—— 一把手日常行為的視角
摘要：文章以吉登斯的結(jié)構(gòu)化理論為分析框架，從縣委書記日常行為的視角，揭示了縣域治理在轉(zhuǎn)型社會(huì)中的實(shí)踐形態(tài)，進(jìn)而呈現(xiàn)并透視縣域政治再結(jié)構(gòu)化的過程和邏輯。作者認(rèn)為縣域治理再結(jié)構(gòu)化遵循的是政治行政化的邏輯。所謂政治行政化是指縣域政治中履行自下而上表達(dá)功能的機(jī)構(gòu)和行動(dòng)都被整合進(jìn)了行政過程中，對(duì)縣域政治結(jié)構(gòu)進(jìn)行非制度化的行政整合。這種再結(jié)構(gòu)化的縣域秩序表現(xiàn)為政治行政化動(dòng)員模式。政治行政化動(dòng)員模式通過整合分化的政治結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的奇跡并走向趕超型現(xiàn)代化。但由于自下而上表達(dá)功能的弱化和缺失，使這種趕超型現(xiàn)代化以犧牲政府與社會(huì)的良性關(guān)系為代價(jià)，并把縣域政府置于底層社會(huì)抗?fàn)幍牡谝痪€。
一、問題與進(jìn)路
隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域的制度變遷，中國(guó)政府也經(jīng)歷了一系列重要變革，包括政府內(nèi)部的規(guī)則和程序的不斷衍生，其中地方政府的角色和作用作為解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)重要因素而不斷被研究。中外學(xué)術(shù)界提出了“地方法團(tuán)主義”、“地方政府即廠商”、“地方性市場(chǎng)社會(huì)主義”、“村鎮(zhèn)政府即公司”（Oi，1995；1998；Walder，1995；林南，1996；彭玉生，2003）等觀點(diǎn)。有學(xué)者提出了一系列有關(guān)地方政府行為的重要分析概念，如“壓力型體 制”、“晉升錦標(biāo)賽”、“逆向軟預(yù)算約束”，“上下級(jí)之間的共謀”（榮敬本等，1998；周黎安，2008；周雪光，2005；2008）等，這些研究把目光聚焦于縱向的行政體制或橫向的政府間競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)于解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與變遷具有很強(qiáng)的價(jià)值。也有學(xué)者從政府行為的角度提 出“多重比大小”、“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”、“策略主義”（李永剛，2009；楊善華等，2002；歐陽(yáng)靜，2011）等概念，為我們理解變革時(shí)期中國(guó)地方治理提供了重要的切入點(diǎn)，但在官員行動(dòng)的微觀解釋力方面，仍有繼續(xù)拓展和深入的余地。在中國(guó)政治社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的背景下，以縣域政府為代表的地方政府是如何成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)動(dòng)力的? 中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可持續(xù)性和未來走向如何?
如果要回答這些問題，就離不開對(duì)縣域政府真實(shí)政治的分析，離不開無(wú)數(shù)微觀層面的真實(shí)個(gè)體的日常行為的考察。要充分認(rèn)識(shí)并抓住當(dāng)前基層政治的特質(zhì)，行動(dòng)者的視角既是必要的，也是十分有價(jià)值的。而縣委書記是縣域治理的核心行動(dòng)者，通過一把手的行動(dòng)，更能洞察表象背后的社會(huì)政治隱秘。從研究單位來看，縣作為研究單位越來越受到重視。楊雪冬（2002）、賀東航（2004）、樊紅敏（2008）認(rèn)為在中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的框架中，縣是最全面的微觀單位，不僅能夠全面反映出整個(gè)體制的運(yùn)行和變遷，而且能夠集中體現(xiàn)出國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)，縣作為一個(gè)分析單位對(duì)認(rèn)識(shí)和理解中國(guó)政治具有重大意義。徐勇教授（2009）提出的“接點(diǎn)”概念，形象地說明了縣在中國(guó)政治中的特殊性。他認(rèn)為，縣政是國(guó)家上層與地方基層、中央領(lǐng)導(dǎo)與地方治理、權(quán)力運(yùn)作與權(quán)力監(jiān)控的“接點(diǎn)”部位。“接點(diǎn)政治”的分析框架不僅指出了縣政改革的重要性，而且提出了縣政改革的思路。筆者在《縣域政治：權(quán)力實(shí)踐與日常秩序》這本書中，以“干部”“領(lǐng)導(dǎo)”“開會(huì)”“關(guān)系”為關(guān)鍵詞，力圖通過對(duì)縣域政治微小實(shí)踐的深描解構(gòu)了政治學(xué)結(jié)構(gòu)主義研究中的“宏大性”、“對(duì)象化”以及“抽象性”。本文在此基礎(chǔ)上，以吉登斯的結(jié)構(gòu)化理論為分析框架，分析縣委書記的日常行為，揭示縣域治理在轉(zhuǎn)型社會(huì)中的實(shí)踐形態(tài)，進(jìn)而呈現(xiàn)并透視縣域治理再結(jié)構(gòu)化的過程和邏輯。
