摘要:改革開放以來，中國(guó)農(nóng)村反貧困依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展、開發(fā)扶貧、社會(huì)保障三管齊下，取得了巨大成就。隨著農(nóng)村貧困人口的快速減少，反貧困政策也在不斷調(diào)整中，最近反貧困政策的調(diào)整集中體現(xiàn)在精準(zhǔn)扶貧政策的出臺(tái)。精準(zhǔn)扶貧如何與低保政策銜接成為當(dāng)前農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略的重要問題。與其他國(guó)家不同，中國(guó)的反貧困制度設(shè)計(jì)實(shí)際上是同時(shí)存在兩套不同的功能互補(bǔ)的制度體系的，其中，扶貧政策重在環(huán)境建設(shè)，重點(diǎn)是為貧困地區(qū)有勞動(dòng)力的農(nóng)戶增收創(chuàng)造環(huán)境條件。社會(huì)保障政策則是為所有缺少勞動(dòng)力因而缺少響應(yīng)市場(chǎng)條件能力的農(nóng)戶家庭提供基本生活保障。目前反貧困領(lǐng)域存在的政策錯(cuò)位可能造成政策效率的損失。
關(guān)鍵詞: 反貧困；精準(zhǔn)扶貧；社會(huì)保障；開發(fā)扶貧；低保
基金項(xiàng)目:招商局慈善基金會(huì)資助課題
改革開放以來，中國(guó)農(nóng)村的貧困人口從 1978 年的 2.5 億減少到 2016 年底的 4335 萬；按當(dāng)前中國(guó)政府的規(guī)劃，到 2020 年，中國(guó)農(nóng)村將消滅貧困。可以說，中國(guó)反貧困取得了決定性勝利。中國(guó)反貧困的成功得益于三管齊下的反貧困戰(zhàn)略。所謂三管齊下，即國(guó)家分別和先后從宏觀層面經(jīng)濟(jì)發(fā)展、中觀開發(fā)扶貧、微觀社會(huì)保障三個(gè)層面開展反貧困。三管齊下的反貧困戰(zhàn)略，奠定了中國(guó)農(nóng)村反貧困決定性勝利的基礎(chǔ)。
一、三管齊下的中國(guó)反貧困戰(zhàn)略
中國(guó)農(nóng)村反貧困的勝利，宏觀層面取決于新中國(guó)前 30 年的工業(yè)化和改革開放以來的市場(chǎng)化與全球化。正是改革開放以來中國(guó)持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，才讓中國(guó)絕大多數(shù)人口擺脫了貧困。
中國(guó)人口眾多，地域廣大，全國(guó)不同地區(qū)發(fā)展不平衡，與全國(guó)快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯不匹配的一些老少邊窮地區(qū)，資源貧乏，交通通訊不便，基礎(chǔ)設(shè)施簡(jiǎn)陋，教育醫(yī)療條件較差，這些地區(qū)人民的生活水平顯著低于全國(guó)平均水平，貧困人口也主要集中在這些地區(qū)。因此，中共中央、國(guó)務(wù)院在 1984 年發(fā)布了《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，指出：“特別是還有幾千萬人口的地區(qū)仍未擺脫貧困，群眾的溫飽問題尚未完全解決。其中絕大部分是山區(qū)，有的還是少數(shù)民族聚居地區(qū)和革命老根據(jù)地，有的是邊遠(yuǎn)地區(qū)。解決好這些地區(qū)的問題，有重要的經(jīng)濟(jì)意義和政治意義。”1986 年國(guó)務(wù)院設(shè)立貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組（1993 年更名為國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組），負(fù)責(zé)擬定扶貧開發(fā)的法律法規(guī)、方針政策和規(guī)劃、調(diào)查、指導(dǎo)全國(guó)扶貧開發(fā)工作。1994 年國(guó)家出臺(tái)“八七脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃”，2001 年出臺(tái)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001~2010 年）》，2011 年出臺(tái)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011~2020 年）》，形成了完整系統(tǒng)的扶貧開發(fā)政策。中央認(rèn)為，扶貧開發(fā)“是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展、保障和改善民生、縮小發(fā)展差距、促進(jìn)全國(guó)人民共享改革發(fā)展成果的重大舉措”。
