——基于政治社會學(xué)的檢審
[摘要]十八大以來，黨中央加大縣域政治生態(tài)的治理力度，我國縣域政治生態(tài)惡化的趨勢得以遏制且不斷得到優(yōu)化。但是，我國縣域政治生態(tài)仍然存在許多痼疾，如縣域干群關(guān)系有待進一步改善、隱形及小微貪腐現(xiàn)象依舊存在、官場中的“裙帶關(guān)系”一定時期仍然發(fā)揮作用等，嚴(yán)重影響著黨和政府的公信力，阻礙著政治領(lǐng)域改革的深化。優(yōu)化縣域政治生態(tài)，需要強化縣委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用、重塑公職人員與民眾的角色、強化制度建設(shè)、發(fā)展積極健康的政治文化，進而為推進縣域治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供重要支撐。
[關(guān)鍵詞]縣域政治生態(tài)；痼疾；成因分析；優(yōu)化路徑
一、問題的提出
縣域政治生態(tài)研究，是基于縣域政治生態(tài)建設(shè)這一現(xiàn)實生活實踐問題而提出的一個新研究課題。從宏觀的國家層面而言，縣域政治生態(tài)建設(shè)是隨著全面從嚴(yán)治黨重大戰(zhàn)略部署做出、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的推進而開始進入學(xué)術(shù)視域的：“從學(xué)術(shù)史的角度說，‘縣域政治生態(tài)’也是學(xué)術(shù)研究中的一個新命題。自秦朝設(shè)置‘郡縣’制度以來，‘縣’或‘縣域’就成為人們耳熟能詳?shù)囊粋€概念存在于日常生活和學(xué)術(shù)話語系統(tǒng)中?！盵1]從政策網(wǎng)絡(luò)理論看，“縣域”是國家整體治理中的一個重點節(jié)點。隨著“省管縣”、全面從嚴(yán)治黨及《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》的改革試點、推進、實施，“縣域”層面的善治取向亦必將提上國家議程?！h域政治生態(tài)’就是基于這種現(xiàn)實考量而提出的一個新學(xué)術(shù)語。
在當(dāng)代中國國家政權(quán)體系中，縣級政權(quán)是國家政權(quán)結(jié)構(gòu)的重要構(gòu)成單元，縣政或縣域政治是整個國家政治運作體系的關(guān)鍵節(jié)點、基層樞紐?？h域社會治理涉及中央與地方、國家與社會、城市與鄉(xiāng)村等一系列的國家治理關(guān)系。在推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的過程中，推進縣域治理改革，完善縣域治理功能，已成為一項重大議程。而縣域政治生態(tài)是縣域社會治理的土壤和基礎(chǔ)，習(xí)近平總書記曾說：“一個地方要實現(xiàn)政通人和、安定有序，必須有良好政治生態(tài)。”[2]在推進縣域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，不同的歷史文化、社會經(jīng)濟等的存在形塑了不同的縣域政治生態(tài)環(huán)境，但究竟哪些為縣域政治生態(tài)優(yōu)化過程中存在的痼疾？而這些痼疾的存在如何影響縣域社會的整體治理？又該如何鏟除這些痼疾？等等，自然需要回應(yīng)和解釋上述問題，顯然非本文所能全部勝任。在借鑒前人相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，本文將嘗試采用另一種視角即政治社會學(xué)——政治社會學(xué)是研究“社會與政治之間的互動關(guān)系，政治權(quán)威的產(chǎn)生及其對社會的影響”的一門科學(xué)——視閾來探究縣域政治生態(tài)痼疾的成因及可能造成的影響，并在此基礎(chǔ)上提出優(yōu)化路徑。
二、當(dāng)前我國縣域政治生態(tài)的痼疾
2013年1月習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委二次全會首提“政治生態(tài)”，自此，“政治生態(tài)”開始從里面走向明面。在中央的指導(dǎo)下，地方重拳出擊整治縣域內(nèi)政治生態(tài)。經(jīng)過4年多的治理，縣域政治生態(tài)惡化的趨勢得以遏制，并逐步趨于優(yōu)化。但是，縣域政治生態(tài)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，其治理不可能一蹴而就，就目前來說，縣域政治生態(tài)仍然存在許多痼疾。
（一）縣域干群關(guān)系有待進一步改善