本文屬個(gè)案研究，所用資料來源于筆者在A市2010、2011兩年間的不定期調(diào)查。A市是中國(guó)中部省份一個(gè)相對(duì)發(fā)達(dá)的縣級(jí)市，支柱產(chǎn)業(yè)是煤炭和耐火材料，百姓相對(duì)比較富足，是一個(gè)實(shí)現(xiàn)了初級(jí)工業(yè)化的縣級(jí)市。總面積1001平方公里，人口80萬(wàn)人，轄13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、4個(gè)街道辦事處、1個(gè)風(fēng)景區(qū)管委會(huì)，303個(gè)行政村、47個(gè)社區(qū)居委會(huì)。全市現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)1620家，其中規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)473家。2010年，A市完成生產(chǎn)總值391.5億元；地方財(cái)政總收入29.8億元，其中一般預(yù)算收入15.1億元；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入15890元；農(nóng)民人均純收入9003元。
二、政治行政化動(dòng)員模式：縣域治理的結(jié)構(gòu)化及其邏輯
結(jié)構(gòu)是以社會(huì)行動(dòng)的生產(chǎn)和再生產(chǎn)為根基的規(guī)則和資源，也是系統(tǒng)再生產(chǎn)的媒介。結(jié)構(gòu)不是外在于個(gè)體，而是內(nèi)在于行動(dòng)者，作為一種知識(shí)，通過行動(dòng)者的具體實(shí)踐體現(xiàn)出來（吉登斯，1998：91）。而結(jié)構(gòu)化是社會(huì)行動(dòng)者通過有目的的行動(dòng)生成社會(huì)秩序的過程。對(duì)于中國(guó)這樣后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家，在現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)和社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，行動(dòng)者的行動(dòng)對(duì)于結(jié)構(gòu)更具有決定性的意義。在制度變遷過程中，組織演變也是通過“結(jié)構(gòu)化”來實(shí)現(xiàn)的。
從地方政治制度發(fā)生學(xué)的角度來看，就縣這個(gè)政治體系來說，它是嵌入性的，來自于人為的規(guī)劃和建構(gòu)。現(xiàn)代性有兩種形式，一種是自由民主，一種是人民民主（劉小楓，1998：93）。中國(guó)共產(chǎn)黨的政治理念是人民民主，人民代表大會(huì)制度及民主集中制的組織原則就是這種理念的集中體現(xiàn)，這套制度體現(xiàn)的是專業(yè)化、技術(shù)化，權(quán)力的監(jiān)督制約，內(nèi)涵著現(xiàn)代制度理念和制度設(shè)計(jì)，縣級(jí)政治體系基本上是對(duì)上一層級(jí)的復(fù)制，它是職能和機(jī)構(gòu)最完備并擁有一定管轄層級(jí)的底層政治系統(tǒng)。地方黨委、地方人民政府、人大、政協(xié)、人武部所謂五大班子構(gòu)成了一個(gè)完整的政治系統(tǒng)。根據(jù)《地方組織法》的規(guī)定，縣人民代表大會(huì)由當(dāng)?shù)鼐用裰苯舆x舉產(chǎn)生，是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，在人大閉會(huì)期間設(shè)置了常設(shè)機(jī)構(gòu)———縣人大常務(wù)委員會(huì);縣政府作為地方國(guó)家執(zhí)行機(jī)關(guān)，是同級(jí)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，由它產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，是人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。政協(xié)體現(xiàn)的多黨政治協(xié)商機(jī)制，它的職能主要是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政;地方黨委的權(quán)力體現(xiàn)為一種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)。它力圖體現(xiàn)的特征為結(jié)構(gòu)的區(qū)分化、科層的分工化、專業(yè)化和運(yùn)作的制度化和非人格性。從規(guī)則上來看，縣域政治的運(yùn)作有著十分完備的規(guī)則體系，A市出臺(tái)的縣委工作規(guī)范包括縣委常委會(huì)工作機(jī)制、縣委議事規(guī)則、關(guān)于加強(qiáng)縣委常委作風(fēng)建設(shè)的規(guī)定、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告暫行規(guī)定、縣委常務(wù)公開制度、縣委公文處理制度等。20世紀(jì)90年代中期，縣（縣市）逐步推行了公務(wù)員制度:A市市政府于1997年4月，根據(jù)國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》，在全市建立了公務(wù)員制度，在以后的兩年多時(shí)間內(nèi)，逐步完善了公務(wù)員考核、獎(jiǎng)勵(lì)、錄用、辭職、辭退、職位輪換、管理、交流、培訓(xùn)制度1。總的來看，縣作為最低一級(jí)的完備政府，縣級(jí)政權(quán)有一個(gè)完整而程序化的組織體系，所有的政治活動(dòng)都有正式的規(guī)范和程序，它的特征是理性化、一元性、抽象性，它代表現(xiàn)代國(guó)家在地方的理性建構(gòu)。
從行動(dòng)者———縣域政治一把手縣委書記的行動(dòng)以及策略來看，縣域政治秩序超越了嵌入于縣域政治的科層文本，是一個(gè)再結(jié)構(gòu)化過程。這一再結(jié)構(gòu)化的過程，也是政治行政化的過程，其遵循的是政治行政化的邏輯。
