摘要：改革開放以來, 我國農(nóng)村逐步確立了鄉(xiāng)政村治體制。在此體制下, 鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村支部、村委會三大治理主體。在社會轉(zhuǎn)型過程中, 我國鄉(xiāng)村社會的治理模式發(fā)生了很大的變化, 在三大治理主體互動的過程中, 出現(xiàn)了原來的鄉(xiāng)村社會治理模式與新的鄉(xiāng)村社會狀況不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)的狀況。鄉(xiāng)村治理的這種狀況, 不利于實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的和諧。這就需要構(gòu)建一種全新的鄉(xiāng)村社會治理模式來實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治, 推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
一、鄉(xiāng)政村治體制的建立
1978年以后, 以“大包干”為主要形式的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行, 加速了人民公社的解體。此后, 農(nóng)村恢復(fù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制, 成立了村民委員會作為群眾自治組織, 我國農(nóng)村逐步確立了鄉(xiāng)政村治體制。
(一) 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行
1979年9月, 黨的十一屆四中全會正式通過《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干重大問題的決定》, 強調(diào)各級行政機關(guān)的意見除有法律規(guī)定者外, 不得用行政命令的方法強制社、隊執(zhí)行, 以保障農(nóng)民的自主權(quán), 發(fā)揮他們的積極性[1]。農(nóng)民群眾的積極性和創(chuàng)造性得到了有效發(fā)揮, 他們在實踐中創(chuàng)造出形式多樣的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制, 最終穩(wěn)定在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制上。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)民獲得生產(chǎn)和分配的自主權(quán), 既克服了人民公社時期分配中的平均主義弊端, 又糾正了管得過死過嚴、經(jīng)營方式單一的缺點。這種統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營方式既保留了集體經(jīng)濟的優(yōu)越性, 又發(fā)揮了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性, 受到農(nóng)民群眾的普遍歡迎, 并在全國推廣開來。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系進行了調(diào)整, 帶動了上層建筑的變革。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展, 作為上層建筑的人民公社體制已不能適應(yīng)變化了的新形勢, 其消極作用日益凸顯。
(二) 人民公社的解體
人民公社在公社與農(nóng)民之間、公社與村落之間存在著巨大的張力, 為了解決這種問題, 黨和政府作出了極大的努力。一方面, 對農(nóng)民進行思想政治教育, 向他們傳遞社會主義制度的先進性和優(yōu)越性;另一方面, 堅持不懈地用超經(jīng)濟的強制來消弭張力, 規(guī)范農(nóng)民的行為。1983年10月, 黨中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》, 要求在1984年底以前大體上完成建立鄉(xiāng)政府的工作。這項工作在1985年6月全部完成, 全國共建92000多個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府, 各地在建鄉(xiāng)的同時, 建立村民委員會82萬多個[2]。至此, 人民公社徹底退出了歷史舞臺。人民公社是黨和國家在社會主義建設(shè)過程中的一次嘗試, 曾發(fā)揮了一定的積極作用, 但它超越了歷史發(fā)展階段, 不符合當(dāng)時的生產(chǎn)力水平和人們的思想覺悟狀況, 因此, 它的最終解體是必然的。
(三) 鄉(xiāng)政村治體制的確立
改革開放后的農(nóng)村改革, 不僅使農(nóng)民獲得了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán), 也使鄉(xiāng)村治理體制的演變路徑得以改變[3]。農(nóng)村改革改變了原先的經(jīng)營制度, 使人民公社體制下的生產(chǎn)隊失去了原來的組織功能與整合功能, 鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)了管理上的真空。在這種情況下, 鄉(xiāng)政村治體制逐步取代政社合一的人民公社體制, 成為新的鄉(xiāng)村治理模式。1980年, 廣西壯族自治區(qū)宜山、羅城兩縣的一些農(nóng)民為了走出鄉(xiāng)村治理的困境, 自發(fā)組建了村民委員會, 使當(dāng)?shù)氐纳鐣伟惭杆俸棉D(zhuǎn), 產(chǎn)生了示范效應(yīng)。1982年12月, 新頒布的《中華人民共和國憲法》規(guī)定農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的村民委員會是基層群眾性自治組織, 村民委員會辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)。在群眾自發(fā)創(chuàng)造與國家鼓勵支持的雙重推動下, 村民自治以燎原之勢迅速推向全國。1983年10月, 中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》要求在全國范圍內(nèi)建立鄉(xiāng)政府作為國家基層政權(quán), 實行政社分開。1985年6月, 撤社建鄉(xiāng)工作在全國范圍內(nèi)完成, 至此, 鄉(xiāng)政村治體制在農(nóng)村初步確立。
