摘要：中國(guó)縣級(jí)管理從學(xué)術(shù)討論到縣級(jí)管理改革討論存在三個(gè)既相互關(guān)聯(lián)又相互區(qū)別的分析視角：縣權(quán)、縣政和縣域治理。縣權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)、縣政的政權(quán)架構(gòu)和縣域治理的公共協(xié)商取向存在制度創(chuàng)新的路徑依賴(lài)特征，體現(xiàn)為制度合作方式的不斷演進(jìn)。縣級(jí)管理制度創(chuàng)新可以探索縣級(jí)管理變革的制度合作復(fù)合形態(tài)，核心環(huán)節(jié)是權(quán)力結(jié)構(gòu)和政權(quán)架構(gòu)的整體設(shè)計(jì),這是縣級(jí)管理改革有序發(fā)展的基本保證。
關(guān)鍵詞：縣權(quán)；縣政；縣域治理；行政管理；制度設(shè)計(jì)；制度合作
自秦設(shè)郡縣以來(lái)兩千多年，縣一直是中國(guó)社會(huì)行政區(qū)劃中地方政府的基礎(chǔ)，是中國(guó)基本的政治單元。當(dāng)前，在縣級(jí)政府層面的政治發(fā)展和體制改革探討中，涉及三個(gè)既關(guān)聯(lián)又存在明顯語(yǔ)義差異的概念:縣權(quán)、縣政和縣域治理。這三個(gè)概念的學(xué)術(shù)意義與當(dāng)前縣級(jí)管理改革的要求緊密相聯(lián)，共同形成了中國(guó)縣級(jí)政府從學(xué)術(shù)討論到現(xiàn)實(shí)政府管理變革的內(nèi)在邏輯,分析其邏輯演進(jìn)過(guò)程對(duì)于認(rèn)識(shí)和理解中國(guó)從基層到中央政府管理改革及其制度創(chuàng)新有啟發(fā)作用。
一、縣級(jí)管理的三個(gè)視角：理由與主張
作為行政級(jí)別的縣，是觀察中國(guó)國(guó)家構(gòu)建中整個(gè)體制運(yùn)行和變遷最具代表性的分析單位，能夠集中體現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)。縣級(jí)管理伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的推行，產(chǎn)生了管理變革的現(xiàn)實(shí)要求,特別是多年來(lái)政治變革滯后導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)、不科學(xué)、不可持續(xù)的負(fù)面效應(yīng)和社會(huì)斷裂，集中投射、釋放于社會(huì)運(yùn)行層面，在縣域范圍內(nèi)表現(xiàn)得尤為明顯。各種錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)矛盾在縣級(jí)層面凸顯出來(lái)，如城鄉(xiāng)、區(qū)域和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的失衡問(wèn)題，三農(nóng)問(wèn)題，腐敗問(wèn)題以及各種突發(fā)性群體事件等。鄭永年指出，中國(guó)許多縣(市）級(jí)以下區(qū)域已經(jīng)進(jìn)入嚴(yán)重的無(wú)政府狀態(tài)。這里的無(wú)政府當(dāng)然不是說(shuō)沒(méi)有政府，而是說(shuō)政府已無(wú)法完全履行其基本功能，如提供公共安全和服務(wù)、社會(huì)正義和公正等公共產(chǎn)品。因此，科學(xué)地改革縣級(jí)管理體制，不斷推進(jìn)縣級(jí)管理制度創(chuàng)新，及時(shí)化解各種社會(huì)矛盾，關(guān)系到整個(gè)國(guó)家與社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。
(一)第一個(gè)視角：縣權(quán)改革
縣權(quán)主要是指縣級(jí)黨政權(quán)力的縱向控制，縣權(quán)改革即是進(jìn)行縱向縣級(jí)黨政權(quán)力的分配調(diào)整，其中用人與行事決策權(quán)尤為關(guān)鍵。現(xiàn)行的縣級(jí)行事決策過(guò)程就弊端甚多是權(quán)力過(guò)分集中，不少主管領(lǐng)導(dǎo)集政策制定權(quán)、資源分配權(quán)、行政管理權(quán)和考核監(jiān)管權(quán)于一身，搞“長(zhǎng)官意志”“斷專(zhuān)行”；二是決策受部門(mén)利益影響較為嚴(yán)重，一些政府部門(mén)的決策表現(xiàn)出不同程度的部門(mén)利益傾向，同社會(huì)公共利益的要求不符；三是決策的監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制尚不到位,表現(xiàn)為決策、執(zhí)行與監(jiān)督既相互協(xié)調(diào)又相互制約的運(yùn)行機(jī)制未真正建立和決策反饋糾偏機(jī)制還十分欠缺。在當(dāng)前的政治體制中，縣委書(shū)記和縣長(zhǎng)的政治授權(quán)主要來(lái)自于上級(jí)，以及與上級(jí)簽訂的各種各樣的責(zé)任狀及其規(guī)定的考核指標(biāo)和一票否決的項(xiàng)目。2006年啟動(dòng)的地方黨委領(lǐng)導(dǎo)班子配備改革已經(jīng)給予縣級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)較大調(diào)整，新領(lǐng)導(dǎo)體制運(yùn)行的工作機(jī)制包括決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制三個(gè)方面。關(guān)鍵環(huán)節(jié)是要求改變以書(shū)記辦公會(huì)取代常委會(huì)的決策模式，重新建立地方黨委集體決策模式，完善黨委的權(quán)力運(yùn)作基礎(chǔ)，但新黨委領(lǐng)導(dǎo)體制在決策層面上可能出現(xiàn)議而難決和常委分家兩種不良傾向，導(dǎo)致權(quán)力結(jié)構(gòu)運(yùn)行低效率。
除縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)下的縱向控制之外，縣級(jí)還存在行政權(quán)的縱向分割，主要是將重要部門(mén)劃歸中央或者省直管，其結(jié)果是造成縣級(jí)政府功能殘缺，損害了縣級(jí)黨政主導(dǎo)本地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的行政能力，妨礙了其對(duì)地方事務(wù)的管理。在縣級(jí)的權(quán)力結(jié)構(gòu)當(dāng)中，縣委書(shū)記為黨組織的負(fù)責(zé)人，行使執(zhí)行權(quán)的是縣長(zhǎng)，行事監(jiān)督一般由縣委常委兼紀(jì)委書(shū)記來(lái)實(shí)施監(jiān)督,但決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)實(shí)際上都可能被縣委書(shū)記所掌控。因此，縣權(quán)改革的核心就實(shí)質(zhì)上演變成對(duì)縣委書(shū)記的權(quán)力進(jìn)行合理配置與調(diào)整，目標(biāo)是分離決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
2010年11月由中央紀(jì)委、中央組織部印發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》標(biāo)志著在江蘇省睢寧縣、河北省成安縣和四川省成都市武侯區(qū)開(kāi)展的縣權(quán)改革試點(diǎn)正式向全國(guó)推開(kāi)。其要點(diǎn)是：縣委及縣委書(shū)記必須明確各自的職責(zé)和權(quán)限，并按照一套嚴(yán)格而透明的程序行使權(quán)力，重要事項(xiàng)必須決策公開(kāi)，縣委及縣委書(shū)記必須接受多渠道的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)等。然而這種縣委書(shū)記限權(quán)改革試點(diǎn)也明顯帶有過(guò)渡性質(zhì)，因?yàn)橄拗瓶h委權(quán)力，就必然會(huì)觸及現(xiàn)行政治架構(gòu)中的黨委、人大、政協(xié)和政府權(quán)力關(guān)系的重新界定與調(diào)整。期望縣委權(quán)力公開(kāi)透明，只有與人大、政協(xié)和政府改革進(jìn)行有機(jī)銜接,實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)同步地整體設(shè)計(jì)與配套改革才會(huì)產(chǎn)生預(yù)期好的效果，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣也成為一種主張,但顯然，目前的縣權(quán)改革還未觸及該核心領(lǐng)域。如果不能通盤(pán)考慮、統(tǒng)籌兼顧，其隨后改革就容易被淹沒(méi)、壓制，其結(jié)果是縣權(quán)改革仍然無(wú)法脫離現(xiàn)有政治體制的約束而處于被動(dòng)的不穩(wěn)定狀態(tài)。
(二）第二個(gè)視角：縣政改革
縣政改革是以縣域政權(quán)機(jī)構(gòu)為主要對(duì)象的體制改革。縣政問(wèn)題第一次被提及出于徐勇提出的“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的主張，當(dāng)時(shí)縣鄉(xiāng)村治理體制改革的核心關(guān)注點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)而不在縣。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所面臨的問(wèn)題其實(shí)是縣政府問(wèn)題，或者說(shuō)是縣政府問(wèn)題在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的體現(xiàn),改革的關(guān)鍵應(yīng)該變“鎮(zhèn)改革”為“縣政改革”。縣政改革既需要通過(guò)黨政縱向間權(quán)力關(guān)系調(diào)整，提高縣級(jí)管理的行政能力，又要通過(guò)橫向間權(quán)力關(guān)系調(diào)整，協(xié)調(diào)縣域政權(quán)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的權(quán)力平衡，為縣域內(nèi)的發(fā)展創(chuàng)造和諧順暢的條件。
縣域政權(quán)改革的邏輯，是重新思考如何協(xié)調(diào)縣域政權(quán)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的平衡和推動(dòng)縣域社會(huì)的發(fā)展。這需要回到現(xiàn)有的法律框架下，強(qiáng)化縣域政權(quán)各組成部分的法定功能，協(xié)調(diào)各部分的沖突，突出表現(xiàn)在縣級(jí)黨政結(jié)構(gòu)運(yùn)行中呈現(xiàn)出的黨委高度集中化和人大、政協(xié)現(xiàn)實(shí)權(quán)力邊緣化的差異，這造成了縣級(jí)政權(quán)內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡。正如楊雪冬所言，在縣域政治中存在一種悖論性的現(xiàn)象：一方面縣級(jí)政權(quán)抱怨上級(jí)權(quán)力下放不足，干預(yù)過(guò)多；另一方面縣級(jí)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)者在縣域范圍內(nèi)又有著高度集中的自由裁量權(quán)。
縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境與壓力為縣政改革提供了內(nèi)在動(dòng)力和要求，因此，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)以積極推進(jìn)縣政改革為前提。當(dāng)前的城市化、城鎮(zhèn)化發(fā)展不可能一下子“化”掉廣大的農(nóng)村、農(nóng)民，而發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、建設(shè)新農(nóng)村與重建新型鄉(xiāng)村生活方式等是比較現(xiàn)實(shí)的途徑。雖然有學(xué)者認(rèn)為，通過(guò)財(cái)政制度改革建立公共財(cái)政制度是解決縣級(jí)問(wèn)題的根本出路,但“大縣域經(jīng)濟(jì)”在縣政改革的旗幟下已成為學(xué)者關(guān)注的題中之義。
縣域權(quán)力運(yùn)行的異化也使縣政改革顯得尤為迫切。多年來(lái)縣級(jí)政權(quán)內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡運(yùn)行的積弊導(dǎo)致了權(quán)力運(yùn)行的異化，如各地普遍存在的“信訪銷(xiāo)賬”問(wèn)題就是一個(gè)典型例子。所謂“信訪銷(xiāo)賬”是指縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)“做工作”“擺平”中央或省級(jí)信訪部門(mén)，注銷(xiāo)或者拒絕登記來(lái)自本地的群眾來(lái)訪。于建嶸對(duì)S縣“信訪銷(xiāo)賬”的研究發(fā)現(xiàn)，作為縣一級(jí)地方政府既看不到對(duì)本地人民負(fù)責(zé)，也看不到對(duì)中央政府負(fù)責(zé)，我們看到的是僅僅對(duì)某一個(gè)頂頭上司效力,該現(xiàn)象延伸出來(lái)的問(wèn)題是，如何保證縣政改革方向的合法性，或者說(shuō)，縣政改革要解決縣級(jí)權(quán)力的來(lái)源問(wèn)題而非單純的管轄權(quán)力問(wèn)題。
縣政改革的探索性研究文獻(xiàn)見(jiàn)于多個(gè)學(xué)者：吳國(guó)光從中國(guó)政治發(fā)展的角度探討了如何從經(jīng)濟(jì)改革中的行政分權(quán)逐步走向政治權(quán)力的民主化，其思路是“縣政中國(guó)”“縣政民主”。于建嶸和李連江把縣政改革與發(fā)展作為中國(guó)政治發(fā)展的下一步和突破口;鄭永年則從國(guó)家建設(shè)的角度強(qiáng)調(diào)了縣政的核心地位以及縣政改革的緊迫性，并指出縣政改革不僅僅是為了解決當(dāng)今中國(guó)所面臨的問(wèn)題，更是為了未來(lái)的國(guó)家建設(shè)。
(三）第三個(gè)視角：縣域治理
從理論上講，如果民眾的不滿(mǎn)長(zhǎng)期得不到有效及時(shí)的消解，就會(huì)產(chǎn)生系統(tǒng)性社會(huì)危機(jī)這一非常嚴(yán)重的后果，社會(huì)情勢(shì)的變遷使得縣級(jí)成為一個(gè)關(guān)鍵性的節(jié)點(diǎn)。在一些縣級(jí)政府層次存在非常明顯的政府公司化傾向，在招商引資、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、城鎮(zhèn)拆遷及征地過(guò)程中，權(quán)力和資本合謀所形成的權(quán)貴資本主義使縣政職能和權(quán)力異化。徐勇通過(guò)對(duì)貴州甕安事件、江西南康事件和湖北石首事件的研究，發(fā)現(xiàn)處于社會(huì)結(jié)構(gòu)性變革中的政治體系各部分的“政治應(yīng)力”不平衡，社會(huì)矛盾及其集中反映的群體性事件很容易在那些“政治應(yīng)力”最為脆弱的“接點(diǎn)”部位發(fā)生。換言之，涉及如何處置重大民生問(wèn)題、社會(huì)不同利益群體統(tǒng)籌的縣域治理話(huà)題開(kāi)始成為縣級(jí)政治關(guān)注的重要問(wèn)題。
在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型和政府改革的語(yǔ)境下,縣域治理是指要在縣域的公共事務(wù)管理中，準(zhǔn)確地定位政府、市場(chǎng)和民間組織的角色，協(xié)調(diào)好三者之間的關(guān)系，通過(guò)行政、財(cái)政體制改革和制度創(chuàng)新，積極培育市場(chǎng)和公民社會(huì)等治理主體的成長(zhǎng)和發(fā)育，發(fā)揮各個(gè)治理主體在公共事務(wù)管理中的優(yōu)勢(shì)，不斷提高縣域公共事務(wù)治理的水平。通俗地講，可以將縣域治理理解為縣級(jí)政權(quán)的治理模式，作為綜合性、系統(tǒng)性的政治工程，提升縣級(jí)政權(quán)及其治理能力需要把涉及方方面面的諸多問(wèn)題放在縣域政治社會(huì)的一個(gè)整體結(jié)構(gòu)中去綜合考慮，而不能單純地局限于政權(quán)結(jié)構(gòu)的內(nèi)部權(quán)力重新配置與調(diào)整。其中的一個(gè)核心問(wèn)題是要解決民眾對(duì)縣域治理的制度化參與和民眾的利益表達(dá)，讓民眾通過(guò)制度化渠道更多地參與到地方性治理中，實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)和利益訴求的滿(mǎn)足與均衡。
目前，中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和深刻變革已改變了社會(huì)各階層的固有關(guān)系格局，社會(huì)利益主體也隨著社會(huì)資源配置方式的改革而全面轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的社會(huì)階層結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大分化，形成了利益多元化社會(huì)階層結(jié)構(gòu)，具有獨(dú)立利益意識(shí)的新的社會(huì)階層存在著不同的決策參與要求和利益訴求，這也成為縣域治理中一個(gè)不可忽視的內(nèi)容。
二、縣級(jí)管理改革的制度分析