本文把這種再結(jié)構(gòu)化的縣域秩序稱之為政治行政化動(dòng)員模式。所謂政治行政化動(dòng)員模式是指在縣域治理當(dāng)中，縣域核心行動(dòng)者以成立各種領(lǐng)導(dǎo)小組為組織策略，以任務(wù)分解、目標(biāo)管理為工具，以開展活動(dòng)為實(shí)施辦法，以包村包案為滲透方式，將全部的政治精英和政治機(jī)構(gòu)都動(dòng)員到行政過程中，對(duì)縣域進(jìn)行非制度化的行政整合。金耀基提出了行政吸納模式來解釋香港的治理，它“是指一個(gè)過程，在這個(gè)過程中，政府把社會(huì)中精英或精英集團(tuán)所代表的政治力量，吸收進(jìn)行政決策結(jié)構(gòu)，因而獲致某一層次的‘精英整合’，此一過程，賦予了統(tǒng)治權(quán)力以合法性，從而一個(gè)松弛的、但整合的政治社會(huì)得以建立起來”（金耀基，1997：27）。康曉光（2002）運(yùn)用行政吸納模式來解釋中國(guó)大陸1989年之后的政治穩(wěn)定取得成功的原因。他的行政吸納模式強(qiáng)調(diào)了中國(guó)自20世紀(jì)90年代以來政治、經(jīng)濟(jì)、文化精英聯(lián)盟這一特點(diǎn)。在縣域治理當(dāng)中，所謂政治行政化動(dòng)員模式的突出表現(xiàn)并不在于對(duì)社會(huì)精英的吸納，而是政治精英內(nèi)部政治機(jī)構(gòu)和政治行政化的治理策略和模式。以下通過個(gè)案對(duì)政治行政化動(dòng)員模式進(jìn)行實(shí)證研究。
三、政治行政化動(dòng)員模式的運(yùn)作策略
（一）個(gè)案掃描
在縣域治理中縣委書記意味著什么?從對(duì)縣域領(lǐng)導(dǎo)干部的訪談來看，總結(jié)一下他們的話語(yǔ)可以歸納如下:縣委書記職責(zé)是統(tǒng)攬全局，協(xié)調(diào)各方，擁有人事任免權(quán)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展的最終拍板權(quán);從決策體制上看，縣委書記是常委會(huì)的召集人和主持人，常委會(huì)集體決策能使決策更加完善，但常委們要圍著一把手的思路轉(zhuǎn);法院檢察院也受縣委書記的領(lǐng)導(dǎo)，是一縣的國(guó)王;從縣委書記和政府市長(zhǎng)的關(guān)系來看，縣委書記是黨的一把手，市長(zhǎng)是政府一把手，但在現(xiàn)實(shí)中市長(zhǎng)更象個(gè)副手，書記最終可以不顧市長(zhǎng)反對(duì)拍板定調(diào);一把手左右一個(gè)縣的發(fā)展方向。總體來看，一把手縣委書記的權(quán)力行動(dòng)，可以更清晰地認(rèn)識(shí)縣域治理的模式。基于此，本文以A市為個(gè)案，通過A市市委書記L書記權(quán)力行動(dòng)的觀察，探討縣域治理的結(jié)構(gòu)化問題。
L書記，男，1960年生，大學(xué)本科畢業(yè)，學(xué)士。最早在Z市S區(qū)街道辦事處工作，后調(diào)區(qū)政府辦公室干部，一年后調(diào)到地級(jí)市Z市市委組織部，8年后任市委組織部企業(yè)干部處處長(zhǎng)，任處長(zhǎng)2年后任副縣級(jí)組織員，3年后下派到X市（縣級(jí)市）任市委常委、組織部部長(zhǎng)，兩年之后調(diào)任Z市J區(qū)區(qū)委副書記，三年半之后，即2009年1月調(diào)任A市市委書記。L書記的工作風(fēng)格屬于作風(fēng)硬朗型，到A市以后，以“鐵腕治市、敢作敢為”而著稱，針對(duì)A市屬于資源型城市，他果斷提出要清潔環(huán)境，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，真正使A市的結(jié)構(gòu)調(diào)整取得重大進(jìn)展、實(shí)現(xiàn)重大變化。他的三個(gè)舉措引起了很大震動(dòng)，一個(gè)是果斷關(guān)停了污染嚴(yán)重的全部采石場(chǎng)，此舉由于其強(qiáng)硬的作法引發(fā)了社會(huì)反彈;一個(gè)是進(jìn)行環(huán)境整治，并因被居民多次看到在街上撿垃圾而以“市委書記上街撿垃圾”而聞名；一個(gè)是把群眾利益放在心里，在民生方面支持力度相對(duì)比較大，比如加大教育投資，在所有中小學(xué)教室里裝上空調(diào);在得知有2名貧寒的農(nóng)家子弟考入清華大學(xué)之后，他親帶10萬(wàn)元去家里探望等等。在A市前幾任市委書記的執(zhí)政特點(diǎn)是穩(wěn)健，他的鮮明個(gè)性和執(zhí)政力度引起了廣泛的關(guān)注。當(dāng)然對(duì)他也引發(fā)了一些不同的看法，有的人認(rèn)為“政策上可能也太硬了，比如石子廠全部停產(chǎn)后，引起了企業(yè)主強(qiáng)烈不滿，所以后續(xù)工作比較難做”，或者是投資過大、發(fā)展過快的質(zhì)疑。也有干部指出，如果像關(guān)閉石子廠不采取一刀切的辦法，很快會(huì)不了了之。從他個(gè)人來看，他是個(gè)敬業(yè)、不沉溺于應(yīng)酬的人。A市市委辦主任說道：“他每周都是周六上午回家，周日晚上回來，回來后我跟他一塊散步的過程中，他會(huì)捋一捋上周哪些事沒做完，下周需要做哪些事，在本子上勾一勾。他在J區(qū)（省政府所在地）當(dāng)過領(lǐng)導(dǎo)，什么領(lǐng)導(dǎo)干部沒見過，他對(duì)于一些應(yīng)酬能避開的就避開，一般而言，他每周可以有2個(gè)晚上沒有應(yīng)酬，這已經(jīng)很不容易了。”
（二）“一把手”視角下的運(yùn)作策略
1.實(shí)施策略：開展“活動(dòng)”
開展“活動(dòng)”是縣域一把手縣委書記權(quán)力實(shí)踐中的一個(gè)重要的行動(dòng)策略。“創(chuàng)制活動(dòng)”作為塞爾杜所說的“微小實(shí)踐”（De Certeau，1984），呈現(xiàn)出的是縣域模式化的運(yùn)作圖景。開展活動(dòng)，是落實(shí)縣域重要的有關(guān)縣域發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定包括改善民生、干部任用等方面重要決策的一種方式，這些活動(dòng)的內(nèi)容涉及到了縣域社會(huì)的方方面面。
