929處，集中安置不僅投入資金較大，大挖大填更是存在地質(zhì)災(zāi)害安全隱患。
2、搬遷距離難以精確確定
易地扶貧搬遷政策要求“挪窮窩、換窮業(yè)”，搬遷距離要體現(xiàn)“易地”要求，不能采取就近、就地安置方式。但國(guó)家并沒有明確規(guī)定“就近”的距離標(biāo)準(zhǔn)及計(jì)算方式。如部分山區(qū)地形地貌復(fù)雜，村級(jí)地域呈帶狀分布，所轄區(qū)域覆蓋山腳至山頂，為改善出行條件，需要將山上的農(nóng)戶搬遷至山腳，或者需要將山腳的農(nóng)戶搬遷至半山。但根據(jù)自然規(guī)律，低山、半山、高山產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)基本確定，其人口密度與自然規(guī)律、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局理應(yīng)與自然條件適應(yīng)，一些地區(qū)半山人口密集，資源缺乏、產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難，只能將其調(diào)整到交通相對(duì)便利的地區(qū)。有些農(nóng)戶只需要搬遷幾十米到公路旁就能改善出行，而有些農(nóng)戶要搬遷幾公里才能走出大山。僅僅通過搬遷距離的計(jì)算，難以確定是否符合搬遷政策要求，在實(shí)際操作中容易造成較大的困難。
（四）新老政策銜接不精準(zhǔn)
以往住房建設(shè)補(bǔ)助偏低、搬遷戶承擔(dān)成本過高，新時(shí)期大幅提高了補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，但新老政策銜接過程中出現(xiàn)不少問題。一是“十三五”易地扶貧搬遷政策2016年才陸續(xù)明確，國(guó)家發(fā)展改革委2016年9月公布《全國(guó)“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》，而“十二五”時(shí)期2015年下達(dá)的搬遷計(jì)劃大量在2016年才能實(shí)施完成，少數(shù)甚至要到2017年，2015年計(jì)劃與2016年計(jì)劃同時(shí)交叉實(shí)施。二是新老政策對(duì)于補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和住房建設(shè)面積規(guī)定明顯不同，“十二五”中央易地扶貧搬遷投資人均補(bǔ)助不超過6000元，低于“十三五”標(biāo)準(zhǔn)；“十二五”中央易地扶貧搬遷投資補(bǔ)助住房建設(shè)面積控制在40-60平方米/戶，與“十三五”人均不超過25平方米有很大的不同。三是一些地方政策出臺(tái)先于國(guó)家“十三五”易地扶貧搬遷新政策，比如湖北省原有政策規(guī)定單人戶住房面積為40平方米，前期費(fèi)和征地費(fèi)可從易地扶貧搬遷專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中支出。新老政策銜接工作中存在不少困難，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、住房面積和享受政策人群范圍變化等調(diào)整需要時(shí)間。
（五）搬遷戶參與較少
易地扶貧搬遷是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及搬遷對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別、安置點(diǎn)選擇、安置房及配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等，在安置點(diǎn)選址、規(guī)劃布局、住房建設(shè)、扶貧規(guī)劃、后續(xù)配套等方面，離不開搬遷戶參與。但一些地方搬遷戶容易講條件或者持觀望態(tài)度，參與熱情低，存在搬遷戶“遷不進(jìn)來”或者“遷進(jìn)來穩(wěn)不住”，成為“兩棲”居民的隱患。
搬遷戶缺乏參與熱情，主要表現(xiàn)在：
一是房屋建設(shè)缺乏參與。如一些省份全面實(shí)施“交鑰匙工程”，不論集中安置還是分散安置，安置房由政府統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、建設(shè)、質(zhì)量安全監(jiān)管，實(shí)行統(tǒng)一分配到戶。雖然能夠降低房屋建設(shè)和管理成本，但設(shè)計(jì)與建設(shè)過程缺少搬遷戶參與，搬遷戶主體作用沒有得到充分發(fā)揮，容易助長(zhǎng)“等靠要”的思想。二是一些地方采取現(xiàn)金補(bǔ)助方式，讓搬遷戶自主選擇房屋建設(shè)方式，但單一的、金額數(shù)量較大的貨幣化安置補(bǔ)貼并不一定能調(diào)動(dòng)搬遷戶參與的積極性。一種更可行的方式是堅(jiān)持補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)適度性的同時(shí)，設(shè)計(jì)“有條件的補(bǔ)貼”，并提供多種補(bǔ)貼方式讓搬遷戶自主選擇。如果一個(gè)安置點(diǎn)搬遷戶數(shù)量較多，需要提供多種戶型供農(nóng)戶參考。