摘要：反貧困是當今世界各國的重要政策目標之一, 但實施反貧困政策與是否脫貧不是一回事。全世界很多發展中國家的脫貧效果不佳, 新中國初期30年冀望發展農村集體經濟來使農民集體脫貧的效果也不佳, 中國的有效脫貧始于農村改革開放。中國脫貧的主要特點是脫貧人口多、脫貧速度快、脫貧地區廣、總體脫貧穩定性好。中國成功脫貧的要素是:1993年前的脫貧基本歸功于經濟發展的“涓滴效應”, 1993年之后主要歸功于政府系統推進的反貧困政策, 其中尤其是扶貧組織建立、機制完善、強有力的行政執行能力、強大的社會動員能力和巨量的資金投入等政策措施發揮了重要作用。但目前的脫貧依然還是低水平的, 2020年后的反貧困任務主要是提高脫貧標準與縮小相對貧困并行、從一般貧困轉向特殊群體、從單維貧困拓展到多維貧困、從農村貧困延伸到城市貧困, 尤其要重視的是如何阻斷貧困的代際傳遞;要把握好城鄉扶貧政策側重點、貧困標準設定與計算等問題。
經歷了40年改革開放的中國農村在很多方面發生了翻天覆地的變化, 農村反貧困是其中引人矚目的重大變化之一。我們將就改革40年來的中國農村反貧困作一個全面的回顧性認識, 同時也對2020年后 (暫稱之為“后脫貧”) 的反貧困問題進行探討, 以期有助于深化人們對于“后脫貧”時期的反貧困思考和反貧困工作的順利推進。
一、中國農村反貧困認識
1. 反貧困的基本歷程
反貧困是全世界任何政府、任何階段的重要政策目標之一, 但在行動上是否實施了扶貧政策以及此類政策是否收到了明顯的脫貧成效則可能是另一回事, 全世界很多發展中國家的反貧困效果不佳。中國共產黨執政以來, 一直冀望通過發展集體經濟來使農民集體脫貧, 但歷經上世紀五十至七十年代30年時間仍收效不佳。中國有效脫貧的真正起步是中國農村的改革開放, 只不過當時官方沒有高頻度使用扶貧脫貧之類的詞語而已, 因當年絕大多數農民處于貧困狀態, 政府的著眼點還是解決“吃飽飯、穿暖衣”的初級物質生存問題。但以“大包干”為標志的農村改革從初期的糧食增產解決溫飽問題, 延伸到種植經濟作物增加農業收入, 再突破到大辦鄉鎮企業獲取農村工業化收入, 最后演進到進城獲取異地非農就業收入, 為緩貧脫貧發揮了不可磨滅的作用。
從1978年至1984年, 以“大包干”為標志的農村改革使得中國農村普遍解決了溫飽問題, 農業連續豐收、糧食儲備較足, 在此基礎上, 中央政府開始著眼于解決農村貧困問題。1984年, 國務院決定實施“以工代賑”計劃, 大規模幫助貧困地區修造公路、航道和小型水利工程。1985年, 國務院批轉民政部等九部門《〈關于扶持農村貧困戶發展生產治窮致富的請示〉的通知》。 (1) 11986年5月16日, 國務院成立“貧困地區經濟開發領導小組”, (2) 2從這個國務院議事協調機構的名稱可以看出, 當時的扶貧著眼點一是瞄準地區、二是瞄準經濟發展。1987年11月6日, 國家統計局和國務院貧困地區經濟開發領導小組聯合印發《關于布置〈貧困縣農村經濟開發情況〉調查統計表的通知》, 以摸清貧困縣的基本情況和開發情況。由于貧困地區的經濟開發需要大量資金, 1989年3月, 國家成立了由國務院扶貧開發領導小組辦公室主管的非營利性社會組織“中國扶貧基金會”, 管理海內外扶貧捐贈基金的獨立社會團體法人。