（1）通過開展“活動(dòng)”，推動(dòng)全縣整體工作思路的貫徹落實(shí)
A市于2009年全年共開展十項(xiàng)重大活動(dòng)，有的是落實(shí)上級(jí)重大決定和政策而展開的，如治理超限超載“百日攻堅(jiān)”活動(dòng)、工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理活動(dòng)等。有的是圍繞A市總體發(fā)展思路而開展的，如“清潔家園、美化鄉(xiāng)村”百日行動(dòng)、采石場(chǎng)綜合整治活動(dòng)、開展“聽民聲、解民憂、促和諧、迎國(guó)慶”信訪穩(wěn)定專項(xiàng)治理活動(dòng)等。2010年開展的“集中清理百件執(zhí)行積案”活動(dòng)，“優(yōu)化發(fā)展環(huán)境年”活動(dòng)，深化“清潔家園”活動(dòng)，廣泛開展城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生整潔行動(dòng)和村容村貌路容路貌綜合整治活動(dòng)，開展“暢通渠道、解決問題、治理重訪”集中活動(dòng)等等，通過開展活動(dòng)，使總體工作思路得到實(shí)施。
（2）全體動(dòng)員，集中全部資源，以軍事化方式推開，迅速取得成效
第一，開展活動(dòng)的過程也是一個(gè)全體動(dòng)員的過程，這一過程伴隨著新的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的成立，各種動(dòng)員督促檢查會(huì)議的召開。以A市“清潔家園、美化鄉(xiāng)村”百日行動(dòng)為例，為了開展這個(gè)活動(dòng)，成立了A市“清潔家園、美化鄉(xiāng)村”百日行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，組織長(zhǎng)為市委書記、市長(zhǎng)；常務(wù)副組織長(zhǎng)為：市人大常委會(huì)主任、市政協(xié)主席、市委常委、紀(jì)委書記、市委常委、組織部部長(zhǎng)；副組長(zhǎng)為政法委書記，所有市委常委，人大常委會(huì)副主任、政協(xié)副主席、政府副市長(zhǎng)；成員為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、委局一把手。并且出臺(tái)了具體詳細(xì)的整治標(biāo)準(zhǔn)。通過一系列會(huì)議，動(dòng)員、檢查、匯報(bào)、督促、評(píng)比等，使多年以來A市臟亂差的局面得到了改觀。
第二，開展活動(dòng)的過程也是一個(gè)集中全部資源的過程，能夠在短期內(nèi)取得很大的成效。L書記以軍事化的動(dòng)員、資源的集中等有效的手段和策略開展活動(dòng)。以這種軍事化的方式開展活動(dòng)的確能在短期內(nèi)迅速取得巨大的成效，由于L書記高度重視，美化家園也就不計(jì)代價(jià)，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)上下動(dòng)員，使A市的面貌在短期內(nèi)發(fā)生了“天翻地覆”的變化。當(dāng)然投入也是巨大的，這次環(huán)境整治共投入2.67億元。以A市在2010年12月開展的“集中清理百件執(zhí)行積案”活動(dòng)為例，一些10多年難以執(zhí)行的積案，通過全體動(dòng)員，各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分包案件、集中處理的方式，僅用16天時(shí)間就執(zhí)結(jié)案件105起、執(zhí)結(jié)標(biāo)的金額930多萬(wàn)元。
2.組織策略：成立“指揮部”、“四包四聯(lián)”
縣委書記推動(dòng)工作第二個(gè)策略是組織策略。其中組織策略主要包括兩種：第一，成立各種各樣的領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮部。領(lǐng)導(dǎo)小組可以分為兩種，一類是常規(guī)性的、基本上每個(gè)縣都有的，如目標(biāo)管理領(lǐng)導(dǎo)小組、反腐敗領(lǐng)導(dǎo)小組、信訪穩(wěn)定領(lǐng)導(dǎo)小組、社會(huì)矛盾化解工作領(lǐng)導(dǎo)小組等等。另一類是非常規(guī)的領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮部，這一類的領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮部都是因?yàn)殚_展某一類重大活動(dòng)而臨時(shí)成立的，隨著活動(dòng)的結(jié)束，領(lǐng)導(dǎo)小組和指揮部也隨之撤銷。
第二，“四包四聯(lián)”。縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)包鄉(xiāng)鎮(zhèn)、包村、包案、包企業(yè)，是每個(gè)縣整合社會(huì)的常規(guī)性組織策略。A市除了縣領(lǐng)導(dǎo)包鄉(xiāng)鎮(zhèn)、包村以外，對(duì)于難以解決的信訪案件實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部分包制，規(guī)定縣級(jí)干部實(shí)行“四包四聯(lián)”責(zé)任制。所謂“四包四聯(lián)”責(zé)任制，即“每個(gè)縣級(jí)干部包鄉(xiāng)鎮(zhèn)、包專業(yè)、包產(chǎn)業(yè)（重點(diǎn)工作）、包企業(yè)，聯(lián)系一名老干部，聯(lián)系一名黨外人士，聯(lián)系一名專業(yè)技術(shù)人才，聯(lián)系一名貧困群眾，進(jìn)一步細(xì)化目標(biāo)，落實(shí)責(zé)任，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)”（A市內(nèi)部資料）。
