摘要：自新中國成立以來, 農(nóng)村反貧困工作取得巨大成就, 中國成為世界上減貧成果最為顯著的國家。這與政府制定與實(shí)施科學(xué)合理的反貧困政策密不可分。對新中國成立以來的農(nóng)村反貧困政策進(jìn)行分析, 可以發(fā)現(xiàn):一方面, 中國農(nóng)村反貧困政策具有三個(gè)層次的政策體系, 即宏觀層面的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策、中觀層面的扶貧開發(fā)政策和微觀層面的社會保障政策, 三個(gè)層次在內(nèi)容構(gòu)成、政策目標(biāo)、針對人群、功能性質(zhì)上均具有差異性。另一方面, 中國農(nóng)村反貧困政策存在著層層演進(jìn)的五個(gè)階段, 即“社會救濟(jì)”階段、“制度改革推動扶貧”階段、“扶貧規(guī)范化、專門化”階段、“開發(fā)式扶貧”階段、“精準(zhǔn)扶貧”和“脫貧攻堅(jiān)”階段。通過對其層次結(jié)構(gòu)與變遷歷史的研究, 有助于加深對農(nóng)村反貧困政策的理解, 從而助推農(nóng)村反貧困事業(yè)取得進(jìn)一步的發(fā)展。
新中國成立以來, 我國政府一直重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村發(fā)展問題, 努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治民主和社會和諧。尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來, 農(nóng)村貧困治理成為中央政府的重點(diǎn)工作, 在貧困治理領(lǐng)域, 政府先后頒布《國家八七脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃》 (1994-2000年) 、《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要 (2001-2010年) 》及《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要 (2011-2020年) 》等多個(gè)扶貧開發(fā)領(lǐng)域的綱領(lǐng)性文件, 引導(dǎo)中國農(nóng)村反貧困工作的開展和實(shí)施。2013年, 提出了“精準(zhǔn)扶貧”的理念, 反貧困事業(yè)進(jìn)入了新的時(shí)期。改革開放40年來, 我國農(nóng)村反貧困工作取得了重大成就, 農(nóng)村貧困人口減少7.4億人;貧困發(fā)生率從1978年的30.7%下降到2012年的10.2%;將近2.4億的極端貧困人口和5億以上生活在一天一美元以下的貧困人口擺脫了貧困的束縛[1]。自“精準(zhǔn)扶貧”實(shí)施以來, 農(nóng)村貧困人口從2013年的5 070萬人減少到2016年的2 654萬人, 貧困發(fā)生率由2013年的8.5%下降到2016年的4.5%;貧困地區(qū)人均可支配收入從2013年的6 079元提高到2016年的8 452元;貧困人口人均消費(fèi)支出從2013年的5 404元提高到2016年的7 331元[2]。巨大的成就離不開中國反貧困政策的實(shí)施, 因此對中國農(nóng)村反貧困政策進(jìn)行梳理, 有助于更好地分析其背后的演變邏輯及存在的問題, 有利于推動中國農(nóng)村反貧困事業(yè)取得進(jìn)一步的發(fā)展。
一、貧困、反貧困與反貧困政策的學(xué)界研究檢視
19世紀(jì)末20世紀(jì)初, 英國的布什和朗特里最先關(guān)注貧困問題, 其后, 眾多學(xué)者將目光轉(zhuǎn)向這一領(lǐng)域, 展開了研究。對貧困概念的理解, 有以下幾種類型: (1) 1缺乏說:奧海本認(rèn)為“貧困是物質(zhì), 社會和情感上的匱乏”[3]; (2) 能力說:世界銀行將“貧困”定義為“缺少達(dá)到最低生活水準(zhǔn)的能力”[4]; (3) 綜合說:童星等將“貧困”定義為“貧困是經(jīng)濟(jì)、社會、文化落后的總稱, 是由低收入造成的缺乏生活所需的基本物質(zhì)和服務(wù)以及沒有發(fā)展的機(jī)會和手段的一種生活狀況”[5]。
1994年, 《國家八七脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃》 (1994-2000年) 提出的奮斗目標(biāo)為要解決8 000萬絕對貧困人口的溫飽問題[6];2001年, 《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要 (2001-2010年) 》提出的奮斗目標(biāo)為解決少數(shù)貧困人口的溫飽問題, 同時(shí)還要改善貧困地區(qū)的環(huán)境建設(shè)和提高貧困人口的綜合素質(zhì)[7];2011年, 《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要 (2011-2020年) 》中提出的奮斗目標(biāo)除了保障基本生活外, 還要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化, 縮小發(fā)展差距[8]。因此, 僅以上述三個(gè)扶貧開發(fā)領(lǐng)域的代表性文件為例, 扶貧的奮斗目標(biāo)是隨著時(shí)代的發(fā)展不斷變化的, 因此貧困亦是一個(gè)動態(tài)的、不斷發(fā)展的概念。貧困不僅僅指物質(zhì)資源的貧乏, 還包括教育的缺失、技能的低下、機(jī)會的不足、信息的不對稱等。進(jìn)入新時(shí)代后, 貧困是一個(gè)多維的概念, 不僅僅指的是物質(zhì)層面的貧困和精神層面的貧困, 同時(shí)也包含了由于發(fā)展程度、發(fā)展速度、發(fā)展水平不一致所導(dǎo)致的貧富差距和貧富懸殊問題。
由此可見, “反貧困”即指通過個(gè)人和社會的共同努力, 在政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等多方面消除致貧因素的過程:首先需要滿足人們最基本的物質(zhì)生活的需求, 其次在環(huán)境建設(shè)和能力建設(shè)的過程中提升自立于社會的能力, 最后需要在兼顧公平與效率的過程中注重公平, 縮小差距, 實(shí)現(xiàn)共同富裕。
因此, “反貧困政策”指的是旨在緩解貧困程度, 解決貧困問題 (包括絕對貧困和相對貧困問題) , 實(shí)現(xiàn)“反貧困”目的的政策的總和。其目的是通過一系列政策的制定和實(shí)施, 能夠緩解貧困人口和貧困地區(qū)的貧困程度, 改善貧困人口的生活質(zhì)量, 提高貧困地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、社會、文化等各個(gè)方面的發(fā)展水平, 改善群體之間、城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀, 使全體人民共享改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。
