原題：理念、體系、能力:當前縣域治理的轉型困境與發展方向
摘要：縣域治理是我國基層治理最為重要的環節, 也是國家治理體系與治理能力現代化的基礎。以國家治理愿景的三維坐標——治理理念、治理體系與治理能力——來看, 當前縣域治理面臨著從發展主義到社會建設、從政治統合到功能分化、從全能主義到有效治理的轉型困境。但就其本質而言, 當前縣域治理困境應是中國國家治理從“計劃經濟—全能政治”向“市場經濟—法治政府”轉型過程中所必然出現的理念轉變、體系重構和能力提升的系列問題的整體表達。這樣來看, 當前縣域治理的發展方向應在于省思治理理念、優化治理體系與提升治理能力。
關鍵詞：縣域治理; 治理理念; 治理體系; 治理能力; 政治發展;
縣域治理是國家治理體系與治理能力現代化的基礎。無論是適應新時代城鄉融合發展在經濟、社會、治理等方面提出的實踐需求, 還是回應學理層面上國家治理體系與治理能力現代化所必需的邏輯演進, 都要求關注和研究作為國家與社會聯系接點的縣域治理的任務、困境及其發展方向。十八屆三中全會提出“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度, 推進國家治理體系與治理能力現代化”, 從治理理念、體系和能力的三維坐標出發表述國家治理愿景, 本文亦從縣域治理理念、治理體系與治理能力三個維度來透視當前縣域治理的轉型困境與發展方向。
一、治理理念:從發展主義到社會建設
改革開放以來, 我國的經濟建設取得了巨大進步, 實現了國力的根本提升, 然而與此同時, 經濟社會的發展與轉型也衍生了不少問題和矛盾。在縣域治理層面, 這些問題和矛盾無疑是發展主義導向下的政績動員和壓力維穩的必然產物, 反映著縣域地方發展與依法治理實踐所面臨的結構性轉型困境, 以及縣域社會建設滯后所造成的累積性病癥。就國家治理愿景的理念之維而言, 完善和發展中國特色社會主義制度的根本目的是要讓國家變得更加富強、讓社會變得更加公平正義、讓人民生活變得更加美好。1就此而言, 在經濟發展達到一定程度之時, 治理現代化的理念根基應該逐步實現從發展主義到社會建設的轉變, 而這種社會建設應兼顧本地發展、依法治理、公共物品與公共服務供給等多重目標。
(一) 政績動員與地方發展
現實背景下, 縣級政權的各級官員事實上都由上級組織部門任命;由于縣級人大的虛化, 導致民眾無法通過人大機關監督各級官員的行為, 基層官員的行為監督主要依賴上級政權的考核審查, 這種考核的主要標準就是官員的政績。“由此進一步強化了本地黨政官員任用的異地化邏輯, 以及黨政官員完全服從上級黨政機構的意志、將任職地利益置于國家利益之下的思維定勢。”2為了保證自身的政績, 許多官員在接受上級任務的同時, 將任務層層加碼下壓給下一級, 通過壓力來保證目標任務的完成。這種政績壓力體制, 催生了官員群體的各種亂象。按照《黨政領導干部任期暫行規定》和《組織法》等相關法律法規的規定, 當前我國縣級領導干部一般是任期五年, 連續任職不得超過兩屆。在實踐中, 由于干部屆中調整等人事流動, 一個縣委書記往往在任上不足五年就會調離, 縣委書記等縣級主要領導者的平均任期為五六年左右。這種任期輪換制與以經濟發展指標為主體的政績考核制度相結合, 催生了大量主政官員的短期行為。最常見的是對地方資源進行掠奪式的利用, 不管政策是否符合本地利益, 只要短期見效就行, 往往是這一任撈到政績升遷了, 問題留給下一任解決。或者是一朝天子一朝政策, 一屆政府換一個發展方向, 折騰不息, 勞民傷財, 嚴重影響了地方長期發展。