進入上世紀九十年代后, 城市改革已經獲得了很大進展, 農村也轉入了鄉鎮企業大發展階段, 南方談話預示著進一步的改革開放。中共“十四大”報告中指出, “貧窮不是社會主義, 同步富裕又是不可能的, 必須允許和鼓勵一部分地區一部分人先富起來, 以帶動越來越多的地區和人們逐步達到共同富裕”、“貧困地區盡快脫貧致富, 是實現第二步戰略目標的重要組成部分”, (3) 3這意味著分類致富中的扶貧脫貧將成為改革開放戰略中的重要任務。1993年6月, 國家成立了國務院扶貧辦指導下的全國性非營利社團組織“中國扶貧開發協會”;1993年12月28日將“國務院貧困地區經濟開發領導小組”更名為“國務院扶貧開發領導小組”;1994年2月28日至3月3日的全國扶貧開發工作會議在北京召開, 會議宣布:國務院決定從1994年到2000年, 每年再增加10億元以工代賑資金、10億元扶貧專項貼息貸款;1994年4月15日, 國務院發出關于印發《國家八七脫貧攻堅計劃 (1994~2000年) 》的通知。這是我國第一個正式公布的大規模脫貧攻堅規劃, 并且設定了7年脫貧8000萬貧困農戶的目標。1995年2月, 國家成立了“國務院扶貧辦外資項目管理中心”, (2015年更名為“中國扶貧發展中心”) 。這一連串密集的機構成立或更名、國家扶貧工作會議和首個國家級扶貧規劃, 標志著扶貧脫貧工作逐漸進入了政府工作表的重要位置, 從中也可以看到政府將這一工作目標明確鎖定和聚焦在扶貧脫貧上, 而不像以前那樣只是寬泛地指向貧困地區經濟發展。由此, 扶貧脫貧進入了政府大規模、組織化的扶貧脫貧新階段。
進入21世紀后, 中共“十六大”提出了2020年全面建成小康社會的戰略目標, 如何全面建成小康社會就成為我國經濟社會發展的頭等大事。中共“十六大”、“十七大”和“十八大”均立足于2020年全面建成小康社會的戰略目標, 對“三農”工作提出要求、作出部署, 扶貧脫貧就成了能否建成小康社會的決定性工作。農村扶貧脫貧高頻率地出現于官方媒體詞語和中央文件, 國家先后制定和發布了《農村扶貧開發綱要 (2001~2010年) 》、 (4) 4《中國農村扶貧開發綱要 (2011~2020年) 》 (5) 5和《“十三五”脫貧攻堅規劃》 (6) 6等國家減貧規劃文件, 國家在財政上也投入了巨額扶貧資金, 并且為打贏扶貧脫貧攻堅戰設定了到2020年“一個也不能剩”的脫貧時間和任務表。
2. 中國扶貧脫貧工作成效
扶貧是當今全球各國都在進行的事, 但扶貧只是行動, 重要的應當是扶貧的結果, 即脫貧效果。世界上不少發展中國家開展了很多扶貧行動和項目, 但脫貧卻不盡人意;中國的矚目點不僅在于扶貧行動的規模和力度大, 更在于脫貧效果好。
脫貧人口多是中國扶貧工作的巨大成效之一。1978年, 我國貧困標準為人均年純收入100元, 依1978年美元匯率1.684計算, 即0.1662美元/人日, (7) 7貧困2.5億人, 貧困發生率高達30.7%。到2017年, 貧困線的當年價已提高到約2928元 (8) 8 (2010年不變價為2300元) , 貧困人口減少到3046萬人, 貧困發生率降低到3.1%。若按當年價現行農村貧困標準來衡量1978年農村居民貧困狀況, 則1978年的貧困發生率為97.5%, 貧困人口規模7.7億, 這意味著1978年至2017年, 中國減貧人口近8億人 (含人口增加因素) 。
