郡縣治，天下安。自古以來，縣域治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直為中央政府所重視。新中國(guó)成立以來，在黨的農(nóng)村方針政策指引下，縣域治理發(fā)生了一系列重要制度變革，從而帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)不斷改善和發(fā)展。因此，在新時(shí)代鄉(xiāng)村振興背景下，研究縣域治理和金融服務(wù)問題，具有非常重要的歷史和現(xiàn)實(shí)意義。
一、縣域治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史考察
古人云：民為邦之本，縣乃國(guó)之基?？h，是國(guó)家行政管理的最基礎(chǔ)的層次以及最基本的單元。在我國(guó)行政區(qū)劃歷史上，縣的由來歷史已久。早在西周時(shí)期，周王的食邑叫王畿或國(guó)畿，王畿之內(nèi)即是“縣”。根據(jù)歷史記載，縣作為行政區(qū)始于春秋時(shí)期，秦始皇統(tǒng)一六國(guó)后，確立郡、縣二級(jí)制，全國(guó)分為36郡，郡下設(shè)縣。后來，歷代皆承秦郡縣治國(guó)之制。司馬遷在《史記》中寫道：“縣集而郡，郡集而天下?！?
新中國(guó)成立后，中央政府高度重視縣域治理和發(fā)展。先后經(jīng)過土地改革、農(nóng)業(yè)合作化、農(nóng)村人民公社、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以及“三權(quán)分置”等縣域農(nóng)村綜合性改革，縣域行政區(qū)劃以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)發(fā)生重大變化?？h域居住著大量的人口，涵蓋城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。
縣域經(jīng)濟(jì)是指以縣域?yàn)橹行?、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、廣大農(nóng)村為基礎(chǔ)的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)。從經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系來看，它是以行政區(qū)劃為邊界的；但從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行關(guān)系來看，它又超越縣域邊界，擴(kuò)展到其它地區(qū)和部門?？h域經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)單元和組成部分?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不僅決定了轄區(qū)內(nèi)民眾的生計(jì)狀況，而且直接影響著當(dāng)?shù)鼐用竦脑诘鼐蜆I(yè)狀況，進(jìn)而對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)關(guān)系以及人們的地域認(rèn)同等產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
二、鄉(xiāng)村治理制度變革及其對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響
伴隨我國(guó)鄉(xiāng)村治理制度變革，不僅縣域行政管理體制發(fā)生變化，而且對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。
土地革命時(shí)期，通過“打土豪，分田地”，“耕者有其田”，實(shí)行土地制度改革，成立農(nóng)業(yè)合作社，完成對(duì)農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造，將農(nóng)民土地所有制改變?yōu)橥恋丶w所有制。通過農(nóng)業(yè)合作化，國(guó)家政權(quán)在農(nóng)村地區(qū)建立和鞏固人民公社制度，實(shí)行“政社合一”“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”，縣域鄉(xiāng)村得到更大程度的整合。但在當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家財(cái)政資金被大量配置到了城市發(fā)展。如通過稅收方式、“剪刀差”方式、儲(chǔ)蓄方式為工業(yè)化提供了大量的資金積累。據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)資料，從1952-1990年農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供了約1萬億資金，平均每年高達(dá)250億元，占國(guó)民收入全部積累額的22.4%。然而，國(guó)家對(duì)農(nóng)村的投入有限，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展一定程度受到影響。
改革開放時(shí)期，廢除人民公社制度，確立家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，即家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制。一方面，隨著國(guó)家工業(yè)化戰(zhàn)略的基本實(shí)現(xiàn)，“以農(nóng)補(bǔ)工”需求減弱，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展獲得可積累資金支持。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，帶動(dòng)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。據(jù)當(dāng)代研究所相關(guān)資料，到1984年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模已經(jīng)達(dá)到606.52萬個(gè)，就業(yè)人數(shù)5208.11萬人，在上繳國(guó)家稅金方面貢獻(xiàn)已達(dá)8.3%。
