——以云南為例
內(nèi)容提要：財(cái)政省直管縣有利于政府機(jī)構(gòu)扁平化、提升政府執(zhí)政效率。自2005年我國(guó)開始財(cái)政省直管縣改革以來(lái)，該項(xiàng)改革在部分地區(qū)推進(jìn)速度較慢。本文在對(duì)云南進(jìn)行考察時(shí)，發(fā)現(xiàn)財(cái)政省直管縣推進(jìn)困難除了傳統(tǒng)認(rèn)為的來(lái)自于地市級(jí)政府的阻力外，還有社會(huì)經(jīng)濟(jì)、自然地理、行政區(qū)劃等外因；同時(shí)，省、地市、縣三級(jí)政府內(nèi)在積極性也并不高。鑒于云南省財(cái)政省直管縣推進(jìn)困難是由外因、內(nèi)因共同作用導(dǎo)致，需要從地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府機(jī)構(gòu)行政能力建設(shè)、財(cái)政管理辦法和制度創(chuàng)新三個(gè)方面共同努力。
關(guān)鍵詞：財(cái)政省直管；縣區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展；財(cái)政管理效率；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付
一、引言
1994年為提高“兩個(gè)比重”，我國(guó)進(jìn)行了分稅制財(cái)政體制改革，對(duì)政府間收入進(jìn)行劃分，但并未相應(yīng)劃分各級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任。其后的十余年間，政府事權(quán)及支出責(zé)任不斷從上級(jí)政府下放到基層政府，使基層政府在財(cái)力十分有限的情況下承擔(dān)了大量的支出責(zé)任，基層財(cái)政困難問(wèn)題日益顯著，嚴(yán)重危及公共服務(wù)供給。為緩解基層財(cái)政困難，中央政府推行了諸多改革，其中省直管縣財(cái)政改革就是其中之一。
省直管縣改革可以追溯到2005年，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于切實(shí)緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的意見》（財(cái)預(yù)[2005]5號(hào))提出要推行省對(duì)縣財(cái)政管理方式改革試點(diǎn)，對(duì)財(cái)政困難縣要在體制補(bǔ)助、稅收返還、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、專項(xiàng)補(bǔ)助、資金調(diào)度等方面直接核定并監(jiān)管到縣。隨后的幾年中，中央出臺(tái)的多項(xiàng)重要文件中都提及要推行省管縣財(cái)政體制改革試點(diǎn)，并不斷擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。2009年財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》(財(cái)預(yù)[2009]78號(hào)，下簡(jiǎn)稱《意見》)正式拉開我國(guó)省直管縣財(cái)政體制改革大幕?！兑庖姟芬筮M(jìn)一步推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革，并明確指出要在2012年底前，力爭(zhēng)全國(guó)除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革。同時(shí)，《意見》中還明確省直管縣的改革涉及轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、所得稅返還等由省直接核定并補(bǔ)助到市、縣；專項(xiàng)撥款補(bǔ)助，由各市、縣直接向省級(jí)財(cái)政等有關(guān)部門申請(qǐng)，由省級(jí)財(cái)政部門直接下達(dá)市、縣。
此后，省直管縣的改革試點(diǎn)在多省區(qū)推開，但各地區(qū)改革試點(diǎn)的過(guò)程和結(jié)果卻有較大差別:如河北、山西、江西、廣東、貴州、甘肅部分省區(qū)在推行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)的同時(shí)，還不斷擴(kuò)大省直管縣改革試點(diǎn)范圍；云南、青海等省區(qū)則在改革之初選擇少數(shù)幾個(gè)縣進(jìn)行試點(diǎn)，之后并未有新的改革動(dòng)作；四川著力于推行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革；內(nèi)蒙古并未開展省直管縣改革試點(diǎn)。而浙江、寧夏則是一直實(shí)行?。ㄗ灾螀^(qū)）管縣的財(cái)政體制，雖然在20世紀(jì)80年代全國(guó)其他省區(qū)大力推行市管縣時(shí)有過(guò)動(dòng)搖，但很快又回到?。ㄗ灾螀^(qū))管縣的體制下。