制度主義的基本分析工具是路徑與依賴(lài)交易成本思想。制度創(chuàng)新與變遷的動(dòng)力首先來(lái)自于宏觀環(huán)境的壓力，這種壓力推動(dòng)了新的制度理念的產(chǎn)生，其要求是要按照社會(huì)環(huán)境變化對(duì)傳統(tǒng)制度安排做出相應(yīng)的修正和改變，即形成制度的創(chuàng)新。這是新制度主義路徑依賴(lài)分析方法的基本含義。諾斯認(rèn)為，制度變遷“一般是對(duì)構(gòu)成制度框架的規(guī)則、準(zhǔn)則和實(shí)施組合的邊際調(diào)整”。縣級(jí)管理改革所涉及的三個(gè)視角的制度創(chuàng)新實(shí)踐，其目的是為了重新調(diào)整縣級(jí)層次內(nèi)部的組織關(guān)系和制度安排，實(shí)現(xiàn)合理規(guī)范政府履行社會(huì)管理職能的行為，重新定義政府與社會(huì)成員在新的制度框架中行為互動(dòng)關(guān)系，并由此提升社會(huì)和諧程度，順利實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)及其社會(huì)整合效果。概括來(lái)講，中國(guó)縣級(jí)改革的進(jìn)程是立足于制度合作方式、內(nèi)容及實(shí)踐途徑變遷的實(shí)踐過(guò)程，然而，這種制度創(chuàng)新和變遷離不開(kāi)現(xiàn)實(shí)的社會(huì)環(huán)境與制度資源所能提供的條件。在制度的社會(huì)功能主義視角看來(lái),只有當(dāng)一種制度能夠帶來(lái)穩(wěn)定收益，或者一種制度比另一種制度更能激發(fā)生產(chǎn)力或滿(mǎn)足預(yù)期社會(huì)目標(biāo)，那么創(chuàng)設(shè)這個(gè)制度才存在內(nèi)在的動(dòng)力，新制度主義將這種分析理解為交易成本的分析方法。換言之,有效的制度作用效率是制度起源的動(dòng)力。顯然，制度功效是從結(jié)果層面來(lái)規(guī)定制度起源，以制度作為行動(dòng)規(guī)則從而減少交易中的機(jī)會(huì)主義行為，增加行動(dòng)者的安全感，進(jìn)而減少交易成本，增進(jìn)社會(huì)管理的整體效益。縣級(jí)改革的制度演進(jìn)如圖1所示。
(—)權(quán)力改革視角側(cè)重于縱向權(quán)力配置上的制度合作方式
權(quán)力改革的中心環(huán)節(jié)是應(yīng)對(duì)近年來(lái)發(fā)生的縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)尤其是縣委書(shū)記角色權(quán)力過(guò)于集中、政務(wù)不公開(kāi)、缺乏有效監(jiān)督的問(wèn)題，縣權(quán)改革的目標(biāo)是加強(qiáng)對(duì)縣一級(jí)，特別是對(duì)縣委書(shū)記權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督。《關(guān)于開(kāi)展縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》在全國(guó)范圍推動(dòng)縣權(quán)改革的試點(diǎn)。縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行的要求無(wú)疑是讓縣委書(shū)記自限權(quán)力，這只能取決于縣委書(shū)記個(gè)人的施政理念、施政能力乃至個(gè)人性格和道德勇氣。從以往制度創(chuàng)新成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可知，如果改革能否推進(jìn)主要與領(lǐng)導(dǎo)者本人有關(guān)，那么這項(xiàng)制度設(shè)計(jì)的成功概率就值得懷疑了。
（二）縣級(jí)政權(quán)改革視角側(cè)重于縱向與橫向權(quán)力配置上的制度合作方式
縣的重要地位、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、縣域政治生態(tài)以及中國(guó)政治發(fā)展和現(xiàn)代化的進(jìn)程是學(xué)術(shù)領(lǐng)域縣政改革話(huà)語(yǔ)生產(chǎn)的邏輯起點(diǎn),并構(gòu)成了當(dāng)下“縣政改革”的話(huà)語(yǔ)情境。縣政改革的方向是建立向地方人民負(fù)責(zé)的責(zé)任政府,其關(guān)鍵是建立政府和人民之間的制度化關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)縣域權(quán)力公共性、制衡性，形成有限政府。在民意表達(dá)機(jī)制的完善方面，應(yīng)著眼于已有制度的操作性實(shí)踐，浙江省溫嶺市治理改革中以地方和基層人大為平臺(tái)嘗試財(cái)政預(yù)算公開(kāi)的探索，給縣政改革以很大的啟示，同時(shí),縣級(jí)人民代表大會(huì)人大代表直接選舉的制度性安排為縣政發(fā)展提供了制度合作的探索空間。就目前政府權(quán)力運(yùn)行的突出問(wèn)題而言，縣政改革要解決三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：一是如何從政府權(quán)力的組織結(jié)構(gòu)上，真正建立起決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的權(quán)力結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互協(xié)調(diào)又相互制約的目標(biāo)，這就意味著要在政府權(quán)力的組織架構(gòu)上有比較大的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，并使其逐步走向法定化；二是如何有效地制約和約束部門(mén)利益，解決公共部門(mén)利益泛化的問(wèn)題，克服政府部門(mén)與民爭(zhēng)利妨礙公共政策制定中的公平、公正性；三是在行政體制改革中，建立權(quán)力制約機(jī)制。
（三）縣域治理改革視角側(cè)重于權(quán)力主體與社會(huì)權(quán)利主體協(xié)商治理的制度合作方式