二、鄉(xiāng)政村治體制的發(fā)展階段
鄉(xiāng)村社會的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運行邏輯是圍繞稅費關(guān)系形成的, 因此, 稅費征繳及其利益分配構(gòu)成鄉(xiāng)村治理體系的基礎(chǔ), 稅費關(guān)系的變化直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理體系及其運作邏輯的變化。
(一) 稅費征繳時代
在稅費征繳時代, 農(nóng)村的稅費關(guān)系非常清晰, 即“交完國家的, 留足集體的, 剩下全是自己的”, 農(nóng)民勞動所得在國家、集體、個人三者之間進行有序分配。當(dāng)時, 農(nóng)民的負擔(dān)來自稅和費兩個方面。稅即農(nóng)業(yè)稅, 包括農(nóng)林特產(chǎn)稅、屠宰稅、耕地占用稅等。費即各種收費, 國家法定的收費主要是“三提五統(tǒng)”。但實際情況是, 農(nóng)民的實際負擔(dān)遠遠超過了法律規(guī)定的界限, 且集資攤派的費用遠遠超過農(nóng)業(yè)稅。2000年對農(nóng)民征收的稅費總量為1779億元, 其中農(nóng)牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅為335億元, 只占18.8%, 其他各項收費1444億元, 占81.2%[4]。此外, “搭車”收費的現(xiàn)象也很普遍, 收費項目少則幾十個, 多則上百個。因此, 在稅費征繳時代, 農(nóng)民負擔(dān)過重是中國農(nóng)村一個十分尖銳的問題。它不但破壞了農(nóng)村既有的利益分配關(guān)系, 還直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的混亂。農(nóng)民負擔(dān)過重, 遠遠超出了農(nóng)民承受的范圍, 在農(nóng)村引發(fā)了一系列問題。農(nóng)民負擔(dān)過重使鄉(xiāng)村干群矛盾突出、鄉(xiāng)村治理失序、鄉(xiāng)村組織行為失范、農(nóng)民上訪甚至集體上訪頻繁、群體性事件時有發(fā)生, 這些成為農(nóng)村主要的不穩(wěn)定因素, 使得這一時期的鄉(xiāng)村社會面臨嚴重的治理困境。
(二) 后農(nóng)業(yè)稅時代
進入21世紀后, 黨和政府開始醞釀改革農(nóng)村稅費制度, 減輕農(nóng)民負擔(dān)。2006年1月, 《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》正式廢止, 這不僅宣布了自1958年開始實行的《農(nóng)業(yè)稅條例》失效, 也意味著延續(xù)了2600多年的農(nóng)業(yè)稅成為歷史, 農(nóng)民負擔(dān)從根本上得到解除, 從此, 中國廣大農(nóng)村進入后農(nóng)業(yè)稅時代。農(nóng)村稅費改革為鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的變革帶來了契機, 帶動了鄉(xiāng)村基層組織的財政基礎(chǔ)、權(quán)力結(jié)構(gòu)、行為方式等多方面的變化。
1. 農(nóng)村稅費改革倒逼鄉(xiāng)政改革。
農(nóng)村稅費改革意味著“以農(nóng)養(yǎng)政”時代的終結(jié), 免除農(nóng)業(yè)稅后, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能再向農(nóng)民攤派各項稅費, 其財政來源變?yōu)樯霞壵呢斦D(zhuǎn)移支付。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中心工作由稅費征繳轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛏霞墵幦「嗟馁Y源和優(yōu)化資源配置, 加之“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè), 城市支持農(nóng)村”政策的實施, 國家加大了對農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)的財政轉(zhuǎn)移支付力度, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作方式實現(xiàn)了從稅費征繳時代“對上服務(wù), 對下要錢”向農(nóng)村稅費改革后“對上要錢, 對下服務(wù)”的轉(zhuǎn)變, 這種轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變提供了充足動力。同時, 由于稅費征繳職能消失, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作量減少, 這就降低了政府的治理成本。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運轉(zhuǎn)經(jīng)費主要依靠上級政府按人頭進行財政轉(zhuǎn)移支付, 上級下達的一些任務(wù)也主要實行“費隨事轉(zhuǎn)”的工作制度, 這就從體制上遏制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)擴張與人員超編的發(fā)展趨勢, 倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府精簡機構(gòu), 裁汰冗員, 進行自我改革。