搬遷戶可以采取聯(lián)戶自建，自主定價(jià)、自主選擇施工隊(duì)伍的方式建設(shè)小型安置區(qū)，通過就近就地參與工程建設(shè)既能獲得勞務(wù)收入，也能監(jiān)督工程建設(shè)質(zhì)量。三是安置點(diǎn)建成后，新型社區(qū)管理缺乏參與。易地扶貧搬遷會(huì)使搬遷戶居住空間從村莊共同體向社區(qū)轉(zhuǎn)變，但許多安置點(diǎn)考慮安置作用較多，而對(duì)社區(qū)所承載的社會(huì)功能和新型社區(qū)如何治理考慮較少。遷入戶和原住戶在分配自然資源，爭(zhēng)取公共服務(wù)和就業(yè)機(jī)會(huì)等方面會(huì)形成一定的競(jìng)爭(zhēng)，在資源承載能力、就業(yè)容納能力等不足的社區(qū)容易引發(fā)各種矛盾。搬遷后，集中安置的安置區(qū)住戶一般由多個(gè)村民小組或者多個(gè)行政村的搬遷戶組成，其生產(chǎn)生活方式發(fā)生了較大變化，原有的鎮(zhèn)、村區(qū)域管理單元被打破，形成既不同于城市，又有別于村級(jí)組織的新型居住社區(qū)，出現(xiàn)了流動(dòng)黨員、社區(qū)服務(wù)、子女就學(xué)、創(chuàng)業(yè)就業(yè)、環(huán)境衛(wèi)生、矛盾調(diào)處等許多新的待解決問題?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)和村組對(duì)這類人口集中度相對(duì)較高的“類小型社區(qū)”劃分和治理經(jīng)驗(yàn)不足。需要加強(qiáng)新型社區(qū)治理，搬遷戶共同參與村民（居民）自治，引導(dǎo)移民新村從政府管理模式向自治管理模式轉(zhuǎn)變。
（六）涉及土地較難調(diào)整
土地是農(nóng)民賴以生存的根本，易地扶貧搬遷一個(gè)重要的資源處置就是土地處置。對(duì)土地政策需求主要有涉及工程建設(shè)領(lǐng)域的安置區(qū)及住房建設(shè)用地政策和拆舊復(fù)墾后增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易政策，以及主要涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的遷出區(qū)搬遷群眾個(gè)人承包地處置和遷入?yún)^(qū)農(nóng)業(yè)安置人口耕地調(diào)整政策等［13］。安置區(qū)及住房建設(shè)用地政策執(zhí)行層面一般不存在障礙，增減掛鉤政策和耕地調(diào)整政策各地執(zhí)行情況存在較大差異。新增建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)交易資金是未來易地扶貧搬遷工程還本付息的重要資金來源，土地資源相對(duì)匱乏地區(qū)土地調(diào)整較為困難?？紤]到搬遷戶可能因各種原因有回遷的可能，現(xiàn)有政策給予拆舊復(fù)墾工作1年的過渡期和緩沖期。拆舊工作涉及到群眾利益和基層穩(wěn)定問題，需要對(duì)易地扶貧搬遷土地政策進(jìn)行更加優(yōu)化的政策設(shè)計(jì)。
推進(jìn)拆舊復(fù)墾工作進(jìn)度緩慢，市場(chǎng)化增減掛鉤機(jī)制建立較為困難。中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)扶貧研究院2017年7月對(duì)8省16縣1898戶建檔立卡搬遷戶跟蹤調(diào)研結(jié)果表明，搬遷后原有房屋繼續(xù)自用比例為39.4%，空置比例為25.0%，拆除房屋只占35.7%，進(jìn)展不理想。進(jìn)行復(fù)墾比例僅為23.4%，有三分之一已經(jīng)拆除的舊房還沒有復(fù)墾。復(fù)墾后回收的比例較低，收回宅基地只占5.2%［14］。
其中原因主要有：一是雖然政策對(duì)宅基地進(jìn)行有償騰退，但補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值低于保留的價(jià)值。二是部分搬遷戶原房屋位于坡度超過25度山上或靠近生態(tài)公益林區(qū)等，不滿足土地復(fù)墾條件。三是土地存在不可移動(dòng)性，在沒有實(shí)行整體搬遷的地區(qū)，復(fù)墾的宅基地并未連片，即使復(fù)墾也很難通過流轉(zhuǎn)大規(guī)模集中利用和綜合開發(fā)，復(fù)墾的價(jià)值大打折扣。四是農(nóng)業(yè)安置特別是跨村有土安置，土地協(xié)調(diào)難度越來越大，迂回空間越來越小。因?yàn)榭绱灏仓蒙婕暗酵恋厣搅殖邪{(diào)整和戶口遷移等相關(guān)問題，根據(jù)現(xiàn)行政策規(guī)定，農(nóng)村土地屬于集體所有，非集體組織成員不能使用集體用地和進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記。實(shí)行跨村有土安置時(shí)，考慮到農(nóng)民的居住特點(diǎn)和生活習(xí)慣，需要落實(shí)搬遷戶住房、菜地、圈舍等配套用地，協(xié)調(diào)解決土地山林難度很大，一些搬遷對(duì)象仍然需要經(jīng)營(yíng)原來較偏遠(yuǎn)的承包地，因而更愿意在本行政村內(nèi)安置。部分搬遷戶原有承包地細(xì)碎，沒有集中連片，難以通過土地流轉(zhuǎn)發(fā)展規(guī)?