在基層政治與社會(huì)的實(shí)踐層面，以群體性事件和基層社會(huì)沖突為表征的縣域治理危機(jī)，使縣域治理成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)和中國(guó)改革下一步的關(guān)鍵點(diǎn)。縣域治理需要管理方具備相應(yīng)的治理能力。從服務(wù)能力和應(yīng)急能力共同構(gòu)成考察縣級(jí)治理能力的縣級(jí)財(cái)政入手,根據(jù)公共服務(wù)的供給與需求來(lái)分析框架。綜合來(lái)看，不同視角改革話(huà)語(yǔ)的制度合作縣級(jí)治理能力無(wú)疑是一個(gè)重要的方面。財(cái)政能力、主義的不同特征如表1所示。
縣級(jí)管理改革的這三個(gè)視角并非相互獨(dú)立，從內(nèi)容上看相互交叉重疊，從關(guān)聯(lián)關(guān)系上看又存在著內(nèi)在的演進(jìn)性邏輯，但作為縣級(jí)管理改革的三個(gè)關(guān)鍵詞，其必然不能離開(kāi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏觀環(huán)境與縣級(jí)政治經(jīng)濟(jì)的生態(tài)特征，同時(shí),從縣權(quán)、縣政到縣域治理的語(yǔ)義過(guò)渡也反映出中國(guó)整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)性特征的變遷。在新的形勢(shì)下，社會(huì)結(jié)構(gòu)的特征由單一趨于多元，個(gè)體也從“單位人”走向了“社會(huì)人”不同個(gè)體和社會(huì)組織的經(jīng)濟(jì)利益及社會(huì)權(quán)益訴求呈現(xiàn)多元復(fù)雜甚至矛盾沖突。因此，可以說(shuō)基于這種社會(huì)結(jié)構(gòu)特征變遷的縣級(jí)管理改革的邏輯過(guò)程亦可形象地表述為，由單一性的“官治”走向多元化的“官民共治”由單純型管理走向復(fù)合型治理。縣級(jí)管理改革的不同視角的演進(jìn)邏輯，可以通過(guò)制度合作方式的分析思路得到較好的解釋。
三、縣級(jí)管理改革的制度合作主義演進(jìn)
結(jié)合縣域社會(huì)結(jié)構(gòu)和組織形態(tài)要素具體分析縣權(quán)、縣政與縣域治理的制度創(chuàng)新特征，研究其制度合作主義的機(jī)制，才能更為清晰地揭示縣級(jí)管理的制度創(chuàng)新與制度適應(yīng)的邏輯進(jìn)程。應(yīng)該說(shuō)，這種制度創(chuàng)新和變遷離不開(kāi)人們現(xiàn)實(shí)的社會(huì)環(huán)境與制度資源所能提供的條件。縣級(jí)管理的不同視角所探討的縣級(jí)管理改革，需要放在制度——人——環(huán)境的政治社會(huì)結(jié)構(gòu)中去協(xié)同考察，回答如何重構(gòu)官民關(guān)系與再造政府社會(huì)管理格局的核心問(wèn)題。
權(quán)力與政權(quán)的語(yǔ)義包括了處于決策位置者的行為與行為的角色期待兩個(gè)方面的內(nèi)容，這兩個(gè)方面結(jié)合起來(lái)構(gòu)成特定情境下的適當(dāng)行為的確定，即指中國(guó)共產(chǎn)黨的行為、政府的行為，也指其他具備決策與執(zhí)行職能的部門(mén)行為，如人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)。權(quán)力與政權(quán)的某種改變或制度重建,處于一種權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部的制度合作階段，它可能是單向度的施政管理模式，也可能是權(quán)力主導(dǎo)下的滿(mǎn)足基層群眾意見(jiàn)反饋式的管理模式。無(wú)論是哪種情境管理模式，適當(dāng)行為的確定不依賴(lài)于被管理的對(duì)象，是管理方內(nèi)部相應(yīng)規(guī)則或制度規(guī)定所確定的，通常具有科層體系特征的組織決策特點(diǎn)，收集的決策信息比較完備，決策目標(biāo)也相應(yīng)比較單每一次的決策與社會(huì)管理行為對(duì)應(yīng)于一個(gè)特定的社會(huì)管理行動(dòng)。權(quán)力或政權(quán)這種縣級(jí)變革的核心，可以看作是縣級(jí)黨和政府的權(quán)力分配與政權(quán)行駛方式的制度安排，可以理解為上級(jí)這個(gè)外部制度創(chuàng)立者在縣級(jí)的制度創(chuàng)新，它需要在縣級(jí)自身所處的社會(huì)結(jié)構(gòu)環(huán)境中做出相應(yīng)的修正和改變以形成“制度變通”的形式，雖然原則性的制度規(guī)定不能改變，制度變通的內(nèi)容還是有一些空間，這些空間的因素即構(gòu)成地方行政特色。
治理的語(yǔ)義明顯不同于權(quán)力與政權(quán)的語(yǔ)義，公共治理的語(yǔ)義將制度創(chuàng)新的社會(huì)結(jié)構(gòu)環(huán)境從單向度的、科層體系的社會(huì)治理概念轉(zhuǎn)換成為一種新的多方參與的社會(huì)管理概念。這種學(xué)術(shù)討論在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次代表大會(huì)提出以解決民生問(wèn)題為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)要求之后驟然增多，并圍繞“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)，社會(huì)協(xié)同，公民參與”的社會(huì)管理格局實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理創(chuàng)新的改革思路進(jìn)行了比較深入的探討。縣域公共治理開(kāi)始出現(xiàn)一種新的要素，社會(huì)的不同利益訴求所代表的社會(huì)階層或利益群體成為與社會(huì)管理方相伴隨的復(fù)雜被管理對(duì)象，客觀上要求社會(huì)管理方與被管理方破除既往單純領(lǐng)導(dǎo)或權(quán)力主導(dǎo)式的社會(huì)管理方式，形成制度合作主義建構(gòu)的創(chuàng)新社會(huì)管理模式。