2. 農(nóng)村稅費改革推動村治改革。
農(nóng)村稅費改革后, 由于不能再向農(nóng)民攤派各項稅費, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就會放松對村委會的控制, 這就使村委會去行政化成為可能, 使村民自治向“本我”回歸。農(nóng)業(yè)稅費征收任務(wù)取消后, 村委會可以從沉重的行政事務(wù)中解脫出來, 將主要精力和時間用于本村的公共事務(wù), 從而更好地維護和保障農(nóng)民的合法權(quán)益, 實現(xiàn)從為上級政府服務(wù)向為村民服務(wù)的轉(zhuǎn)變。農(nóng)村稅費改革后, 鄉(xiāng)、村兩級利益一體化的格局被打破, 隨著財政來源的轉(zhuǎn)變, 向上級政府爭取更多的財政轉(zhuǎn)移支付成為“兩委”的主要任務(wù), 促進村級經(jīng)濟發(fā)展和為村民服務(wù)成為“兩委”的共同目標。這就緩解了稅費征繳時代關(guān)系緊張的“兩委”矛盾。
三、鄉(xiāng)政村治體制的運作邏輯
改革開放以后, 我國在農(nóng)村逐步確立鄉(xiāng)政村治體制, 取代以政社合一為特點的人民公社體制。在鄉(xiāng)政村治體制下, 鄉(xiāng)政處于主導(dǎo)地位, 村治則處于基礎(chǔ)地位, 鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)重新回歸“國家—社會”二元體系。
(一) 鄉(xiāng)政的權(quán)力結(jié)構(gòu)及運行邏輯
人民公社解體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)恢復(fù)建制后, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力組織體系大體上可以分為五大班子, 即黨委、人大、政府、政協(xié)聯(lián)絡(luò)組和武裝部。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委作為黨在農(nóng)村的基層組織, 在五大班子中居于領(lǐng)導(dǎo)核心位置。實行黨政分開后, 黨委不再直接干預(yù)依法屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和政府范圍內(nèi)的事務(wù), 但這并不涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和政府的職能性事務(wù)的作用。黨委可以通過黨內(nèi)決策來影響行政決策, 確保黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國農(nóng)村的基層政權(quán)機構(gòu), 在國家政權(quán)體系中處于基礎(chǔ)的地位, 國家關(guān)于農(nóng)村的各項發(fā)展目標、任務(wù)、計劃最終都要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去貫徹和執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家基層行政機關(guān), 權(quán)力來源具有多重性, 主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、上級政府、同級黨委、法人地位四個方面。首先, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的執(zhí)行機關(guān), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負責(zé)并報告工作。其次, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同時必須接受上級行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo), 完成上級政府交辦的各項工作, 并接受中央人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。再次, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還得接受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo), 無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)的政治決策、經(jīng)濟決策、人事決策, 黨委都有最終決定權(quán)。最后, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為法人組織, 法律明文規(guī)定了其職責(zé)權(quán)限與法律責(zé)任, 這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力的又一來源。權(quán)力來源的多樣性, 一方面使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人浮于事、效率低下;另一方面又使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處處受限, 無法有效發(fā)揮自身職能。
(二) 村社的權(quán)力結(jié)構(gòu)及運行邏輯