財(cái)政省直管縣有利于提高財(cái)政資金管理效率、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。然而，時(shí)至今日，省直管縣改革仍未全面推開。本文將以云南省為例，從實(shí)踐層面對(duì)省直管縣改革的推行成效及推進(jìn)過(guò)程中遇到的困難進(jìn)行再考察。
二、文獻(xiàn)綜述
2004年開始試點(diǎn)的省直管縣財(cái)政體制改革是省以下政府間財(cái)政關(guān)系改革的重要組成部分，改革的核心內(nèi)容是在收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來(lái)、財(cái)政預(yù)決算以及年終結(jié)算等方面，省財(cái)政與市、縣財(cái)政直接聯(lián)系，開展相關(guān)業(yè)務(wù)（王小龍和方金金，2015)目的是通過(guò)省直接管理縣財(cái)政，加強(qiáng)省級(jí)財(cái)政的統(tǒng)籌能力，減少市級(jí)財(cái)政對(duì)縣財(cái)政的截留，提高基層的公共服務(wù)能力（劉尚希和李成威，2010)，是改革的大勢(shì)所趨(才國(guó)偉等，2011)。
經(jīng)過(guò)十多年實(shí)踐，省直管縣改革的作用和影響已經(jīng)充分顯現(xiàn)，該項(xiàng)改革能夠促進(jìn)縣級(jí)財(cái)力能力，改善縣級(jí)級(jí)財(cái)政收支狀況:劉佳等(2011)指出省直管縣改革顯著提高了縣級(jí)政府的財(cái)政自給率，其中縣級(jí)市富?？h和規(guī)模較大的縣的政策效應(yīng)最明顯。賈俊雪等(2013)認(rèn)為省直管縣財(cái)政體制改革有助于增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政自給能力實(shí)現(xiàn)縣級(jí)財(cái)政解困。王婧等(2016)認(rèn)為省直管縣顯著改善了試點(diǎn)縣的財(cái)政收支狀況。呂凱波和何秋仙(2016)指出省直管縣改革能夠促進(jìn)省對(duì)下財(cái)政收入分權(quán)度和財(cái)政支出分權(quán)度的提高，實(shí)施全面管理型的省直管縣改革有助于糾正非對(duì)稱財(cái)政分權(quán)給市縣基層政府帶來(lái)的財(cái)力與支出責(zé)任不匹配問(wèn)題。李一花等(2016)更進(jìn)一步地指出省直管縣財(cái)政改革對(duì)縣級(jí)財(cái)政支出的整體效率和規(guī)模效率的影響顯著為正，對(duì)結(jié)構(gòu)效率的影響顯著為負(fù)。
雖然大量研究認(rèn)為省直管縣有利于減輕縣級(jí)政府財(cái)政困難。但是，省直管縣改革仍受到較大阻力，至今仍未實(shí)現(xiàn)原定2012實(shí)現(xiàn)全面省直管縣的改革目標(biāo)。有學(xué)者認(rèn)為這主要是來(lái)自于市級(jí)政府的抑制。省直管縣改革是對(duì)省、市、縣財(cái)政關(guān)系的重新調(diào)整。省直管縣改革從總體上看將減少市級(jí)財(cái)政的可支配財(cái)力，擴(kuò)大縣級(jí)財(cái)政的自主權(quán)（楊志勇，2009)。在實(shí)踐中，省直管縣改革的最終目標(biāo)是市縣并立，無(wú)論是事權(quán)財(cái)權(quán)，還是人事權(quán)，市級(jí)政府都只管市轄區(qū)。財(cái)政省直管縣縮減了地級(jí)市的財(cái)政來(lái)源，地級(jí)市對(duì)此的抵觸情緒較大，有些地區(qū)甚至出現(xiàn)抵制的情緒(才國(guó)偉等，2011)。
從理論方面看，省直管縣改革有利于我國(guó)政府體系扁平化、提高政府運(yùn)行效率;但從實(shí)踐角度看，省直管縣改革推進(jìn)成效不佳，除了來(lái)自于市級(jí)政府的阻力外，還可能存在其他方面的原因使其難以推進(jìn)。本文將以云南省專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理中的省直管縣情況為切入點(diǎn)，研究我國(guó)省直管縣難以推行的原因并提出相關(guān)政策建議。
三、云南省直管縣財(cái)政改革情況
(一)云南財(cái)政省直管縣改革試點(diǎn)情況