；?、機(jī)械化產(chǎn)業(yè)，增加流轉(zhuǎn)收入。五是隨著城鎮(zhèn)化和易地扶貧搬遷項(xiàng)目的不斷推進(jìn)，城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)、景區(qū)周邊土地潛在價(jià)值不斷上升，征地或購(gòu)買轉(zhuǎn)讓承包地成本越來越高，難度越來越大。六是人多地少、土地資源有限的地方，易地扶貧搬遷工程建設(shè)不同程度涉及耕地、林地、草原等，項(xiàng)目適宜用地不足，由于用地指標(biāo)緊張，建設(shè)用地審批困難，審批周期較長(zhǎng)，征地手續(xù)辦理困難。七是一些省市易地扶貧搬遷新增建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)交易機(jī)制還未運(yùn)轉(zhuǎn)起來，影響下一階段易地扶貧搬遷工程還本付息。
（七）搬遷涉及稅費(fèi)較高
易地扶貧搬遷作為一項(xiàng)項(xiàng)目工程，不可避免地涉及到有關(guān)稅費(fèi)，但相關(guān)稅費(fèi)特別是征地費(fèi)用由地方政府統(tǒng)籌難度較大。貧困地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)滯后，財(cái)政收入捉襟見肘。例如，湖北省鄖西縣“十三五”期間易地扶貧搬遷規(guī)劃搬遷7萬多人，根據(jù)測(cè)算，人均征地費(fèi)用約為5500元/人，僅征地費(fèi)用一項(xiàng)達(dá)3.85億元，但2016年該縣財(cái)政收入僅為5億多元，是典型的吃飯財(cái)政，很難籌措整合資金。湖北省宜昌市測(cè)算，征地費(fèi)用和前期費(fèi)用兩項(xiàng)占整個(gè)易地扶貧搬遷工程費(fèi)用的15%左右。湖北省興山縣2016年耕地占用費(fèi)每平方米20元，新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)每平方米40元，加上土地測(cè)繪費(fèi)、耕地開墾費(fèi)以及城鎮(zhèn)生活垃圾處理費(fèi)、污水處理費(fèi)、住宅區(qū)供配電設(shè)施建設(shè)維護(hù)費(fèi)等政府定價(jià)的經(jīng)營(yíng)性服務(wù)收費(fèi)等，稅費(fèi)一項(xiàng)在易地扶貧搬遷成本測(cè)算中約為200元/平方米。這些稅費(fèi)如果過多地轉(zhuǎn)移到地方政府和搬遷戶身上會(huì)造成很大的負(fù)擔(dān)。
（八）搬遷農(nóng)戶收入來源未發(fā)生根本性改變
政府在編制易地扶貧搬遷實(shí)施方案時(shí)，同步制定了后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)扶持規(guī)劃，一些地方還與搬遷戶簽訂產(chǎn)業(yè)脫貧協(xié)議，但搬遷和后續(xù)扶持對(duì)不同搬遷戶生計(jì)資本的改善程度不一。比如，根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委初步統(tǒng)計(jì)，各地已為納入2017年搬遷計(jì)劃的159萬建檔立卡貧困人口規(guī)劃或落實(shí)了幫扶措施，戶均幫扶1人以上。但大多數(shù)易地扶貧搬遷人口遷移的空間并沒有突破縣域范圍，一些地方搬遷農(nóng)戶的門牌、明白卡等相關(guān)資料上標(biāo)明了后續(xù)扶持措施，但對(duì)搬遷戶的幫扶手段比較單一，搬遷戶仍高度依賴原有生產(chǎn)資料，繼續(xù)耕種原承包的適宜耕種的土地，沿襲原有的收入獲得方式。一些地方仍然為單家單戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)來源單一，僅能保證其基本生產(chǎn)生活條件，后續(xù)脫貧并不具有穩(wěn)定性。
造成這一現(xiàn)象的原因主要有：一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱。一些地方受資源條件的限制，縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)滯后，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱，能夠提供的就業(yè)崗位不多，導(dǎo)致規(guī)劃內(nèi)容空洞、手段單一、與實(shí)際脫節(jié)。二是產(chǎn)業(yè)培育需要一定的時(shí)間周期。培育一個(gè)新的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)或主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)一般需要兩到三年甚至更長(zhǎng)時(shí)間，如果盲目割斷農(nóng)戶原賴以生存的生計(jì)渠道，放棄其原有本來不多的生產(chǎn)技能，對(duì)于缺少發(fā)展資源的搬遷戶來說，脫貧的難度很大。一些地方啟動(dòng)易地扶貧搬遷才一兩年，基礎(chǔ)薄弱，不少產(chǎn)業(yè)尚處于起步階段，要發(fā)展能帶動(dòng)大量貧困戶發(fā)展的脫貧產(chǎn)業(yè)，仍需一定的時(shí)間來精心培育。