開發(fā)扶貧的重點(diǎn)是區(qū)域開發(fā)，其中的典型做法是評(píng)選出貧困縣，對(duì)貧困縣進(jìn)行重點(diǎn)支持。1986 年國(guó)家劃定了 258 個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣；在 1994 年“八七”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃中，國(guó)定貧困縣增加到 592 個(gè)；2001 年5月，國(guó)務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組頒布《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001~2010）》，重新認(rèn)定了國(guó)定貧困縣；2017年 6 月，國(guó)務(wù)院扶貧辦根據(jù)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011~2020 年）》精神，按照“集中連片、突出重點(diǎn)、全國(guó)統(tǒng)籌、區(qū)劃完整”的原則，在全國(guó)劃分了 11 個(gè)集中連片特殊困難地區(qū)，加上已明確實(shí)施特殊扶持政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州，共 14 個(gè)片區(qū) 680 個(gè)縣作為新階段脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)[1]。到 2017 年，全國(guó)共有 832 個(gè)連片特困地區(qū)縣和國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣。2017 年，這些地區(qū)實(shí)際整合涉農(nóng)財(cái)政資金超過 3000 億元[2]。正是區(qū)域性的扶貧開發(fā)以及對(duì)貧困縣、貧困村的項(xiàng)目投資，極大地改變了貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件，提高了貧困地區(qū)農(nóng)民的生產(chǎn)生活水平，增加了農(nóng)民的收入，快速減少了農(nóng)村貧困人口。
進(jìn)入 21 世紀(jì)，國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅，大幅度增加向農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。從 2002 年開始，國(guó)家提出要引導(dǎo)農(nóng)民建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度；2009 年，作為國(guó)家深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的主要戰(zhàn)略部署，新農(nóng)合作為農(nóng)村基本醫(yī)療保障制度的地位得以確立。2017 年，各級(jí)財(cái)政對(duì)新農(nóng)合的人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到 450 元，相對(duì) 2002 年的人均 10 元，短短十幾年提高了數(shù)十倍；2003 年，民政部開始部署農(nóng)村低保建設(shè)工作；2007 年，國(guó)務(wù)院決定在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度，中央財(cái)政每年支出城鄉(xiāng)最低生活保障資金超千億元。2016 年，各級(jí)財(cái)政支出農(nóng)村低保金 1014.5 億元；2009 年，國(guó)務(wù)院決定開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)并很快在全國(guó)推廣，目前農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金為每月 70 元。這些面向農(nóng)戶個(gè)人或家庭的社會(huì)保障政策極大地緩解了農(nóng)戶家庭的貧困狀況，提高了農(nóng)戶家庭應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。
上述經(jīng)濟(jì)發(fā)展、開發(fā)扶貧和社會(huì)保障構(gòu)成了中國(guó)反貧困的三個(gè)不同層面。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是中國(guó)反貧困戰(zhàn)略取得成功的決定性的宏觀條件；以區(qū)域開發(fā)為主要特征的開發(fā)扶貧大幅度提高了老少邊窮地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，這些地區(qū)大量貧困人口因此得以脫貧；社會(huì)保障政策則針對(duì)農(nóng)戶或個(gè)人進(jìn)行支持，其中的新農(nóng)合對(duì)防止農(nóng)戶因病返貧具有很大作用，最低生活保障可以為農(nóng)村缺少收入來源和勞動(dòng)能力的貧弱農(nóng)戶解決溫飽問題，新農(nóng)保則為農(nóng)村老年人提供了難得的現(xiàn)金收入。