現(xiàn)代性的展開不僅是社會秩序的重構(gòu)過程，也是人心秩序的重構(gòu)過程。實際上，它們是同一社會歷史變遷進程的“表”“里”兩面。這一進程所展示出的大規(guī)模的危機、沖突、斗爭甚至是戰(zhàn)爭，不僅是社會結(jié)構(gòu)失衡的表現(xiàn)，更是人類心理結(jié)構(gòu)失衡的表現(xiàn)。這種失衡引發(fā)了不同階層、年齡、職業(yè)等的人群的不同反應(yīng)。[3]經(jīng)濟發(fā)展、有序的社會流動、自由結(jié)社、社會主體之間關(guān)系融洽等社會發(fā)展的要素是民主成長和成熟的必備條件。這些要素給人們帶來富足的生活、安全感、開闊的視野、妥協(xié)的藝術(shù)等，同時，因為社會轉(zhuǎn)型、價值多元、利益分化等的存在，民主成長的過程也充滿了干擾變量，其中干群關(guān)系的緊張影響了民主成長。
干群關(guān)系是衡量政治生態(tài)的晴雨表，也是衡量政府是否真正做到為人民服務(wù)、值得信賴的表現(xiàn)形式。社會主義市場經(jīng)濟確立已有20多年，在推動我國經(jīng)濟發(fā)展、提高人民生活水平、縮小與發(fā)達國家的差距的同時，也對干群關(guān)系產(chǎn)生了深刻影響。一方面，在發(fā)展地方經(jīng)濟和“壓力型體制”的雙重驅(qū)動下，形成了政府官員諸如“唯GDP論英雄”的政績觀、 “唯利是圖”的金錢觀、“穩(wěn)定壓倒一切”的維穩(wěn)觀、“擺平就是能力”的錯誤認(rèn)識等。正是這些有失偏頗、甚至錯誤的認(rèn)知，導(dǎo)致了工作、生活中各種丑態(tài)的出現(xiàn)，如強制拆遷、暴力征地、挪用公款、假公濟私、錢色交易、貪污腐敗，等等。這些事件的頻發(fā)不僅使公共權(quán)力的合法性和有效性受到質(zhì)疑，而且極大地損害了群眾的切身利益，導(dǎo)致黨在革命年代建立的干群信任關(guān)系日趨惡化，逐漸瓦解。另一方面，市場經(jīng)濟的確立和發(fā)展，群眾的自利意識和權(quán)利意識明顯增強。當(dāng)政府的行為使群眾的“權(quán)益”受損，他們會毫不猶豫地進行維權(quán)，動用“弱者的武器”，而又由于自身政治素養(yǎng)低、政府回應(yīng)性差、處理方式簡單粗暴等，致使原本大多只帶有民事色彩的個體性事件逐漸演變?yōu)楣倜駴_突的群體性事件，加之互聯(lián)網(wǎng)、新媒體的推波助瀾，最終引起軒然大波，一次次將地方政府推向輿論的風(fēng)口浪尖。如近年來，相繼發(fā)生的“6.28甕安事件”、“7.2什邡宏達鉬銅項目事件”、“10.17瀘州龍馬潭區(qū)群體事件”，等等，既激化了政府與民眾的矛盾，也是縣域干群關(guān)系惡化的表現(xiàn)。
（二）隱形、小微貪腐現(xiàn)象依舊存在
服從權(quán)威的理由是根植于權(quán)威得以確立的基礎(chǔ)之中。在現(xiàn)代社會，權(quán)力的根基在于法律的合理合法，與之相對應(yīng)，要求政府官員的行為也必須合情合理合規(guī)合矩。然而，在社會轉(zhuǎn)型期，法律本身還難以得到遵守或居于支配地位，它必須還要有一套有助于法律實施和執(zhí)行的行政機構(gòu)，[4]而公職人員對法律的認(rèn)識和尊重程度將影響法律實施的成效。
縣域社會及其治理具有雙重性——縣域社會的開放性與封閉性并存，血緣關(guān)系和業(yè)緣關(guān)系同在，鄉(xiāng)土性和現(xiàn)代性交織。正是由于縣域社會及其治理的這一特點，決定了在縣域范圍內(nèi)開展反腐敗斗爭的艱巨性、復(fù)雜性。但是，腐敗是社會的毒瘤，嚴(yán)重侵蝕社會的機體，急需遏制和鏟除。十八大以來，黨中央加大反腐倡廉的力度，對腐敗行為采取零容忍的態(tài)度，反腐局面呈現(xiàn)較好態(tài)勢：顯性層面腐敗減少、高層腐敗勢頭減弱、塌方式腐敗約束強化、反腐取得較好成果。但是，從目前看，腐敗問題并未從根本上解決，縣域隱形腐敗現(xiàn)象較為突出。而地方、基層腐敗直接侵犯人民群眾的利益，更容易暴露在人民群眾的視野中，因此，這類腐敗更為人民群眾所深惡痛絕。著名政治學(xué)者亨廷頓認(rèn)為，在某些高度現(xiàn)代化社會里，“腐化風(fēng)卻在低層級官員中間刮得最盛，從政治或官僚的臺階往下看，越往低層腐化行為越加頻繁?！盵5] 當(dāng)前，我國正處于快速推進現(xiàn)代化階段，某些縣域已經(jīng)步入現(xiàn)代化。但同時，這一階段也是縣域官員腐敗的密集期、高發(fā)期。近年來，黨本著“老虎、蒼蠅一起打”的原則，一大批基層腐敗的黨員干部被查處，在民眾拍案叫好的同時，也不得不引發(fā)我們對當(dāng)前基層腐敗嚴(yán)重實情的思考。據(jù)統(tǒng)計，十八大以來，6.3萬名縣處級干部被立案審查，114.3萬名鄉(xiāng)科級干部、55.4萬名農(nóng)村黨員干部被處分。其中，僅2016年，全國就有39.4萬名鄉(xiāng)科級及以下干部被處分，較2015年增長24%，其中處分村黨支部書記、村委會主任7.4萬人，較2015年增長12%。[6]這些腐敗的黨員干部不僅辜負了黨的信任，也消耗著黨同人民群眾根植的深厚感情。因此，對黨來說，基層反腐的擔(dān)子依然沉重。