伴隨著貧困的發(fā)生和貧困治理的過程, 貧困治理一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。就政策角度而言, 學(xué)者們對中國農(nóng)村反貧困政策績效評價(jià)、變遷研究、政策整合銜接等方面做出了富有成效的研究。
首先, 關(guān)于反貧困政策的政策績效評價(jià)方面, 呂書奇通過測評農(nóng)村貧困狀況減輕, 貧困戶生活水平提高, 貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、教育水平、公共服務(wù)水平提升這五個(gè)指標(biāo)認(rèn)為中國農(nóng)村反貧困取得了輝煌的成就, 絕大多數(shù)農(nóng)村人口的溫飽問題得到解決[9]。魏后凱等根據(jù)國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室在2003年對中國農(nóng)村反貧困政策劃分的四個(gè)階段, 在考察現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)和總體貧困狀況的基礎(chǔ)上對國家反貧困政策績效進(jìn)行初步評價(jià), 肯定扶貧成效, 指出中國農(nóng)村的絕對貧困人口數(shù)量持續(xù)下降, 貧困縣的貧困狀況也得到明顯緩解[10]。
其次, 在對反貧困政策的變遷研究方面, 國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室將中國農(nóng)村反貧困政策大體分為四個(gè)階段:體制改革推動扶貧階段 (1978-1985年) 、大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段 (1986-1993年) 、脫貧攻堅(jiān)階段 (1994-2000年) 、新階段開發(fā)式扶貧階段 (2001-2010年) 。國內(nèi)學(xué)者在對農(nóng)村反貧困政策的變遷進(jìn)行研究時(shí), 也大多參照此劃分方法。王博等依據(jù)扶貧策略的演進(jìn)規(guī)律將其分為四個(gè)階段并進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié), 分別是第一階段 (1978-1985年) 、第二階段 (1986-1993年) 、第三階段 (1994-2000年) 、第四階段 (2001年至今) , 從而得出精準(zhǔn)扶貧的歷史必然性和長期性[11]。陳標(biāo)平等根據(jù)扶貧手段、扶貧主體、區(qū)域發(fā)展理論等的演進(jìn)規(guī)律, 將中國農(nóng)村反貧困的演進(jìn)分為五個(gè)階段, 分別是第一階段 (1949-1977年) 、第二階段 (1978-1985年) 、第三階段 (1986-1993年) 、第四階段 (1994-2000年) 、第五階段 (2001年至今) [12]。不難看出, 國內(nèi)學(xué)者在對改革開放以來中國農(nóng)村反貧困政策進(jìn)行階段劃分時(shí), 均將1978年、1986年、1994年、2000年作為時(shí)間節(jié)點(diǎn)。
另外, 除了分階段對反貧困政策變遷進(jìn)行研究外, 也有學(xué)者以不同學(xué)科的視角對反貧困政策的變遷進(jìn)行研究。羅佳萍從政治學(xué)的角度對反貧困政策背后蘊(yùn)含的政治邏輯和政治發(fā)展路徑進(jìn)行探究[13]。楊晶從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度對我國反貧困政策進(jìn)行回顧, 得出我國反貧困政策體系存在瞄準(zhǔn)機(jī)制不準(zhǔn)確、財(cái)政資金利用效率低等問題[14]。
最后, 在反貧困政策的整合銜接方面, 大多以社會救助與扶貧開發(fā)為切入點(diǎn)。劉寶臣等通過對社會救助與扶貧開發(fā)進(jìn)行分析進(jìn)而得出反貧困政策的分裂與整合的結(jié)論[15]。姚建平以脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)役中社會救助與農(nóng)村扶貧實(shí)踐中存在的問題為出發(fā)點(diǎn), 提出要明晰目標(biāo)定位, 統(tǒng)一制度標(biāo)準(zhǔn), 加強(qiáng)協(xié)作, 提升可持續(xù)性[16]。林閩鋼從“六個(gè)精準(zhǔn)”和“五個(gè)一批”出發(fā), 提出加強(qiáng)最低生活保障制度與扶貧開發(fā)的有效銜接, 從而做實(shí)做厚精準(zhǔn)扶貧的底盤[17]。
回顧眾多學(xué)者對中國農(nóng)村反貧困政策的研究成果可以發(fā)現(xiàn), 目前學(xué)術(shù)界對中國農(nóng)村反貧困政策問題的研究成果很豐碩, 有頗多的經(jīng)驗(yàn)成果可供參考和借鑒。但是仍然可以發(fā)現(xiàn), 目前學(xué)術(shù)界對反貧困政策的研究要么有政策變遷的分析沒有層次性分析, 要么有政策間的整合分析沒有進(jìn)行歷史變遷的梳理。鑒于此, 本文對中國農(nóng)村反貧困政策的層次結(jié)構(gòu)和歷史變遷進(jìn)行梳理和研究。分析其層次結(jié)構(gòu), 將中國農(nóng)村反貧困政策體系在內(nèi)部進(jìn)行分解, 劃分為差異性互補(bǔ)的三個(gè)層次, 分析各層次之間形成的相互補(bǔ)充, 從而分析政策路徑;分析其歷史變遷, 將中國農(nóng)村反貧困政策體系置于歷史的維度下, 劃分為層層演進(jìn)的五個(gè)階段, 從而分析背后的政策軌跡, 以期通過對中國農(nóng)村反貧困政策進(jìn)行長時(shí)段的解析, 以深化對中國農(nóng)村反貧困政策的理解。
二、中國農(nóng)村反貧困政策的層次結(jié)構(gòu)
從橫斷面的分析而言, 借用學(xué)界的成熟觀點(diǎn)可以將中國農(nóng)村反貧困政策分為三個(gè)層次:一是宏觀層面的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策, 二是中觀層面的扶貧開發(fā)政策, 三是微觀層面的社會保障政策[18]。這三個(gè)層次在內(nèi)容構(gòu)成、政策目標(biāo)、針對人群、功能性質(zhì)上具有差異性, 不盡相同, 但又相互補(bǔ)充。
1. 機(jī)制重塑的農(nóng)村反貧困經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策