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展、開發(fā)扶貧、社會(huì)保障構(gòu)成中國(guó)取得反貧困決定性勝利的宏觀、中觀和微觀制度與政策體系，正是宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面政策同時(shí)起作用，使得中國(guó)農(nóng)村在改革開放以來的短短幾十年取得舉世矚目的反貧困成績(jī)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)全國(guó) 31 個(gè)省區(qū)市 16 萬居民家庭的抽樣調(diào)查，按現(xiàn)行國(guó)家農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，2017 年末，全國(guó)農(nóng)村貧困人口 3046 萬人，比上年末減少 1289 萬人；貧困發(fā)生率 3.1%，比上年末下降 1.4 個(gè)百分點(diǎn)。黨的十八大以來，全國(guó)農(nóng)村貧困人口從 2012 年末的 9899 萬人減少至 3046 萬人，累計(jì)減少 6853 萬人；貧困發(fā)生率從 2012 年末的 10.2% 下降至 3.1%，累計(jì)下降 7.1 個(gè)百分點(diǎn)。與此同時(shí)，貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入加快增長(zhǎng)。全國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)調(diào)查顯示，2017 年貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入 9377 元，按可比口徑計(jì)算，比上年增加 894 元，名義增長(zhǎng) 10.5%，扣除價(jià)格因素，實(shí)際增長(zhǎng) 9.1%，實(shí)際增速比上年快 0.7 個(gè)百分點(diǎn)，比全國(guó)農(nóng)村平均水平高 1.8 個(gè)百分點(diǎn)。
二、中國(guó)反貧困戰(zhàn)略中的脫貧攻堅(jiān)
應(yīng)該說，當(dāng)前中國(guó)反貧困取得成績(jī)的根本原因是全國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)政策支持下的持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1978年，中國(guó)人均 GDP 只有 300 多美元，2017 年已達(dá) 8000 多美元，這是中國(guó)農(nóng)村貧困發(fā)生率由 30% 大幅度下降到 3.1% 最為堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。開發(fā)扶貧將資源重點(diǎn)投入到貧困地區(qū)，著力建設(shè)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，降低了貧困地區(qū)進(jìn)入全國(guó)市場(chǎng)的門檻，對(duì)貧困地區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶持，提高了貧困地區(qū)的生產(chǎn)能力和適應(yīng)市場(chǎng)的能力，防止了貧困地區(qū)農(nóng)民收入與全國(guó)平均收入水平差距的快速拉大，從而在反貧困中起到了顯著的作用。
隨著貧困的減少，開發(fā)扶貧在反貧困中的作用開始下降，且開發(fā)扶貧也存在若干缺陷，其中最顯著的一個(gè)缺陷就是貧困縣不愿意脫貧，因?yàn)榱腥胴毨Эh就會(huì)有國(guó)家財(cái)政扶貧資金和專項(xiàng)政策支持。為了獲得專項(xiàng)支持，全國(guó)普遍出現(xiàn)了爭(zhēng)當(dāng)貧困縣、被評(píng)定為貧困縣則舉縣慶賀的不正常現(xiàn)象。
而且，隨著貧困人口的減少，農(nóng)村貧困原因更加多樣化，貧困分布也更加彌散。開發(fā)扶貧中貧困戶普遍受益較少而資本和富裕農(nóng)民受益更多，從而產(chǎn)生了精英俘獲現(xiàn)象[3]（P109-113）。與此同時(shí)，當(dāng)前農(nóng)村貧困并不僅僅發(fā)生在貧困縣和貧困村，在貧困縣以外和在貧困縣的貧困村以外也有普遍的貧困需要引起關(guān)注。新時(shí)期出現(xiàn)了越來越普遍的瞄準(zhǔn)失敗，一直以區(qū)域開發(fā)為重點(diǎn)的農(nóng)村扶貧工作越來越力不從心。
正是在這一背景下，中央在 2014 年提出了“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略，將之前以區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)的開發(fā)扶貧擴(kuò)展到對(duì)建檔立卡貧困戶的精準(zhǔn)扶貧，改過去“大水漫灌”為“精準(zhǔn)滴灌”。“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略在以區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)的開發(fā)扶貧戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，將扶貧重點(diǎn)落實(shí)到直接幫扶貧困戶上來。“精準(zhǔn)扶貧”包括精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核等貧困治理的全流程，其中“精準(zhǔn)幫扶是對(duì)識(shí)別出來的貧困戶和貧困村，深入分析致貧原因，落實(shí)幫扶責(zé)任人，逐村逐戶制定幫扶計(jì)劃，集中力量進(jìn)行扶持”[4]（P57）。2015 年，習(xí)近平總書記在“減貧與發(fā)展高層論壇”上明確提出了“五個(gè)一批”的精準(zhǔn)脫貧措施，主張發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批，易地搬遷脫貧一批，生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批，發(fā)展教育脫貧一批，社會(huì)保障兜底一批。隨后，“五個(gè)一批”的脫貧措施被寫入《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》。