2009年財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》(財(cái)預(yù)[2009]78號(hào)），云南省積極跟進(jìn)中央部署，于2009年12月頒布《云南省人民政府關(guān)于開展省直管縣財(cái)政改革試點(diǎn)的通知》（云政發(fā)[2009]210號(hào)，下稱《通知》），宣布自2010年1月1日起開展省直管縣財(cái)政改革試點(diǎn)，并將騰沖縣、鎮(zhèn)雄縣、宣威市設(shè)為三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)。
《通知》中規(guī)定，云南省三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的改革核心是政府間利益關(guān)系和財(cái)政管理權(quán)責(zé)的調(diào)整與配置;主要內(nèi)容包括省、市、縣(市)政府間的利益基數(shù)認(rèn)定，財(cái)政收入、支出責(zé)任劃分，財(cái)政預(yù)算編審、財(cái)政結(jié)算、轉(zhuǎn)移支付、收入報(bào)解、資金調(diào)度、債務(wù)監(jiān)管以及政府間的管理責(zé)任等。其中，對(duì)轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的管理辦法主要有:第一，三個(gè)試點(diǎn)縣(市）的包括專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的各項(xiàng)省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付由省直接分配至試點(diǎn)縣(市）。第二，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目和資金由試點(diǎn)縣(市）直接向省財(cái)政廳及省直有關(guān)部門申報(bào);省級(jí)專項(xiàng)補(bǔ)助資金由省財(cái)政廳會(huì)同省直有關(guān)部門直接分配下達(dá)到試點(diǎn)縣(市），同時(shí)抄送所屬市財(cái)政及有關(guān)部門。同時(shí)，《通知》還明確省直管縣(市）財(cái)政改革會(huì)在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。然而，從2010年1月1日開始試點(diǎn)，云南省省直管縣改革試點(diǎn)已經(jīng)七年多，試點(diǎn)地區(qū)仍為原有的三個(gè)，尚未擴(kuò)大范圍。
2015年9月，根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、《中共云南省委云南省人民政府關(guān)于全面深化財(cái)稅體制改革加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的意見》（云政發(fā)[2014]28號(hào))等有關(guān)規(guī)定，云南省制定頒布《云南省省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金管理暫行辦法》（云財(cái)預(yù)[2015]341號(hào)，下簡(jiǎn)稱《辦法》），對(duì)云南省省級(jí)專項(xiàng)資金管理辦法進(jìn)行規(guī)范?！掇k法》中對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立、分配、撥付、退出、績(jī)效管理等內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。使云南省專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的管理有了明確的依據(jù)。目前，云南省專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理改革已經(jīng)在整理撤并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付種類數(shù)量、調(diào)整專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)及管理等方面取得了較好的成績(jī)。但是《辦法》中規(guī)定的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理尚未推進(jìn)省直管縣的范圍，仍沿用原有財(cái)政管理體制。就具體的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理實(shí)踐情況看，目前云南省專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中除扶貧專項(xiàng)資金等個(gè)項(xiàng)目開始實(shí)行省直管縣外，大部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的管理均是由上至下的省對(duì)16州（市)加3個(gè)直管縣、州(市)對(duì)區(qū)域內(nèi)各縣的管理辦法。