經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策指的是一切有助于提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的政策的總和, 是宏觀層面上的貧困治理。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑, 國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展能夠?yàn)榉簇毨峁┝己玫奈镔|(zhì)基礎(chǔ)和社會環(huán)境, 是緩解貧困和消除貧困的基礎(chǔ), 是農(nóng)村反貧困得以實(shí)現(xiàn)的前提。我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)真正得以發(fā)展, 是在改革開放以后, 大致經(jīng)歷了以下幾個(gè)事件節(jié)點(diǎn):農(nóng)村土地制度改革, 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革, 農(nóng)業(yè)稅收 (費(fèi)) 改革, 農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。在這些政策 (詳見表1) 支持和引導(dǎo)下的農(nóng)村制度改革在當(dāng)時(shí)都極大地解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力, 大大促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的活力。
表1 中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要政策
注:資料來源于中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)。
2. 能力建設(shè)和環(huán)境建設(shè)為重點(diǎn)的扶貧開發(fā)政策
扶貧開發(fā)政策即指幫助農(nóng)村貧困地區(qū) (尤其是老少邊窮地區(qū)、集中連片特困地區(qū)) 和農(nóng)村貧困人口發(fā)展生產(chǎn)的政策的總和, 涉及經(jīng)濟(jì)、社會、文化、教育等各個(gè)方面, 是中觀層面上的貧困治理。人們總是習(xí)慣將貧困與物質(zhì)資源的匱乏聯(lián)系在一起, 認(rèn)為物質(zhì)資源豐富了, 貧困問題就會自動得到解決。但是, 一些國家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)水平已經(jīng)達(dá)到一定的高度, 貧困現(xiàn)象卻依然突出, 證明了僅靠外部環(huán)境的變化無法完全實(shí)現(xiàn)脫貧。所以反貧困不能僅僅依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策, 還要重點(diǎn)關(guān)注以能力建設(shè)和環(huán)境建設(shè)為重點(diǎn)的扶貧開發(fā)政策。在外部經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的正向效應(yīng)仍無法解決貧困問題的情況下, 自1979-2018年, 國務(wù)院先后制定并頒布了五個(gè)扶貧開發(fā)領(lǐng)域的綱領(lǐng)性文件 (詳見表2) 。除去這五個(gè)綱領(lǐng)性文件, 各部門所頒布的涉及反貧困的法律、法規(guī)、部門規(guī)章等多達(dá)289項(xiàng), 例如《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)西部大開發(fā)的若干意見》 (2004年) 、《國家貧困地區(qū)教育發(fā)展規(guī)劃 (2014-2020年) 》 (2014年) , 涉及教育、交通、就業(yè)、金融等各個(gè)方面[19]。
表2 中國農(nóng)村扶貧開發(fā)政策綱領(lǐng)性文件
注:資料來源于中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)。
3. 補(bǔ)缺性的社會保障政策
社會保障政策指的是國家或政府出于社會公平的目的, 對國民收入進(jìn)行強(qiáng)制性的再分配, 向全體社會成員所提供的用于滿足基本生活需求的物質(zhì)層面的幫助, 針對缺少勞動能力或無法依靠自身能力獲取基本生活或參加市場競爭的人提供基本保障, 是微觀層面上的貧困治理。參照制度劃分的標(biāo)準(zhǔn), 可以將其分為社會保險(xiǎn)政策、社會救助政策、社會福利政策三大類型。在三個(gè)子政策中, 以社會保險(xiǎn)政策為基礎(chǔ), 社會救助政策為主體, 社會福利政策為補(bǔ)充, 共同構(gòu)成中國農(nóng)村反貧困政策的微觀層次。
社會保險(xiǎn)政策和社會福利政策的作用為預(yù)防貧困, 社會救助政策的作用為消除貧困。具體來看, 國家在農(nóng)村地區(qū)建立養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn), 分散人們年老和疾病時(shí)面臨的風(fēng)險(xiǎn), 避免因老致貧和因病致貧;社會救助政策介入是為貧困群體提供基本的生活保障;社會福利政策是對社會保險(xiǎn)政策和社會救助政策反貧困成果的鞏固和升華, 通過養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等各項(xiàng)福利的發(fā)放, 鞏固反貧困成果的同時(shí), 提升人們獨(dú)立于社會的能力, 以及提升人們的生活水平。
我國農(nóng)村真正意義上建立起社會保障制度, 應(yīng)該是進(jìn)入21世紀(jì)以后新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村最低生活保障制度和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立, 政府對農(nóng)民基本生活保障程度提升的同時(shí), 社會保障政策在反貧困過程中的作用也越來越重要 (詳見表3) 。
4. 層次分明的中國農(nóng)村反貧困政策體系
無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策, 扶貧開發(fā)政策, 還是社會保障政策, 在中國農(nóng)村反貧困政策體系中都有著不同的定位、內(nèi)容構(gòu)成、政策目標(biāo)、針對人群和功能性質(zhì) (詳見表4) , 三類政策在農(nóng)村貧困治理過程中各盡其職, 各盡其責(zé)。
表3 貧困治理視野下的社會保障政策
注:資料來源于中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)。
表4 多層次的中國農(nóng)村反貧困政策體系