三是國(guó)家精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)不到位?，F(xiàn)階段貧困戶可以利用的扶貧政策很多，如扶貧小額信貸、勞動(dòng)力技能培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)扶貧等，但除兜底保障戶外，不少搬遷戶享受的其他精準(zhǔn)扶貧政策較少。中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)扶貧研究院2017年7月對(duì)8省16縣1898戶建檔立卡搬遷戶跟蹤調(diào)研結(jié)果表明，搬遷戶得到的最多扶持是參加政府扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目（56.1%）、參加技術(shù)培訓(xùn)（43.3%）和獲得村內(nèi)基建崗位（10.6%）。已搬遷戶基本上享受到了基本醫(yī)療保障，但有大病保險(xiǎn)的農(nóng)戶并不多，僅占31.6%。
三、打贏易地扶貧搬遷脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的建議
（一）找準(zhǔn)搬遷對(duì)象
找準(zhǔn)搬遷對(duì)象是打贏易地扶貧搬遷脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的基礎(chǔ)。一是根據(jù)《全國(guó)“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》確定的4個(gè)方面的條件嚴(yán)格鎖定搬遷范圍，精準(zhǔn)識(shí)別搬遷對(duì)象。將社區(qū)瞄準(zhǔn)和代理家計(jì)調(diào)查法充分結(jié)合起來［15］，按“先易后難、有序推進(jìn)”的原則逐步分期安排易地扶貧搬遷戶，優(yōu)先搬遷深度貧困戶和少數(shù)民族貧困戶。二是完善“有進(jìn)有退”機(jī)制，做好動(dòng)態(tài)調(diào)整。加強(qiáng)搬遷人口信息采集和數(shù)據(jù)使用工作，實(shí)現(xiàn)全國(guó)扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)中易地扶貧搬遷子系統(tǒng)數(shù)據(jù)與實(shí)際情況一致。地方政府需要根據(jù)搬遷規(guī)劃、年度計(jì)劃，做好同全國(guó)扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)中數(shù)據(jù)銜接，對(duì)建檔立卡搬遷總規(guī)模、搬遷對(duì)象信息進(jìn)行核實(shí)補(bǔ)錄。三是同步申請(qǐng)開放并完成系統(tǒng)數(shù)據(jù)標(biāo)識(shí)調(diào)整，避免因技術(shù)問題導(dǎo)致實(shí)際情況與系統(tǒng)數(shù)據(jù)不一致的“技術(shù)問題非精準(zhǔn)”問題。四是對(duì)搬遷對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別考核，僅考核是否為真實(shí)的建檔立卡貧困人口且自愿搬遷。五是在實(shí)施完搬遷后再在系統(tǒng)中進(jìn)行標(biāo)注，而不是提前標(biāo)注。
（二）嚴(yán)控住房面積
脫貧和致富是兩個(gè)階段的任務(wù)。易地扶貧搬遷工作目的具有有限性，目標(biāo)具有階段性，這一輪脫貧攻堅(jiān)主要解決貧困戶“住房安全有保障”，住房屬于“扶貧房”而非“小康房”，具有明顯的保障屬性。因此，需要嚴(yán)格控制住房面積，抓好安置房工程質(zhì)量，根據(jù)搬遷對(duì)象精準(zhǔn)規(guī)劃戶型、套數(shù)，做到“人房對(duì)應(yīng)”?，F(xiàn)有政策對(duì)住房面積設(shè)定了紅線，要求在執(zhí)行易地扶貧搬遷相關(guān)政策時(shí)，不得變相擴(kuò)大建設(shè)面積，也不得脫離實(shí)際，擅自提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，防止貧困戶因搬遷過度負(fù)債而影響脫貧。
可以從以下幾個(gè)方面優(yōu)化易地扶貧搬遷住房政策設(shè)計(jì)：
一是建檔立卡的搬遷戶建房面積考核實(shí)事求是。有關(guān)部門在制定面積標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，特意沒有明確指出人均住房建設(shè)面積是指房屋建筑面積還是套內(nèi)面積，而是采用“建設(shè)面積”這樣的模糊字眼。有條件的地方安置房規(guī)劃建設(shè)時(shí)，可以按照“民住為主、商用為輔”的方式進(jìn)行。同時(shí)，劃分貧困戶脫貧保障性用房和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性用房，因前者具有公益性，后者具有產(chǎn)業(yè)性，資金來源、管理方式理應(yīng)不同，實(shí)際操作中應(yīng)利用其他資金來滿足生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性用房建設(shè)需要。