中國脫貧工作的巨大成效之二是脫貧速度快。短時間內大規模脫貧是很不容易的, 從2000~2010年數據看, 全國農村貧困發生率從10.2%下降到2.8%, 10年內下降了72.6%。2010年, 我國將貧困標準提高了92.3%, 從2008年的1196元提高到2010年的2300元, 新標準下的貧困人數和貧困發生率隨之上升, 貧困人口從2688萬人上升到16567萬人, 貧困發生率從2.8%上升到13.4%。但經過7年的反貧困, 貧困人口又減少了81.6%, 從16567萬人減少到3046萬人, 貧困發生率從13.4%下降到3.1%, 這種減貧速度世所罕見 (具體見表1、圖1) 。
表1 全國農村貧困人數和貧困發生率變化
注:表中數據系作者根據《中國農村貧困監測報告》[1]歷年數據整理。2010年國家貧困線標準提高了92.3%, 從2008年的1196元提高到2010年2300元, 新標準下的貧困人數和貧困發生率隨之上升, 所以表中2010年用了新舊貧困標準下的數據。
減貧速度之快從國際數據中的對比中也得到了映證。世界銀行以2011年購買力平價 (PPP) 計算了人日3.2美元收入的貧困發生率, 1990年中國為90.1%、中低收入國家平均為67.4%、世界平均為55.0%;到2013年中國降低到12.1% (2014年為9.5%) 、中低收入國家平均降低到33.8%、世界平均值降低到28.6%。
圖1 貧困標準調整與貧困人數
注:圖中數據系作者根據《中國農村貧困監測報告》歷年數據整理和制作。[2~5]
中國脫貧工作的巨大成效之三是脫貧地區的廣泛性, 各地區的脫貧工作都取得了明顯成效。2010年與2000年相比, 東、中、西部貧困人口分別減少了87.1%、70.2%和69.4%。2010~2016年在2000~2010年的反貧困基礎上又繼續減少了81.1%、71.3%和73.3% (具體見表2) 。
表2 東、中、西部農村貧困人口分布變化
注:表中數據系作者根據《中國農村貧困監測報告》[2~5]歷年數據整理。
中國脫貧工作的巨大成效之四是總體脫貧穩定性好。從圖1可看出, 全國總體返貧現象出現在反貧困初期的1986~1991年期間, 1993年政府系統化推進扶貧政策后只有2003年出現過總體返貧現象, 因為2003年遭遇嚴重自然災害和“非典”疫情影響了農民工務工。2003年之后, 中國再沒有出現過總體返貧現象。在個體返貧方面, 必然會存在返貧現象, 但由于《中國農村貧困監測報告》沒有提供個體返貧的統計數據, 無法作個體返貧分析。
從國際比較看, 正因為中國的扶貧脫貧獲得了上述巨大成效, 從而使中國扶貧工作和脫貧效果贏得世界矚目, 被譽為扎實有效的“中國式減貧”。“中國式減貧”使中國成為世界上減貧人口最多、減貧速度最快的國家, 率先完成聯合國千年發展目標提出的“極端貧困人口減半”目標。2010年, 聯合國86個自定標準的國家貧困發生率平均為37.4%, 我國是2.8%。盡管各國之間的貧困標準不一, 但還是能夠明顯感覺到減貧成效的懸殊差異。聯合國《千年發展目標2015年報告》顯示, 全球極端貧困人口已從1990年的19億降至2015年的8.36億, 中國的貢獻率超過70%, 為全球減貧事業作出了重大貢獻。聯合國開發計劃署前署長海倫·克拉克說:“中國最貧困人口的脫貧規模舉世矚目, 速度之快也是絕無僅有!”。2017年初聯合國秘書長古特雷斯評價中國的減貧成就:過去十年, 中國是為全球減貧作出最大貢獻的國家。聯合國糧農組織駐華代表馬文森表示, 在聯合國2030年可持續發展目標中, 消除貧困是其中之一。如果沒有中國的貢獻, 整個脫貧目標是不可能實現的。