文件中明確規(guī)定了縣領(lǐng)導(dǎo)包鄉(xiāng)鎮(zhèn)、包村的具體職責(zé)，主要是政策落實(shí)、重大突發(fā)事件的處理、發(fā)展中存在的問題等等。（1）各位領(lǐng)導(dǎo)同志要抓好縣委、縣政府重大決定部署和有關(guān)方針政策在所聯(lián)系分包鄉(xiāng)鎮(zhèn)的貫徹落實(shí)。對(duì)所聯(lián)系分包鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生的重大突發(fā)事件，聯(lián)系分包領(lǐng)導(dǎo)要主動(dòng)介入，靠前指揮。（2）各位領(lǐng)導(dǎo)同志要經(jīng)常深入所聯(lián)系分包鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)查研究，聽取工作匯報(bào)，檢查指導(dǎo)有關(guān)工作開展情況，協(xié)調(diào)解決發(fā)展中的困難和問題，努力為所聯(lián)系分包鄉(xiāng)鎮(zhèn)營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境。（3）縣委、縣政府不定期召開專題會(huì)議，集中聽取各位領(lǐng)導(dǎo)同志所聯(lián)系分包鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作進(jìn)展情況匯報(bào)。（4）各位領(lǐng)導(dǎo)同志在工作中如發(fā)現(xiàn)所聯(lián)系分包鄉(xiāng)鎮(zhèn)在落實(shí)縣委、縣政府重大決定部署和有關(guān)方針政策時(shí)有推諉扯皮、敷衍塞責(zé)等現(xiàn)象，部署、協(xié)調(diào)事項(xiàng)得不到及時(shí)落實(shí)的，可向縣委提出對(duì)有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和責(zé)任人的處理建議。（5）各位領(lǐng)導(dǎo)同志年終述職時(shí)要有所聯(lián)系分包鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的完成情況。
這一組織策略的特征是：（1）通過成立領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮部，“四包四聯(lián)”，將黨委、政府、人大、政協(xié)整合在行政工作當(dāng)中，對(duì)縣域權(quán)力運(yùn)作的空間進(jìn)行組織重構(gòu)。（2）非常規(guī)性滲透與整合。“四包四聯(lián)”是一種非常規(guī)性滲透與整合社會(huì)的策略，它使地方政治權(quán)力有效地滲透到鄉(xiāng)村，市委書記、副書記等縣級(jí)、副縣級(jí)干部直接到村，到基層單位，“訪貧問暖，了解情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)”，從而構(gòu)筑起一個(gè)新權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，盡管這個(gè)局部性支配關(guān)系具有極大的不穩(wěn)定性和臨時(shí)性。（3）結(jié)構(gòu)分化與功能不分化。
3.機(jī)制策略：目標(biāo)管理
榮敬本等（1998）指出，中國(guó)各級(jí)政府所普遍實(shí)施的目標(biāo)責(zé)任制，實(shí)際上是中國(guó)特有的“壓力型政治”的一種表現(xiàn)和實(shí)施手段，是一種上級(jí)對(duì)下級(jí)的控制和施壓模式。王漢生等（2009）則認(rèn)為，目標(biāo)管理責(zé)任制是在當(dāng)代國(guó)家正式權(quán)威體制的基礎(chǔ)上創(chuàng)生出的一種實(shí)踐性的制度形式，他更強(qiáng)調(diào)目標(biāo)管理責(zé)任制的制度意義。而事實(shí)上，任務(wù)分解、目標(biāo)管理是縣域行動(dòng)者權(quán)力運(yùn)作的有力手段和達(dá)成自身目標(biāo)的重要工具，目標(biāo)管理對(duì)縣域政權(quán)而言既不僅僅意味著一種壓力，也不只意味著一種制度，制度僅僅是目標(biāo)管理的一部分。它更多體現(xiàn)的是縣域行動(dòng)者權(quán)力行動(dòng)的一種策略，目標(biāo)管理責(zé)任制不是作為壓力被動(dòng)地運(yùn)用縣域政治當(dāng)中，它更是縣域行動(dòng)者權(quán)力行動(dòng)中主動(dòng)性、創(chuàng)造性的體現(xiàn)，筆者把它稱之為機(jī)制策略。A市的有關(guān)目標(biāo)管理的文件也突出強(qiáng)調(diào)目標(biāo)管理工作是“抓手”，要通過目標(biāo)管理形成一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的工作機(jī)制。
（1）強(qiáng)政治動(dòng)員：目標(biāo)管理責(zé)任制與一票否決