二是根據(jù)搬遷戶性質(zhì)選擇適當(dāng)戶型。不能機(jī)械式地理解人均25平方米，針對(duì)1人戶，可以通過公寓、養(yǎng)老院和幸福院將農(nóng)戶集中，建設(shè)人均20平方米左右的住房，預(yù)留5平方米左右作為公共空間，相對(duì)集中的建設(shè)方式既可以提高土地利用效率，又能加快住房的周轉(zhuǎn)速度，能夠體現(xiàn)易地扶貧搬遷福利性的一面。
三是優(yōu)化戶型設(shè)計(jì)，為建檔立卡戶提供多種可選擇戶型?！霸O(shè)計(jì)是可以出面積的”?？梢愿鶕?jù)搬遷對(duì)象不同類型、人數(shù)、需求，最大程度豐富戶型類型，考慮按人均建筑面積25平方米的標(biāo)準(zhǔn)，為各地提供多種參考戶型，包括獨(dú)立建筑設(shè)計(jì)和不同戶型組合方案，用來指導(dǎo)易地扶貧搬遷安置點(diǎn)民居選型和風(fēng)貌控制。要嚴(yán)格保護(hù)傳統(tǒng)村落，戶型設(shè)計(jì)既要從當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)民居布局原型出發(fā)，結(jié)合地域文化傳統(tǒng)，又要考慮居民兼具傳統(tǒng)與現(xiàn)代生活習(xí)慣和居住習(xí)慣，體現(xiàn)地方和民族特色，功能性上滿足搬遷戶生活習(xí)慣。
四是盤活農(nóng)村撤并學(xué)校、閑置國(guó)有房屋、個(gè)人空房等閑置用房，采取村鎮(zhèn)閑置房屋修繕改造、政府回購(gòu)空置房屋或搬遷戶自主協(xié)商購(gòu)買或置換進(jìn)行合理安置。
（三）合理選擇安置方式
實(shí)行易地扶貧搬遷是小型社會(huì)的重組，空間結(jié)構(gòu)改變使搬遷戶原有的生產(chǎn)生活方式、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資源發(fā)生變化。搬遷戶安置需求具有復(fù)雜性、多元性和差異性，應(yīng)通過適當(dāng)?shù)募?lì)引導(dǎo)調(diào)動(dòng)積極性，提供多個(gè)可供選擇的合理安置方式，設(shè)計(jì)出更多的復(fù)合型安置方式，克服單一安置方式的缺點(diǎn)，引導(dǎo)搬遷戶通過不同安置方式進(jìn)行科學(xué)分流，避免出現(xiàn)因選址不當(dāng)、安置方式不合理進(jìn)行二次搬遷。易地扶貧搬遷，需要考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)效益，權(quán)衡搬遷收益和搬遷成本，重點(diǎn)關(guān)注搬遷后貧困戶生產(chǎn)和生活條件改善，收入狀況提高，就業(yè)渠道拓寬等，防止搬遷安置方式被人為因素扭曲。同時(shí)要將安置工作與生態(tài)建設(shè)工程結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，避免因搬遷而破壞環(huán)境［16］。
一是易地扶貧搬遷不宜過分強(qiáng)調(diào)集中安置率，應(yīng)根據(jù)山區(qū)、庫(kù)區(qū)實(shí)際和立地條件、以及城鎮(zhèn)資源環(huán)境承載能力和就業(yè)吸納能力，宜集中則集中、宜分散則分散，可根據(jù)實(shí)際情況實(shí)行3-5戶小集中。如湖北省探索對(duì)“集中安置”的認(rèn)定，對(duì)于存在實(shí)際困難的地區(qū)，實(shí)行“大分散，小聚居”的安置方式，將3戶、5戶以上的安置方式，也認(rèn)定為相對(duì)集中安置。二是綜合考慮家庭人口結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力數(shù)量和質(zhì)量、掙取收入的能力，對(duì)某些安置方式可以設(shè)置一些準(zhǔn)入制度作為附加條件，通過政策信息傳遞引導(dǎo)搬遷戶選擇安置方式，實(shí)現(xiàn)梯次轉(zhuǎn)移，減少因政策失誤造成的非理性移民。例如，湖南省平江縣規(guī)定，進(jìn)縣城安置的易地扶貧搬遷對(duì)象除具備一般易地扶貧搬遷戶的基本條件外，還應(yīng)同時(shí)具備家庭人口總數(shù)在2人以上（含2人）、家庭中至少有一個(gè)16-50周歲的健康勞動(dòng)力兩個(gè)條件［17］。三是具體分析“就近搬遷”安置情況。不宜采取單一的安置模式，要綜合考慮土地資源、水資源占有和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，加強(qiáng)分散安置人員管理。比如，在人口居住分散、老人分戶現(xiàn)象普遍的高寒、偏遠(yuǎn)山區(qū)，將同一村民小組的農(nóng)戶集中安置在本組主干線附近，便于集中解決水、電、路等公共服務(wù)供給，縮小建設(shè)成本。四是基于不同安置模式，可采取統(tǒng)一或差別化住房規(guī)劃建設(shè)，也可采取購(gòu)買商品房、廉租房、保障性住房和改造房等經(jīng)濟(jì)適用房的方式，因地制宜選擇合適的安置住房。
（四）做好新老政策銜接
應(yīng)全面梳理國(guó)家新一輪易地扶貧搬遷政策，做好新老政策銜接：