對于除了縣級主要領導人之外的其他干部來說, 雖然他們來自本地, 但是來自上級的政績考核壓力, 導致其主要的行為取向是向上級主管領導負責, 而不管本地群眾是否滿意。很多時候為了滿足上級不切實際的政策目標, 還會采用造假的方式, 如“數字出干部, 干部出數字”, 應付檢查的形象工程等都是這么來的。因此, 目前縣域治理的權力授予機制事實上缺乏公共性保證, 僅僅依靠上級組織監督控制, 難以將縣級黨政權力“關在籠子里”, 在合理范圍內理性運行。讓權力不至于落入官員生長地的社會網絡中卻無法保證權力公正、廉潔且高效運作的異地任職制度, 其實完全無法達到有效制約權力的目的。3由此, 在壓力型政績動員之下, 縣級政權中的干部主要精力都集中在產生各種可以量化的政績, 以滿足上級的考核和政治期待, 所以基層干部中流傳著“不怕群眾不滿, 就怕領導翻臉”的說法。財政支出大量用于興建投資項目, 造廣場、道路等“看得見”的工程, 對于關系到民眾生活的醫療、衛生等公共服務卻投入甚少。地方發展中不見本地民眾的需求和呼聲, 只看到上級政績的指揮棒, 導致本地民眾的長期利益被置之度外, 地方發展也難以持續。
(二) 壓力維穩與依法治理
根據中央制定的綜治維穩信訪工作領導責任查究制和一票否決權制的規定及其具體實施情況, 維穩的重點是縣域, 維穩工作是縣域治理的主要內容, 維穩的責任追究針對的目標也主要是縣鄉干部。這樣的制度規定, 并不區分問題產生的原因和地方是否有能力解決, 而是簡單要求地方不能出現上訪等群眾不滿的現象, 導致許多事實上無法解決的壓力都給了地方干部, 地方干部為避免在維穩考核中被一票否決, 不得不采取無原則的化解方式。
這種無原則的化解方式主要表現為兩種:第一是“花錢買穩定”, 給信訪人錢息事寧人, 或者去上級信訪部門銷號等;第二, 在錢難以解決問題的情況下, 就采取暴力截訪、非法拘禁等手段, 嚴重損害了黨和國家各級政府的形象, 而且這些壓力最后還是傳導給了中央政府。榮敬本先生曾以“壓力體制”來描述當代中國政治體制的基本特征, 并解釋高度集權的中央政權對地方政權的領導狀況。4對此, 筆者曾指出:在當前中國, 兩種不同的壓力影響著中國的政治運行狀況:一是中國政治運作中自下而上的增壓機制;二是自上而下施加的壓力以非暴力的方式直接從民眾向壓力的起點即中央反彈。中央自上而下施壓, 導致的是壓力的轉移, 而不是壓力的消解, 壓力最終還是轉移到中央, 增加壓力的最終著力點還是中央。壓力維穩是中國目前特殊政治生態下的產物, 是與中央集權的政治行政結構相適應的, 同時也是與常態化的政治行政運行格格不入的。5推進國家治理體系與治理能力現代化, 離不開法治建設與法治的保障, 將法治理念融入國家治理體系與治理能力現代化的歷史進程之中, 才能確保治理現代化的長遠利益。“法治的方式為國家治理體系和治理能力的現代化提供了形式上、行為上、目的上的可靠實現路徑, 它們是國家治理體系發揮其巨大作用的基本手段, 是國家治理體系開拓更為豐富的方法的堅實基礎, 也是國家治理體系發展和自我完善的內在機制。”6一言以蔽之, 維穩體制和信訪制度在本質上有違現代法治原則, 尤其是信訪, 讓老百姓寄希望于通過引起上級領導的注意而關照解決問題, 在國家司法程序之外一事一議, 具有濃重的人治色彩。這種做法不僅給基層干部帶來巨大的維穩壓力, 也導致各種社會矛盾不斷向政府匯集, 許多本應通過司法渠道解決的問題也涌入了信訪渠道, 產生了巨大的政治壓力。
二、治理體系:從政治統合到功能分化