雖然我國的扶貧減貧取得了舉世矚目的成效和認可, 但我們也必須看到, 當前中國的脫貧標準還是低水平的, 按照世界銀行的方法換算, [6]我國現行農村貧困標準約在人日1.6~1.8美元, 介于兩個常用的國際貧困標準 (日均每人1.25美元和2美元) 之間, 即還只是剛剛擺脫絕對貧困。今后, 我們還需要提高貧困標準而進行扶貧減貧, 在世界銀行提出的人日3.2美元和5.5美元的水平上脫貧。
3. 中國扶貧減貧脫貧工作的成功要素
從人類發展史看, 減貧脫貧是一個經濟發展的結果。歷史上有私人或政府機構來救助窮人的, 尤其以西方歷史上的教堂救助為典型, 但也往往限于給餐留宿式的臨時救助, 沒有以一定收入水平為目標的扶貧減貧脫貧。作為扶貧減貧脫貧目標明確的系統性政府政策, 還是現代才出現的事情, 尤其是二戰以后成立的國際組織的倡議和努力。
從社會發展規律或理論認識來說, 在一國工業化進程中的經濟起飛時期, 經濟快速發展導致國民大規模且迅速地增加收入, 因此, 經濟快速發展成為國民迅速且大規模減貧脫貧的最大功臣, 這是一個世界性的基本規律。各國分配不平的差異只能影響減貧脫貧規模和深度, 不會否定減貧脫貧的基本趨勢和成效。因為這種減貧脫貧屬于經濟發展而自然帶動的結果, 因此, 在學術層面也把這類減貧脫貧稱之為經濟發展或者產業發展的“涓滴效應”, 即絕大多數減貧脫貧戶是搭上了經濟發展的“便車”而減貧脫貧的。
中國案例也符合上述規律, 隨著中國起源于農村的改革從糧食生產延伸到經濟作物生產、從農業生產領域拓展到非農產業領域、從農村改革擴大到城市改革, 為農村產業發展和農村勞動力轉移就業提供了寬松有利的發展環境, 迅速提高了農民收入, 使得廣大農民大規模地成功減貧脫貧。
可以說, 1993年以前我國農村居民的減貧脫貧主要來自經濟發展的功勞, 而不是來自政府的扶貧政策, 或說農戶減貧脫貧的主要功績不是政府扶貧減貧行為的結果。正如上述第一部分所闡述的, 那時候政府在理論上還沒有清晰地瞄準貧困農戶的準備, 在組織上還沒有形成完備的扶貧體系, (9) 9在財政上也沒有多大的扶貧支出, 當時有限的扶貧行為還是著眼于促進貧困地區的經濟發展, 而不是瞄準貧困農戶的扶貧減貧。這時候政府減貧脫貧目標的主要政策實際上是發展經濟, 通過“涓滴效應”達到大規模減貧脫貧的效果。
當一個地區的經濟發展到一定階段時, 該地區經濟發展的脫貧“涓滴效應”漸漸下降, 這表明貧困戶的貧困原因已開始轉變, 隨著越來越多的農戶脫貧, 未脫貧農戶的貧困不是缺乏就業機會和收入的一般性社會因素所導致的, 而是具體家戶原因導致的, 比如具體家戶層面的就業能力或意愿問題。1993年后, 全國除連片貧困地區外, 很多地區出現了脫貧“涓滴效應”的逐漸下降。以前出臺一項政策或措施, 一下能解決幾十萬、幾百萬, 甚至上千萬人脫貧, 現在出臺一項政策就沒有這么大的邊際效益了, 這時就需要政府出臺專項的瞄準貧困戶的反貧困政策, 同時也需要政府對反貧困投入較多的專項財政。