首先, 這三個(gè)層次在內(nèi)容構(gòu)成上具有差異性。在貧困治理的背景下, 農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策主要包括土地政策、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格政策、農(nóng)產(chǎn)品流通政策、就業(yè)政策、稅收政策等一系列有利于刺激并促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策。扶貧開發(fā)政策涉及的面較廣, 主要致力于能力建設(shè)和環(huán)境建設(shè)。從表2可知, 在扶貧領(lǐng)域有五個(gè)綱領(lǐng)性文件, 這五個(gè)文件都體現(xiàn)了開發(fā)式扶貧在反貧困中的重要作用。同時(shí), 自2013年提出“精準(zhǔn)扶貧”這一概念更是對扶貧開發(fā)、脫貧攻堅(jiān)的進(jìn)一步深入。社會保障政策中的社會保險(xiǎn)、社會救助和社會福利政策在貧困治理過程中都發(fā)揮著重要作用, 預(yù)防、消除和鞏固, 是三個(gè)不可或缺的環(huán)節(jié)。三個(gè)層次之間在內(nèi)容構(gòu)成上的這種差異性, 相互補(bǔ)充、相互促進(jìn), 實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村反貧困政策的全覆蓋。
其次, 這三個(gè)層次在政策目標(biāo)上具有差異性。經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策旨在通過對生產(chǎn)力與生產(chǎn)要素之間進(jìn)行調(diào)整, 以解放農(nóng)村生產(chǎn)力, 促進(jìn)動力, 激發(fā)活力, 提升農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民收入水平, 為反貧困工作的實(shí)施提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)和良好的社會環(huán)境。扶貧開發(fā)政策則側(cè)重于環(huán)境建設(shè)和能力建設(shè), 根據(jù)增權(quán)或倡導(dǎo)理論的觀點(diǎn), 可以通過專業(yè)訓(xùn)練、技能鍛煉、心理強(qiáng)化等諸多方法, 增強(qiáng)弱勢群體謀生并自立于社會的能力。因?yàn)閭€(gè)人的能力亦可以視為個(gè)人的權(quán)利, 是其與社會進(jìn)行交易的權(quán)利。所以, 扶貧開發(fā)政策在其中的作用就是通過增強(qiáng)弱勢群體在教育、就業(yè)、交通、社會信息等方面的技能來增強(qiáng)他們自立于社會的能力。社會保障政策則通過社會保險(xiǎn)、社會救助、社會福利政策三管齊下, 保證人們的基本生活。這三個(gè)層次在政策目標(biāo)之間具有差異性, 但正是由于這種差異性, 使得反貧困政策能夠更好地發(fā)揮效用。
再次, 這三個(gè)層次在針對人群上具有差異性。內(nèi)容目標(biāo)的不同決定了其針對人群上的差異性。宏觀層面的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策針對的是由于整體性資源缺乏導(dǎo)致發(fā)展滯后的農(nóng)村地區(qū), 針對的是整體農(nóng)村和全部農(nóng)民;中觀層面的扶貧開發(fā)政策針對的是因缺乏能力、機(jī)會等資源造成貧困的貧困區(qū)域和貧困群體;微觀層面的社會保障政策針對的是因缺少勞動能力陷入貧困的人。正是由于三個(gè)層次在針對人群上的這種差異性, 構(gòu)成了農(nóng)村反貧困政策覆蓋的全部對象, 實(shí)現(xiàn)“應(yīng)扶盡扶”。
最后, 這三個(gè)層次在功能性質(zhì)上具有差異性, 具體表現(xiàn)為“造血”和“輸血”功能性質(zhì)上的差異。從政策內(nèi)容上看, 經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策與扶貧開發(fā)政策都屬于“造血式”扶貧。社會保障政策屬于“輸血式”扶貧。正是由于三個(gè)層次在功能性質(zhì)上的這種差異性, 使得中國農(nóng)村反貧困政策具有生機(jī)和活力。
簡言之, 中國農(nóng)村反貧困政策的三個(gè)層次, 亦是中國農(nóng)村反貧困政策的三條路徑。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是反貧困的重要前提和基礎(chǔ), 扶貧開發(fā)是解決貧困問題的長期手段, 社會保障是解決貧困問題的短期措施。
三、中國農(nóng)村反貧困政策的歷史變遷
對中國農(nóng)村反貧困政策在縱向上進(jìn)行劃分, 將其分為:“社會救濟(jì)”階段 (1949-1977年) 、“制度改革推動扶貧”階段 (1978-1985年) 、“扶貧規(guī)范化、專門化”階段 (1986-1993年) 、“開發(fā)式扶貧”階段 (1994-2012年) 、“精準(zhǔn)扶貧”和“脫貧攻堅(jiān)”階段 (2013年至今) 這五個(gè)階段, 在對其歷史進(jìn)行梳理的過程中, 發(fā)現(xiàn)政策演變的軌跡。本文在進(jìn)行階段劃分時(shí), 參照政府和學(xué)術(shù)界大部分學(xué)者的階段劃分方法, 以時(shí)間節(jié)點(diǎn)為劃分依據(jù)。需要作出說明的是, 本文認(rèn)為自1994年我國頒布《國家八七脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃》 (1994-2000年) 到2013年提出并實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略以來, 所出臺的政策和采取的措施, 均可看作是開發(fā)式扶貧。因此不同于以往將此段時(shí)間 (1994-2010年) 劃分為兩個(gè)階段的做法:即脫貧攻堅(jiān)階段和新階段扶貧開發(fā)階段 (或全面綜合扶貧開發(fā)階段) , 而是將其歸為一個(gè)階段:即“開發(fā)式扶貧”階段。
1. 第一階段:“社會救濟(jì)”階段 (1949-1977年)
建國初期我國農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展水平低下, 這一時(shí)期我們國家借鑒蘇聯(lián), 實(shí)行的是國家保障型社會保障制度, 也就是國家—單位保障制, 在剩余型福利思想的影響下, 政府通過帶有救濟(jì)性質(zhì)的措施對生活困難群體進(jìn)行補(bǔ)貼, 提供暫時(shí)性和補(bǔ)償性的救助, 是對“不幸者的慈善”, 故將這一時(shí)期概括為“社會救濟(jì)”階段, 側(cè)重點(diǎn)為社會保障政策。