過去開發(fā)扶貧重點(diǎn)是區(qū)域性的，扶貧支持的重點(diǎn)是區(qū)域，比如連片特困地區(qū)、貧困縣或貧困村，國(guó)家扶貧資源一般不會(huì)到戶。農(nóng)民收入由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局進(jìn)行抽樣調(diào)查即可以確定貧困發(fā)生率，并以此為基礎(chǔ)來確定貧困縣和貧困村。一旦精準(zhǔn)扶貧要到戶，就首先產(chǎn)生了如何識(shí)別出貧困戶的問題。《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011~2020 年）》明確規(guī)定，扶貧對(duì)象是在扶貧標(biāo)準(zhǔn)以下具備勞動(dòng)能力的農(nóng)村人口。在這里，扶貧對(duì)象有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是收入水平低于當(dāng)?shù)刎毨Ь€，二是具備勞動(dòng)能力。2008 年十七屆三中全會(huì)決定對(duì)農(nóng)村低收入人口全面實(shí)施扶貧政策；年底，國(guó)家將農(nóng)村絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)村低收入標(biāo)準(zhǔn)合二為一，統(tǒng)稱扶貧標(biāo)準(zhǔn)[5]（P16）。
2011 年中央決定將農(nóng)民人均純收入 2300 元（2010 年不變價(jià)）作為新的國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，到 2016 年全國(guó)貧困線大約在人均純收入 3000 元。因?yàn)樘岣吡朔鲐殬?biāo)準(zhǔn)，全國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)的低保線要略低于扶貧標(biāo)準(zhǔn)。截至 2015 年底，“全國(guó)貧困地區(qū) 832 個(gè)扶貧重點(diǎn)縣（含重點(diǎn)縣和片區(qū)縣兩個(gè)口徑）有 708 個(gè)（或 85.1%）農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)低于國(guó)家貧困線”[6]（P8-9）。最近幾年，全國(guó)大多數(shù)省區(qū)市正在嘗試將貧困線與低保線“兩線合一”。
在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略背景下，精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶，其中最重要的標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)戶收入是否低于扶貧標(biāo)準(zhǔn)。凡是收入低于扶貧標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶，除極少數(shù)五保戶以外，基本上都被納入到各地的貧困戶中。現(xiàn)在的問題是， 2017 年全國(guó)貧困戶為 3046 萬人，而 2017 年 11 月民政部公布的農(nóng)村低保戶對(duì)象為 2270.4 萬戶、4063.3萬人。也就是說，當(dāng)前農(nóng)村低保戶人數(shù)竟然比貧困戶人數(shù)更多。在低保線低于貧困線的情況下，農(nóng)村低保人數(shù)多于貧困戶人數(shù)只有兩種情況可以解釋：一是低保戶的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)與貧困戶評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)不同；二是部分低保戶即使家庭人均收入超過了當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ弦脖患{入到了低保之中。就第二種情況來講，在實(shí)踐中普遍存在將農(nóng)村重病、殘疾人員納入到低保的規(guī)定，比如河南省就明文規(guī)定農(nóng)村二級(jí)以上殘疾一律納入低保。就第一種情況來講，從理論上，扶貧的重點(diǎn)是有勞動(dòng)能力的農(nóng)戶；但在實(shí)踐中，除極個(gè)別情況（如五保戶）以外，所有家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刎毨Ь€的農(nóng)戶都被評(píng)為貧困戶，不漏一人一戶。也是因此，家庭人均收入低于最低收入線的低保戶也自然被評(píng)為了貧困戶。
