貧困是一個由來已久的世界性難題，是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展面臨的最嚴峻的挑戰(zhàn)之一，而貧困的成因向來與政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展都有著密切的關(guān)聯(lián)，因此，反貧困更加依賴于各類制度政策的指揮和引導(dǎo)。基于1979~2018年國務(wù)院官方網(wǎng)站和國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室官方網(wǎng)站發(fā)布的289個政策文件的量化分析，從改革開放40年的歷史角度對政策文本進行數(shù)量與結(jié)構(gòu)分布、政策類型與參與機構(gòu)、階段性任務(wù)與內(nèi)容等方面的統(tǒng)計分析，以期揭示國家發(fā)展水平、政策、制度安排對中國反貧困發(fā)展的內(nèi)在作用，以及反貧困政策的演進過程和發(fā)展趨勢。在當(dāng)前全面脫貧攻堅的背景下，回顧中國改革開放以來反貧困政策的演進歷程，總結(jié)過去40年的反貧困經(jīng)驗，有助于認識當(dāng)前反貧困工作領(lǐng)域的新挑戰(zhàn)，為后小康社會反貧困政策的制定提供借鑒。
一、反貧困政策的數(shù)量逐年穩(wěn)定增加
改革開放以來反貧困政策總體呈現(xiàn)逐年穩(wěn)定增加的態(tài)勢。改革開放初期，反貧困政策很少，尤其是1989~1993年期間，反貧困政策數(shù)量達到低谷。以1994年為分界點，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于印發(fā)國家八七脫貧攻堅計劃的通知》之后，反貧困政策數(shù)量逐年遞增。2001年5月，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》的發(fā)布標(biāo)志著中國進入了綜合扶貧開發(fā)階段。10年間反貧困政策達到74項，占比為25.6%。2011年，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》的發(fā)布標(biāo)志著新一輪扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)的打響。2011年到2018年3月期間發(fā)布的反貧困政策有128項，占比為44.3%。2015年，《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》的發(fā)布標(biāo)志著反貧困工作進入了決勝階段，大量反貧困政策的發(fā)布和實施也為實現(xiàn)精準脫貧和全面建成小康社會的目標(biāo)奠定了堅實的基礎(chǔ)。
二、反貧困政策的結(jié)構(gòu)合理影響力大
按照政策文件的性質(zhì)來劃分，由全國人大及其常委會發(fā)布的法律占比為3.11%。國務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)占比為6.9%。國務(wù)院各部委及其直屬機構(gòu)等發(fā)布的部門規(guī)章占比為6.2%。國務(wù)院發(fā)布的規(guī)范性文件占比為43.6%。國務(wù)院各部委及其直屬機構(gòu)等發(fā)布的規(guī)范性文件占比為40.1%。總體上講，中國反貧困政策以國務(wù)院及其部委規(guī)范性文件為主，整體政策影響力較大。
三、反貧困政策的演進階段目標(biāo)明確
一是體制扶貧階段（1979~1985年）。這一階段把反貧困工作納入改革開放初期，體制推動農(nóng)村扶貧工作。例如，1978年12月，中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會召開，農(nóng)村開始體制改革，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。這一階段扶貧的重要政策文件有：《太平公社扶貧工作的調(diào)查報告》（1979年）、《關(guān)于認真做好扶助農(nóng)村貧困戶工作的通知》（1982年）、《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》（1984年）、《關(guān)于開展科技扶貧工作的通知》（1985年）。
二是開發(fā)扶貧階段（1986~2007年）。這一階段的主要任務(wù)是繼續(xù)深化反貧困工作，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟活力，助力貧困戶自主脫貧。1986年，以《關(guān)于進一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟的十項政策》的發(fā)布為標(biāo)志，中國確立了開發(fā)式扶貧方針。這期間，扶貧的重要政策文件有：《關(guān)于加強貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)工作的通知》（國發(fā)[1987]95號）、《國家八七脫貧攻堅計劃（1994—2000年）》（國發(fā)[1994]30號）、《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》（國發(fā)[2001]23號）。
三是雙軌并行階段（2008~2012年）。這一階段的主要任務(wù)是繼續(xù)加強反貧困工作，把難以實現(xiàn)自主脫貧的農(nóng)村弱勢群體，納入到國家扶貧開發(fā)工作之中。以《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》（國發(fā)[2007]19號）為標(biāo)志，從2008年起，中國農(nóng)村扶貧進入了開發(fā)式扶貧和救助式扶貧雙軌并行的新階段。這期間，扶貧的重要政策文件有：《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》（國發(fā)[2011]10號）、《全國連片特困地區(qū)分縣名單及其說明》（2012年）、《關(guān)于做好新一輪中央、國家機關(guān)和有關(guān)單位定點扶貧工作的通知》（國發(fā)[2012]78號）。