一是做好政策指引，對(duì)基層易地扶貧搬遷主管領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)骨干進(jìn)行集中培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)水平。
二是對(duì)因房屋面積超標(biāo)、屬于危房改造對(duì)象，但享受了易地扶貧搬遷政策等不符合現(xiàn)有政策要求的，應(yīng)與貧困戶溝通，調(diào)出易地扶貧搬遷對(duì)象范圍，并按原本能夠享受的其他政策進(jìn)行兌現(xiàn)。同時(shí)簽訂退出協(xié)議，辦理退出手續(xù)，不再納入易地扶貧搬遷系統(tǒng)，待系統(tǒng)開放后及時(shí)完成標(biāo)識(shí)調(diào)整。如湖北省對(duì)于2015年12月3日至2016年4月29日期間，超面積實(shí)施自建房和購(gòu)房安置的易地搬遷戶，按有關(guān)政策采取集體回購(gòu)、轉(zhuǎn)移補(bǔ)貼等方式進(jìn)行全面整改。不能整改的在易地扶貧搬遷系統(tǒng)中作“剔除”處理，通過享受其他政策的方式進(jìn)行調(diào)整。
三是做好復(fù)雜多樣的利益協(xié)調(diào)工作，結(jié)合實(shí)際情況自行制定和公布差異化的補(bǔ)助到人政策和補(bǔ)助發(fā)放方式，防止出現(xiàn)不足補(bǔ)助或過度補(bǔ)助。進(jìn)一步規(guī)范完善搬遷協(xié)議、舊宅基地騰退協(xié)議，打消搬遷戶對(duì)搬遷后舊房拆除政策的抵觸情緒。
四是加大政策宣傳力度，用合適恰當(dāng)、通俗易懂、更加人性化的語言使搬遷戶了解新時(shí)期易地扶貧搬遷政策和應(yīng)享受到的權(quán)利，以及可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)?！笆濉逼陂g易地扶貧搬遷政策力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于以往，如果政策宣傳不到位，極易引發(fā)新的矛盾。要宣傳和解釋好搬遷到新安置點(diǎn)后，原有的承包地、山林地、宅基地的承包關(guān)系或受益關(guān)系維持長(zhǎng)期不變，獲得的補(bǔ)貼與資源不會(huì)減少。同時(shí)，探索移民安置遷出地和遷入地“雙向”管理模式，搬遷戶可以自主選擇是否遷移戶口。
（五）動(dòng)員搬遷群眾參與
要積極引導(dǎo)和及時(shí)兌現(xiàn)相關(guān)政策，動(dòng)員搬遷群眾參與，增強(qiáng)搬遷群眾對(duì)政府的信任。鼓勵(lì)搬遷戶參與安置點(diǎn)選址、規(guī)劃設(shè)計(jì)和工程建設(shè)，參與房屋的設(shè)計(jì)和建造。采取施工企業(yè)集中采購(gòu)和群眾自主采購(gòu)相結(jié)合的方式，通過自建、聯(lián)建、互相幫工和勞務(wù)補(bǔ)助、以工代賑等形式完成住房建設(shè)，協(xié)調(diào)施工單位優(yōu)先在搬遷戶中用工。實(shí)行自主搬遷獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助，提高搬遷戶參與度和滿意度。鼓勵(lì)搬遷戶參與脫貧發(fā)展規(guī)劃和致富項(xiàng)目選擇，讓有一定勞動(dòng)能力的搬遷戶參與到安置點(diǎn)環(huán)衛(wèi)、安保等公益事業(yè)中來。同時(shí)，探索和完善安置點(diǎn)社會(huì)管理體制機(jī)制，加快推進(jìn)信息公開和參與式管理機(jī)制建設(shè)，讓易地扶貧搬遷工作接受陽光監(jiān)督，提升易地扶貧搬遷中的基層治理能力［18］。
（六）適當(dāng)放寬易地扶貧搬遷用地政策
目前國(guó)家層面沒有單列易地扶貧搬遷用地指標(biāo)，一些遷出地復(fù)墾難度大、效益低，“占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”的耕地占補(bǔ)平衡政策落實(shí)較為困難。需要進(jìn)一步縮短易地扶貧搬遷用地報(bào)批周期，簡(jiǎn)化前置審批程序，縮短審查時(shí)限，實(shí)行多部門聯(lián)合會(huì)審，加快土地復(fù)墾驗(yàn)收?？舍槍?duì)易地扶貧搬遷項(xiàng)目設(shè)立專項(xiàng)用地指標(biāo)，允許地方政府綜合運(yùn)用債務(wù)、專項(xiàng)建設(shè)基金和長(zhǎng)期低息貸款支付安置點(diǎn)土地征用費(fèi)用。對(duì)易地扶貧搬遷工程建設(shè)用地的土地價(jià)格，根據(jù)實(shí)際用途和性質(zhì)，按當(dāng)?shù)貙?shí)際使用類別中最低價(jià)格執(zhí)行。用好用活集中連片特困地區(qū)、國(guó)定貧困縣和省定貧困縣的節(jié)余指標(biāo)在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)使用制度，以及深度貧困地區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省調(diào)劑制度，增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)優(yōu)先保障易地扶貧搬遷住房及配套基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地等。