1954年頒布的新中國第一部憲法中提及“勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時(shí)候, 有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家舉辦社會保險(xiǎn)、社會救濟(jì)和群眾衛(wèi)生事業(yè), 并且逐步擴(kuò)大這些設(shè)施, 以保證勞動者享受這種權(quán)利。”[20]這一條也成為這一時(shí)期農(nóng)村社會保障工作的綱領(lǐng)性文件和指示, 其后通過《1956-1957年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》《關(guān)于人民公社若干問題的決議》等文件, 落實(shí)了農(nóng)村五保政策以及初級的農(nóng)村合作醫(yī)療制度。
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國發(fā)展的基本方針是:農(nóng)村補(bǔ)貼城市, 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼工業(yè)。人民公社化運(yùn)動、“大躍進(jìn)”運(yùn)動將人們關(guān)注的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向工業(yè), 降低了人們對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性, 農(nóng)村大量土地閑置和荒廢, 糧食生產(chǎn)不足, 再加上自然災(zāi)害和“文化大革命”的影響, 中國農(nóng)村在改革開放前存在大量貧困人口。按照當(dāng)時(shí)的貧困標(biāo)準(zhǔn), 農(nóng)村貧困人口為2.5億人, 貧困發(fā)生率為30.7%;按照2010年的貧困標(biāo)準(zhǔn), 1978年我國農(nóng)村貧困人口則為7.7億人, 貧困發(fā)生率為97.5%[2]。
2. 第二階段:“制度改革推動扶貧”階段 (1978-1985年)
這一階段, 政府關(guān)注并重視改革開放前遺留下來的大量農(nóng)村貧困區(qū)域和貧困人口問題, 對農(nóng)村各個(gè)方面的制度進(jìn)行改革, 拉開了真正意義上的農(nóng)村“反貧困”的大幕, 故將這一時(shí)期概括為“制度改革推動扶貧”階段, 側(cè)重點(diǎn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策。
在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面, 從表1可以看出, 首先是對土地制度進(jìn)行改革, 實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度, 將生產(chǎn)力從土地上解放出來;其次是對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行改革, 包括農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格制度改革、農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派統(tǒng)購制度改革, 賦予農(nóng)民自主的生產(chǎn)和經(jīng)營權(quán);以及之后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革和國有企業(yè)改革, 大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起, 釋放出大量的就業(yè)機(jī)會, 廣大農(nóng)村農(nóng)民離開土地, 轉(zhuǎn)而進(jìn)入企業(yè)工作, 收入渠道擴(kuò)大, 收入水平提高。
但是國家同時(shí)也意識到了某些區(qū)域在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面存在的“老”“大”“難”問題, 將扶貧開發(fā)工作提上日程是現(xiàn)實(shí)的需要, 也是未來發(fā)展的選擇。自此, 開啟了我國扶貧開發(fā)的進(jìn)程。例如:在1983年進(jìn)行了“三西農(nóng)業(yè)專項(xiàng)建設(shè)”2, 針對貧困突出的三個(gè)地區(qū), 建立專門的機(jī)構(gòu), 政府財(cái)政劃撥專門的資金, 此項(xiàng)建設(shè)在一定程度上可以被看作“扶貧開發(fā)”。但整體而言, 國家在扶貧開發(fā)方面, 沒有專門的機(jī)構(gòu), 沒有專門的資金, 也沒有專門的管理制度。
在社會保障方面, 這一時(shí)期的農(nóng)村社會保險(xiǎn)政策、社會救助政策、社會福利政策無重大改革, 是前一時(shí)期政策的延續(xù)。
這一時(shí)期的扶貧工作由政府主導(dǎo), 社會參與較少, 是農(nóng)村制度變革推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 在外部環(huán)境的作用下實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的減貧。雖然在體制變革以及改革開放政策推動下, 中國絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)獲得了發(fā)展, 按照1978年的貧困標(biāo)準(zhǔn), 1985年的農(nóng)村貧困人口為1.2億人, 貧困發(fā)生率為14.8%[2]。但仍然有一些地區(qū)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)、社會、歷史、地理等因素的影響發(fā)展相對滯后, 地區(qū)間的發(fā)展差異日漸顯現(xiàn)并逐漸拉大。根據(jù)人均農(nóng)村社會總產(chǎn)值在各地區(qū)分布的基尼系數(shù):1983年為0.275, 1984年為0.297, 1985年為0.317, 1986年為0.316, 1987年為0.342[21]。由此可見當(dāng)時(shí)中國農(nóng)村的發(fā)展是極為不平衡的。
3. 第三階段:“扶貧規(guī)范化、專門化”階段 (1986-1993年)
鑒于區(qū)域之間發(fā)展的不均衡, 仍有一些區(qū)域的農(nóng)村處于極度貧困的狀況或者貧困緩解程度較差, 1986年國家從中央到地方建立了專門的經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組 (1993年更名為國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室) , 以此為標(biāo)志, 農(nóng)村反貧困逐漸進(jìn)入規(guī)范化和專門化的階段。
這一階段政府進(jìn)行了大規(guī)模有組織的扶貧開發(fā), 注重改善貧困地區(qū)的教育、科技、文化等多方面的落后狀況, 開始注重環(huán)境建設(shè)和能力培養(yǎng)。例如在1986年, 國家科委提出利用科學(xué)技術(shù)來改革貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式;1989年團(tuán)中央、中國青少年發(fā)展基金會發(fā)起以救助農(nóng)村貧困地區(qū)失學(xué)少年兒童為目的的“希望工程”, 改善貧困地區(qū)的教育條件, 促進(jìn)基礎(chǔ)教育的發(fā)展。