自古及今, 作為大一統的單一制國家, 中國的縣域治理一直以官治為主、自治為輔。近代雖有“以地方之人, 按地方之意, 用地方之財, 辦地方之事”之自治一說, 但并沒有成為現實, 縣政自治也不是目前的選項。綜合歷史與當下可以看出, 縣域治理體系一直都表現出很強的政治統合特征:在國家縱向權力體系之中, 縣級權力一直都是中央權力在縣域的代表, 流官當政的權力運作模式有力地抑制了地方勢力的坐大, 維系了政治共同體的有效整合, 但愈來愈不能滿足中央與地方兩個治理主體相對獨立的治理偏好, 以及縣域治理體系現代化對地方社會民眾參與治理的需求;而縣域治理體系之中的黨政關系模式也面臨諸多問題, 尤其在規范層面需要進一步予以理順, 同時在具體運行中黨政權力也應實現一定程度的功能分化。
(一) 流官當政與地方自治
官員異地任職回避有著深厚的歷史文化傳統。早在西漢時期, 為防止官員在地方形成割據勢力、結黨營私、危害中央統一政令的貫徹執行, 就開始實行地方首長的屬籍回避制與三年一屆任滿輪換制度。唐朝制定了較完善的《回避條例》, 不許官吏任“本郡州縣及鄰本郡縣官”, 起先提出“三百里內不為官”, 后又改為“五百里內不為官”“千里內不為官”。此后歷代大一統王朝基本沿襲了這一任職回避制度, 比如明代就有“定南北變調用人”“南人北官, 北人南官”的規定。7縣級主政者異地任職, 除了避免形成地方割據勢力、影響中央統一之外, 還有避免裙帶關系、抑制官員腐敗等方面的考慮。因此, 這一制度理念也深刻影響了我國當代干部任用制度的設計與實踐。
20世紀80年代初期, 隨著市場經濟發展下權錢交易的愈演愈烈和“拉關系”“走后門”等腐敗現象的出現, 為使領導干部擺脫人際關系的羈絆, 更好地履行職務, 作為干部人事制度改革的一項重要內容, 縣級主要官員異地任職并按期輪換的制度應運而生。《黨政領導干部任職回避暫行規定》指出, 縣市級主要領導必須回避原籍或成長地, 地級市黨政主要領導“一般不得”在原籍或成長地任職。《中華人民共和國公務員法》第六十九條也明確規定:“公務員擔任鄉級機關、縣級機關及其有關部門主要領導職務的, 應當實行地域回避, 法律另有規定的除外。”8這里的“地域”, 指的是任用官員的原籍地或成長地。“法律另有規定的除外”, 主要是指民族自治地方公務員任職回避的特殊情形。可見, 不論是黨紀還是國法, 都規定了干部任用的回避原則。《黨政領導干部選拔任用工作條例》第五十五條“實行黨政領導干部任職回避制度”再次強調了這一規定。9
縣級主政干部異地為官, 理論邏輯上看可以有助于消除本地私人關系對其行為的牽涉, 有助于減弱裙帶關系, 避免與本地官員形成利益小集團。但這一制度設計卻沒有考慮到這樣一個問題, 即來自異地的主政官員與本地官僚集團之間的關系如何處理?在政治實踐中, 異地而來的縣委書記、縣長等主要官員與本地官員之間的斗爭和摩擦的問題早在20世紀90年代就已經凸顯出來, 本地官員對主政官員的陽奉陰違和政策執行上的梗阻, 已經成為了一個嚴重消耗政治資源的問題。事實上, 隨著經濟社會的發展變遷, 民眾產生了越來越強烈的利益表達需要, 中央與地方兩個治理主體也越來越顯示出相對獨立的治理偏好, “以本地人辦本地事”、某種程度的“地方自治”才可能真正滿足縣域治理體系現代化的要求以及其對地方社會民眾參與治理的需求。
(二) 黨政關系與政治發展
1. 黨政關系