2012 年，全國(guó)貧困線遠(yuǎn)高于低保線，除特殊情況以外（如家庭人均收入高過貧困線卻存在重病重殘人員），低保戶都被認(rèn)定為了貧困戶。2012 年以后，隨著農(nóng)村扶貧力度的加大，大量貧困戶脫貧，到 2017 年農(nóng)村僅剩 3046 萬貧困人口，農(nóng)村低保人口超過了農(nóng)村貧困人口。如果貧困和低保識(shí)別都是精準(zhǔn)的話，當(dāng)前農(nóng)村貧困人口基本上都應(yīng)當(dāng)是低保戶，或者說，僅靠低保兜底就可以消滅農(nóng)村貧困了。這樣來看，當(dāng)前農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的階段就應(yīng)當(dāng)結(jié)束了，整個(gè)農(nóng)村反貧困工作的重點(diǎn)就變成以農(nóng)村低保為中心的社會(huì)保障工作了。
實(shí)際情況卻與以上推論相差很大。一方面，當(dāng)前全國(guó)仍然處在精準(zhǔn)扶貧的攻堅(jiān)階段，國(guó)家正投入極大的財(cái)力和人力于精準(zhǔn)扶貧；另一方面，農(nóng)村低保的評(píng)定越來越脫離其設(shè)立之初的最低生活保障內(nèi)涵，而與其他社會(huì)保障政策混同起來，比如一些地方政府要求無條件將農(nóng)村二級(jí)以上殘疾納入到低保之中。
三、扶貧政策的演變及其與低保政策的交叉
雖然從功能上講，開發(fā)扶貧與以低保制度為代表的社會(huì)保障制度都可以起到反貧困的作用，扶貧政策與低保政策在反貧困中起作用的方式卻是顯然不同的，這種不同主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：（1）扶貧開發(fā)偏向于中觀層面的經(jīng)濟(jì)政策，而低保制度屬于微觀層面的社會(huì)政策。（2）扶貧開發(fā)政策重點(diǎn)是提供區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施，多是通過項(xiàng)目進(jìn)行投資開發(fā)。扶貧開發(fā)為區(qū)域內(nèi)所有農(nóng)戶提供生產(chǎn)生活便利，農(nóng)戶家庭勞動(dòng)力因此可以有更為便利的生產(chǎn)條件，可以增加農(nóng)業(yè)、副業(yè)或外出務(wù)工的收入。或者說，扶貧開發(fā)的重點(diǎn)是為農(nóng)村有勞動(dòng)力的家庭提供生產(chǎn)和就業(yè)機(jī)會(huì)以增加收入，低保則主要針對(duì)家庭中缺少勞動(dòng)力的農(nóng)戶，是無條件的“補(bǔ)差”。（3）扶貧即使精準(zhǔn)到戶也不允許直接發(fā)錢，而只是進(jìn)行幫扶，包括幫扶技術(shù)、貼息貸款，低保則是直接發(fā)錢“補(bǔ)差”。
我們?cè)賮砜捶鲐氄呤侨绾窝葑兊摹?/p>
如前已述，2014 年以前中國(guó)農(nóng)村扶貧的重點(diǎn)是區(qū)域而非農(nóng)戶家庭，主要手段是開發(fā)，主要措施是通過項(xiàng)目來改善地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等。這樣一種主要面向區(qū)域的開發(fā)扶貧政策為區(qū)域內(nèi)所有農(nóng)戶提供了生產(chǎn)生活的便利，農(nóng)村勞動(dòng)力因此具有了與全國(guó)其他地區(qū)相差不是太多的進(jìn)行生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施條件（比如交通、電力通訊、水利設(shè)施）和進(jìn)入市場(chǎng)的機(jī)會(huì)。國(guó)家開發(fā)扶貧只是為所有農(nóng)戶提供了依靠自己主動(dòng)響應(yīng)來增加收入的機(jī)會(huì)。主動(dòng)響應(yīng)要有兩個(gè)條件：一是有勞動(dòng)能力，二是有響應(yīng)意愿。一個(gè)雖然有勞動(dòng)能力卻不愿意響應(yīng)各種生產(chǎn)和市場(chǎng)機(jī)會(huì)的人是不可能從開發(fā)扶貧中獲得充分利益的。
對(duì)于家庭中缺少勞動(dòng)力或雖然有勞動(dòng)力卻不愿意響應(yīng)各種生產(chǎn)與市場(chǎng)機(jī)會(huì)的農(nóng)戶，扶貧開發(fā)是難以惠及的。從理論上講，如果這些家庭的收入水平低于當(dāng)?shù)刈畹蜕钏剑蛻?yīng)當(dāng)無條件地被納入農(nóng)村最低生活保障，由國(guó)家進(jìn)行“補(bǔ)差”。這個(gè)“補(bǔ)差”也僅僅是“補(bǔ)差”，即將低保戶家庭收入補(bǔ)到最低生活保障線。這個(gè)“補(bǔ)差”是無條件的，而最低生活水平不可能設(shè)定得太高，不然就會(huì)出現(xiàn)鼓勵(lì)有勞動(dòng)力的人不勞動(dòng)而當(dāng)懶漢的可能。