對(duì)于遷出地土地，要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行有價(jià)值的開發(fā)和保護(hù)，堅(jiān)持宜墾則墾、宜林則林的原則，做好農(nóng)戶舊房拆除與宅基地復(fù)墾復(fù)綠工作。及時(shí)完成確權(quán)登記頒證，通過“人的城鎮(zhèn)化”和產(chǎn)業(yè)扶貧引導(dǎo)和鼓勵(lì)有償退出宅基地［19］，做好移民生態(tài)服務(wù)價(jià)值補(bǔ)償［20］。對(duì)于適宜再次或繼續(xù)開發(fā)利用的土地，進(jìn)行土地整治，提高耕地質(zhì)量等級(jí)，做好建新占用耕地和拆舊復(fù)墾耕地的質(zhì)量等級(jí)評(píng)定，通過合作社等組織方式，對(duì)原有承包地和復(fù)墾增加的土地進(jìn)行節(jié)約集約集中開發(fā)，健全土地指標(biāo)交易平臺(tái)，顯化土地級(jí)差收益。對(duì)具有開發(fā)利用價(jià)值且結(jié)構(gòu)安全的舊房，產(chǎn)權(quán)及宅基地使用權(quán)可以收歸村集體，由村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一開發(fā)經(jīng)營(yíng)，不再納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理范圍。
（七）降低易地扶貧搬遷稅費(fèi)負(fù)擔(dān)
考慮到搬遷總體成本，要從國(guó)家層面出臺(tái)具有操作性的稅費(fèi)減免政策。對(duì)易地扶貧搬遷項(xiàng)目涉及的稅收、行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)進(jìn)行稅費(fèi)減免，大幅降低項(xiàng)目建設(shè)成本。在項(xiàng)目涉及的契稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、土地登記費(fèi)以及涉及國(guó)土資源、氣象、建設(shè)、環(huán)保、地震、消防等政府定價(jià)的經(jīng)營(yíng)性服務(wù)收費(fèi)和在市場(chǎng)定價(jià)經(jīng)營(yíng)性服務(wù)收費(fèi)方面給予優(yōu)惠。對(duì)納稅人取得的易地扶貧搬遷項(xiàng)目的安置房收入暫不預(yù)征土地增值稅。允許地方政府在現(xiàn)行稅收法律法規(guī)框架內(nèi)，根據(jù)中央授權(quán)，按照稅收征管權(quán)限的有關(guān)規(guī)定，對(duì)相關(guān)稅費(fèi)給予最高限度減免優(yōu)惠。進(jìn)一步簡(jiǎn)化易地扶貧搬遷安置項(xiàng)目招投標(biāo)程序，降低易地扶貧搬遷交易成本。
（八）研究制定有針對(duì)性的后續(xù)發(fā)展路徑
經(jīng)過一段時(shí)期的搬遷安置區(qū)建設(shè)后，搬遷安置工作逐漸進(jìn)入正軌，下一階段易地扶貧搬遷的工作重心應(yīng)該轉(zhuǎn)入扶持搬遷戶后續(xù)發(fā)展，鞏固搬遷成果，從重“搬遷”轉(zhuǎn)向重“脫貧”，防止出現(xiàn)搬遷“后遺癥”。
一是因地制宜安排后續(xù)產(chǎn)業(yè)。要按照“以崗定搬、以業(yè)定遷”原則，考慮搬遷工作的復(fù)雜性和搬遷戶的異質(zhì)性，研究不同類型搬遷人口對(duì)搬遷幫扶政策的接受意愿與生計(jì)反應(yīng)［21］，正視其合理訴求。在深入研究搬遷戶家庭稟賦和特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合資源稟賦條件，系統(tǒng)思考后續(xù)發(fā)展問題，圍繞生計(jì)資本內(nèi)涵，培養(yǎng)搬遷戶可持續(xù)生計(jì)累積能力［22］。既要挖掘當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿?，又要通過東西扶貧協(xié)作、對(duì)口支援、招商引資等方式加大產(chǎn)業(yè)引進(jìn)力度，將新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和企業(yè)扶持搬遷貧困戶責(zé)任明確納入扶貧資金投放條件。要重視搬遷戶個(gè)體之間的差異，實(shí)行差異性的搬遷引導(dǎo)政策，設(shè)置多樣化的就業(yè)崗位，有針對(duì)性地制定發(fā)展路徑，提高搬遷戶生計(jì)策略和收入來源多元化水平。針對(duì)農(nóng)業(yè)安置戶，要通過土地流轉(zhuǎn)發(fā)展規(guī)模化、專業(yè)化種養(yǎng)業(yè)，提高單位土地的產(chǎn)出效率，鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和能人帶動(dòng)貧困戶共同發(fā)展。對(duì)于土地關(guān)系確實(shí)難以調(diào)整的，要重視土地承包權(quán)、林權(quán)等對(duì)搬遷戶生計(jì)的作用，做好耕地和林地的經(jīng)營(yíng)管理工作，通過交通條件的改善，減少?