制度合作主體開(kāi)始呈現(xiàn)出三個(gè)類(lèi)型，即社會(huì)自治主體、黨政組織為代表的公權(quán)力以及企業(yè)、個(gè)體工商戶(hù)為代表的創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的主體。學(xué)術(shù)界也開(kāi)始討論變管治思維為共治思維的制度合作方式問(wèn)題。這種情境下的適當(dāng)行為的確定，已經(jīng)不只是在管理方內(nèi)部單獨(dú)進(jìn)行決定的事情，要求與其他社會(huì)被管理對(duì)象形成的社會(huì)參與方共同商定才能界定適當(dāng)行為的內(nèi)容與方式。在這種情境下適當(dāng)行為的特征，通常表現(xiàn)為不確定參與方，有時(shí)是這種利益訴求的群體，有時(shí)是那種利益訴求的群體;不同期待目標(biāo)互動(dòng)影響，有時(shí)是參與方的目標(biāo)達(dá)成要考慮管理方的意見(jiàn)，有時(shí)是管理方的目標(biāo)要參考參與方的利益訴求，難以在開(kāi)始就確定一個(gè)既定的目標(biāo)期待;而且是多輪參與式的互動(dòng)適應(yīng)過(guò)程，管理方與被管理的社會(huì)參與方很難在一次互動(dòng)（或沖突）中達(dá)成目標(biāo)契合點(diǎn)，常常是多輪互動(dòng)以形成共識(shí)；最后，通常也是扁平式的社會(huì)結(jié)構(gòu)式互動(dòng)方式,管理方的權(quán)力科層體系只是制度合作主義模式中的一方，雖然起著非常關(guān)鍵的作用，但沒(méi)有社會(huì)參與方的合作，其目標(biāo)實(shí)現(xiàn)在沒(méi)有與被管理方達(dá)成一致的情境下通常也會(huì)寸步難行。
縣級(jí)管理改革的制度合作主義演進(jìn)過(guò)程出現(xiàn)的縣權(quán)、縣政與縣域治理的三個(gè)分析視角或制度合作方式并非相互孤立，它們代表著三個(gè)既相互關(guān)聯(lián)又相互區(qū)別的分析視角，通過(guò)權(quán)力結(jié)構(gòu)、政權(quán)架構(gòu)與社會(huì)權(quán)利主體之間的互動(dòng)，構(gòu)成多種途徑與內(nèi)容的制度合作方式，形成了中國(guó)縣級(jí)政府從學(xué)術(shù)討論到現(xiàn)實(shí)政府管理變革的歷史邏輯,并共同構(gòu)成縣級(jí)政治社會(huì)架構(gòu)的復(fù)合形態(tài)特征。這種邏輯的基礎(chǔ)是制度創(chuàng)新的路徑依賴(lài)特征與達(dá)成社會(huì)和諧的交易成本的控制，正是在這個(gè)意義上，縣作為一個(gè)分析單位對(duì)認(rèn)識(shí)和理解中國(guó)政治具有啟發(fā)作用。
四、縣級(jí)管理改革的制度合作實(shí)踐探索
首先是浙江模式，即財(cái)政省直管縣、人事管理的半省管縣模式:財(cái)政省管縣的要義在于還權(quán)于縣，核心是藏富于民。財(cái)政省管縣意味著縣的發(fā)展享有相對(duì)獨(dú)立的財(cái)權(quán)，而不依附于地級(jí)市，從而有效降低了市剝奪縣的發(fā)展資源和發(fā)展權(quán)利的可能性，激發(fā)了縣域發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力。人事管理的半省管縣模式指的是縣委書(shū)記和縣長(zhǎng)由省委管理，其他縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子成員由市委管理。這種人事管理權(quán)限下沉到縣級(jí)黨政首長(zhǎng)的制度安排，主要目的是從權(quán)力結(jié)構(gòu)上調(diào)動(dòng)和激發(fā)縣的積極性。可以發(fā)現(xiàn)，所謂浙江模式的制度合作方式集中于權(quán)力的縱向結(jié)構(gòu)的分配方面，具有擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的制度功能，是通過(guò)下放管理權(quán)限等途徑去擴(kuò)大縣級(jí)政權(quán)的管理和發(fā)展自主權(quán)的行政舉措。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的改革與省直管縣并沒(méi)有必然關(guān)聯(lián),其制度變遷路徑是導(dǎo)向縣域自治。
其次是海南模式，即簡(jiǎn)政放權(quán)、財(cái)政行政省直管縣模式，也是縣級(jí)管理改革的一種思路，核心是以省直管市縣為典型特征的“小政府、大社會(huì)”體制。從縣級(jí)政權(quán)的角度來(lái)看，省直管縣的具體體現(xiàn)是縣級(jí)政權(quán)管理主體、管理層次和管理程序的變化,核心是期望理順政府與企業(yè)、政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)等關(guān)系，試圖形成政府與其他公共治理主體共同管理社會(huì)事務(wù)的“多中心”治理結(jié)構(gòu)。但是，省直管縣并不必然導(dǎo)致擴(kuò)大縣級(jí)自主權(quán)，也可能會(huì)伴隨收權(quán)。省直管縣體制就是省級(jí)政權(quán)直接領(lǐng)導(dǎo)縣級(jí)政權(quán)的體制。完整意義上的省直管縣體制，是一種涵蓋所有省級(jí)政權(quán)黨政群組織機(jī)構(gòu)直接對(duì)縣級(jí)政權(quán)黨政群組織機(jī)構(gòu)的體制。海南模式所體現(xiàn)的制度合作方式已經(jīng)集中于作為管理方與社會(huì)其他參與方的合作方面，更多體現(xiàn)了社會(huì)公共治理發(fā)展方面的要求。