在社會保障方面, 養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有了較大變化。1992年《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》中提出“以縣為基本單位開展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn), 堅(jiān)持資金個(gè)人繳納為主, 集體補(bǔ)助為輔, 國家政策予以扶持的原則, 實(shí)行個(gè)人賬戶、基金預(yù)籌和儲備積累的模式。”[22]這是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的一大進(jìn)步, 是新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的雛形, 與過去自我儲蓄的“老農(nóng)保”不同, 籌資渠道的增加一方面分散了風(fēng)險(xiǎn), 另一方面也使得制度的穩(wěn)定性得以增強(qiáng), 緩解老年風(fēng)險(xiǎn)以及對老年人“保駕護(hù)航”的能力持續(xù)提升。
隨著農(nóng)村改革的不斷深化, 農(nóng)村貧困人口逐漸減少, 到了1993年末, 農(nóng)村貧困人口數(shù)量由1986年的1.3億人下降為8 000萬人, 貧困發(fā)生率由15.5%下降到了8.72%[23]。隨之而來的是致貧原因的多樣化, 貧困人口分布的區(qū)域性特征。自然條件惡劣, 基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的中西部地區(qū)尤其是少數(shù)民族地區(qū)的貧困人口分布較為密集, 這些地區(qū)所顯示出的特點(diǎn)是貧困程度深、脫貧難度大、返貧率高等[24]。
4. 第四階段:“開發(fā)式扶貧”階段 (1994-2012年)
針對致貧原因的多樣化, 以及中西部地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)貧困程度深的現(xiàn)實(shí), 1994年3月, 國家頒布《國家八七脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃》 (1994-2000年) , 這是我國歷史上第一部關(guān)于扶貧開發(fā)的綱領(lǐng)性文件, 自此農(nóng)村反貧困進(jìn)入“開發(fā)式扶貧”的階段。這一時(shí)期我國先后頒布了扶貧開發(fā)領(lǐng)域的三個(gè)綱領(lǐng)性文件。
《國家八七脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃》 (1994-2000年) 指出, 力爭用7年左右的時(shí)間, 基本解決全國農(nóng)村8 000萬貧困人口的溫飽問題, 并提出扶貧開發(fā)的七大主要形式, 在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、教育科技文化衛(wèi)生等各方面進(jìn)行扶貧, 以及通過建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制來加強(qiáng)扶貧開發(fā)工作任務(wù)的實(shí)施[6], 同時(shí)農(nóng)村反貧困的機(jī)制由政府負(fù)責(zé)、救濟(jì)式扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)檎c社會相結(jié)合、救濟(jì)式扶貧與開發(fā)式扶貧相結(jié)合的“內(nèi)外造血式”扶貧。這一計(jì)劃的頒布, 標(biāo)志著中國的扶貧開發(fā)進(jìn)入脫貧攻堅(jiān)階段。這一計(jì)劃的實(shí)施, 在1994-2000年的7年間, 中國農(nóng)村的貧困人口從8 000萬下降到3 000萬, 貧困發(fā)生率也由8.72%下降到3.00%, 中國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題基本得以解決[25]。
2001年, 中央政府頒布《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要 (2001-2010年) 》, 堅(jiān)持開發(fā)式扶貧的方針, 堅(jiān)持綜合開發(fā)、全面發(fā)展, 將扶貧開發(fā)的重點(diǎn)集中在老少邊窮地區(qū)和集中連片貧困地區(qū), 瞄準(zhǔn)機(jī)制從“縣”進(jìn)一步縮小到“鄉(xiāng)村”;同時(shí)一改過去的由政府主導(dǎo)的機(jī)制, 主張倡導(dǎo)全社會共同參與[7]。社會力量在扶貧領(lǐng)域的角色越來越重要, 扶貧不僅僅是政府的責(zé)任。農(nóng)村反貧困的目的不再是解決溫飽問題, 而是將目標(biāo)轉(zhuǎn)向提高貧困人口的能力, 縮小地區(qū)群體間的差距, 實(shí)現(xiàn)共同富裕。2006年對于中國農(nóng)村是不平凡的一年, 取消征收多年的農(nóng)村農(nóng)業(yè)稅, 一方面減輕廣大農(nóng)民的負(fù)擔(dān), 能夠?qū)①Y金投向更多的領(lǐng)域, 另一方面原先的農(nóng)村稅制是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的背景下設(shè)立的, 造成了城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡, 取消農(nóng)業(yè)稅有利于縮小城鄉(xiāng)發(fā)展之間的不均衡。同年發(fā)布的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》中提出要深化農(nóng)村金融體制改革, 建立健全農(nóng)村金融體系[26]。在社會保障方面, 2002年建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度, 2007年全面實(shí)施最低生活保障制度, 2009年建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度, 建成了保障農(nóng)村居民基本生活的“安全網(wǎng)”, 也奠定了當(dāng)今農(nóng)村社會保障制度的基本格局, 同時(shí)也是反貧困政策中社會保障層面的主體內(nèi)容, 為老年人、生病的人、缺乏勞動能力的人都提供了風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制和基本生活保障。