1993年后, 政府的農村反貧困開始加大了對貧困農戶的扶貧工作力度, 從上面第一部分對扶貧機構和組織、扶貧研究與投入的回顧可以感受到這一點。國家在反貧困瞄準上逐步開始明晰了“貧困地區貧困村貧困戶深度貧困戶”的多級演進的精確瞄準。此階段的中國農村反貧困是以政府推進為主的反貧困, 此階段減貧脫貧的主要功績來自于政府系統的反貧困政策推進, 尤其是“十八大”后大力度實施的“片區規劃”、“精準扶貧”和“一個不能剩”的反貧困要求及其配套政策和項目。
從行政角度看, 中國農村反貧困的成功要素不僅僅在于中國有一整套系統、完整的反貧困組織機構和戰略與政策措施, 這里必須視作重要成功要素的是政府強有力的領導能力、動員能力、協調能力和反貧困機制, 如出臺《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》、開展扶貧開發成效考核、整合扶貧資金、構建省市縣鄉村五級一起抓扶貧的層層落實責任制的治理格局, 等等, 充分顯示了中國政府的反貧困行政能力和機制。因此, 反貧困中出現的所有相關問題都可以得到處理, 并使各項反貧困措施得到全方位落實, 尤其是能夠保證反貧困有一個目標明確、階段銜接、力量整合、統籌兼顧的長期反貧困戰略規劃。強大有效的行政領導力和執行力是中國有別于其他發展中國家反貧困的鮮明特色, 在很多執政黨輪換的發展中國家是很難做到的, 甚至是幾乎做不到的。
中國減貧脫貧的成功要素之三是經濟發展為反貧困提供了強大的資金支持, 正如上面所說, 1993年前的減貧脫貧功績主要來自經濟發展的“涓滴效應”, 那時的政府資金投入與其說投入扶貧不如說投入發展經濟更為恰當準確;但1993年后的政府反貧困措施是需要強大的資金支持的, 得益于中國經濟起飛階段的高速持續發展, 為反貧困提供了不可或缺的巨量資金供給, 這種供給不僅來自政府的巨大財政資金投入, 還動員了數量極其可觀的民間資金和實物投入, 這點也是其他發展中國家不可比擬的。
反貧困的“中國模式”和“中國經驗”為世界反貧困提供了極具價值的參考和啟示, 經濟發展、全社會反貧困共識與決心、強有力的政府領導與推進、系統有效的機制和措施, 這些成功的中國經驗是值得其他發展中國家借鑒的。
二、2020年后的中國反貧困思考
此次脫貧攻堅戰將在2020年完成, 全國農村將基本擺脫現有貧困線水平的絕對貧困。那么, 2020年后的中國反貧困走向如何?戰略如何?我們將探討幾個值得思考的問題。
1. 絕對貧困與相對貧困
根據世界銀行推薦的發展中國家貧困線確定方法:低貧困線和高貧困線 (1.25~2.0美元/人日) , (10) 10考慮到我國“兩不愁、三保障”的扶貧水平, 我國現行貧困標準所代表的實際生活水平大體接近高貧困線的水平, 也就是說, 我國2020年的脫貧還只是擺脫了絕對貧困。如果依照世界銀行提出的3.2美元/人日 (2011年PPP) 的貧困標準, (11) 112014年我國城鄉貧困發生率是9.5%;如果依照世界銀行提出的5.5美元/人日 (2011年PPP) 的貧困標準, 2014年我國城鄉貧困發生率是31.5%。所以, 我國2020年的脫貧水平還是低水平的, 扶貧減貧工作依然任重道遠。