四是精準扶貧階段（2013年至今）。這一階段的主要任務(wù)是定位以往扶貧開發(fā)工作短板，實施精準扶貧戰(zhàn)略，實現(xiàn)全面小康的反貧困工作。精準扶貧的重要思想最早是在2013年11月提出。十九大后，精準扶貧成為國家扶貧方略，農(nóng)村扶貧進入了新階段。這期間發(fā)布的反貧困重要政策文件有：《建立精準扶貧工作機制實施方案》（國開辦發(fā)[2014]30號）、《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》（中發(fā)[2015]34號）、中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于建立貧困退出機制的意見》（廳字[2016]16號）、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等部門關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)[2016]70號）、中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅》（2017年）。
四、反貧困政策的演進工作邏輯清楚
一是1979年~1993年3月。鄧小平領(lǐng)導(dǎo)時期反貧困政策制定部門主要是民政部，這一時期反貧困的核心內(nèi)容是實行區(qū)域經(jīng)濟帶動戰(zhàn)略；反貧困措施側(cè)重于科技、資金、技術(shù)等方面；扶貧工作的重點區(qū)域放到了西北貧困地區(qū)，提出以重點貧困區(qū)域為扶貧對象的反貧困思路，通過重點解決大多數(shù)集中貧困農(nóng)戶的溫飽問題，使貧困地區(qū)區(qū)域性貧困得以緩解。
二是1993年3月~2003年3月。江澤民領(lǐng)導(dǎo)時期反貧困政策制定部門主要是國務(wù)院及其部委，這一時期反貧困的核心內(nèi)容是通過項目帶動、資金扶持等手段實現(xiàn)反貧困；反貧困措施主要集中于銀行貸款、財政扶持、社會參與等方面；反貧困工作的重點轉(zhuǎn)向了教育扶貧、財政扶貧等，注重改善貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件、增加貧困人口的收入、提高貧困人口的綜合素質(zhì)和就業(yè)、創(chuàng)業(yè)能力等。
三是2003年3月~2013年3月。胡錦濤領(lǐng)導(dǎo)時期反貧困政策制定部門主要是國務(wù)院及其部委，這一時期反貧困的核心內(nèi)容是集中力量盡快解決剩余貧困人口的溫飽問題和農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；反貧困措施主要集中于教育扶貧、財政資金扶持、管理體系升級等方面；反貧困工作的重點為公共事業(yè)、資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施、扶貧資金等，提出自下而上地制定扶貧規(guī)劃，提升貧困地區(qū)的脫貧質(zhì)量和水平。
四是2013年3月至今。習(xí)近平領(lǐng)導(dǎo)時期反貧困政策的制定部門主要是國務(wù)院及其部委，這一時期反貧困的核心內(nèi)容是精準扶貧，提高農(nóng)民群眾的創(chuàng)業(yè)意識和科學(xué)素質(zhì)；反貧困措施主要集中于教育扶貧、扶貧機制創(chuàng)新、扶貧基金管理等方面；反貧困工作的重點為提升貧困戶的脫貧能力、財政資金扶持、發(fā)揮貧困地區(qū)資源優(yōu)勢等，因地制宜實施反貧困政策。
五、反貧困政策設(shè)計的參與部門增多
反貧困政策不是單一部門制定和發(fā)布的，主要是由國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組和相關(guān)主管反貧困政策實施的部門聯(lián)合制定，依靠政府各有關(guān)部門和社會各方面力量，共同獻策獻力，互相配合，在工作中進一步落實反貧困政策，為貧困地區(qū)開發(fā)提供積極有效的幫助。從反貧困政策制定的主體來看，反貧困政策制定的主導(dǎo)部門是國務(wù)院及其下設(shè)的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)——國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組。1979年反貧困政策主要參與和實施的部門僅有中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳、民政部三個部門，時至今日，反貧困政策主要參與和實施的部門達到51個，包括中央辦公廳、國務(wù)院組成部門、國務(wù)院直屬機構(gòu)、國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)以及群眾組織等，社會各界都廣泛參與到扶貧開發(fā)中來，共同完善機制，拓展領(lǐng)域，努力實現(xiàn)共同富裕和全面小康。
40年改革開放取得了偉大成就，反貧困工作助力全面實現(xiàn)小康社會。作為發(fā)展中大國，2020年后中國仍然會存在貧困問題，未來的減貧工作更加艱巨，反貧困政策創(chuàng)新勢在必行。精準扶貧是確保2020年實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標(biāo)任務(wù)的重要戰(zhàn)略，但是，現(xiàn)有標(biāo)準下的絕對貧困問題的解決并不意味著今后不再有貧困問題，也不意味著反貧困的終結(jié)。2020年以后，減貧政策應(yīng)基于西部地區(qū)不同區(qū)域特點，全面、系統(tǒng)地思考后小康時代減貧工作的進一步開展，切實落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從創(chuàng)新減貧理念、提高農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量、推進鄉(xiāng)村綠色減貧發(fā)展、構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系、強化鄉(xiāng)村振興與減貧人才支撐、建設(shè)鄉(xiāng)村包容性發(fā)展新模式、構(gòu)建共建共享減貧大格局等方面入手，不斷深化反貧困工作，讓全國人民收獲在中國共產(chǎn)黨堅強領(lǐng)導(dǎo)下實現(xiàn)小康生活的幸福感和獲得感。
作者單位：貴州財經(jīng)大學(xué)工商學(xué)院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2018年第12期 微信公眾號（原創(chuàng)）
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