（三）官場中的“裙帶關(guān)系”一定時期仍然發(fā)揮作用
政府失靈并不僅僅在于公共產(chǎn)品供給過度、政治領(lǐng)導(dǎo)人追求自身利益最大化、部門工作低效率、預(yù)算擴大與濫用，還在于針對資源配置的偏差進行了不適當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)。危險的是，當(dāng)那些既得利益者從規(guī)則中尋求“制度租金”或者超額利潤時，政府的規(guī)則往往變?yōu)樗麄兦终肌爸贫茸饨稹钡墓ぞ摺?/p>
在縣域社會中，“制度租金”更多地呈現(xiàn)為一種“尋租”“裙帶關(guān)系”。“裙帶關(guān)系”是我國官場中比較典型的現(xiàn)象，意指利用姻親關(guān)系相互勾結(jié)攀援的一種政治關(guān)系。[7]在我國縣域社會中，權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)廣泛存在，主要表現(xiàn)為：一是“裙帶關(guān)系”亞文化存在已久，影響深遠。從氏族公社時期一直延續(xù)到現(xiàn)在，塑造了為子女、親戚、朋友等安排官職的傳統(tǒng)。二是權(quán)力崇拜文化長期存在。古代“學(xué)而優(yōu)則仕”的情結(jié)影響至今，許多人擠破頭皮都想進入“體制”，而進入“體制”的人又想將自己的親戚、親信、與自己有特殊利益關(guān)系的人拉進“體制”，這就在無形中形成了以最高權(quán)力者為中心的“裙帶關(guān)系”網(wǎng)。三是小的“利益集團”交叉重疊，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)錯綜復(fù)雜，非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對政治秩序構(gòu)成威脅。其主要表現(xiàn)是不少黨員干部已不再相信黨組織的權(quán)威，而是依賴地方上構(gòu)建起來的各種非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。這種“一榮俱榮，一損俱損”的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對“選官用人”的正式程序勢必造成干擾，如各種“宗族聚會”“同鄉(xiāng)聚會”“同學(xué)聚會”“戰(zhàn)友聚會”“師門聚會”[8]等，就是“裙帶關(guān)系”典型的體現(xiàn)。
對此，馮軍旗博士、樊紅敏博士分別在論著《中縣干部》《縣域政治：權(quán)力實踐與日常秩序》中均有論述?！叭箮шP(guān)系”是一種非正式化、非制度化的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。雖然很多政府官員都有意避開談及，但這種現(xiàn)象在縣域政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中并不少見，在一定程度上成為縣域政治生態(tài)惡化的誘因。此外，“裙帶關(guān)系”阻礙了沒有“關(guān)系”背景的人進入“體制”或者升遷的道路。因此，這也是一種典型的社會排斥。正如諾貝爾經(jīng)濟學(xué)家阿瑪?shù)賮啞どf：“社會排斥思想的真正意義在于強調(diào)了關(guān)系特征所能引起的能力剝奪以及貧困。”[9]若是這種“裙帶關(guān)系”得不到有效根除，必將不利于形成風(fēng)清氣正的用人環(huán)境，不利于人才活力的有效激發(fā)，更不利于地方政治民主化的發(fā)展。
（四）官場“潛規(guī)則”偶有復(fù)蘇之勢
所謂潛規(guī)則，是指看不見的、沒有明文規(guī)定的、約定俗成的，但又是被廣泛認(rèn)同，而且現(xiàn)實生活中很流行的一種規(guī)則。根據(jù)我國《公務(wù)員法》的規(guī)定，官員升遷的標(biāo)準(zhǔn)是“德、能、勤、績、廉”。當(dāng)前，在部分縣域，這一標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)變質(zhì)，褪變?yōu)椤岸Y的輕重”、“男的獻金，女的獻身”等。當(dāng)黨員干部的升遷觀念從正常渠道轉(zhuǎn)向送禮捷徑，潛規(guī)則就已經(jīng)產(chǎn)生。所謂“不跑不送，原地不動，又跑又送，提拔重用”就是真實寫照。實際上，不僅官員的升遷標(biāo)準(zhǔn)有潛規(guī)則，而且官員錄用、考評、獎懲、為官之道等都有潛規(guī)則，潛規(guī)則就像一張看不見的網(wǎng)籠罩在縣域官場之上。如在項目建設(shè)上，縣域大項目建設(shè)需要資金支撐，除了通過市場化途徑，如銀行貸款、PPP、政府債券等來解決外，還有就是找分管部門或上級政府，跑“部”進“廳”來獲得；地位獲得中的“打點”策略行動；權(quán)力運作的幕后“活動”空間[10]等。