現(xiàn)在的問題是，因?yàn)榉鲐氶_發(fā)中出現(xiàn)了精英俘獲以及貧困原因的多樣化，為了提高扶貧資源使用的效率，國(guó)家提出精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，將扶貧重點(diǎn)由區(qū)域下降到農(nóng)戶，國(guó)家扶貧的重點(diǎn)不只是區(qū)域開發(fā)，而更重視對(duì)精準(zhǔn)識(shí)別出來的貧困戶進(jìn)行一對(duì)一幫扶。精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶的根本標(biāo)準(zhǔn)就是農(nóng)戶人均收入是否超過貧困線。大量缺少勞動(dòng)力或雖然有勞動(dòng)力卻缺少勞動(dòng)意愿的農(nóng)戶就被納入到必須精準(zhǔn)幫扶的貧困戶中來。實(shí)際上，在之前的開發(fā)扶貧中，這些貧困戶主要是靠低保維持最低生活保障。也就是說，當(dāng)扶貧政策由扶貧開發(fā)為主變成精準(zhǔn)扶貧時(shí)，扶貧政策就被導(dǎo)入到社會(huì)保障政策中，就與農(nóng)村低保政策產(chǎn)生了交叉與重疊。
扶貧政策本質(zhì)上是要激活農(nóng)村勞動(dòng)力，是對(duì)有勞動(dòng)力和有勞動(dòng)意愿家庭的精準(zhǔn)幫扶，從而讓這部分農(nóng)民家庭獲得較高收入，擺脫貧困。扶貧政策與低保政策最大的一個(gè)不同就是，低保是直接發(fā)錢，而扶貧重在扶，是支持和幫助，是提供條件與機(jī)會(huì)，增加家庭收入仍然要靠農(nóng)戶家庭自己去努力。因此，扶貧的一個(gè)基本要求是不允許直接或變相給貧困戶發(fā)錢。
在開發(fā)扶貧階段，國(guó)家只是為所有農(nóng)戶提供外在的基礎(chǔ)設(shè)施或市場(chǎng)條件，并不對(duì)每個(gè)具體農(nóng)戶的脫貧負(fù)責(zé)，所有農(nóng)戶要脫貧，就必須自己努力利用各種外在的機(jī)會(huì)與條件。沒有勞動(dòng)力的農(nóng)戶家庭或不愿響應(yīng)外在機(jī)會(huì)的農(nóng)戶家庭，當(dāng)他們收入低于最低生活保障線時(shí)，由國(guó)家無條件“補(bǔ)差”，但這個(gè)最低生活水平的標(biāo)準(zhǔn)不高。正是因?yàn)檫@個(gè)標(biāo)準(zhǔn)不高，絕大多數(shù)有勞動(dòng)力的家庭都會(huì)積極主動(dòng)地利用外在機(jī)會(huì)來發(fā)展生產(chǎn)（包括外出務(wù)工）獲取收入，以提高家庭生活水平，擺脫貧困。
在精準(zhǔn)扶貧階段，所有家庭收入低于貧困線的農(nóng)戶都被納入到貧困戶中，然后進(jìn)行幫扶，而這個(gè)貧困線又是高于農(nóng)村最低生活保障線的，這樣就會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)嚴(yán)重的問題：一是家庭缺乏勞動(dòng)力的農(nóng)戶如何扶貧？顯然，這樣的農(nóng)戶家庭是無法得到幫扶的，因?yàn)闆]有可以扶的條件，也就只可能通過低保來兜底，從而達(dá)到脫貧。這個(gè)時(shí)候，就要將低保線提高到貧困線，兩線合一，正如當(dāng)前全國(guó)大多數(shù)省區(qū)市正在做的一樣。如果低保線與貧困線合一了，那些有勞動(dòng)力卻不愿勞動(dòng)的農(nóng)戶家庭就會(huì)獲得超出最低生活水平的國(guó)家直接補(bǔ)錢的好處，這就會(huì)激勵(lì)某些貧困戶“等靠要”，從而產(chǎn)生政策偏差。二是如果兩線尚未合一，為了讓家庭缺少勞動(dòng)力的農(nóng)戶脫貧，就只可能在低保收入以外直接或間接發(fā)錢，而這又違反了扶貧強(qiáng)調(diào)“扶”的政策基本要求。
總而言之，在中國(guó)反貧困的制度體系中存在著兩個(gè)完全不同又相互補(bǔ)充的制度，即扶貧制度與低保制度。扶貧制度即通過對(duì)有勞動(dòng)力農(nóng)戶的幫扶，讓這些農(nóng)戶擺脫貧困。幫扶有兩個(gè)階段，即開發(fā)扶貧階段和精準(zhǔn)扶貧階段。開發(fā)扶貧的重點(diǎn)是解決貧困集中發(fā)生的老少邊窮地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施缺乏和市場(chǎng)條件不足的問題，從而為貧困地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力提供與全國(guó)農(nóng)村同樣的獲取收入的機(jī)會(huì)。因?yàn)橥庠诃h(huán)境條件的改善，老少邊窮地區(qū)大部分有勞動(dòng)力的農(nóng)戶通過響應(yīng)環(huán)境機(jī)會(huì)而提高了收入，擺脫了貧困。那些缺少勞動(dòng)力的農(nóng)戶家庭，以及有勞動(dòng)力卻不愿響應(yīng)環(huán)境機(jī)會(huì)或者響應(yīng)失敗的農(nóng)戶，當(dāng)他們收入水平低于最低生活水平時(shí)，國(guó)家無條件地將他們納入低保，為他們“補(bǔ)差”，以維持基本生活。精準(zhǔn)扶貧的重點(diǎn)則不再僅僅是為貧困戶提供外在的環(huán)境機(jī)會(huì)，而是將所有貧困戶納入到直接幫扶之中，且要求限期脫貧。這樣，貧困戶脫貧的主要責(zé)任不在貧困戶而是幫扶責(zé)任人和地方政府；而貧困線又是高于低保線的，這就必然造成大批貧困戶“等靠要”。也就是說，扶貧政策與低保政策交叉，一方面可能激勵(lì)某些貧困戶習(xí)慣性地“等靠要”；另一方面，由于兩線合一，某些農(nóng)村通過低保兜底而在表面上消滅了貧困，實(shí)際上因?yàn)閰^(qū)域發(fā)展不平衡，大量需要開發(fā)式扶貧來提供基礎(chǔ)設(shè)施和市場(chǎng)條件的地區(qū)卻再也享受不到開發(fā)式扶貧帶來的福利。
四、當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村反貧困政策中的三層錯(cuò)位