我國農(nóng)村地區(qū)存在眾多的村級組織, 具體可以分為正式組織、非正式組織。正式組織, 就是依法成立并履行一定職能的組織, 一般都有自己的章程、規(guī)則和組織活動。目前, 我國農(nóng)村的正式組織主要有村支部、村委會、村婦聯(lián)、村共青團、村民小組。非正式組織各地情況不一, 主要包括各種娛樂組織、合作組織, 這些組織在農(nóng)民生活中扮演著重要的角色, 構(gòu)成了農(nóng)民主要的交際圈。近年來, 隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進步, 各種非正式組織在農(nóng)村大量涌現(xiàn), 成為農(nóng)村一支重要的、不可忽視的力量。在村級正式組織中, 最主要的兩個組織是村支部與村委會, 兩者在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著重要作用。中共中央在1994年發(fā)布的《關(guān)于加強農(nóng)村基層組織建設(shè)的通知》中明確規(guī)定:“黨支部要加強對村民委員會的領(lǐng)導(dǎo), 支持村民委員會依法開展工作。村民委員會必須把自己置于黨支部領(lǐng)導(dǎo)之下, 積極主動地做好職責(zé)范圍內(nèi)的工作?！盵5]因此, 村支部是中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織, 是黨在農(nóng)村基層的戰(zhàn)斗堡壘, 在村級正式組織中處于領(lǐng)導(dǎo)核心位置。
四、鄉(xiāng)政村治體制運作中出現(xiàn)的問題
村民自治是有中國特色的社會主義民主政治, 它調(diào)動了廣大農(nóng)民的政治熱情, 推進了農(nóng)村的民主化進程。但是, 村民自治在運行中村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村支部難免產(chǎn)生矛盾, 這就對村民自治構(gòu)成了挑戰(zhàn), 不利于實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。
(一) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的矛盾
《村民委員會組織法》從法律的角度規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會是工作上指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系, 但并沒有規(guī)范與協(xié)調(diào)實踐中的鄉(xiāng)村關(guān)系。因此, 在現(xiàn)實生活中, 村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間會出現(xiàn)矛盾和沖突。
1. 村委會被“準政權(quán)化”, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過度干預(yù)村委會職權(quán)。
在稅費征繳時代, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于國家政權(quán)體系的基礎(chǔ)和末梢地位, 國家在農(nóng)村的各項指標和任務(wù)最終都要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去落實。因此, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)會千方百計加強對村委會的影響和控制, 甚至采用行政命令的手段要求村委會貫徹落實上級的指標和任務(wù), 從而把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會名義上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助關(guān)系變?yōu)閷嶋H上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系, 使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系不和諧, 絕大部分村成為行政村而非自治村[6]。在這種情況下, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把村委會視為自己的下級機構(gòu)或派出機構(gòu), 仍舊沿襲行政命令式的管理方式, 越權(quán)干預(yù)屬于村民自治范圍內(nèi)的事務(wù), 使得村委會無法有效開展工作, 依法履行自身職能。村委會為了維護自身職責(zé)和村民權(quán)益, 對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這種過度干預(yù)的越權(quán)行為進行抵制, 這樣兩者的矛盾就不可避免。
2. 村委會“過度自治化”, 拒絕接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)。