官場潛規(guī)則作為一種隱性和非正式的官場規(guī)則，危害極大，主要表現(xiàn)在：首先，扭曲官員的“三觀”。官場潛規(guī)則提倡一種非制度性的行為方式，而這種行為方式與顯性規(guī)則相悖，當(dāng)官員采用潛規(guī)則來決策、行動時，他的“三觀”已經(jīng)發(fā)生扭曲。其次，破壞顯性規(guī)則。潛規(guī)則的盛行，勢必對顯性規(guī)則的制度基礎(chǔ)造成沖擊，也會挑戰(zhàn)《憲法》的權(quán)威、質(zhì)疑《行政法》《公務(wù)員法》等的合理合法性，誘使法律、正式制度、政策等發(fā)生變遷，偏離既定的價值目標(biāo)。最后，腐蝕縣域政治生態(tài)。官場潛規(guī)則實際上是一種腐朽的政治規(guī)則，導(dǎo)致官員“投機取巧、蠅營狗茍”，也會助長腐敗行為，腐蝕政治生態(tài)。在某種程度上，官場潛規(guī)則是誤黨誤國的癌細胞。癌細胞不徹底消除，黨和政府的肌體就難以健康生存和發(fā)展。[11]
三、我國縣域政治生態(tài)痼疾形成的原因
政治生態(tài)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，主要由用人環(huán)境、輿論環(huán)境、政策環(huán)境、法治環(huán)境等構(gòu)成，涉及黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)和防腐倡廉建設(shè)等，任何一個環(huán)節(jié)出問題都會影響整個生態(tài)系統(tǒng)機能的發(fā)揮。縣域腐敗案件頻發(fā)、“關(guān)系運作”廣泛存在、跑“部”進“廳”時有發(fā)生等，表明縣域政治生態(tài)不佳或趨于惡化，構(gòu)成縣域政治生態(tài)優(yōu)化的“痼疾”，導(dǎo)致這些痼疾存在的主要原因有以下幾個方面。
（一）縣委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用有待進一步加強
勇于自我革命，從嚴(yán)管黨治黨，是我們黨最鮮明的品格。[12]革命和建設(shè)年代的經(jīng)驗表明，社會主義事業(yè)能不能成功，關(guān)鍵在于黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。而縣域領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的承擔(dān)者就是縣委。然而實際上，黨不管黨的現(xiàn)象在部分縣域相當(dāng)嚴(yán)重，表現(xiàn)為縣委“重經(jīng)濟建設(shè)、輕黨建工作”，一些縣經(jīng)濟發(fā)展上去了，許許多多的黨員干部在經(jīng)濟發(fā)展的洪流中迷失自我，觸犯黨紀(jì)國法，最后鋃鐺入獄。2014年10月8日，習(xí)近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上指出，“不管黨、不抓黨就有可能出問題甚至出大問題，結(jié)果不只是黨的事業(yè)不能成功，還有亡黨亡國的危險。”[13] 蘇聯(lián)解體的原因之一就是蘇聯(lián)共產(chǎn)黨缺乏對黨員干部的有效管理，導(dǎo)致黨發(fā)生退變，最終失去了領(lǐng)導(dǎo)核心地位，進而被蘇聯(lián)人民所拋棄。其經(jīng)驗教訓(xùn)告訴我們，黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位不是靠上帝賦予，也不是一勞永逸的，而是要靠廣大黨員干部積極向黨靠攏，凝心聚力為黨的事業(yè)而努力奮斗?？h委書記“一把手”是縣委的領(lǐng)導(dǎo)核心，但現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制存在一些缺陷：從制度安排看，黨組織內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)還不夠科學(xué)；從制度落實看，許多黨內(nèi)規(guī)章制度缺乏可操作性，造成了黨內(nèi)“一把手”體制的形成。[14]這些致使縣委及縣委書記權(quán)力難以規(guī)范與制約，領(lǐng)導(dǎo)核心作用難以發(fā)揮。
（二）公職人員與人民群眾的角色錯位有待矯正