社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立時(shí)期，不斷地深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，推動(dòng)農(nóng)業(yè)集約化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期，采取多予少取放活的農(nóng)村工作方針，取消農(nóng)業(yè)稅及其附加，建立完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)加速向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。進(jìn)入新時(shí)代，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，打贏脫貧攻堅(jiān)，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”等系列改革進(jìn)一步深化。縣域經(jīng)濟(jì)將獲得充分發(fā)展的政策支持和市場(chǎng)機(jī)遇，如縣城與中心鎮(zhèn)將成為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力充分激發(fā)；農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)在“雙循環(huán)”新格局中扮演重要角色。
三、縣域治理改變了農(nóng)村金融服務(wù)格局
金融是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心。伴隨縣域治理，金融不僅對(duì)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展扮演著重要角色，而且其自身獲得發(fā)展，改變了農(nóng)村金融服務(wù)格局。由單一的農(nóng)村信用合作、民間借貸發(fā)展成為商業(yè)性、政策性、合作性金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的、正規(guī)與非正規(guī)并存的，以農(nóng)村信用合作社為核心的農(nóng)村金融服務(wù)格局。
新中國(guó)成立后，土地改革使廣大農(nóng)戶分得了土地，生產(chǎn)得到初步發(fā)展，農(nóng)戶有了擴(kuò)大生產(chǎn)的需求，民間互通有無已不能滿足資金需要，而少數(shù)富裕農(nóng)戶想將多余的錢放債生息，因而又出現(xiàn)高利貸現(xiàn)象。為了打擊高利貸現(xiàn)象，保護(hù)農(nóng)民利益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中國(guó)人民銀行于1951年5月召開全國(guó)第一次農(nóng)村金融工作會(huì)議，決定大力發(fā)展農(nóng)村信用合作社，并于1951年8月正式成立農(nóng)業(yè)合作銀行。1952年“三反”后，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，農(nóng)業(yè)合作銀行被撤銷。從1954年開始，全國(guó)掀起了聲勢(shì)浩大的群眾性的合作化運(yùn)動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)村信用合作社迅速發(fā)展。到年底，全國(guó)信用社已達(dá)12.6萬個(gè)，70%左右的鄉(xiāng)建立了信用社。1955年3月成立農(nóng)業(yè)銀行，負(fù)責(zé)指導(dǎo)信用合作的發(fā)展。后來，農(nóng)業(yè)銀行被撤銷。1958年，信用社隨著人民銀行在農(nóng)村的基層機(jī)構(gòu)（營(yíng)業(yè)所）一并下放給人民公社和生產(chǎn)大隊(duì)管理，農(nóng)村信用社變成了國(guó)家基層部門在農(nóng)村的融資工具。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立時(shí)期，農(nóng)業(yè)銀行恢復(fù)，農(nóng)村信用社受農(nóng)行領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督，成立了縣級(jí)聯(lián)社。1994-1996年，農(nóng)村金融體制深化改革。1994年成立農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，農(nóng)村信用社進(jìn)行商業(yè)化改革，1995年大量組建農(nóng)村信用合作銀行。1997年中央金融工作會(huì)議確定“各國(guó)有商業(yè)銀行收縮縣（及縣以下）機(jī)構(gòu)，發(fā)展中小金融機(jī)構(gòu)，支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的基本策略以后，包括農(nóng)業(yè)銀行在內(nèi)的國(guó)有商業(yè)銀行日漸收縮縣及縣以下機(jī)構(gòu)。僅1998年至2002年初，共撤并3.1萬個(gè)縣及縣以下機(jī)構(gòu)。
進(jìn)入新時(shí)代，中央實(shí)施脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一方面支持農(nóng)村信用聯(lián)社深化改革成立農(nóng)村商業(yè)銀行；另一方面，鼓勵(lì)國(guó)有商業(yè)銀行服務(wù)下沉，將縣域分支機(jī)構(gòu)打造成鄉(xiāng)村振興的橋頭堡。因此，在廣大的縣域，形成了以多元化的農(nóng)村金融服務(wù)格局。
四、鄉(xiāng)村振興背景下實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合需要金融助力縣域治理
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這篇大文章做好，必須走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路?！白叱青l(xiāng)融合發(fā)展之路”是我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略布局中的題中之意?？h域是連接城市與鄉(xiāng)村的重要節(jié)點(diǎn)。2021年中央一號(hào)文件提出“把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)”?？h域治理也是國(guó)家治理的重要基礎(chǔ)。以縣域?yàn)橹匾腥朦c(diǎn)，壯大和發(fā)揮縣域的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)作用，對(duì)于推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興具有重要現(xiàn)實(shí)意義。