(二)云南省直管縣財(cái)政改革結(jié)果及存在問(wèn)題
第一，財(cái)政省直管縣并未起到促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。從浙江等地區(qū)的省直管縣財(cái)政改革結(jié)果看，財(cái)政省直管縣對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)具有較大的促進(jìn)作用：“省管縣”體制的推行有效提升了區(qū)際統(tǒng)籌發(fā)展能力和財(cái)政利用針對(duì)性，客觀上刺激了縣級(jí)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，并帶動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展（崔鳳軍和陳曉，2012)。
但是，云南的財(cái)政省直管縣試點(diǎn)并未對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到顯著的促進(jìn)作用。2009年宣威市、騰沖縣、鎮(zhèn)雄縣的人均GDP均低于云南省平均水平，在全省129縣的排名在中下水平，分別61、7和128位;2015年三地的人均GDP仍低于云南省平均水平，排名分別為宣威市99位、騰沖縣60位、鎮(zhèn)雄縣129位。
第二，財(cái)政省直管縣改革進(jìn)程緩慢，自2010年開始試點(diǎn)后沒有后續(xù)政策跟進(jìn)。根據(jù)2009年財(cái)政部《意見》的內(nèi)容，我國(guó)要爭(zhēng)取在2012年之前除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革。就全國(guó)情況看，已經(jīng)有一些省份如江西、山西、廣東等在試點(diǎn)基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大改革范圍，增加省直管縣的數(shù)量。云南省雖然也有一些民族自治地區(qū)，但除最初的3個(gè)試點(diǎn)外，一直沒有增加省直管縣的試點(diǎn)縣域，財(cái)政省直管縣改革進(jìn)行緩慢。
財(cái)政省直管縣改革進(jìn)程緩慢的也并非云南一省，除云南外，還有其他省份在這項(xiàng)改革上也出現(xiàn)了重重困難，改革試點(diǎn)波折不斷。如河北2015年3月宣布新增8個(gè)第二批省直管縣(市)試點(diǎn)，但僅在半年后就進(jìn)行調(diào)整，第二批8個(gè)新增試點(diǎn)縣(市)就停止試點(diǎn)，重新劃歸所在設(shè)區(qū)市管理。另外，還有大批和云南省情況相似的省區(qū)，在中央政策發(fā)布后也相應(yīng)出臺(tái)了相應(yīng)的試點(diǎn)政策，但之后就沒有后續(xù)政策推進(jìn)，改革并未得到積極推進(jìn)。
可見，財(cái)政省直管縣改革在全國(guó)的推行并非順風(fēng)順?biāo)?，在多?shù)地區(qū)遇到較大困難，改革推進(jìn)緩慢甚至停頓。
第三，相關(guān)改革間相互獨(dú)立，沒有充分發(fā)揮各項(xiàng)改革的聯(lián)動(dòng)互推作用。財(cái)政省直管縣是一項(xiàng)綜合的財(cái)政體制改革，其中包括財(cái)政收入、財(cái)政支出、政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政預(yù)決算、財(cái)政績(jī)效管理等多方面省直管縣的具體事宜。財(cái)政省直管縣的最終目標(biāo)是要在以上各方面都實(shí)現(xiàn)省對(duì)縣直管。所以，以上各方面的改革都可以進(jìn)行省直管縣的嘗試。事實(shí)上，可以通過(guò)在以上單項(xiàng)改革中推進(jìn)省直管縣，研究省直管縣的具體方法和政策，進(jìn)而推進(jìn)財(cái)政管理中全面省直管縣的實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)改革聯(lián)動(dòng)互推。
云南省自2009年下發(fā)《通知》開始試點(diǎn)省直管縣后，雖然也進(jìn)行了包括績(jī)效管理、預(yù)算管理、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理等多方面的改革，但這些改革都以原有的省、州（市）、縣(市區(qū))三級(jí)財(cái)政為框架進(jìn)行，并沒有嘗試在各個(gè)具體改革中進(jìn)一步推進(jìn)省直管縣改革，沒有發(fā)揮各項(xiàng)改革的聯(lián)動(dòng)互推作用。