政府“治理”（Governance）涵義與傳統(tǒng)政府“統(tǒng)治”（Government）概念內(nèi)涵具有實質(zhì)性不同，這表明政府管理經(jīng)濟社會的理念發(fā)生了根本性的變化。這就要求政府公職人員轉(zhuǎn)變角色，不斷調(diào)試政府與市場、政府與社會主體之間的關(guān)系，扮演好角色不發(fā)生錯位。而角色錯位是指角色扮演者的實際表現(xiàn)與社會、群體、組織、他人的期待和要求不相符合的行為。我國政府公職人員的辦事宗旨是為人民服務(wù)，在應(yīng)然的情形下是人民的公仆，這是黨在革命年代就已經(jīng)樹立起來的宗旨，指導(dǎo)著一代又一代的共產(chǎn)黨人扎根于人民群眾中，將黨和人民群眾始終聯(lián)系在一起。同時，新公共服務(wù)理念要求：公職人員日益重要的角色就是要幫助公民表達并滿足他們共同的利益需求，而不是試圖通過控制或“掌舵”使社會朝著新的方向發(fā)展；公職人員必須致力于建立集體的、共享的公共利益觀念，這個目標(biāo)不是要在個人選擇的驅(qū)使下找到快速解決問題的方案，而是要創(chuàng)造共享利益和共同責(zé)任；為公民服務(wù)，而不是顧客服務(wù)[15]。但是今天，我們部分共產(chǎn)黨人已經(jīng)逐漸背棄了全心全意為人民服務(wù)的宗旨，也完全背離了新公共服務(wù)理念，將自己與人民群眾的角色顛倒，將個人利益凌駕于人民的利益之上，封建官僚之風(fēng)盛行，引發(fā)群眾嚴(yán)重不滿。當(dāng)然，我國曾經(jīng)歷過兩千多年的封建社會，臣民文化根深蒂固，再加之接受“民主洗禮”的時間較晚，導(dǎo)致多數(shù)民眾缺乏“公民意識”和“主人翁精神”，在很多時候，民眾潛意識的將自己置于公職人員之下。再者，公職人員享有權(quán)力、地位、聲譽等資源優(yōu)勢，在與民眾打交道過程中，天然的占有優(yōu)勢。故此，公權(quán)行使不合理、公權(quán)侵犯私權(quán)、公職人員與人民群眾之間的角色錯位進一步加劇。
（三）保障縣域政治生態(tài)的有效制度有待進一步完善
制度本質(zhì)上是一種行為規(guī)則，這些規(guī)則涉及社會、政治及經(jīng)濟行為。政治制度軟弱，社會缺乏能力去抑制過分的個人或地區(qū)性的欲望。[16] 我國相繼頒布了《中華人民共和國公務(wù)員法》、《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等，但這些制度規(guī)則是從宏觀層面來規(guī)范公職人員和黨員干部的行為，缺乏微觀層面的規(guī)范，精細化程度不夠，缺乏可操作性。首先，從反腐防腐的制度看，制約縣委書記“一把手”權(quán)力的制度存在殘缺?？h委書記掌握著重大決策的拍板權(quán)、人事調(diào)整的組織權(quán)、各職能部門的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，權(quán)力相當(dāng)大，而“權(quán)力導(dǎo)致腐敗,絕對的權(quán)力絕對地導(dǎo)致腐敗。”[17]現(xiàn)實中，縣域“一把手”專橫與霸道的現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。在個別縣域，縣委書記成了“土皇帝”，在其所管轄的區(qū)域內(nèi)幾乎沒有任何可以制約他的力量。[18] 基本不受約束的權(quán)力為“一把手”腐敗提供了現(xiàn)實可能，為制度不完善則提供了尋租空間。其次，權(quán)力行使缺乏監(jiān)督約束。當(dāng)前，縣域政治結(jié)構(gòu)中監(jiān)督制度建設(shè)乏力——上級監(jiān)督太遠、同級監(jiān)督太難、下級監(jiān)督不敢、內(nèi)部監(jiān)督太軟，特別是外部監(jiān)督中的社會監(jiān)督——分散，這就使得權(quán)力行使無所顧忌，“某些腐敗的‘一把手’為便利以權(quán)謀私，往往在加強領(lǐng)導(dǎo)的名義下，將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)集于一身，從而使各種監(jiān)督機制難于發(fā)揮應(yīng)有的作用。”[19] 而由于缺乏有效的監(jiān)督，并不能使他們受到應(yīng)有的制約、制衡甚或制裁。再次，約束“裙帶關(guān)系”的制度欠缺?！豆珓?wù)員法》規(guī)定進入公務(wù)員系統(tǒng)的人必須經(jīng)過考試，這就極大的削弱了“裙帶關(guān)系”的基礎(chǔ)。但是，通過了公務(wù)員考試的人同樣構(gòu)成了“裙帶關(guān)系”的基礎(chǔ)，而制度卻沒有對此做出詳細規(guī)定。最后，治理官場潛規(guī)則的顯性制度缺位。潛規(guī)則盛行是顯性規(guī)則軟弱的表現(xiàn)，表明顯性規(guī)則無法對潛規(guī)則做出有效回應(yīng)，如常常說“能夠進得了體制，但融入不了圈子”，這再次說明官場“潛規(guī)則”“圈子文化”的存在。
凈化縣域政治生態(tài)的文化有待進一步培育