以區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)的扶貧開發(fā)，識(shí)別出貧困區(qū)域是相對(duì)比較容易的事情，因?yàn)樨毨У貐^(qū)往往經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展顯著落后，貧困發(fā)生率比較高。將貧困識(shí)別下降到農(nóng)戶，貧困識(shí)別難度顯著增大，其中最重要的是，因?yàn)樨毨魰?huì)受到政策關(guān)照，農(nóng)戶就會(huì)傾向隱瞞實(shí)際收入爭(zhēng)當(dāng)貧困戶。
如果農(nóng)戶收入都是透明的、可計(jì)算的，確定貧困戶也會(huì)很簡(jiǎn)單，即看其是否達(dá)到人均收入的當(dāng)?shù)刎毨Ь€標(biāo)準(zhǔn)，低于貧困線自然就是貧困戶。實(shí)際上，當(dāng)前農(nóng)民收入不僅可計(jì)算性很差，而且透明度也不高。從可計(jì)算性來看，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入往往不夠穩(wěn)定，自給自足收入難以計(jì)算。從透明度來看，農(nóng)民外出務(wù)工收入難以計(jì)算。農(nóng)民收入多少只能依靠農(nóng)戶自己申報(bào)，在爭(zhēng)當(dāng)貧困戶的背景下，農(nóng)戶隱瞞實(shí)際收入的情況就很普遍。正因如此，以“社區(qū)評(píng)議”為基礎(chǔ)的貧困戶評(píng)選辦法被普遍采用，這個(gè)辦法的根本就是由社區(qū)群眾投票選出貧困戶。村莊是一個(gè)熟人社會(huì)，哪一戶經(jīng)濟(jì)條件好哪一戶經(jīng)濟(jì)條件差，哪一戶富哪一戶窮，村民都很了解，因此，社區(qū)評(píng)議往往比較準(zhǔn)確。不過，社區(qū)評(píng)議也有可能受到人際關(guān)系的干擾，尤其容易受到家族關(guān)系的干擾，導(dǎo)致村莊真正貧困卻人緣不好的農(nóng)戶落選。且社區(qū)評(píng)議一般是上級(jí)先下達(dá)貧困戶指標(biāo)，其中貧困戶與邊緣貧困戶的差異很小，很難區(qū)分，因此在評(píng)議中容易引起爭(zhēng)端。
總之，無論是收入標(biāo)準(zhǔn)還是社區(qū)評(píng)議，都不是完備的認(rèn)定貧困戶的方法。全國(guó)不同省區(qū)市就在實(shí)踐中摸索出了各種不同的貧困戶識(shí)別方法。大體上可分兩種：一種是排除法，比如規(guī)定家庭有公職人員、在城市買有商品房、有大型農(nóng)具、有大額存款的農(nóng)戶不能被評(píng)為貧困戶；一種是條件篩選法，比如貴州識(shí)別貧困戶的“四看法”“：一看房，二看糧，三看勞力強(qiáng)不強(qiáng)，四看無有讀書郎。”條件篩選法與《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011~2020）》提出的到 2020 年我國(guó)扶貧開發(fā)政策針對(duì)扶貧對(duì)象總體目標(biāo)中的“兩不愁、三保障”邏輯是同樣的，即“穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房”。“兩不愁、三保障”是衡量貧困戶是否脫貧的重要條件，也當(dāng)然成為能否入選貧困戶的條件。比如，筆者在河南農(nóng)村調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，住房破爛（危房）的農(nóng)戶就自然是貧困戶，而實(shí)際上這戶人家可能只是不愿意花錢建房而已。
正是因?yàn)樨毨ёR(shí)別、幫扶、脫貧過程中都存在難以精準(zhǔn)量化的問題，精準(zhǔn)扶貧最為困難之處正在于很難精準(zhǔn)。為了在形式上顯得精準(zhǔn)，扶貧過程中就往往在形式上、程序上做很多看起來精準(zhǔn)的表面文章，其中最典型的是建檔立卡和各種資料填報(bào)，從而將扶貧的極大部分時(shí)間與精力乃至資源都用到做文案上了。比如，在精準(zhǔn)扶貧強(qiáng)調(diào)“五個(gè)一批”，即發(fā)展生產(chǎn)、易地搬遷、生態(tài)補(bǔ)償，發(fā)展教育、社會(huì)保障等五種途徑來脫貧，但通過為所有貧困戶建檔立卡后卻發(fā)現(xiàn)，最為根本的仍然是發(fā)展生產(chǎn)和社會(huì)保障，這又回到社會(huì)保障與低保政策的交叉上了。
國(guó)家要求消除貧困的最后期限是 2020 年，在巨大政績(jī)壓力下面，貧困地區(qū)只能投入巨大資源進(jìn)行扶貧。貧困地區(qū)財(cái)力有限，扶貧需要的投資巨大，僅靠國(guó)家和省級(jí)扶貧資金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，國(guó)家給貧困地區(qū)特殊政策，允許貧困地區(qū)將各種自上而下的財(cái)政資金打包使用，從而在貧困地區(qū)出現(xiàn)了非扶貧資源流向扶貧事業(yè)的情況，并因此造成對(duì)貧困地區(qū)其他事業(yè)的影響。這樣就產(chǎn)生了當(dāng)前農(nóng)村反貧困的第一層錯(cuò)位，即貧困地區(qū)的扶貧事業(yè)使用了貧困地區(qū)一般事業(yè)發(fā)展所需資源。