再次，更為一般的縣級(jí)改革思路是強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)。在現(xiàn)行行政體制下，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主權(quán)與活力受到不同程度的壓抑，縣級(jí)政府與上級(jí)政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)的分配出現(xiàn)了事權(quán)不斷下沉,財(cái)權(quán)不斷上移的格局。縣級(jí)政府不僅承擔(dān)了指導(dǎo)和推動(dòng)縣域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大任務(wù)，而且承接了從上級(jí)政府下放的地方公共服務(wù)責(zé)任，因而現(xiàn)行體制下的大多數(shù)縣級(jí)政府都缺乏全面履行公共服務(wù)職能的財(cái)力和能力，農(nóng)村公共供給的短缺拉大了城鄉(xiāng)發(fā)展的差距，激發(fā)了農(nóng)村社會(huì)的矛盾,造成了縣域治理的困境。為了突破縣域治理的困境，國(guó)家在縣域治理方面進(jìn)行了強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)實(shí)踐探索，它比較接近省直接管縣的財(cái)政管理體制改革思路，重點(diǎn)是提高縣政的治理能力。事實(shí)上，強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)并不能有效克服縣域治理危機(jī)，因?yàn)檫@個(gè)制度的出發(fā)點(diǎn)不是著眼于縣的治理，而是為了強(qiáng)化縣的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政功能。
最后，建立新的領(lǐng)導(dǎo)人激勵(lì)機(jī)制。如提高縣級(jí)一把手的級(jí)別及基層干部輪訓(xùn)措施，期望通過(guò)有力的領(lǐng)導(dǎo)人激勵(lì)來(lái)實(shí)現(xiàn)縣域治理的能力提升。國(guó)家從2008年來(lái)基本上將整個(gè)縣級(jí)重要崗位的主要領(lǐng)導(dǎo)“全覆蓋”地納入中央的直訓(xùn)體系之中。提高縣域一把手的級(jí)別以及大規(guī)模的培訓(xùn)，短期內(nèi)可以達(dá)到維持一個(gè)更穩(wěn)定的政治結(jié)構(gòu)和更有效的行政集團(tuán)的目的，但縣政的信任危機(jī)和治理危機(jī)，以及縣域客觀環(huán)境的變化與新的社會(huì)管理需求，不是提高縣“一把手”的級(jí)別和領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)就能解決的。
縣級(jí)管理改革實(shí)踐中的一系列轉(zhuǎn)變帶來(lái)了政府與公眾關(guān)系模式的深刻變化，迫切要求轉(zhuǎn)變社會(huì)管理方式，創(chuàng)新社會(huì)管理制度，實(shí)現(xiàn)從簡(jiǎn)單的行政管理轉(zhuǎn)為更加復(fù)雜的社會(huì)治理模式。通過(guò)縣級(jí)管理改革來(lái)提升縣級(jí)政府的治理能力受到社會(huì)各界關(guān)注，并有可能成為改革深化的新的戰(zhàn)略選擇。上述各地的實(shí)踐探索提供了縣級(jí)管理改革的有益經(jīng)驗(yàn)，但值得注意的問(wèn)題也十分明顯：一是縣級(jí)管理改革必須有政治體制層面改革的配合,光靠財(cái)政權(quán)或行政體制改革難以解決縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展的根本問(wèn)題。二是縣級(jí)管理改革仍然需要合理進(jìn)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)力結(jié)構(gòu)的配置以及政府公權(quán)力的運(yùn)行方式的界定。三是縣級(jí)管理改革需要探索使縣權(quán)改革領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)人激勵(lì)、強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)措施以及實(shí)行縣域治理“多中心”治理格局不同路徑有效整合，形成縣級(jí)管理改革的新模式，形成權(quán)力體系的科學(xué)建構(gòu)。四是縣級(jí)管理制度創(chuàng)新可以探索縣權(quán)、縣政與縣域治理三者在制度合作方式上的協(xié)同構(gòu)建，形成縣級(jí)管理變革的制度合作復(fù)合形態(tài),核心環(huán)節(jié)是權(quán)力結(jié)構(gòu)和政權(quán)架構(gòu)的整體設(shè)計(jì)，這是縣級(jí)管理改革有序發(fā)展的基本保證。
縣權(quán)、縣政與縣域治理三者如何有效地實(shí)現(xiàn)制度合作上的協(xié)同，需要在理論與實(shí)踐考察的基礎(chǔ)上進(jìn)行分析研究,從政治文明發(fā)展的總方向與政府倡導(dǎo)的行政管理理念、社會(huì)治理的格局出發(fā)，可以嘗試性提出基本的解決方案或發(fā)展思路。
第一，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。縣域治理改革中具體制度設(shè)計(jì)和政策安排的效能發(fā)揮更“有賴(lài)于改革政策目標(biāo)的清晰性和連續(xù)性”。中央應(yīng)該在地方政治改革進(jìn)程中承擔(dān)較多責(zé)任，積極規(guī)劃設(shè)計(jì)政治改革的基本框架和基本路線，成為這些改革思路強(qiáng)有力的推動(dòng)者。中央應(yīng)明確支持縣域治理改革實(shí)驗(yàn)的態(tài)度和決心，弱化地方改革的敏感性，擴(kuò)大地方精英改革創(chuàng)新的空間，從而增強(qiáng)地方進(jìn)行制度創(chuàng)新的共識(shí)和膽識(shí)以及將改革成果制度化的動(dòng)力和能力。縣域治理改革的頂層設(shè)計(jì)是力求制訂縣域治理改革的目標(biāo)和改革推進(jìn)的路線圖，從宏觀上予以引導(dǎo)、規(guī)范和調(diào)控，使地方精英清楚縣政改革的目標(biāo)、前景和方向，從而推動(dòng)縣域官員扭轉(zhuǎn)不求有功、但求無(wú)過(guò)的矛盾心理，增強(qiáng)縣政改革的堅(jiān)定性。