許多關(guān)注目標(biāo)責(zé)任制的研究者都注意到目標(biāo)管理責(zé)任制是由多個(gè)不同行政層級(jí)的責(zé)任主體相互勾連而成的管理體系，如市政府跟縣政府簽訂目標(biāo)責(zé)任書、縣政府跟鄉(xiāng)政府簽訂目標(biāo)責(zé)任書，鄉(xiāng)政府跟村委簽訂目標(biāo)責(zé)任書，它的確是上下級(jí)之間權(quán)威關(guān)系的基本骨架。同時(shí)，目標(biāo)管理不僅僅如此，它也是政府內(nèi)部最為常用的管理工具，不管是當(dāng)年的重要工作，還是臨時(shí)開展的重大活動(dòng)，都要通過任務(wù)分解，納入到目標(biāo)管理當(dāng)中，并將其作為強(qiáng)政治動(dòng)員的手段。以A市為例，2011年初，A市三級(jí)干部會(huì)議召開以后，對(duì)市委書記、市長(zhǎng)的講話進(jìn)行了任務(wù)分解，確定了每項(xiàng)工作的責(zé)任人和責(zé)任單位。這一任務(wù)分解內(nèi)容包括十一大項(xiàng)，如第一大項(xiàng)是幾項(xiàng)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)；第二大項(xiàng)是辦好十五件為民實(shí)事；第三大項(xiàng)是堅(jiān)持實(shí)施工業(yè)強(qiáng)縣戰(zhàn)略，推進(jìn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)大跨越；第四大項(xiàng)是狠抓招商引資不放松，實(shí)現(xiàn)對(duì)外開放大推進(jìn)，鞏固安全穩(wěn)定形勢(shì)等等。這些內(nèi)容包括縣域發(fā)展的方方面面如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生工程、信訪穩(wěn)定、組織黨建等等，每一大項(xiàng)分若干小項(xiàng)，共74項(xiàng)主要任務(wù)，這些任務(wù)都一一明確了責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任單位、工作要求，責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)分別由縣委書記、縣長(zhǎng)除外的縣委、縣政府、人大、政協(xié)縣處級(jí)干部構(gòu)成，工作要求為責(zé)任單位每季度或每月報(bào)一次工作開展情況。通過任務(wù)分解，行政工作和黨務(wù)工作混合，縣委、縣政府、人大、政協(xié)全部參與到縣域行政工作中。通過以上A市任務(wù)分解的圖解，我們可以了解到，它也是進(jìn)行有效政治動(dòng)員的一種工具。縣域政府的目標(biāo)管理，以簽訂責(zé)任書為象征，核心構(gòu)件包括目標(biāo)管理指標(biāo)體系、考評(píng)辦法、獎(jiǎng)懲方式和實(shí)施辦法。
在考評(píng)辦法中，最具剛性約束性質(zhì)的就是“一票否決”。所謂“一票否決”，是指一旦某項(xiàng)任務(wù)沒達(dá)標(biāo)，不僅此項(xiàng)任務(wù)不得分，該單位全年的各項(xiàng)工作成績(jī)也被算為不合格，甚至計(jì)零分，并可能取消該單位當(dāng)年甚至幾年內(nèi)參與各類先進(jìn)稱號(hào)和評(píng)獎(jiǎng)的資格，而且會(huì)對(duì)該單位主要領(lǐng)導(dǎo)的評(píng)獎(jiǎng)和升遷造成重大影響。“一票否決”的內(nèi)容各個(gè)縣市有所差異，A市“一票否決”的內(nèi)容為:對(duì)計(jì)劃生育、社會(huì)治安綜合治理（包括消防工作）、節(jié)能減排、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作實(shí)行“一票否決”，凡達(dá)不到規(guī)定要求的，取消當(dāng)年綜合評(píng)先資格，并對(duì)單位黨政正職、主管副職及主要責(zé)任人實(shí)行責(zé)任追究。
“一票否決”考評(píng)制度有利于突出政府在特定時(shí)期的中心工作，是一種強(qiáng)政治動(dòng)員的手段。在與地方領(lǐng)導(dǎo)干部的訪談中，許多領(lǐng)導(dǎo)談到了對(duì)上級(jí)實(shí)行“一票否決”的不同看法，但對(duì)下級(jí)仍然施用了“一票否決”的考評(píng)辦法，“一票否決”是壓力型政治動(dòng)員的表征，也是基層權(quán)宜性治理中一種重要策略。
（2）多類別目標(biāo)管理責(zé)任制與“大督查機(jī)制”
多類別目標(biāo)管理責(zé)任制是指在各級(jí)政府之間實(shí)施的、涉及地方政府各項(xiàng)工作的一種綜合性目標(biāo)管理責(zé)任制。與之配套，在上下級(jí)地方政府之間簽訂的相關(guān)責(zé)任書也是綜合性的，其內(nèi)容涵蓋了地方的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)工作、黨建綜治工作以及各類社會(huì)事業(yè)的發(fā)展等等。在A市主要包含四項(xiàng)內(nèi)容：經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、綜合目標(biāo)、市委、市政府日常確定的重點(diǎn)工作。經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、社會(huì)發(fā)展目標(biāo)主要是行政工作，綜合目標(biāo)主要是黨務(wù)和黨建工作。
在整個(gè)目標(biāo)管理責(zé)任制體系中，除了綜合性目標(biāo)管理責(zé)任制外，所有臨時(shí)性的重大活動(dòng)、當(dāng)年新提出的工作部署、重點(diǎn)工作都可以以專項(xiàng)工作責(zé)任制的方式納入到目標(biāo)管理當(dāng)中。下面為A市在開展清理化解執(zhí)行積案活動(dòng)時(shí)，L書記強(qiáng)調(diào)將清理化解執(zhí)行積案完成情況納入綜合治理目標(biāo)管理，實(shí)行一票否決。“這項(xiàng)工作，由**書記、**書記牽頭負(fù)責(zé)，組織工作組進(jìn)駐公檢法單位現(xiàn)場(chǎng)辦公，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)包案，一案一組，責(zé)任到人。成立案件評(píng)查組織，一件一件重新評(píng)查，劃清主體責(zé)任，一件一件抓落實(shí)，尋找突破口，有什么問題解決什么問題，有什么困難突破什么困難，強(qiáng)力推進(jìn)，確保完成化解任務(wù)。將執(zhí)行積案化解完成情況納入綜合治理目標(biāo)管理，實(shí)行一票否決。”1在各種責(zé)任制的基礎(chǔ)上，是考評(píng)督查機(jī)制的不斷創(chuàng)新。如A市在原有的目標(biāo)責(zé)任制考評(píng)辦法、獎(jiǎng)懲辦法的基礎(chǔ)上，推行了“大督查”工作機(jī)制。2009年5月，我們推行了“大督查”工作機(jī)制，將市委督查室、市政府督查室職能整合，成立了8個(gè)科室、30多人的市委市政府督查考評(píng)辦公室，并與市績(jī)效考核辦合署辦公，對(duì)全市方方面面的工作部署進(jìn)行跟蹤督查，使各級(jí)干部不能懈怠、不敢懈怠，確保了各項(xiàng)工作落到實(shí)處。