到2010年底, 按照2008年國家貧困標(biāo)準(zhǔn), 我國農(nóng)村貧困人口數(shù)量為2 688萬人, 貧困發(fā)生率為2.8%;按照2010年國家貧困標(biāo)準(zhǔn), 我國農(nóng)村貧困人口數(shù)量為1.6億人, 貧困發(fā)生率為17.2%, 脫貧取得重大進(jìn)展[2]。2011年, 政府頒布《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要 (2011-2020年) 》, 指出我國扶貧開發(fā)“已經(jīng)從以解決溫飽為主要任務(wù)的階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段”[8]。在此基礎(chǔ)上, 2015年中央農(nóng)村工作會議上首次提出了農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革, 提高農(nóng)業(yè)供給體系的質(zhì)量和效率。到2012年底, 在2010年國家貧困標(biāo)準(zhǔn)下, 我國農(nóng)村貧困人口為9 800多萬人, 貧困發(fā)生率為10.2%[2]。
5. 第五階段:“精準(zhǔn)扶貧”和“脫貧攻堅(jiān)”階段 (2013年至今)
隨著改革開放的不斷深入和農(nóng)村反貧困工作的不斷推進(jìn), 我國扶貧開發(fā)已經(jīng)到了“啃硬骨頭”的階段, 其突出問題是沒有建立真正的瞄準(zhǔn)貧困戶的幫助機(jī)制, 同時(shí)還存在著不同程度的“大水漫灌”式的扶貧。針對這個(gè)問題, 2013年11月, 首次提出“精準(zhǔn)扶貧”的重要理念, 為新時(shí)期農(nóng)村反貧困工作指明了方向。2014年1月, 國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》, 明確提出“精準(zhǔn)扶貧”的工作機(jī)制, 健全干部駐村幫扶機(jī)制, 改進(jìn)貧困考核機(jī)制和資金管理體制, 創(chuàng)新社會的參與機(jī)制, 集中力量解決存在的突出問題[27]。在精準(zhǔn)扶貧的過程中, 首先做好建檔立卡工作, 實(shí)現(xiàn)瞄準(zhǔn)對象的精準(zhǔn)。同時(shí)積極推進(jìn)“五個(gè)一批”工程, “發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、異地搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。”與“五個(gè)一批”工程相對應(yīng), 2014年10月, 國務(wù)院頒布《關(guān)于全面建立臨時(shí)救助制度的通知》, 建立臨時(shí)救助制度, 解決城鄉(xiāng)困難群眾突發(fā)性、緊迫性、臨時(shí)性生活困難, 進(jìn)一步發(fā)揮社會救助“救急難、托底線、可持續(xù)”的作用[28]。與此同時(shí), 還將新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌, 新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療制度并軌, 縮小城鄉(xiāng)差距, 讓農(nóng)村農(nóng)民與社區(qū)居民在養(yǎng)老、醫(yī)療方面享有同等的資源和機(jī)會。2015年, 《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》頒布, 提出要切實(shí)解決好思想認(rèn)識不到位、體制機(jī)制不健全、工作措施不落實(shí)等突出問題[29], 是指導(dǎo)當(dāng)前和今后農(nóng)村脫貧工作的重要綱領(lǐng)性文件, 針對扶貧過程中出現(xiàn)的具體問題, 在扶貧機(jī)制體制建設(shè)的制度化方面提出了更為嚴(yán)格的要求。在十九大報(bào)告中, 提出“鄉(xiāng)村振興”的戰(zhàn)略, 按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求, 加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化[30]。2016年《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出了“智慧農(nóng)業(yè)”的概念, 推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)[31], 致力于農(nóng)村脫貧致富和縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。2016年底, 農(nóng)村居民可支配收入名義增速和實(shí)際增速分別快于城鎮(zhèn)居民0.4和0.6個(gè)百分點(diǎn), 城鄉(xiāng)居民差距逐漸縮小[2]。根據(jù)新華社的報(bào)道, 到2017年底, 全國農(nóng)村貧困人口為3 046萬人, 貧困發(fā)生率為3.1%。
通過上述政策梳理, 至少可以得出以下幾點(diǎn)發(fā)現(xiàn):
首先, 可以看出我國農(nóng)村反貧困政策的制定和實(shí)施都以提高人民收入, 改善人民生活, 實(shí)現(xiàn)共同富裕為宗旨。實(shí)現(xiàn)共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求, 從改革開放至今, 政府所制定的各項(xiàng)反貧困政策都圍繞著這一主題。無論是農(nóng)村土地制度的改革, 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的改革, 還是設(shè)立專門的扶貧機(jī)構(gòu), 頒布綱領(lǐng)性文件, 或是對養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障制度的不斷完善, 政策制定者的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是為了在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)能夠兼顧公平與效率, 內(nèi)部與外部聯(lián)動, 促進(jìn)共同富裕的實(shí)現(xiàn)。