任何時代、任何國家和地區都存在“貧困”問題, 因為所謂貧困都是相對而言的, 即使今天的歐美發達國家也依然存在貧困問題, (12) 12但此時的貧困問題基本上是相對貧困問題。 (13) 13所以, 2020年后中國反貧困的基本定位是在防止返貧的基礎上解決相對貧困問題。
2. 反貧困主戰場
隨著中國城市化進程的逐步推進, 城市貧困問題日益突出, 城市的低收入者 (包括在城市中生活的農民工) 、下崗群體以及殘疾人、失能或半失能的孤寡老人等往往成為城市貧困人群。城市貧困人口實際生活的艱難程度有時甚于農村貧困人口, 因為很多城市生活的底線彈性遠遠小于農村居民, 甚至是剛性的, 比如農村人口還可能從大自然取水作為生活用水, 還可能利用自然界物質作為能源解決煮飯烹菜, 可以利用一小塊土地種糧種菜, 還可以住在自己的破舊的陋屋, 但城市人口必須通過購買 (或租金) 來獲取這些基本的生存資料。
盡管城市人口貧困問題日益突出, 但2020年后我國反貧困的主戰場依然是農村, 而不是城市, 在總體判斷上這點是絕不能誤判的。2017年城鄉居民的收入倍差是2.71 (農民=1) , 農村人口的脫貧標準是低水平的;而且城市居民的生活基礎設施、社會保障網等公共物品供給也遠遠好于農村居民, 農村貧困人口和返貧人口中60%以上是因病致貧。
3. 反貧困的主要任務
前一階段反貧困主要解決的是收入不足導致的溫飽型基本生活問題, 目前基本生活型貧困問題已經初步解決, 反貧困的新任務或新目標有了新的變化, 反貧困任務主要是絕對貧困疊加上相對貧困、從一般貧困轉向特殊群體、從單維貧困拓展到多維貧困、 (14) 14從農村貧困延伸到城市貧困, 尤其要重視的是如何阻斷貧困的代際傳遞。
4. 城鄉減貧途徑與政策差異
2020年后的反貧困與此前相比, 在內容上更為細化, 在地域上更為擴大, 在維度上更為多樣, 因此2020年后的扶貧工作需要繼續分類施策, 通過提高精準度來提高減貧脫貧效果。與此同時, 2020年后的反貧困工作應注意農村反貧困和城市反貧困的關系和差異。
從農村減貧脫貧途徑來看, 主要途徑無外乎這樣幾條。一是開發式扶貧, 有時亦稱產業扶貧, 這種扶貧途徑在農村地區主要表現為兩種方式。第一種方式是貧困戶自我開發式扶貧, 貧困農戶從事農業產業的減貧脫貧行為, 即政府通過引導和支持, 幫助貧困戶發展農業生產, 產品增產優化、開拓銷售渠道、產品提價增值, 以此幫助貧困戶通過提高自身農業經營的水平來達到減貧脫貧。 (15) 15第二種方式是外部開放式扶貧, 即政府通過引導和支持, 幫助當地發展地方經濟、改善產業環境, 包括招商引資、返鄉創業等。依靠改善經濟環境和發展非農產業來增加非農就業機會或訂單農業等, 以此間接幫助貧困戶減貧脫貧。相對于貧困戶自我發展這種狹義的開發式扶貧來說, 這可視作廣義的開發式扶貧, 這種扶貧脫貧實際上是來自經濟發展的“涓滴效應”。二是公益性扶貧, 即政府需要向農村居民提供公共產品, 政府將提供公共產品的崗位提供給貧困人群, 使得他們通過就業收入來減貧脫貧。三是保障性減貧 (或說“救濟式扶貧”) , 這種扶貧實際上就是民政救濟, 通常適用于缺乏減貧脫貧能力的農戶, 如孤寡農戶、病殘農戶等。