人民公社解體后, 國家對村民委員會這一新生事物表現(xiàn)出極大的熱情, 鼓勵、支持、引導(dǎo)這一村民自治組織的發(fā)展, 并明確其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間是指導(dǎo)關(guān)系, 而非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系, 為理順村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系提供了制度保障。但是, 如果不能恰當(dāng)?shù)靥幚泶逦瘯c鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系, 很容易從一個極端走向另一個極端。隨著基層民主制度的發(fā)展, 特別是“后農(nóng)業(yè)稅時代”的到來, 村委會開始力圖擺脫與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際上的行政隸屬關(guān)系, 不再對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府唯命是從, 開始發(fā)揮自身職能。但有些村委會為了自身利益, 不愿接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo), 抱著消極冷淡的態(tài)度, 抑制國家權(quán)力對農(nóng)村社會的調(diào)控, 導(dǎo)致村委會“過度自治化”傾向, 對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威構(gòu)成一定的挑戰(zhàn), 使得鄉(xiāng)村治理陷入困境。
(二) 村支部與村委會的矛盾
村支部代表著黨對農(nóng)村的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán), 村委會代表著村級社區(qū)的自治權(quán)。只要“兩委”各司其職, 互相配合, 就能夠?qū)崿F(xiàn)鄉(xiāng)村善治的目標。但在實際工作中, 圍繞著對農(nóng)村公共權(quán)力的爭奪, “兩委”在村級權(quán)力結(jié)構(gòu)中存在著矛盾和沖突。
1. 村支部包攬村社事務(wù), 排擠村委會。
現(xiàn)實中, 村支部特別是支部書記將村支部與村委會領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系理解為村委會是村支部的一個部門, 包攬村委會的事務(wù), 使村民自治流于形式[7]。在這種思想指引下, 一些村支部片面強調(diào)村支部在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心地位, 借口加強黨的領(lǐng)導(dǎo), 包攬農(nóng)村財權(quán)、人事權(quán)、行政權(quán)等一切事務(wù);一些村支部撇開村委會, 包辦村委會職權(quán)范圍內(nèi)的事, 使村委會有職無權(quán);還有一些村支部把村委會視為其執(zhí)行機構(gòu), 村委會只負責(zé)貫徹落實村支部的決定。村支部包攬村社事務(wù)使得村委會無法有效發(fā)揮自身作用。
2. 村委會強調(diào)村民自治, 排斥村支部。
由于村委會的領(lǐng)導(dǎo)是經(jīng)過全村村民直接選舉產(chǎn)生的, 得到了大部分村民的擁護, 在與黨支部的權(quán)力博弈中有著絕對優(yōu)勢, 所以, 一些村委會過分強調(diào)村民自治, 排斥村支部的領(lǐng)導(dǎo), 替代本來應(yīng)該由村支部負責(zé)的工作, 使黨支部被邊緣化, 從而危及村支部的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。有的村委會干部認為村支部的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo), 村支部只要把握好方向性的大事就行, 不必過問村內(nèi)具體事務(wù), 否則就是越俎代庖;有的村委會干部甚至認為村支部是黨的組織, 村支部只要搞好黨的建設(shè)就行。20世紀80年代初出現(xiàn)的“土地現(xiàn)已分到戶, 自己種地不用黨支部;村民自治自己做主, 用不著鄉(xiāng)政府”順口溜就是這種認識的具體表現(xiàn), 現(xiàn)在這種認識還存在于一些村委會干部的頭腦中。如果村支部軟弱渙散, 缺乏號召力和凝聚力, 這種情況出現(xiàn)的概率就會明顯提高。
五、完善鄉(xiāng)村治理的對策
2018年9月, 中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 (2018—2022年) 》, 提出了建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制, 推動鄉(xiāng)村組織振興, 打造充滿活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村。要實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的目標, 就必須在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上, 站在構(gòu)建科學(xué)合理的鄉(xiāng)村治理體系的高度, 進行整體構(gòu)造和長遠設(shè)想。
(一) 轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能, 增加鄉(xiāng)村財政收入
1. 實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從汲取型向服務(wù)型轉(zhuǎn)換。