其次, 可以發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村反貧困政策的制定和實(shí)施都與我國貧困程度、貧困范圍、貧困趨勢等相關(guān)聯(lián), 層層演進(jìn), 循序漸進(jìn)。在社會成員普遍貧困時(shí), 側(cè)重于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策, 對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度進(jìn)行改革, 通過外部整體環(huán)境的積極變化, 消除農(nóng)村社會中存在的貧困現(xiàn)象。當(dāng)貧困趨勢從社會成員普遍貧困到貧富差距逐漸拉大時(shí), 黨和政府將視野逐漸縮小, 聚焦到那些由于地理、歷史、民族等因素而難以脫貧的地區(qū)和群體, 針對這些區(qū)域和群體設(shè)立專門的機(jī)構(gòu), 提出專門的措施和對策。當(dāng)貧困性質(zhì)從絕對貧困為主到相對貧困為主時(shí), 政府反貧困的重點(diǎn)不再僅僅是經(jīng)濟(jì)層面, 而是擴(kuò)展到政治、文化、教育、社會生活等多方面。當(dāng)從暫時(shí)性貧困到持續(xù)性貧困時(shí), 將反貧困的重點(diǎn)放到能力建設(shè)上來, 一方面是在教育上下功夫, 避免貧困的代際傳遞, 另一方面對個(gè)人技能加強(qiáng)培訓(xùn), 避免“返貧困”。當(dāng)從個(gè)體歸因性貧困觀到社會歸因性貧困觀時(shí), 社會成員普遍扭轉(zhuǎn)了貧困是由于個(gè)體原因造成的觀念, 認(rèn)為社會因素也會造成個(gè)體間的貧困, 社會保障政策應(yīng)運(yùn)而生, 通過國家、社會、個(gè)人三方面的力量共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn), 并對那些陷入貧困的群體進(jìn)行保障。貧困政策的制定和完善不是一蹴而就的, 減貧成果的取得也是日積月累的。建國初期農(nóng)村貧困發(fā)生率在95%以上, 1978年農(nóng)村非貧困人口數(shù)為3%, 2017年底農(nóng)村貧困人口數(shù)為3%, 實(shí)現(xiàn)了兩個(gè)3%的對調(diào)。能夠取得如此巨大成就與政策設(shè)計(jì)的科學(xué)性、合理性密不可分。
最后, 可以發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村反貧困政策的制定和實(shí)施體現(xiàn)了從解決絕對貧困為主到解決相對貧困為主的政策目標(biāo)。在“社會救濟(jì)”階段和“制度改革推動扶貧”階段, 其任務(wù)都是解放和發(fā)展生產(chǎn)力, 刺激經(jīng)濟(jì)增長, 包括在《國家八七脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃》 (1994-2000年) 中, 提出要解決8 000萬貧困人口的溫飽問題[6], 都是以解決絕對貧困問題為主。進(jìn)入21世紀(jì)以來, 在國家綜合國力不斷提升, 農(nóng)村發(fā)展不斷加快的基礎(chǔ)上, 農(nóng)村反貧困逐漸向解決相對貧困問題轉(zhuǎn)變。在《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》 (2001-2010年) 中, 提出要提高貧困人口的生活質(zhì)量和綜合素質(zhì), 加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 改善生態(tài)環(huán)境[7]。在《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》 (2011-2020年) 中, 進(jìn)一步提出要扭轉(zhuǎn)目前差距擴(kuò)大的趨勢[8]。從解決溫飽到縮小城鄉(xiāng)差距, 這中間不僅有量的積累, 更有質(zhì)的飛躍, 更能體現(xiàn)黨和政府在農(nóng)村反貧困工作中取得的重大成就。
四、結(jié)語
通過對中國農(nóng)村反貧困政策進(jìn)行梳理, 我們可以發(fā)現(xiàn), 政府在反貧困政策設(shè)計(jì)上選擇了三個(gè)層次, 同時(shí)也是三條路徑———宏觀層面的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策、中觀層面的扶貧開發(fā)政策和微觀層面的社會保障政策, 實(shí)現(xiàn)了貧困治理的多層次、多類型、多內(nèi)容, 體現(xiàn)了中國政府貧困治理頂層設(shè)計(jì)的科學(xué)性;在農(nóng)村反貧困政策的歷史演進(jìn)中, 不僅將實(shí)現(xiàn)共同富裕這一目標(biāo)貫穿反貧困的全過程, 而且存在不同階段解決不同的中心問題的選擇性最優(yōu)。
中國農(nóng)村反貧困治理在取得重大成就的同時(shí)仍然不能忘記面臨的艱巨挑戰(zhàn), 不僅要在2020年以前實(shí)現(xiàn)絕對貧困人口的全部脫貧, 更面臨著2020年以后規(guī)模更為龐大、脫貧難度更大的相對貧困群體的脫貧問題以及如何扭轉(zhuǎn)目前不同區(qū)域、不同群體之間貧富差距過大的問題。中國農(nóng)村反貧困政策仍需繼續(xù)優(yōu)化和完善。
首先, 從中國農(nóng)村反貧困政策的政策路徑來看, 理論上反貧困政策具有互有差異但又在內(nèi)容、定位、功能等方面相互補(bǔ)充的三個(gè)層次, 但是在反貧困政策具體實(shí)施的過程中, 三者之間的界限并不是絕對的, 而是相互包含、互為依存的關(guān)系, 這將導(dǎo)致不同層次之間可能存在“越位、缺位、錯(cuò)位”的現(xiàn)象, 例如地方政府為了完成在2020年之前實(shí)現(xiàn)絕對貧困人口全部脫貧的目標(biāo), 在扶貧過程中將其他領(lǐng)域中的資源全部用于扶貧領(lǐng)域。因此, 如何優(yōu)化政策體系, 如何整合扶貧領(lǐng)域的資源, 是一個(gè)值得探討的問題。
其次, 從中國農(nóng)村反貧困政策的歷史變遷來看, 政策目標(biāo)從解決絕對貧困為主到解決相對貧困為主, 一方面體現(xiàn)了反貧困政策的不斷優(yōu)化和與時(shí)俱進(jìn), 另一方面也體現(xiàn)了我國反貧困所取得的重大成果。但是, 中國農(nóng)村貧困的基本特征為經(jīng)濟(jì)貧困與環(huán)境貧困共存、經(jīng)濟(jì)貧困與文化貧困共存、返貧現(xiàn)象嚴(yán)重[23]。反貧困事業(yè)最終能否取得成功, 取得多大的成功, 僅依靠政府和社會是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的, 還依賴于貧困群體自身的脫貧意愿。目前, 消極、“等、靠、要”的思想存在于部分貧困群體當(dāng)中, 自身脫貧意愿不強(qiáng), 寄希望于政府和社會的幫助。因此, 反貧困的政策目標(biāo)從解決絕對貧困為主到解決相對貧困為主再到解決返貧困問題為主, 則是現(xiàn)實(shí)的需求。
基金： 國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民利益訴求型態(tài)及其治理機(jī)制研究” (15ASH011)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)2019年03期
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