黨政關系的問題已經屢見不鮮。人大是我國憲法明確規定的國家權力機關, 按照法理, 縣級人大是縣級政權范圍內的最高權力機關, 而“黨領導一切”又是我國政治制度的核心要素, 表現在縣一級, 就是縣級黨委總攬本縣的經濟社會方面的一切重大決策。這就造成了權力歸屬的二元沖突問題。但從法理上看, 地方人大作為同級黨委領導下的工作機關, 盡管在《憲法》和《地方組織法》之中都缺乏直接的法律條文的依據, 不過, 在新近頒布的《中華人民共和國立法法 (2015年修正) 》和《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法 (2006年) 》之中, 則得到了明確的體現。這表明, 地方各級人大及其常委會的活動, 都必須要堅持中國共產黨的領導。
從一般政治原理來看, 相對于政府的行政過程, 作為代議機關的人大的運行過程, 在性質上應該屬于政治過程。10而在中國共產黨所領導的人民代表大會制度的實踐運行中, 作為政治過程的決策過程, 主要發生在黨委之內。此后的合法化過程和行政過程, 既是發生在人大之內將黨委的意志上升為政府整體意志的過程, 也是在黨委的領導之下, 通過黨委散布于政府之中的組織體系保證黨委的意志得以貫徹的過程。正是在這個意義上, 斯大林才將各級蘇維埃與黨的關系界定為:黨是無產階級聯合的最高形式。蘇維埃是勞動者的群眾組織, 它首先在國家事務方面把黨和勞動者聯系起來。11縣級人大與黨委的權力沖突表現在人事、財政以及經濟社會決策等領域, 最為明顯的是人事權問題。按照法理規定, 縣級人大享有人事權, 選舉產生并監督本縣行政、立法、司法等各個部門的主要領導人的任免。而事實上, 按照“黨管干部”的原則, 本縣各級各部門的干部均由相應的黨委組織部門考核任免。于是, 政治實踐中的做法就是事先將組織部的人事任免安排提交給人大, 通過統一思想認識, 保證組織部門的意圖在人大選舉中順利通過。財政權和重大事項決定權等重要權力的行使遵循的也是這一模式。
2. 政治發展
就中國政治制度的發展變遷來看, 隨著地方各級黨委對地方人大的領導力度的強化, 作為工作機構的地方人大與同級黨委之間的關系已經更加緊密化。而地方人大的代議機關本質和市場化過程中個體利益的成長, 同樣決定了地方民意正在通過各種途徑和方式進入地方人大, 驅動著地方人大在更大程度上顯現出地方民意代表機關的角色。隨著個體利益表達的趨勢的增強, 那些具有一定的知識背景、經濟實力和權力基礎的個人和組織, 就可能先行進入地方人大, 通過各種入口表達自己及其所代表的利益。這樣, 中國的地方人大即將進入一個多元力量塑造和多元主體復雜互動的時代。12
就此而言, 立足于縣域治理的體系之維, 按照現代國家構建的基本原則, 執政黨的領導應該是政治領導, 是組織、原則和方向上的領導, 而不是以具體的決策權代替國家權力機關的決策。縣委領導縣域治理, 要通過縣級人大做出決策、任免干部才具有合法性, 才能保證各項決策的公共性。中國共產黨和人大制度的關系的變革, 是我國縣域治理變革的根本之所在, 乃至是當代中國政治發展的著力點, 當代中國體制改革應當以完善人民代表大會制度為突破口, 重點釋放人大已有的政治功能, 使之充分發揮代議與監督的職能。
三、治理能力:從全能主義到有效治理