當(dāng)前農(nóng)村反貧困中的第二層錯(cuò)位是，以扶持建檔立卡貧困戶為中心的幫扶，將本來應(yīng)當(dāng)是由社會(huì)保障來兜底的家庭缺少勞動(dòng)力的農(nóng)戶也納入進(jìn)來，從而產(chǎn)生了扶貧與低保之間的重疊與錯(cuò)位，扶貧逐步替代了農(nóng)村低保，或農(nóng)村低保制度成為了扶貧制度的一個(gè)補(bǔ)充。當(dāng)前反貧困領(lǐng)域中不僅存在扶貧與低保的錯(cuò)位，而且還存在扶貧與其他各項(xiàng)社會(huì)保障制度的錯(cuò)位，典型就是提高貧困戶合作醫(yī)療報(bào)銷比例，其理由是貧困戶經(jīng)濟(jì)困難，更缺少承擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用的能力。再如，對(duì)貧困戶給予教育資助以及危房改造資金，從而造成貧困戶可以享受到遠(yuǎn)多于邊緣貧困戶的經(jīng)濟(jì)好處，導(dǎo)致農(nóng)村新的不公平。
當(dāng)前反貧困中的第三層錯(cuò)位是低保制度與其他社會(huì)保障制度之間的錯(cuò)位。本來低保制度是由國(guó)家對(duì)低保戶進(jìn)行收入“補(bǔ)差”，在實(shí)踐中卻給了低保戶若干其他優(yōu)惠，比如提高合作醫(yī)療報(bào)銷比例、優(yōu)先享受大病補(bǔ)助、子女上學(xué)給予額外補(bǔ)貼、優(yōu)先享受各項(xiàng)福利等。更糟糕的是，因?yàn)榈捅翎t(yī)療報(bào)銷比例高，全國(guó)幾乎所有地區(qū)都出現(xiàn)了將得大病農(nóng)戶納入低保戶從而達(dá)到讓農(nóng)戶看病少出錢的目的，而這存在拖垮合作醫(yī)療的風(fēng)險(xiǎn)。有些省區(qū)市規(guī)定所有二級(jí)以上殘疾都納入低保，也必然產(chǎn)生低保制度與社會(huì)救助制度的錯(cuò)位。
五、未來中國(guó)反貧困的制度設(shè)計(jì)
縱觀今日中國(guó)反貧困戰(zhàn)略，存在三個(gè)層面的政策與制度體系，除宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策與制度以外，還有中觀與微觀的兩層設(shè)計(jì)，中觀層面制度設(shè)計(jì)的核心是開發(fā)扶貧，主要針對(duì)區(qū)域性的基礎(chǔ)設(shè)施和市場(chǎng)條件；微觀層面制度設(shè)計(jì)的核心是社會(huì)保障制度，主要針對(duì)農(nóng)村各種不同人群的不同需要。在中國(guó)反貧困取得決定性勝利之際，貧困本身的多元化和復(fù)雜性引發(fā)扶貧政策由開發(fā)扶貧到精準(zhǔn)扶貧演進(jìn)，扶貧政策與社會(huì)保障政策由此產(chǎn)生了交叉甚至錯(cuò)位。
筆者認(rèn)為，在未來中國(guó)反貧困制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)前扶貧與社會(huì)保障之間的錯(cuò)位有清醒認(rèn)識(shí)，應(yīng)當(dāng)讓扶貧重返中觀的開發(fā)扶貧層面，重點(diǎn)是連片特困地區(qū)的區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施與市場(chǎng)制度建設(shè)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全農(nóng)村社會(huì)保障制度，確保低保制度主要針對(duì)那些缺少家庭勞動(dòng)力的農(nóng)戶以維持其基本生活保障，新農(nóng)合為所有農(nóng)戶提供基本醫(yī)療保障，新農(nóng)合＋大病救助致力于防止農(nóng)戶因病致貧，新農(nóng)保為所有農(nóng)村老年人提供基本的養(yǎng)老保險(xiǎn)。其他如殘疾救助、特殊救助（如孤寡老人、孤兒等），應(yīng)與上述政策配套，形成相互補(bǔ)充的完整健全的社會(huì)保障體系。
當(dāng)前中國(guó)反貧困實(shí)踐中出現(xiàn)了普遍的政策錯(cuò)位，如精準(zhǔn)扶貧與農(nóng)村低保的重疊與錯(cuò)位，也包括與醫(yī)療教育政策等方面的重疊和錯(cuò)位，嚴(yán)重影響扶貧目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。未來的制度設(shè)計(jì)一定要清晰認(rèn)識(shí)當(dāng)前中國(guó)反貧困制度的上述錯(cuò)位，應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)出相互區(qū)別、相互支持、相互補(bǔ)充的中國(guó)反貧困制度體系，只有這樣，中國(guó)農(nóng)村的反貧困戰(zhàn)略才能走出目前的困境甚至混亂，中國(guó)的反貧困事業(yè)才會(huì)事半功倍。
作者簡(jiǎn)介：賀雪峰 社會(huì)學(xué)博士，武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授，教育部長(zhǎng)江學(xué)者特聘教授，
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2018年第3期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