四、云南財(cái)政省直管縣難以推行的實(shí)踐層面分析
(一)外因：客觀實(shí)際的限制
我國(guó)浙江省是推行省直管縣最早的省份之一，也是省直管縣運(yùn)行最成功的省份之一。與云南相比，浙江在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自然地理、行政區(qū)劃等方面更具推進(jìn)省直管縣改革的條件，對(duì)其省直管縣的成功推進(jìn)產(chǎn)生了重要的推進(jìn)作用。反觀云南，一些外部客觀因素限制了省直管縣改革的推行。
第一，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平成為云南縣域發(fā)展的最大制約因素之一。一方面，浙江省是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份之一，而云南省則屬于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)。2016年浙江省GDP為4.65萬(wàn)億元，人均GDP為8.32萬(wàn)元；云南省GDP為1.49萬(wàn)億元，人均GDP為3.12萬(wàn)元。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較好，使浙江省各級(jí)地方政府能夠有較豐裕的稅收收入發(fā)展地方公共事業(yè)，與云南相比，浙江省縣級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府的依賴程度較小，而云南省縣級(jí)政府財(cái)政收入則需要在很大程度上依賴于包括州市級(jí)政府在內(nèi)的上級(jí)政府的財(cái)政補(bǔ)助。另一方面，浙江的縣級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平優(yōu)于云南省，也為通過(guò)省下管縣加強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政獨(dú)立性增加了可行性。在中國(guó)統(tǒng)計(jì)局2004年和2005年全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣(市)測(cè)評(píng)結(jié)果中，每年均有30個(gè)縣屬于浙江，而云南省則沒有一個(gè)縣區(qū)能進(jìn)人百?gòu)?qiáng)。
第二，云南省的自然地理?xiàng)l件和道路交通基礎(chǔ)設(shè)施不利于省直管縣。一是浙江省區(qū)域面積較云南省小，便于省級(jí)機(jī)構(gòu)工作人員到實(shí)地進(jìn)行考察、管理，有利于縮小管理時(shí)間成本和資金成本。浙江陸域面積10.55萬(wàn)平方公里，占全國(guó)國(guó)土面積的1.1%，是中國(guó)面積較小的省份之一。云南省國(guó)土總面積39.41萬(wàn)平方千米，占全國(guó)國(guó)土面積的4.1%，居全國(guó)第8位。二是浙江省山地面積、區(qū)域內(nèi)海拔落差均較云南小，使省直管縣的難度進(jìn)一步減輕。浙江省陸域面積中，山地占74.63%，境內(nèi)海拔最高處為1929米。云南省屬山地高原地形，山地面積占全省國(guó)土總面積的84%;全省海拔相差大，最高點(diǎn)海拔6740米，最低點(diǎn)海拔76.4米①。三是浙江省道路交通基礎(chǔ)設(shè)施條件便于實(shí)現(xiàn)省直管縣。早在2002年浙江就已實(shí)現(xiàn)“四小時(shí)公路交通圈”從杭州到各地級(jí)市都能在四小時(shí)內(nèi)到達(dá)，近年來(lái)浙江省內(nèi)更不斷加強(qiáng)高鐵建設(shè)，希望建成“一小時(shí)交通圈”。這種便利快捷的道路交通條件使省直管縣的時(shí)間、交通成本進(jìn)一步下降。但云南省內(nèi)由于多山區(qū)、海拔落差大，道路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本高昂，也使從省會(huì)昆明到各地州、縣區(qū)的時(shí)間成本大幅增加。
第三，云南省的行政區(qū)劃設(shè)置為省直管縣增加了來(lái)自于政府內(nèi)部的消極性。目前，浙江省的縣(市轄區(qū)、縣級(jí)市)共90個(gè)，其中民族自治縣1個(gè)。云南省共有129個(gè)縣(市轄區(qū)、縣級(jí)市），其中民族自治縣（自治)29個(gè)，邊境縣25個(gè)。浙江省縣區(qū)數(shù)較少，為省級(jí)政府機(jī)構(gòu)在資金分配測(cè)算、指標(biāo)分解下達(dá)等方面減輕了難度，減少了工作量。另外，浙江省只有一個(gè)民族自治縣景寧畬族自治縣，而云南省有29個(gè)民族自治縣。由于民族自治縣在縣域治理方面享有諸多特殊條件，省直管縣過(guò)程中如何同時(shí)實(shí)現(xiàn)省直管，又要照顧民族自治縣的自治權(quán)成為一大難題。