伴隨著經濟發展和社會轉型, 基層政府的治理能力存在不同程度的衰微之態。改革開放之前, 中國政治社會呈現出全能主義13的運行狀態, 這種全能主義以單位制為細胞、以縱向組織為中介、高度中央集權, 在農村地區, 政社合一的人民公社體制將農村社會納入到計劃經濟管理體制之中, 在強大的國家控制體系之下, 農村社會維持著低水平的制度均衡, 產業規模簡單維持, 公共物品的供給高度匱乏。改革開放之后, 雖然中國政治社會的治理模式并未發生根本性變化, 但以縣政權力為代表的基層國家權力卻發生了種種異化, 其中主要是公共管理職能的缺位與越位并存現象:一方面, 隨著教育、醫療等公共服務領域的市場化改革, 基層政府的公共投入大幅減少, 農村地區的公共物品高度匱乏;與之相映照的是國家權力對社會資源的控制不斷加強, 突出表現為縣域政府以行政權力替代市場經濟的資源配置功能, 直接干預地方經濟的發展。14由此導致縣域治理能力衰退和縣域治理失序, 使得提高縣域治理能力和有效治理成為縣域治理走出困境的首要選擇。
(一) 社會轉型與治理失序
改革開放四十年來, 中國最醒目的一個現象就是社會趨于解體。傳統中國縣以下社會由鄉村士紳凝聚起一個共同體, 具有經濟、社會和自衛的功能。1949年以后, 這個自然自治的共同體被強行打破, 政府曾用人民公社這種行政建制的地方共同體來重建農村社會。這個新的行政共同體的前提是個體人失去流動自由, 但能夠提供一些基本的社會福利保障。15改革開放以來經濟社會的快速發展不但瓦解了行政建制的地方共同體, 而且加速了農村社會自然共同體的解體。面對這種摧枯拉朽一般的社會巨變, 地方政府尤其是基層政府卻沒有很好地扮演相應的角色、履行相應的責任。于是, 各種錯綜復雜的社會矛盾在縣級層面凸顯出來, 如城鄉、區域和經濟社會發展的失衡問題、三農問題、腐敗問題以及各種突發性群體事件等。16
然而, 以縣級政府為代表的地方政府和基層政府不但沒能妥善應對社會轉型所派生出的種種問題, 其種種行為反而進一步加劇了縣域治理困境。鄭永年指出, 中國許多縣 (市) 級以下區域已經進入嚴重的無政府狀態。這里的無政府當然不是說沒有政府, 而是說政府已無法完全履行其基本功能, 如提供公共安全和服務、社會正義和公正等公共產品。17概而言之, 縣級政府對其具有的國家權力存在一種“選擇式執行的傾向”:在某些部門或官員個人利益相關的行業, 權力的觸角不斷向社會延伸, 而對于國家權力應當發揮主要作用的公共服務領域, 部分國家權力機關卻利用市場化的作用機制, 推卸其提供社會公共產品的重要責任。18強勢的經濟發展取向、利益取向使縣級政權組織以追逐部門利益、單位利益和個人利益為第一選擇, 而縣級政府作為一個獨立的利益整體, 其“經濟人”的角色也逐漸壓倒其作為“公共事務管理者”“公共物品提供者”的角色, 從而導致縣域社會治理的日益惡化。強勢的經濟發展取向、利益取向同時也弱化了基層政府提供公共產品和公共服務的職能, 反而使得基層政府擴充其強制能力, 打擊報復各種維權行為, 在不斷催生群體性事件、惡化縣域社會治理的同時, 又使得基層政權“黑惡化”, 污染縣域政治生態。
(二) 縣政權力與縣政能力
社會轉型期縣域治理的失序、縣域治理困境的加劇與縣域政治生態的惡化, 反映出作為治理主體的縣級政府無法有效治理縣域社會, 根源則在治理能力的衰微、匱乏乃至退化。英國學者邁可·曼區分了國家權力與國家能力的實質內涵:國家權力是國家專制的權力 (despotic power) , 即國家精英可以在不必與市民社會各集團進行例行化、制度化討價還價的前提下自行行動的范圍;而國家能力是國家的基礎性權力 (infrastructural power) , 它是國家事實上滲透市民社會, 在其統治的領域內有效貫徹其政治決策的能力。19美國學者福山在其國家構建的理論中, 提出了一個國家活動范圍和國家權力強度的二維分析框架, 他認為雖然從表面上看, 美國的制度限制了國家的活動范圍, 但是在這個范圍內, 國家的意志卻能有效地貫徹和執行, 從而使整個社會機制的運行有條不紊, 社會生活呈現出蓬勃興旺之態。20可見, 國家能力是與國家權力有很大不同的一個概念, 它超越了國家權力所特有的強制性特點, 而突出強調了國家權力的有效運作。