第二,激發(fā)社會(huì)活力，大力實(shí)施縣域社會(huì)治理創(chuàng)新。加強(qiáng)縣域社會(huì)治理創(chuàng)新，目標(biāo)是完善有效的權(quán)益保護(hù)機(jī)制,促進(jìn)政府與社會(huì)互動(dòng)的進(jìn)程，增強(qiáng)民眾進(jìn)行利益表達(dá)的效能。這同時(shí)要求，縣政核心的主要領(lǐng)導(dǎo)人的“限權(quán)”進(jìn)程要有所推進(jìn)，特別是“一把手”集權(quán)在得到改變。一些地方探索縣市“一把手”的限權(quán)改革提供了值得觀察的例子。可優(yōu)先予以重視的兩個(gè)參與對(duì)象，一是培育和發(fā)展非政府組織,通過(guò)轉(zhuǎn)變觀念、規(guī)范管理、加強(qiáng)合作，增強(qiáng)基層社會(huì)組織的自主性，充分發(fā)揮其凝聚城鄉(xiāng)居民有效參與社會(huì)管理的協(xié)同作用和公共服務(wù)的職能。同時(shí)，縣域政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的規(guī)范、引導(dǎo)、聯(lián)絡(luò)和服務(wù)，以保證其健康有序發(fā)展。二是基層社會(huì)自治組織的完善與發(fā)展。社會(huì)基層自治組織是社會(huì)治理創(chuàng)新的有效參與者，只有社會(huì)基層自治組織通過(guò)正常的途徑表達(dá)自我訴求并得到有效快速的回應(yīng)，才能發(fā)揮改革的助推器和安全閥的作用，形成社會(huì)治理的不會(huì)枯竭的活力源泉。
第三，有效推進(jìn)以縣權(quán)為核心的政府權(quán)力與民間社會(huì)治理的智慧的互動(dòng)發(fā)展。拋卻傳統(tǒng)思路中的縣級(jí)權(quán)力思維,重建縣域政府權(quán)力與市場(chǎng)及不同社會(huì)主體的相互關(guān)系，才能更好地在縣域政府管理的大社會(huì)格局中建立全新的社會(huì)治理互動(dòng)模式。現(xiàn)在的縣級(jí)政府官員具有政治改革的要求和沖動(dòng)，縣域社會(huì)治理改革不斷有基層自主啟動(dòng)重大政治改革舉措，這與中央政府及中國(guó)共產(chǎn)黨的長(zhǎng)遠(yuǎn)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略相吻合，是一個(gè)從基層探索的自我發(fā)展的政治進(jìn)化旅程。其原因在于，基層政府官員更能直接感受來(lái)自基層社會(huì)和公眾的利益訴求與改革主張。總的來(lái)看，政府過(guò)程的程序化和公共參與性都有明顯進(jìn)步，制度化程度在提升，行政效率在提升，民眾的問(wèn)責(zé)性在提升。
五、結(jié)論
在縣級(jí)政府管理探討中出現(xiàn)的縣權(quán)、縣政與縣域治理概念，代表著在特定改革思路下相應(yīng)的縣級(jí)改革的制度設(shè)計(jì)重點(diǎn)。從制度合作的視角分析，縣權(quán)、縣政與縣域治理的縣級(jí)管理改革分析通過(guò)權(quán)力結(jié)構(gòu)、政權(quán)架構(gòu)以及權(quán)力主體與社會(huì)權(quán)利主體之間的公共治理的發(fā)展互動(dòng)，構(gòu)成縣級(jí)管理的多種途徑與內(nèi)容的制度合作方式，它們共同形成了中國(guó)縣級(jí)政府從學(xué)術(shù)討論到現(xiàn)實(shí)政府管理變革的歷史邏輯。這種邏輯的基礎(chǔ)是制度創(chuàng)新的路徑依賴(lài)特征，正是在這個(gè)意義上，縣作為一個(gè)分析單位對(duì)認(rèn)識(shí)和理解中國(guó)政治具有啟發(fā)作用。
制度合作的行政模式的關(guān)鍵是集合不同利益方的共同關(guān)注點(diǎn),從權(quán)力體系的內(nèi)部調(diào)整逐步走向權(quán)力體系與社會(huì)之間的互動(dòng),通過(guò)政府與市場(chǎng)合作、政府向社會(huì)分權(quán)的方式來(lái)解決區(qū)域性公共事務(wù)，以期望在縣域內(nèi)建立政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間良性互動(dòng)、功能互補(bǔ)的協(xié)同管理模式，力圖在公共治理框架中，實(shí)現(xiàn)政治制度、市場(chǎng)制度、社會(huì)制度之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。
縣級(jí)管理改革的制度合作的必要性來(lái)源于社會(huì)形態(tài)與組織程度的發(fā)展，但縣級(jí)制度合作主義的可行性則依賴(lài)于政治改革的大環(huán)境，特別是上級(jí)權(quán)力的放行及其在縣級(jí)層次的合理配置。中央政府逐漸下放權(quán)力，減少對(duì)人們?nèi)粘Ｉ畹母深A(yù)，這為社會(huì)的制度合作的誕生開(kāi)辟了廣闊的空間。縣級(jí)管理改革討論中存在的縣權(quán)、縣政與縣域治理三個(gè)分析視角之間存在密切的關(guān)聯(lián)，是在不同范圍內(nèi)的利益行動(dòng)者的利益一致性達(dá)成程度。改革開(kāi)放以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)證明，上級(jí)給下級(jí)放權(quán)，高層級(jí)政府給基層政府放權(quán)，政府對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)放權(quán)，并將其納入制度化、法治化軌道，才能真正激發(fā)基層廣大干部群眾和市場(chǎng)主體的干事創(chuàng)業(yè)的激情和動(dòng)力，有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展。
參考文獻(xiàn):略
作者系武漢理工大學(xué)管理學(xué)院副教授
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2015年03期
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