(二)內(nèi)因：各級(jí)政府的態(tài)度
財(cái)政省直管縣有利于精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)、縮小政府規(guī)模，緩解基層財(cái)政困難、促進(jìn)公共服務(wù)供給，提升財(cái)政效率、強(qiáng)化財(cái)政管理績(jī)效。但是，從云南省的實(shí)踐來(lái)看，省、州（市）、縣(市、區(qū)）三級(jí)政府都表現(xiàn)出不積極。從專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理的實(shí)踐看，三級(jí)政府都存在較多的現(xiàn)實(shí)原因，缺少積極推進(jìn)省直管縣改革的動(dòng)力。
第一，省級(jí)管理部門由于管理工作繁重難以推進(jìn)省直管縣。在云南省專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理的項(xiàng)目管理、資金分配撥付、績(jī)效管理等具體實(shí)踐程序中，省級(jí)財(cái)政及職能部門主要與16個(gè)州市和3個(gè)直管縣(市)對(duì)接;然后，16個(gè)州市財(cái)政部門和職能部門再根據(jù)各自的資金分配辦法、績(jī)效管理辦法對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行州市內(nèi)部各縣域間的分配及績(jī)效考評(píng)。在這樣的管理方式中，云南省129個(gè)縣區(qū)分別由16個(gè)州市級(jí)政府及部門管理，省級(jí)部門實(shí)際上只需要直接管理19個(gè)被管理對(duì)象（16個(gè)州市和3個(gè)直管縣(市）），能夠較大程度地減輕省級(jí)部門的工作量及工作難度。而若在全省129個(gè)縣都推行省直管縣，會(huì)大大加重省級(jí)相關(guān)部門的工作難度。（1）項(xiàng)目甄選及實(shí)施。專項(xiàng)資金涉及大量的具體項(xiàng)目，在資金分配、撥付過(guò)程中，需要對(duì)具體的項(xiàng)目進(jìn)行甄選，由省級(jí)負(fù)責(zé)項(xiàng)目甄選及實(shí)施，在信息獲取方面省級(jí)財(cái)政部門及職能部門不具有優(yōu)勢(shì)，難以做到詳細(xì)了解項(xiàng)目申報(bào)單位的信息、項(xiàng)目建設(shè)和實(shí)施地區(qū)的情況。同時(shí)，由于項(xiàng)目數(shù)量繁多，若由省級(jí)部門負(fù)責(zé)甄選及實(shí)施工作，還需要閱讀、分析大量項(xiàng)目資料，對(duì)項(xiàng)目可行性、效益、產(chǎn)出進(jìn)行比較，擇優(yōu)錄取的難度較大。（2）績(jī)效考評(píng)。以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金績(jī)效管理為例。省級(jí)部門制定績(jī)效目標(biāo)后，設(shè)定全省各公共事業(yè)領(lǐng)域在一定期限內(nèi)需要完成的工作及實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，將各公共事業(yè)的績(jī)效目標(biāo)分解并下達(dá)到各州市，明確各州市需要完成的額度。然后，各州市再根據(jù)區(qū)域內(nèi)各縣的實(shí)際情況，將績(jī)效目標(biāo)分解并下達(dá)到各縣，明確各縣需要完成的額度。這種情況下，省級(jí)部門只需要將績(jī)效目標(biāo)分解到十六州市。但是，如果采用省直管縣的形式，就需要由省級(jí)部門將各項(xiàng)公共事業(yè)績(jī)效目標(biāo)直接分解并下達(dá)到到129個(gè)縣，工作難度較大。特別是一些可能涉及多個(gè)縣區(qū)的大型項(xiàng)目，將績(jī)效目標(biāo)分解到具體縣區(qū)的難度更大。（3）項(xiàng)目管理。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目遍布全省129個(gè)縣區(qū)，若由省級(jí)部門進(jìn)行直接管理，在信息優(yōu)勢(shì)、管理便利性、管理效率等方面都存在較多難點(diǎn)。特別是云南山區(qū)面積多的地理特征，也使省級(jí)工作人員進(jìn)行項(xiàng)目實(shí)地考察的難度、資金成本、時(shí)間成本增加，管理效率較低。