結合國內學界對國家能力的表述, 可將其大致劃分為汲取能力、規范能力、分配能力、強制能力四種, 縣級政權具備的這四種能力的強弱直接影響基層政府權威和地方社會秩序。21就縣級政權的汲取能力而言, 由于長期以來公共財政制度的缺位, 上下級政府通過極不均衡的利益博弈對公共財政資源進行分配;與此同時, 在縱向權力支配關系下, 上級政府將提供地方公共物品和公共服務的責任一級一級加壓給最基層的縣鄉政府, 而基層政府則將地方的基本公共服務開支極度壓縮, 將財政的壓力向社會轉移, 從而削弱了縣級政權的汲取能力。22汲取能力與分配能力相互影響, 縣級政權在財政資源分配中汲取能力的弱勢必然導致在公共產品和服務供給中分配能力的萎縮。當前縣級政權規范能力也呈衰微之勢, 主要體現在三個方面:一是由于國家權力在某些領域的不適當退出, 導致社會的某些治理盲區被各種體制外的權威所操控;二是農村政策法規體系的嚴重缺失;三是法律規則對公共權力部門缺乏有力的約束。縣級政權強制能力則一方面畸變為某些政府官員和部門實現個人利益和部門利益的暴力工具, 被不斷地強化, 而另一方面, 在國家權威遭受風險和危機的關鍵時刻, 縣域政府的強制能力卻發生萎靡, 突出表現為縣域政府應對外界環境變化和抵抗公共突發危機的經驗不足。23這樣來看, 縣級政權汲取能力的弱勢、分配能力的萎縮、規范能力的不足、強制能力的異化嚴重影響了縣域的整體治理能力, 提示著縣域治理的能力之維的現實境況。
四、結語:當前縣域治理的發展方向
綜上所述, 以國家治理愿景的三維坐標———治理理念、治理體系與治理能力———來看, 當前縣域治理面臨著從發展主義到社會建設、從政治統合到功能分化、從全能主義到有效治理的轉型困境。但就其本質而言, 當前縣域治理困境應是中國國家治理從“計劃經濟—全能政治”向“市場經濟—法治政府”轉型過程中所必然出現的理念轉變、體系重構和能力提升的系列問題的整體表達。這樣來看, 當前縣域治理的發展方向應在于省思治理理念、優化治理體系與提升治理能力。首先, 檢視當前發展主義導向的治理理念, 認識到經濟發展與社會轉型所必然伴生的矛盾與問題, 確認發展的終極目標是要讓國家變得更加富強、讓社會變得更加公平正義、讓人民生活變得更加美好, 進而將發展重心轉向社會建設, 改變政績動員的發展模式、壓力維穩的治理模式, 為經濟社會發展尋求深層次動力。優化縣域治理體系, 合理處理集權與分權、執政黨領導與政府運行的關系, 建立起在行政分權和政治分權基礎上的縣域治理體系, 同時需要調整中央與地方之間的關系, 充分重視地方的自主性和特殊性、發揮地方的創造力, 還需要具有權威的司法制度來制約地方的政治行為, 以保證國家的政治統一有效性。24而在縣域治理體系優化的同時, 還應在縣政權力運行之中提升縣域治理能力, 在縣域內優先達成有效治理, 力求滿足規范權力運行、培育社會力量以及實現縣域“善治”等方面的需要, 從而逐漸確立起社會民眾對縣政權力的監督與制約機制渠道, 進而建立真正意義上的責任政府、推進縣域治理現代化、推動縣域政治發展。
中國鄉村發現網轉自：學術界,2019(06)
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