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生產(chǎn)成本和交通成本。針對(duì)非農(nóng)安置戶，要摸清勞動(dòng)力資源稟賦，建立就業(yè)創(chuàng)業(yè)保障機(jī)制，增加培訓(xùn)費(fèi)用、力度和頻次，提高培訓(xùn)實(shí)用性，通過訂單式、創(chuàng)業(yè)就業(yè)實(shí)用技能培訓(xùn)盤活搬遷戶的人力資本，確保每戶搬遷戶至少有1個(gè)勞動(dòng)力掌握1-2項(xiàng)致富技能。要為搬遷戶提供力所能及的公益崗位，設(shè)計(jì)開發(fā)非全日制的就業(yè)崗位，提高用人單位用工需求與搬遷戶就業(yè)意愿之間的匹配程度，幫助搬遷戶充分參與到勞動(dòng)力市場(chǎng)中來。對(duì)于無勞動(dòng)能力的搬遷戶，可實(shí)行統(tǒng)一集中供養(yǎng)，納入遷入地低保，通過社會(huì)保障政策予以兜底，并為搬遷特困戶發(fā)放適量的過渡期生活補(bǔ)助和臨時(shí)生活救助。
二是堅(jiān)持“后扶產(chǎn)業(yè)前置化”。地方政府應(yīng)提高對(duì)搬遷后續(xù)發(fā)展的重視程度，統(tǒng)籌利用各項(xiàng)扶貧資源，提前謀劃，提前安排，提前推進(jìn)。加強(qiáng)搬遷與后續(xù)扶持之間的聯(lián)系，將后扶產(chǎn)業(yè)可行度和就業(yè)容納度作為安置點(diǎn)選擇的重要審查因素，協(xié)調(diào)好搬遷公共資源分配中的城鄉(xiāng)關(guān)系，重點(diǎn)選擇中心村、集鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)、重要旅游區(qū)周邊等方便就業(yè)創(chuàng)業(yè)的地方安置，構(gòu)建移民搬遷社區(qū)近距離就業(yè)圈。
三是適度拓寬易地扶貧搬遷資金的使用范圍。規(guī)劃內(nèi)搬遷年度任務(wù)已經(jīng)完成但產(chǎn)業(yè)發(fā)展未同步跟上的，應(yīng)考慮以縣為單元、以年度統(tǒng)籌為基礎(chǔ)，適當(dāng)允許地方政府自主統(tǒng)籌搬遷安置區(qū)投資和后續(xù)發(fā)展補(bǔ)助投資，在足額保質(zhì)完成年度搬遷任務(wù)的前提下，匡算后續(xù)幫扶資金盤子。年度融資資金若有結(jié)余，可用于安排搬遷貧困戶的后續(xù)扶持項(xiàng)目和安置區(qū)集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，為穩(wěn)定脫貧創(chuàng)造更有利的條件。
四是“脫貧不脫政策”。易地扶貧搬遷工作是一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)的事業(yè)，必須緊扣穩(wěn)定脫貧目標(biāo)，除易地扶貧搬遷政策外，脫貧攻堅(jiān)的其他政策措施應(yīng)該繼續(xù)惠及搬遷貧困戶。后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)該逐戶逐人精準(zhǔn)對(duì)接，堅(jiān)持群眾自愿原則，自主選擇發(fā)展方式、確定發(fā)展項(xiàng)目，使每個(gè)搬遷戶都有一條適合自身發(fā)展的出路。搬遷戶戶籍、社保、醫(yī)療、教育、產(chǎn)業(yè)等政策要同步跟上，做到應(yīng)保盡保、同等待遇、平穩(wěn)銜接。通過捆綁使用各類扶持政策，持續(xù)性地進(jìn)行系統(tǒng)幫扶，消除安置戶搬遷顧慮，引導(dǎo)其適應(yīng)新的生產(chǎn)生活方式，幫助其恢復(fù)和重建社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，降低其搬遷后生存發(fā)展壓力，提高其搬遷信心，增強(qiáng)其搬遷脫貧的預(yù)期，避免其產(chǎn)生心理上的失落感，減少不穩(wěn)定性因素。
五是加強(qiáng)易地扶貧搬遷工作考核和監(jiān)督。各級(jí)政府應(yīng)該因地制宜建立搬遷成效監(jiān)督考核機(jī)制，完善易地扶貧搬遷資金和項(xiàng)目公告公示制度。在搬遷方案和規(guī)劃設(shè)計(jì)中要考慮后續(xù)產(chǎn)業(yè)安排，督促檢查中重點(diǎn)督查和考核搬遷安置點(diǎn)貧困戶后續(xù)長(zhǎng)期增收幫扶措施機(jī)制，適當(dāng)引入易地扶貧搬遷國(guó)家第三方評(píng)估［23］，注重搬遷脫貧績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，防止搬遷即標(biāo)記脫貧的“虛假脫貧”。
作者：曾小溪（新華社瞭望智庫(kù)） 汪三貴（中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)扶貧研究院）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：西北師大學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2019年第1期
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