第二，州（市）級(jí)政府出于自身的考慮沒有積極推進(jìn)省直管縣。在推進(jìn)省直管縣的財(cái)政改革中，州(市)級(jí)政府也沒有推進(jìn)的積極性，其原因主要出于自身利益的考慮:⑴州(市)級(jí)政府權(quán)力被架空。在當(dāng)前我國(guó)的財(cái)政管理制度中，省政府對(duì)接州（市）級(jí)政府，再由州（市）級(jí)政府對(duì)接縣級(jí)政府，預(yù)算計(jì)劃的編制執(zhí)行、資金往來(lái)?yè)芨抖夹枰ㄟ^(guò)州（市）級(jí)政府在省、縣級(jí)政府間起到橋梁紐帶作用。此外，在數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、政策制定中，州（市）級(jí)政府還需要承擔(dān)本區(qū)域內(nèi)基層政府的協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌工作，使本區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政政策能夠協(xié)調(diào)一致。省直管縣后，縣級(jí)政府資金下達(dá)撥付將直接由省級(jí)政府與縣級(jí)政府對(duì)接，州（市）級(jí)政府在政策制定中的作用將大大減小，而在資金分配劃撥過(guò)程中的作用甚至可能接近為無(wú)。這與官僚機(jī)構(gòu)權(quán)力最大化的要求有沖突，所以，州（市）級(jí)政府會(huì)出于保留自身權(quán)力的出發(fā)點(diǎn)，消極甚至抵抗對(duì)待省直管縣改革。（2)州（市）級(jí)政府人員安置去留的問(wèn)題。對(duì)于將在省直管縣改革中受到直接沖擊的州(市)級(jí)政府公務(wù)員，他們推進(jìn)省直管縣改革的主動(dòng)性和積極性也相應(yīng)更小。省直管縣將使部分州（市）級(jí)政府機(jī)構(gòu)工作職責(zé)大量減少，這部分機(jī)構(gòu)將面臨機(jī)構(gòu)調(diào)整，其中的公務(wù)員和工作人員的安置將是隨省下管縣改革而產(chǎn)生的一項(xiàng)重大問(wèn)題，該問(wèn)題也是省直管縣改革難以推進(jìn)的重要原因之一。在與州（市）級(jí)政府公務(wù)員的訪談中，筆者也多次聽到公務(wù)員們表達(dá)：“省直管縣的話我們?cè)趺崔k？我們要去哪里？”的困擾。
第三，縣級(jí)政府對(duì)省直管縣處于觀望狀態(tài)。由于改革對(duì)縣級(jí)政府沒有明顯的利益驅(qū)動(dòng)，甚至可能在某些方面會(huì)觸動(dòng)縣級(jí)政府的利益，所以大部分縣級(jí)政府對(duì)省直管縣改革處于觀望狀態(tài):一是縣級(jí)政府考慮直管后州（市)級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府的配套、補(bǔ)助等財(cái)政撥款是否會(huì)受到影響。二是民族自治縣考慮到其自治權(quán)受到影響，云南省有29個(gè)民族自治縣享受民族自治地區(qū)的特殊政策照顧，部分自治縣考慮若由省政府直管，其自治權(quán)、自治范圍是否會(huì)減小，因而對(duì)省管縣頗有猶豫。
五、政策建議
目前，我國(guó)各省財(cái)政省直管縣改革推進(jìn)情況參差不齊，對(duì)云南的實(shí)踐考察顯示，財(cái)政省直管縣推進(jìn)緩慢，究其原因有來(lái)自于社會(huì)經(jīng)濟(jì)等方面的外部客觀原因，也有來(lái)自于各級(jí)地方政府的內(nèi)部主觀原因。針對(duì)以上外因和內(nèi)因，推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革的政策建議主要有：
(一)加強(qiáng)落后地區(qū)公共服務(wù)供給，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平目前已經(jīng)成為制約西部地區(qū)推進(jìn)省直管縣改革的重要原因，由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力、地方政府財(cái)政收入需要大量依賴于上級(jí)政府的補(bǔ)助。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較好，基層政府財(cái)力水平有保障的情況下，基層政府才更有積極性推進(jìn)財(cái)政省直管。另一方面，以云南省為例的許多西部省份自然地理?xiàng)l件限制了省直管縣的推進(jìn)，使省直管縣的管理成本可能提高。加強(qiáng)包括基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的各項(xiàng)公共服務(wù)供給，有利于從時(shí)間、資金等方面提升省直管縣的便利性，節(jié)約管理成本。