當(dāng)然，不斷強(qiáng)化和泛化的目標(biāo)管理，由于能夠通過將該突發(fā)事件或重大活動(dòng)等所涉及的所有對(duì)象臨時(shí)性地納入其責(zé)任管理的范疇之中，而在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)在相對(duì)較大的范圍內(nèi)構(gòu)建責(zé)任體以及建立責(zé)任-利益連帶關(guān)系，因此它也往往表現(xiàn)出很強(qiáng)的社會(huì)動(dòng)員性質(zhì)。
4.政績(jī)策略：“典型引路，亮點(diǎn)更亮”
改革開放以后憑政績(jī)用干部的組織路線和用人導(dǎo)向，以及自上而下建立起的可以考核和量化的指標(biāo)體系，使干部的晉升和政績(jī)緊密相連。有學(xué)者將這種體制稱為圍繞晉升競(jìng)爭(zhēng)而形成的錦標(biāo)賽體制，由于經(jīng)濟(jì)績(jī)效是干部晉升的硬指標(biāo)，使得地方政府官員圍繞經(jīng)濟(jì)績(jī)效展開了激烈競(jìng)爭(zhēng)，往往非常熱衷于GDP和相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的排名（周黎安，2007）。
縣域權(quán)力行動(dòng)者把樹典型作為推動(dòng)工作重要手段，對(duì)上而言，通過使探索的某種新的模式或機(jī)制成為典型，作為一種重要的政績(jī)策略。在激烈的晉升競(jìng)爭(zhēng)中，成為典型就意味著成為某方面的先進(jìn)，它的好處是顯而易見的。一個(gè)是可以提高行動(dòng)者的知名度和社會(huì)聲望；一個(gè)是可以增加社會(huì)資本，可以大大增加同上級(jí)接觸、交往的機(jī)會(huì)，一旦成為上級(jí)認(rèn)可的典型，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)調(diào)研、召開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)等，可以大大擴(kuò)大交往圈和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)；當(dāng)然最重要的是可以獲取政治資本，作為一把手重要的政績(jī)鞏固甚至提高自己政治地位，大大增加了在晉升競(jìng)爭(zhēng)中勝出的機(jī)會(huì)。那么典型是如何被建構(gòu)成的？一方面要利用資源優(yōu)勢(shì)，從經(jīng)濟(jì)上和政治上給予典型以專門的扶持和大力的投入。另一方面，也要利用話語(yǔ)優(yōu)勢(shì)，對(duì)典型進(jìn)行包裝，需要對(duì)涉及典型的事件進(jìn)行重組或解釋，并在事件之間建立新的邏輯結(jié)構(gòu)或根據(jù)需要賦予新的意義。同時(shí)塑造典型的過程也是與上級(jí)互動(dòng)、共謀的過程。上級(jí)也需要政績(jī)，需要來自基層的經(jīng)驗(yàn)和探索。因此上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)一方面會(huì)努力發(fā)現(xiàn)、樹立、宣傳典型，另一方面還會(huì)努力去保護(hù)、維持已經(jīng)樹立的典型。
從類型上看，典型又可以分為形式典型和實(shí)質(zhì)典型。所謂形式典型，是指那些被創(chuàng)造出來的典型僅僅具有形式性的作用，這些“典型”本身就被過度包裝，或者是這些“典型”往往由于成本巨大而不具有可推廣性。一個(gè)縣委書記在短短3年多的任期內(nèi)，要做出政績(jī)得到提拔，樹典型是最好的政績(jī)策略，常常能起到立竿見影的效果。因此，典型技術(shù)作為縣域科層運(yùn)作的一種必不可少的技術(shù)被不斷地貫徹到了日常治理實(shí)踐當(dāng)中。從樹典型的過程可以隱約感受到地方科層權(quán)力運(yùn)作的一個(gè)重要的環(huán)節(jié)：可見性（李猛，1996）。典型本身具有可見性，成為典型才是問題的關(guān)鍵，是地方科層運(yùn)作的核心，而成為典型的運(yùn)行成本、形式主義特質(zhì)因其具有不可見性而不在地方領(lǐng)導(dǎo)甚至包括上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的考慮范圍之內(nèi)。也有另外一種典型，筆者稱之為實(shí)質(zhì)典型，這些典型作為一種經(jīng)驗(yàn)和探索的確在某方面如制度、機(jī)制等方面有所突破，對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有示范的作用，并最終可以轉(zhuǎn)化為制度的長(zhǎng)期績(jī)效。不過總體來看，形式典型往往多于實(shí)質(zhì)典型，即便是實(shí)質(zhì)典型，也往往由于領(lǐng)導(dǎo)人的更換而不了了之，典型具有臨時(shí)性、隨機(jī)性、非延續(xù)性以及非常規(guī)化的特征。
四、政治行政化動(dòng)員模式的特征