在稅費征繳時代, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要職能是完成上級指標和維持自身運轉(zhuǎn), 鄉(xiāng)村兩級的運轉(zhuǎn)成本主要靠農(nóng)村和農(nóng)民來承擔(dān), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于征收各項稅費的需要, 不斷擴張職能、擴大編制, 最終導(dǎo)致鄉(xiāng)級政權(quán)機構(gòu)臃腫、人浮于事, 這種“以農(nóng)養(yǎng)政”的特點是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為汲取型政府的根源所在。農(nóng)村稅費改革后, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的“壓力型體制”消失, 以稅費征繳為中心任務(wù)的時代也隨之結(jié)束, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政來源由原來的“五統(tǒng)”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的上級財政轉(zhuǎn)移支付, 使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從汲取型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型變得可能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在服務(wù)理念的基礎(chǔ)上對內(nèi)設(shè)機構(gòu)重新設(shè)置, 壓縮管理結(jié)構(gòu), 合并職能重疊、功能交叉的機構(gòu), 變過去大包大攬為直接服務(wù)群眾, 實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能上的歸位和補位[8]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在轉(zhuǎn)變職能后, 從一些公共領(lǐng)域退出, 減小對農(nóng)村內(nèi)部事務(wù)的干預(yù)力度, 這就從根本上解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能擴張、鄉(xiāng)村摩擦不斷的問題。在此基礎(chǔ)上, 如果合理劃分鄉(xiāng)政與村治兩者的權(quán)力邊界, 就能實現(xiàn)兩者的有效互動。
2. 加大對鄉(xiāng)村財政轉(zhuǎn)移支付的力度。
鄉(xiāng)村財政是鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟基礎(chǔ)。稅費改革前, 我國鄉(xiāng)村實行財政自籌制度, “三提五統(tǒng)”是鄉(xiāng)村兩級財政收入的主要來源。農(nóng)民不僅負擔(dān)著鄉(xiāng)村兩級機構(gòu)在編人員的供養(yǎng), 而且負擔(dān)著農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給, 因此, 壓在農(nóng)民身上的經(jīng)濟負擔(dān)較重。農(nóng)村稅費改革實現(xiàn)了鄉(xiāng)村兩級財政從基層汲取到上級財政轉(zhuǎn)移支付的轉(zhuǎn)變, 同時也意味著包括農(nóng)村基礎(chǔ)教育、公共設(shè)施、衛(wèi)生醫(yī)療等在內(nèi)的公共產(chǎn)品與服務(wù)要從通過農(nóng)民各項稅費來負擔(dān)轉(zhuǎn)變成國家轉(zhuǎn)移支付來供給。在國家加大對農(nóng)村財政投入力度的同時, 鄉(xiāng)、村兩級應(yīng)該立足于本地實際情況, 充分挖掘利用本地優(yōu)勢資源, 通過發(fā)展鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟, 增加財政收入, 從而提高鄉(xiāng)村財政自生能力, 這才是鄉(xiāng)村治理的根本之策。
(二) 明確“兩委”關(guān)系, 完善村級規(guī)約
1. 建立科學(xué)有效的鄉(xiāng)村“兩委”運行機制。
村兩委都是村莊體制內(nèi)精英, 是農(nóng)村治理的主體, 兩者關(guān)系直接關(guān)系到農(nóng)村治理狀況的好壞。因此, 要合理劃分“兩委”職責(zé)和權(quán)限, 完善“兩委”協(xié)調(diào)機制, 實現(xiàn)兩者有序互動。農(nóng)村稅費改革后, 政府沒有了自上而下的指標和攤派, 這就結(jié)束了村委會在稅費征繳時代扮演的村民“當(dāng)家人”與政府“代理人”這種兩難角色。村委會的主要任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)檗k理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè), 協(xié)助維護社會治安, 向人民政府反映村民的意見、要求和建議。作為農(nóng)村兩大權(quán)力主體, “兩委”在處理村莊公共事務(wù)時, 難免發(fā)生工作上的聯(lián)系, 這就需要建立有效的工作協(xié)調(diào)機制, 從而實現(xiàn)兩者的有序互動。兩委聯(lián)席會議制度是實現(xiàn)兩委有序互動的有效機制。遇有涉及全體村民重大利益的決策或任何一方都無法單獨解決的重大問題時, 應(yīng)該召集兩委聯(lián)席會議進行協(xié)商, 形成初步的解決方案, 然后交由村民會議或村民代表會議討論決定, 從而消除分歧, 達成共識, 促進村民自治不斷發(fā)展和完善。
2. 實現(xiàn)村級治理的法治化。
村級規(guī)約是鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)分化背景下一種重要的整合機制。人民公社時期, 實行的主要是行政性整合, 農(nóng)村社會在行政強力的控制下保持著一種非正常的穩(wěn)定。人民公社解體后, 農(nóng)村社會的階層發(fā)生了重大分化, 這種階層分化對舊的社會整合機制構(gòu)成了挑戰(zhàn), 農(nóng)村的社會整合機制需要實現(xiàn)從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變。改革開放后, 農(nóng)村社會開始尋求一種新的社會整合機制, 這種新的社會整合機制就是現(xiàn)在實行的以村級規(guī)約為主的契約性整合機制。因此, 村級規(guī)約制定的過程, 也是村民參與村級公共事務(wù)管理的過程。村級規(guī)約作為村民通過民主選舉、民主決策、民主管理與民主監(jiān)督, 實現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)的一項制度安排, 符合村民自治精神和法治精神, 實現(xiàn)了自治與法治的有機統(tǒng)一。作為村民自治制度化、規(guī)范化的有效形式, 村級規(guī)約可以說是農(nóng)村社會的穩(wěn)定器、調(diào)節(jié)閥, 是實現(xiàn)農(nóng)村社會有序化的重要工具。