政治文化是一定歷史時期社會上流行的人們的政治態(tài)度、政治信仰、政治感情和政治價值的總稱。[20]實踐證明，政治文化可以規(guī)范政府官員的行為，而且，政治文化與政治生態(tài)具有邏輯關(guān)系，兩者可以相互影響。當(dāng)前，盡管黨也重視政治文化的建設(shè)，也鼓勵先進的政治文化的發(fā)展，但是我國的政治文化建設(shè)進程緩慢，滯后于實際需要。一是廉潔從政的文化尚未形成。受封建官僚腐朽文化的影響，形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)較為嚴(yán)重。黨員干部在任職期間，大搞謀取私利、利益尋租、權(quán)錢交易等行為，最終受到黨紀(jì)法規(guī)的制裁，可實際上，仔細觀察他們的為官之路，這些黨員干部并非一開始就是腐敗之徒，而是受到整個官場的文化風(fēng)氣的侵蝕而逐漸墮落。這種風(fēng)氣若是得不到凈化，將很難實現(xiàn)黨風(fēng)、政風(fēng)帶動社風(fēng)局面的形成。二是全民監(jiān)督的文化建設(shè)緩慢。當(dāng)前，我國的監(jiān)督制度漸趨完善，但社會監(jiān)督仍然是短板，導(dǎo)致監(jiān)督主體缺乏多元化。究其原因，不僅是社會監(jiān)督的效力不夠，而且還在于缺乏全民監(jiān)督的文化，致使群眾、網(wǎng)絡(luò)、媒體等監(jiān)督主體缺乏監(jiān)督的積極性。三是法治文化建設(shè)滯后。當(dāng)前，社會上流行的人情文化、關(guān)系文化導(dǎo)致許多人辦事找關(guān)系、走后門，不僅助長了權(quán)力尋租、權(quán)錢交易、潛規(guī)則等不良風(fēng)氣，而且嚴(yán)重阻礙著我國法治文化的建設(shè)進程。由于缺乏積極的政治文化的正向引導(dǎo)，縣域政治生態(tài)逐漸惡化，導(dǎo)致許多黨員干部在利益、欲望的洪流中迷失方向。
四、優(yōu)化我國縣域政治生態(tài)的路徑
現(xiàn)代政治過程就是在一致與沖突、共識與分歧之間尋求平衡的過程。[21]當(dāng)然，縣域政治生態(tài)治理也不例外，需要在實踐中強化認(rèn)識，分歧中凝聚共識，理論上進行創(chuàng)新?？h域政治生態(tài)治理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重點和難點之一，需要在現(xiàn)代政治過程中不斷的汲取政治生態(tài)文明的優(yōu)秀成果，凝聚縣域政治生態(tài)治理共識。同時，也需要從當(dāng)前縣域治理的實際出發(fā)，探尋優(yōu)化縣域政治生態(tài)的路徑。為此，我們要從黨的執(zhí)政地位，政府官員角色，制度建設(shè)保障，政治文化培育等方面著手，堅持縣域善治理念，努力探尋縣域政治生態(tài)優(yōu)化路徑。
（一）堅持黨要管黨的基本原則，落實縣委的領(lǐng)導(dǎo)核心責(zé)任
提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力，推進黨的建設(shè)的科學(xué)化，不僅僅是當(dāng)前黨的建設(shè)的明確目標(biāo)，同時也是對執(zhí)政黨建設(shè)的基本要求。而如何提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平與執(zhí)政能力？毫無疑問，首先要加強黨自身的建設(shè)，力求做到“黨要管黨”?！包h要管黨”是當(dāng)前形勢賦予黨的責(zé)任，也是提升黨凝聚力和向心力的內(nèi)在要求?？h域管黨在于縣委，關(guān)鍵是縣委要落實領(lǐng)導(dǎo)核心責(zé)任。一是縣委要以黨紀(jì)黨規(guī)規(guī)范縣域黨員干部的行為，在紀(jì)律上管黨。黨紀(jì)黨規(guī)是黨員干部的行為準(zhǔn)繩，縣委要身先垂范，帶頭遵守黨紀(jì)黨規(guī)，對違反黨紀(jì)黨規(guī)的黨員干部應(yīng)給予相應(yīng)的懲罰。二是縣委要認(rèn)真組織學(xué)習(xí)習(xí)近平同志的系列講話，在思想上管黨。十八大以來，習(xí)近平同志圍繞治黨發(fā)表了一系列講話，觀點新穎，剖析到位，對黨的建設(shè)具有指導(dǎo)性意義，縣委要帶頭學(xué)習(xí)，然后組織全縣黨員干部集中學(xué)習(xí)，使黨員干部的思想始終跟著黨走。三是縣委要做好人事調(diào)整工作，在組織上管黨?？h委應(yīng)樹立正確的選人用人導(dǎo)向，提拔一批想干事、會干事、干實事、辦好事的黨員干部到合適的崗位上，杜絕部分黨員干部帶病上崗，履行好用人權(quán)，在組織上牢牢管好黨員干部。四是縣委要用好決策權(quán)，在政治上管好黨?？h委要對全縣工作進行全面領(lǐng)導(dǎo)，即對縣域經(jīng)濟、政治、文化等工作發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，其關(guān)鍵在于用好決策權(quán)，提高決策的科學(xué)化、系統(tǒng)化水平，使黨員干部與縣委保持一致。
（二）重塑政府官員角色，培育人民群眾的主人翁精神