從A市L書記作為一把手確定工作思路，即“一心一意謀發(fā)展”，到縣委書記采取四大策略：開展活動(dòng)、成立“指揮部”、目標(biāo)管理泛化、狠抓典型等，都典型地體現(xiàn)為縣域政治秩序再結(jié)構(gòu)化的過程，在縣域治理的政治行政化動(dòng)員模式中，其突出的特征并不在于對(duì)社會(huì)精英的吸納，而是“行政”對(duì)“政治”的非制度化整合，具體來說：
一是政治機(jī)構(gòu)的行政化，在縣域政治結(jié)構(gòu)中，法定地履行自下而上表達(dá)功能的政治結(jié)構(gòu)已經(jīng)存在，核心是縣人民代表大會(huì)，其次是政治協(xié)商會(huì)議，再次是政黨和社團(tuán)組織。而這些機(jī)構(gòu)都被納入到了行政化的過程當(dāng)中。主要表現(xiàn)在：（1）人大行政化，人大的決策監(jiān)督等政治活動(dòng)都以“服務(wù)大局”為指針參與到行政過程中，如維穩(wěn)、大的項(xiàng)目建設(shè)等。（2）兩院的司法的行政化，一個(gè)是司法要更多地考慮社會(huì)效果而不是法律效果，一個(gè)是通過開展如A市的“清理執(zhí)行積案”活動(dòng)，動(dòng)員所有相關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)入司法運(yùn)作當(dāng)中，以行政的手段解決司法問題。同時(shí)兩院要在優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、平安建設(shè)、維穩(wěn)等方面開展工作。
二是治理行動(dòng)的動(dòng)員化，縣域治理中的政治行政化表現(xiàn)出很強(qiáng)的動(dòng)員模式的特征，與韋伯科層制的“理性”主義特征相悖。根據(jù)韋伯的理論，科層制權(quán)威作為法理型支配的最純粹形式，必須遵循法律秩序這種一般化原則及由其設(shè)置的行政程序和規(guī)則，這也使得支配具有嚴(yán)格的可操作性、穩(wěn)定性和可預(yù)期性。戴維·畢瑟姆將理性官僚制的特征概括為層級(jí)制、連續(xù)性、非人格性、專業(yè)化（畢瑟姆，2005：4）。縣域政治運(yùn)作的過程也是一個(gè)開展活動(dòng)的過程，狠抓典型的過程。在這一動(dòng)員模式中，以成立各種領(lǐng)導(dǎo)小組為組織策略，以任務(wù)分解、目標(biāo)管理為工具，那些從事表達(dá)功能的行動(dòng)者也被納入到行政過程當(dāng)中。而從縣域核心行動(dòng)者的日常權(quán)力行動(dòng)表現(xiàn)來看，可以把這一動(dòng)員過程概括為確定階段性核心目標(biāo)——成立領(lǐng)導(dǎo)小組或指揮部——制定實(shí)施方案——召開動(dòng)員大會(huì)——活動(dòng)開展——檢查反饋——觀摩評(píng)比——總結(jié)表彰——活動(dòng)告一段落。核心目標(biāo)往往是基于某些突發(fā)性事件或縣域重大的久拖不決的社會(huì)疑難問題，圍繞這一核心目標(biāo)，暫時(shí)擱置其他問題，自上而下動(dòng)員各階層，在短時(shí)期內(nèi)以一種暴風(fēng)驟雨式的有組織、有目的、全體動(dòng)員的方式發(fā)動(dòng)一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)迅速達(dá)到此目標(biāo)，即通常所說的“集中力量辦大事”，如“化解信訪積案百日競(jìng)賽”、“美化家園百日行動(dòng)”、“稅收專項(xiàng)治理”、“招商引資百日競(jìng)賽”、大規(guī)模的專項(xiàng)檢查如煤礦安全大檢查等等。
三是權(quán)力運(yùn)作的劇場(chǎng)化。所謂權(quán)力運(yùn)作的劇場(chǎng)化是指縣域治理遵循兩種規(guī)則：一種是后臺(tái)區(qū)域的隱藏文本，一種是前臺(tái)區(qū)域的公開文本；一個(gè)是形式的劇場(chǎng)，表現(xiàn)為各種科層的各種規(guī)則、制度，一個(gè)是實(shí)質(zhì)的劇場(chǎng)，表現(xiàn)為人格化、策略性、運(yùn)動(dòng)性，以及其后的未被言明的起決定性作用的規(guī)則或者是慣例。在劇場(chǎng)政治之下，縣域政治的運(yùn)作以“可見性”為指針，遵循的是看得見、儀式化的邏輯，具有很強(qiáng)的表演性，這一劇場(chǎng)化運(yùn)作最典型的體現(xiàn)如縣政場(chǎng)域的“抓典型”、“開大會(huì)”等。
五、結(jié)論與討論
首先，政治行政化動(dòng)員模式通過整合分化的政治結(jié)構(gòu)，使縣域政府實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)奇跡并走向趕超型現(xiàn)代化，但由于在這一模式下，自下而上表達(dá)功能的弱化和缺失，民眾難以有效地在拆遷、補(bǔ)償?shù)壬婕暗阶陨砝鏁r(shí)，進(jìn)行制度化的表達(dá)和討價(jià)還價(jià)，由此造成官民的不信任和對(duì)立，這已經(jīng)成為常態(tài)。政治行政化動(dòng)員模式以犧牲政府與社會(huì)的良性關(guān)系為代價(jià)。其次，由于政治行政化動(dòng)員模式將分化的政治結(jié)構(gòu)整合進(jìn)行政過程中，使縣域政府直接面對(duì)民眾抗?fàn)帲⒈恢糜诘讓由鐣?huì)抗?fàn)幍牡谝痪€，縣域政府因缺乏緩沖機(jī)制而脆化，并造成合法性的不斷流失。最后，政治行政化動(dòng)員模式以典型運(yùn)作、運(yùn)動(dòng)式治理為運(yùn)作模式，縣域治理陷入制度化的困境，呈現(xiàn)出人格化、非連續(xù)性、非預(yù)期性特征。
作者簡(jiǎn)介：樊紅敏，鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、政治學(xué)博士，政治學(xué)與公共事業(yè)管理系副主任。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2013年第1期
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