以前的農村扶貧工作主要是以開發式扶貧 (產業扶貧) 為主、以救濟扶貧和公益性扶貧為輔。2020年后的農村貧困人口絕大多數是因病因殘因老因智障而致貧, 極少數是因懶致貧。貧困發生率低了, 但扶貧難度卻加大了, 農村開發式產業扶貧的效果將下降, 加上素質較高的新生代農村勞力的繼續外出和老年農民工返鄉人數增加。換句話說, 農村貧困人口主要由難以通過就業或自己創業來脫貧的人口組成, 因此, 保障式和公益式扶貧減貧脫貧的作用將大大上升。也即是說, 2020年后的農村扶貧政策應加大民政救助的重視程度和財政投入, 從開發式扶貧為主轉入到保障式和公益式扶貧并重。
城市反貧困政策的關注和實施重點應該是就業和就業保障政策, 即財政、金融和企業政策應加大支持就業和就業保障力度, 因為就業問題是未來中國城市的主要問題之一;城市老年人已經具有相對較好的社會福利保障 (如退休金和醫保等) , 而且今后會更好, 而年輕人 (除了極少數懶人) 只要能就業, 一般就不會成為貧困人群。城市反貧困的這一特點與農村是明顯不同的。
5. 貧困標準的一致性與計算
目前我國城鄉貧困線是分開劃的, 其依據是基礎水平、實際生活水平和各地財力是不一樣的。但這種劃分是有依據問題的。2020年前的貧困線劃分更多的是考慮到操作條件, 但即使從操作條件來說, 也是存在一定問題的, 既然各地的基礎水平、實際生活水平和財力是不一樣的, 那又為什么全國各省農村劃定的貧困線統一為2300元 (2010年價格) 呢?西部地區與東部發達地區顯然是有很大差距, 統一貧困線使得前者的脫貧難度遠遠加大。
2020年后的貧困線標準是否可以考慮全國一個貧困標準或各省城鄉用一條計算基線?一個貧困標準, 即城鄉一致、各省一致的一條貧困線。也許現階段省區間、城鄉間差異較大, 在操作條件上不便于全國統一一個貧困標準。
各省城鄉貧困計算標準用一條計算基線?即改變目前城鄉分別計算貧困線的做法, 而只是計算城市貧困線, 農村根據城市貧困線來劃定貧困線。考慮到現實生活差距和操作條件, 農村貧困線是城市貧困線的%。如此做的好處是, 城鄉貧困差異一目了然, 隨著過渡階段, 逐漸縮小兩者的差距, 最后成為一個貧困標準。
有人會說何必如此, 完全可以讓城鄉貧困線差距逐年縮小, 最后合一。當然可以如此實施, 但采用一個計算基準具有兩點好處。一是在理論上容易體現追求城鄉國民公平的努力, 暫時不能實現只是因為操作性方面的條件不足, 但目標清楚地指向縮小差距、實現統一。二是在操作中有利于縮小城鄉差距。因為制定貧困線是有客觀考慮因素的, 從而形成計算公式。在確定相對貧困人群時, 多數是依據居民收入的平均數或中位數的一定比例來確定的, 由于城鄉居民收入的平均數或中位數的絕對值不同, 因此, 分別計算時容易出現實際倍差或絕對差擴大的現象。因為我們缺乏所需貧困人口的計算數據, 這里就借用我國城鄉居民收入五等份中最低一檔的低收入戶來進行城鄉比較, 全國城鄉最低收入戶的倍差 (以農村低收入戶為基準) 由2013年的3.4倍擴大到2016年的4.3倍, 同期的絕對差額由7018元擴大到9997元 (表3) 。這在一定程度上可反映出城鄉分開計算貧困線所隱含的問題, 實際上并不利于縮小貧困線距離。如果人為隨意縮小城鄉貧困戶差距, 那么劃定的依據又在哪里?