(三) 吸納自治力量, 堅持群眾路線
1. 實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理主體多樣化。
改革開放以后, 農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展促成了體制外精英的崛起。體制外精英是在村莊內(nèi)有一定政治社會影響力的村民, 由于干群關(guān)系緊張以及村民的“政治無力感”, 他們成為農(nóng)民新的利益代言人[9]。社會的日益復(fù)雜化與社會分工的不斷發(fā)展, 使治理主體多元化不僅成為可能, 而且變得非常必要。特別是后農(nóng)業(yè)稅時代的來臨, 村民的主動性與積極性被激發(fā)出來, 體制外精英和各種群眾組織通過各種途徑發(fā)表意見以影響決策, 并積極要求參與村莊治理。這就要求政府在轉(zhuǎn)變職能的同時, 積極回應(yīng)群眾的這種合理關(guān)切與要求, 改變過去以政府為主導(dǎo)的治理模式, 創(chuàng)造條件積極吸納體制外精英與群眾組織參與村莊治理, 實現(xiàn)治理主體多元化, 從而優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。
2. 尊重村民的主體地位。
黨的十九大報告強調(diào), 人民是歷史的創(chuàng)造者, 必須堅持人民主體地位, 把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中。在新時代背景下, 推進鄉(xiāng)村治理同樣需要堅持群眾路線, 尊重村民的主體地位, 發(fā)揮村民的積極性、主動性和創(chuàng)造性。首先, 加強對鄉(xiāng)村干部的監(jiān)督與制約, 切實解決發(fā)生在農(nóng)民群眾身邊的不正之風(fēng)。針對農(nóng)村比較突出的是“四風(fēng)”問題和干部貪污腐敗問題, 黨和政府必須高度重視, 采取切實有效的措施解決發(fā)生在農(nóng)民群眾身邊的不正之風(fēng), 嚴肅處理違法違紀的鄉(xiāng)村干部, 營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)。其次, 注重調(diào)查研究, 堅持問計于民、問需于民。農(nóng)民群眾是鄉(xiāng)村治理的主體, 鄉(xiāng)村治理的好壞主要取決于農(nóng)民群眾的態(tài)度與參與程度。因此, 要完善鄉(xiāng)村治理, 必須想群眾之所想, 急群眾之所急, 積極回應(yīng)農(nóng)民群眾的關(guān)切與期待, 只有這樣才能贏得農(nóng)民群眾的信任和支持, 推動鄉(xiāng)村治理不斷向前發(fā)展。
六、結(jié)論
改革開放以來, 我國農(nóng)村開始重大的制度變遷, 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實行直接推動了人民公社解體, 鄉(xiāng)政村治體制在我國農(nóng)村逐步確立。在此體制下, 改革開放前單一的權(quán)力格局開始分化為現(xiàn)在的鄉(xiāng)政權(quán)力與村治權(quán)力, 與此同時, 圍繞著對村治權(quán)力的獲取與行使, 村級組織內(nèi)部也開始分化。從總體上看, 我國鄉(xiāng)政村治體制是圍繞著以“黨政為主導(dǎo), 村民為主體”進行實踐的, 是在國家基層治理的制度框架之內(nèi)進行自主探索的, 符合國家基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求[10]。村民自治開啟了我國農(nóng)村基層民主的發(fā)展進程, 是社會主義民主最廣泛的實踐, 對促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和維護農(nóng)村社會秩序的穩(wěn)定發(fā)揮了重要的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的存在能夠引導(dǎo)和規(guī)范村民自治的活動, 將村民自治納入國家法律法規(guī)的軌道中, 實現(xiàn)國家對農(nóng)村社會的有效治理。但是, 鄉(xiāng)政村治體制也并非完美無缺, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間存在著一定的矛盾與沖突, 村級組織內(nèi)部的村支部與村委會也存在著不和諧現(xiàn)象, 影響了鄉(xiāng)村善治目標的實現(xiàn)。在新時代背景下, 要實現(xiàn)對農(nóng)村的有效治理, 就需要黨和政府站在構(gòu)建科學(xué)合理的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的高度, 在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上, 統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)推進。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：行政科學(xué)論壇2019年01期
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