重塑角色是政府官員回歸應(yīng)然的前提，也是人民群眾培育主人翁意識的內(nèi)在要求。市場在資源配置中由起基礎(chǔ)性作用向決定性作用的轉(zhuǎn)變，表明市場經(jīng)濟這一新的定位不僅僅是一種提法亦或理念，更會引起經(jīng)濟社會各方面的變化。當(dāng)然，也意味著政府官員要更新傳統(tǒng)的行政理念、轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式、創(chuàng)新治理手段、優(yōu)化治理機制，進而發(fā)揮政府在市場經(jīng)濟發(fā)展、社會建設(shè)、文化培育、生態(tài)保護等中的引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)角色。正是這種內(nèi)外雙重驅(qū)動的存在，要求政府官員重塑角色：一是建設(shè)服務(wù)型政府、塑造服務(wù)型公職人員。自古以來，官民是不平等的，即使在民主政治蓬勃發(fā)展的今天，實際上，這種不平等始終并未消除，因此，官民之間的矛盾也一直存在于人類的發(fā)展歷程中。中國共產(chǎn)黨從成立到現(xiàn)在，就一直致力于消除官民矛盾，建設(shè)服務(wù)型政黨。早在1944年，毛澤東同志在紀(jì)念張思德同志的追悼會上就提出了“為人民服務(wù)”的理念，后來這一理念被確定為黨和政府的工作宗旨。但是，“為人民服務(wù)”不僅僅是口號，更應(yīng)該內(nèi)化為政府官員的行動準(zhǔn)則和目標(biāo)。因此，建設(shè)服務(wù)型政府與塑造服務(wù)型公職人員是一項重要的事業(yè)，必須以前者影響后者，后者來推動前者。二是轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，培育富有主人翁精神的人民群眾。馬克思、恩格斯曾指出：“歷史活動是群眾的事業(yè)?！盵22]人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，發(fā)揮人民群眾巨大能動作用的前提是培育主人翁精神。一方面應(yīng)尊重人民群眾的主體地位，即尊重人民群眾享有的各項政治權(quán)利，并讓他們意識到自己是國家的主人。另一方面是加大“主人翁”精神的宣傳和教育，使他們清楚自己的使命感和責(zé)任感。政府官員自身建設(shè)不是目的，更為重要的是要通過政府的工作，凝聚人心，匯聚民意（王長江，2017），推動縣域治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。說到底，就是要把人民群眾認(rèn)同不認(rèn)同、滿意不滿意作為衡量黨政工作的標(biāo)準(zhǔn)，提高政府的合法性。為此，需要大力推進基層協(xié)商民主的發(fā)展，通過培育公民的主人翁精神，拓寬公民的參與渠道，保障公民的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，促進決策科學(xué)，進而提升縣域社會治理的組織化程度和水平。
（三）強化制度建設(shè)，為縣域政治生態(tài)提供制度保障
治理縣域政治生態(tài)，關(guān)鍵在于保證制度的有效供給。首先，應(yīng)強化反腐防腐的制度措施。一是約束縣域“一把手”的制度應(yīng)到位。必須堅持民主集中制，發(fā)揚黨內(nèi)民主，形成對“一把手”權(quán)力的制約，減少權(quán)力行使過程中的專橫、霸道，削弱“一把手”腐敗的權(quán)力基礎(chǔ)，使其不能腐敗。二是加強監(jiān)督、懲處制度體系建設(shè)。應(yīng)借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，重視監(jiān)督的地位和作用，特別是社會監(jiān)督，培育更多的監(jiān)督主體，將政府官員的工作置于全面的監(jiān)督之下。健全腐敗懲處制度，據(jù)報道，日本某位部長因用公務(wù)卡支付了3000元的個人消費而被免職，可以看出，日本對待腐敗采取“零容忍”的態(tài)度，這為我們提供了懲治腐敗的經(jīng)驗，因此，對待腐敗，不能心慈手軟，必須給予重懲，使其不敢腐敗。其次，要完善裙帶關(guān)系的治理制度。一是堅持《公務(wù)員法》對公務(wù)員錄用的規(guī)定，嚴(yán)格落實和遵循公務(wù)員的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。二是健全公務(wù)員的晉升、交流制度，嚴(yán)格考察公務(wù)員的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，對有親屬關(guān)系的公務(wù)員，應(yīng)通過交流制度實現(xiàn)不同的地域與系統(tǒng)任職。再者，完善消除潛規(guī)則的制度，鏟除潛規(guī)則存在的社會土壤。一是完善各項法律法規(guī)和黨紀(jì)條令，法律法規(guī)和黨紀(jì)條令是黨員干部的行為準(zhǔn)則，也是黨員干部的行為底線，必須注重精細化與規(guī)范化建設(shè)，讓法律法規(guī)和黨紀(jì)條令覆蓋黨員干部行為的更大范圍，壓縮潛規(guī)則的空間。二是完善黨務(wù)政務(wù)公開制度。只有將政務(wù)黨務(wù)公開，才會更好的接受社會的監(jiān)督，潛規(guī)則生存的空間才會縮小。最后，提高公職人員的福利待遇?；鶎庸ぷ骶哂袕?fù)雜性、多樣性、瑣碎性和群眾性等特點，這要求政府官員待人要“親民”，出臺政策要“接地氣”，實施政策要“以人為本”。讓公職人員扎根基層，甘于奉獻，杜絕腐敗，一方面要改進和完善基層工職人員的職務(wù)晉升、績效考核與獎懲等制度，激發(fā)人才活力，打通晉升通道；另一方面也需要提高公職人員的工資、福利等待遇，使其不用腐敗。