表3 城鄉居民低收入戶差距變化
注:表中數據系作者根據《中國統計年鑒》數據計算所得。
杭州市城鄉居民最低生活保障標準采用的就是以單一的城市線為基準的方式。杭州市經濟條件較好的區縣級行政地區采用城鄉統一的最低生活保障線, 在經濟實力較弱的區縣級地區實行城鄉不同的最低生活保障標準, 但使用的是單一的城市線基準, 農村的最低生活保障線計算是城市線的一個百分比:“農村最低生活保障標準的調整根據統籌城鄉、逐步縮小城鄉差距的工作要求, 應按不低于當地城鎮最低生活保障標準的90%執行”。 (16) 16
還有一個問題, 收入貧困線本來是用來測度貧困人口規模的, 在確定建檔立卡貧困人口時, 收入也僅僅是考慮因素之一。但在各地的扶貧實踐中事實上已經成為了脫貧的收入基準線, 即各地農村居民的收入標準只能高于, 不能低于這條底線, 脫貧業績考核中如沒有滿足這條收入標準就可以一項否決。因此, 就出現了一個重要的討論問題:農村貧困標準線應當全國一致還是與當地城市貧困線掛鉤?目前全國的農村貧困線標準是全國一致的, 即2300元/人年 (2010年價格) , 但城市低保是全國不一樣的, 由當地各級人民政府負責確定和管理。 (17) 17為什么農村是全國統一的, 而城市不統一呢?顯然, 統一全國城市低保線的結果或是不少地方政府的財力所不達, 或是此線標準很低, 因為各地政府財力差異會造成各省低保壓力的差異。同樣道理, 全國一致的農村貧困線對于各地政府的農村減貧脫貧壓力是不一樣的, 這就表現為經濟欠發達地區的脫貧壓力十分巨大。在解決相對貧困問題時, 后脫貧時期農村貧困線的劃定是否與當地城市低保標準線掛鉤為宜, 而不應全國農村統一。由此, 經過相當一段時期的發展, 逐步過渡到城鄉統一、全國統一。
6. 反貧困形式轉入長期的常態化工作
中國農村反貧困規模之大是全世界獨一無二的, 反貧困工作給各級政府的壓力也是世所罕見的。進入“打贏脫貧攻堅戰”以來, 扶貧脫貧工作不僅成為農村工作的重中之重, 實際上已呈高壓態, 這種高壓分布不僅從上到下落在各級政府和每位相關領導身上, 而且落在眾多基層工作者身上, 其壓力之大從社會上廣泛流傳的很多關于扶貧脫貧工作的民間“段子”也可反映一斑。運動式 (或說戰役式) 扶貧脫貧的成就是巨大的, 但成本也是巨大的, 2020年后的反貧困將進入更長期的減緩相對貧困階段, 運動式的反貧困工作形式是否應當轉入常規式反貧困階段。
7. 全國統籌的反貧困財政機制的理論認識
未來理想和公平的貧困標準線應當是城鄉統一、全國統一的, 至少也是省級范圍內統一的 (事實上目前有些發達省份已經做到了城鄉統一) 。但目前由于各地發展水平的不同, 扶貧籌資能力是不一樣的。因此, 扶貧資金需要一定程度上的全國統籌, 至少也需要省級統籌。即使一下子做不到, 但在頂層設計上需要構建這么一個機制, 然后從初級做起, 漸漸過渡到預定的理想狀態。
在建立全國統籌的反貧困財政機制方面, 也需要厘清一些認識和關系, 即發達地區在財稅上輸出這點上已經作出了較大貢獻, 在扶貧資金的財政轉移分配上也往往所得很少甚至沒有, 如果在反貧困財政籌資上再從發達地區轉移到欠發達地區, 事實上無異于向發達地區額外征收了一種“殺富濟貧”的“反貧困稅”。因此, 在反貧困籌資機制上應當厘清此類關系的理論認識, 因為這種關系的理論認識和處置完全可以延伸到我國整個社保機制, 比如中央政府建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度。 (18) 18其次是反貧困籌資在法律上是否存在撥款依據, 或者每年視財政狀況的酌情撥付, 從依法治國的視角看, 這些都應當加以明確。
作者單位：中國農業大學經濟管理學院
中國鄉村發現網轉自：農村經濟2018年11期
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