(二)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)行政能力建設(shè)
一方面，應(yīng)明確財(cái)政省直管縣并非撤銷地市級(jí)政府，而是實(shí)行市縣并立。所以，財(cái)政省直管縣改革還需要從政府機(jī)構(gòu)方面入手，改變目前市級(jí)政府的管理范圍和級(jí)別，使之成為與縣級(jí)政府同行并立的一級(jí)政府。這就不會(huì)影響到市級(jí)政府工作人員的去留。另一方面，目前云南省推進(jìn)財(cái)政省直管縣緩慢的一個(gè)重要原因是考慮到省直管后可能出現(xiàn)的省級(jí)機(jī)構(gòu)與縣級(jí)基層機(jī)構(gòu)溝通交流、信息獲取不暢，而影響直管效率。這就要求加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)行政能力，進(jìn)一步提升財(cái)政管理效率。
(三)促進(jìn)財(cái)政管理辦法和制度創(chuàng)新
針對(duì)云南省推進(jìn)財(cái)政省直管縣內(nèi)存管理方面的困難，需要從財(cái)政管理辦法和制度創(chuàng)新方面加以解決:一是以財(cái)政關(guān)系為基礎(chǔ)的各級(jí)地方政府間關(guān)系構(gòu)建。為推行財(cái)政省直管縣重新劃分各省的行政區(qū)劃無(wú)疑是削足適履，可行的方法是對(duì)省以下財(cái)政體制進(jìn)行創(chuàng)新調(diào)整。我國(guó)地方政府治理模式具有較多地方自治的特征，各?。ㄗ灾螀^(qū))對(duì)省以下財(cái)政體制具有較高的自主權(quán)，也由此形成了各省之間具有較大差異、各具特色的省以下財(cái)政體制及地方政府間關(guān)系。浙江財(cái)政省直管縣得以成功推行，得益于其省以下財(cái)政體制較長(zhǎng)時(shí)期都是市、縣處于同級(jí)的地位，進(jìn)行省直管縣對(duì)市級(jí)政府的既得利益觸動(dòng)小。而云南省的財(cái)政體制中，市級(jí)則高于縣級(jí)，省直管縣可能會(huì)架空市級(jí)政府，必然有來(lái)自于市級(jí)政府的阻力。所以，應(yīng)從省以下財(cái)政體制和管理辦法創(chuàng)新的角度，考慮如何在減少市級(jí)政府阻力的情況下，推進(jìn)省直管縣。具體地，可以借助當(dāng)前我國(guó)進(jìn)行政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的改革，在省以下政府間配置財(cái)權(quán)、事權(quán)與支出責(zé)任時(shí)，充分考慮激勵(lì)相容原則，合理配置各級(jí)政府的財(cái)力與事權(quán)和支出責(zé)任，這也有利于多項(xiàng)改革相結(jié)合共同推進(jìn)。二是省對(duì)下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金分配辦法創(chuàng)新。目前云南省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付資金中，除扶貧專項(xiàng)資金之外，大部分仍采用省級(jí)政府分配、撥付到州市，然后再由州(市)級(jí)政府分配、撥付到縣的辦法。但是，扶貧專項(xiàng)資金全部由省直接分配到縣的實(shí)踐顯示出較好的績(jī)效水平，取得了較好的資金管理效率績(jī)效。由此可見，在云南推進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金省直管縣并非完全不可行，但是需要在省對(duì)下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金分配辦法進(jìn)行創(chuàng)新，改進(jìn)現(xiàn)有測(cè)算方法、管理辦法的前提下進(jìn)行。三是以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為代表的財(cái)政支出績(jī)效考評(píng)辦法。財(cái)政支出績(jī)效考核有利于提升財(cái)政資金使用效率、減少浪費(fèi)，有必要大力、全面推行財(cái)政績(jī)效考評(píng)，但是目前績(jī)效考評(píng)也在一定程度上限制了財(cái)政體制改革的推進(jìn)，所以應(yīng)該創(chuàng)新改革績(jī)效考核辦法，使績(jī)效考核的實(shí)施更能適應(yīng)財(cái)政省直管縣的實(shí)踐要求。
參考文獻(xiàn)：略
作者單位：云南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《地方財(cái)政研究》2018年05期
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