培育積極的政治文化，為縣域政治生態(tài)提供文化基礎(chǔ)
習(xí)近平總書記曾說，要加強黨內(nèi)政治文化建設(shè)，不斷培育政治生態(tài)的土壤。這一論述強調(diào)了政治文化對政治生態(tài)的重要影響，其要義也就是要培育積極的政治文化。一是加快廉潔從政的文化建設(shè)。應(yīng)以習(xí)近平總書記的系列講話精神為指導(dǎo)，通過群眾教育實踐活動和理想信念教育實踐活動，糾正黨員干部的“三觀”，堅定黨員干部的理想信念，積極營造廉潔從政的文化氛圍。二是培育全民監(jiān)督的政治文化。現(xiàn)階段，民眾對黨員干部行為的監(jiān)督缺乏積極性是一個不爭的事實，要改變這種現(xiàn)狀，首先要對民眾進行監(jiān)督動員，如黨員群體、普通民眾、社會媒體等，通過宣傳、培訓(xùn)與引導(dǎo)，發(fā)揮社會監(jiān)督的作用；其次在動員的基礎(chǔ)上，培育民眾積極的監(jiān)督精神，讓動員監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂X監(jiān)督；再次，應(yīng)樹立社會監(jiān)督典型，通過社會監(jiān)督成果的及時通報，弘揚積極監(jiān)督的風(fēng)氣，促進全社會形成一種積極監(jiān)督的文化氛圍。三是強化法治文化建設(shè)。黨的十八屆四中全會通過了《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，這對建設(shè)法治文化具有深遠的意義。建設(shè)法治文化，核心是“全民守法、公正執(zhí)法、依法用法”，其一，應(yīng)向社會普及法律知識和宣傳法治理念，引導(dǎo)民眾采取法律途徑來實現(xiàn)自己的利益訴求；其二，執(zhí)法人員在執(zhí)法用法時應(yīng)堅持公正、客觀、合法的原則，力求執(zhí)法帶來最公正的結(jié)果。
總之，縣域政治生態(tài)關(guān)乎基層黨員干部的從政環(huán)境，也關(guān)乎黨在基層的形象，更關(guān)系著縣域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。當(dāng)然，縣域政治生態(tài)的凈化是多舉措推動的結(jié)果，盡管目前已取得重大成效，但由于縣域政治生態(tài)發(fā)展本身的動態(tài)性、復(fù)雜性，仍然需要在手段、方法、內(nèi)容、機制等方面進行不斷創(chuàng)新。唯有如此，才能不斷鞏固縣域政治生態(tài)凈化所取得的成果，不斷開創(chuàng)縣域政治生態(tài)治理的新局面，為縣域治理整體水平的提高提供保障。
參考文獻：略
*[基金項目]國家社科基金項目“全面從嚴(yán)治黨視域下黨內(nèi)政治生態(tài)建設(shè)研究”(17BZZ002)的階段性成果;四川省社會科學(xué)“十三五”規(guī)劃2017年度(青年項目)課題"精準(zhǔn)扶貧視閾下四川民族地區(qū)農(nóng)村治理實踐困境、資源結(jié)構(gòu)及整合機制研究”(SC17C055)的階段性成果。
[作者簡介]王敏(1987—)，男，陜西商洛人，法學(xué)（政府經(jīng)濟學(xué)）碩士，西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院專任教師，助教，主要研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與基層政府治理。毛玉楠(1973—)，女，四川樂山人，法學(xué)（政治學(xué)理論）碩士，西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院副教授、黨委副書記，研究方向：政黨與政治研究。杜俊霖（1994—），男，四川巴中人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)研究生。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《甘肅天水行政學(xué)院學(xué)報》2018年第6期
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