縣域治理具有不同于中心城市和省會(huì)城市的特征。一是縣一級(jí)具備與事權(quán)相匹配的財(cái)權(quán)和行政權(quán)，能夠統(tǒng)籌縣域城鄉(xiāng)發(fā)展和規(guī)劃建設(shè)，構(gòu)建以縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、村莊為腹地的縣域城鄉(xiāng)體系。二是形成比較完整的縣域基本公共服務(wù)體系。以縣級(jí)機(jī)構(gòu)為輻射中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)為網(wǎng)絡(luò)支撐，推動(dòng)公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸、社會(huì)事業(yè)向鄉(xiāng)村覆蓋，從而形成全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的縣域基本公共服務(wù)體系。三是縣級(jí)政府在城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)中起重要的行政推動(dòng)作用?？h級(jí)政府作為城鄉(xiāng)要素流向的引導(dǎo)者和市場(chǎng)秩序的維護(hù)者，在政府統(tǒng)籌下充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)要素流動(dòng)的調(diào)節(jié)作用，在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間搭建要素雙向流動(dòng)的載體和橋梁，將各類生產(chǎn)要素、制度要素、文化要素進(jìn)行高效整合和利用。
金融服務(wù)在推動(dòng)縣域治理中發(fā)揮著重要的“助力劑”作用。一是通過信貸資金支持縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如，支持農(nóng)田基本改造、鄉(xiāng)村道路、供水設(shè)施、清潔能源以及數(shù)字通信等基礎(chǔ)工程設(shè)施建設(shè)。二是以新金融促進(jìn)農(nóng)村土地要素流動(dòng)以及鄉(xiāng)村共享開放。運(yùn)用金融科技手段推進(jìn)“智慧政務(wù)”建設(shè)，深入縣域基層，進(jìn)一步向鄉(xiāng)村延伸，依托智慧社區(qū)管理、農(nóng)村三資、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)等系統(tǒng)級(jí)或功能級(jí)應(yīng)用，為促進(jìn)土地要素流動(dòng)提供數(shù)字化智能服務(wù)，提高土地要素利用效率。三是支持新型農(nóng)村合作。通過制定綜合金融服務(wù)方案，支持以農(nóng)民合作社為組織載體，形成發(fā)展生產(chǎn)、供銷、信用“三位一體”綜合業(yè)務(wù)合作的新型農(nóng)村合作模式，幫助農(nóng)村增進(jìn)信用、盤活資源。
五、“十四五”時(shí)期新金融在推進(jìn)縣域治理中將發(fā)揮更大的擔(dān)當(dāng)
新金融是以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵生產(chǎn)要素，以科技為核心生產(chǎn)工具，以平臺(tái)生態(tài)為主要生產(chǎn)方式的現(xiàn)代金融供給服務(wù)。在未來的“十四五”時(shí)期，新金融以“金融雨水”精準(zhǔn)滴灌鄉(xiāng)村治理。在推動(dòng)縣域農(nóng)村金融服務(wù)普惠化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村公共服務(wù)便利化、農(nóng)村建設(shè)數(shù)字化等方面重點(diǎn)發(fā)力，為鄉(xiāng)村振興提供新的解決方案。
一是著力金融支持鄉(xiāng)村振興“新鄉(xiāng)賢”。支持村兩委干部、農(nóng)技人員、種植大戶、退伍軍人、商超業(yè)主、鄉(xiāng)村醫(yī)生、返鄉(xiāng)大學(xué)生等鄉(xiāng)村振興“新鄉(xiāng)賢”，一方面通過“建行大學(xué)”加強(qiáng)中央“三農(nóng)”政策、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理和金融服務(wù)產(chǎn)品等知識(shí)培訓(xùn)；另一方面依托金融科技和大數(shù)據(jù)，開展農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通等全鏈條數(shù)據(jù)采集、溯源追蹤和智能分析，構(gòu)建新的審批和風(fēng)控模型，研發(fā)更多針對(duì)性強(qiáng)、匹配度高、操作簡(jiǎn)單的信用類產(chǎn)品。
二是運(yùn)用金融科技力量助力縣域金融業(yè)務(wù)支持服務(wù)能力提升。一方面，助力縣域消費(fèi)市場(chǎng)在“雙循環(huán)”新格局中扮演重要角色?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出“完善城鄉(xiāng)融合消費(fèi)網(wǎng)絡(luò)，擴(kuò)大電子商務(wù)進(jìn)農(nóng)村覆蓋面，改善縣域消費(fèi)環(huán)境，推動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)梯次升級(jí)?！睘榇?，運(yùn)用金融科技手段開展遠(yuǎn)程客戶授權(quán)，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)貸款線上申請(qǐng)、審批和放貸。同時(shí)創(chuàng)新適合農(nóng)村消費(fèi)特點(diǎn)的信貸模式和服務(wù)方式。另一方面，提升農(nóng)村消費(fèi)信貸風(fēng)險(xiǎn)管理能力。建立消費(fèi)領(lǐng)域新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新模式的信貸風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、預(yù)警和防范機(jī)制，提升風(fēng)險(xiǎn)防控能力。
三是以新金融助力縣域鄉(xiāng)村治理綜合服務(wù)能力提升。比如，建設(shè)銀行充分挖掘和發(fā)揮“裕農(nóng)通”服務(wù)點(diǎn)在鄉(xiāng)村治理中的社會(huì)功能，將智慧政務(wù)連接到村、金融服務(wù)延伸到村、交易場(chǎng)景搭建到村、培訓(xùn)課程下沉到村、陽光村務(wù)應(yīng)用到村；堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，聚合“黨建資源+新金融資源”，助力鄉(xiāng)村黨組織建設(shè)。
(作者系哲學(xué)博士，高級(jí)研究分析師。近年來研究方向：縣域經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村振興、基層金融黨建、金融安全等。)
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