農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化或者現(xiàn)代農(nóng)業(yè)一直是中國現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程的中的一個重要目標(biāo)?1954年第一屆全國人大第一次會上就提出要建設(shè)“現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)”?1963年第三屆全國人大第一次會議上周恩來作的政府工作報告中提出了要“在不太長的歷史時期內(nèi),把我國建設(shè)成為一個具有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)?現(xiàn)代工業(yè)?現(xiàn)代國防和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的社會主義強(qiáng)國”?改革開放初期,實現(xiàn)包括農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化在內(nèi)的“四個現(xiàn)代化”成為全國人民團(tuán)結(jié)奮斗的共同愿景和時代號角?黨的十八大提出包括“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”的“四化”(工業(yè)化?信息化?城鎮(zhèn)化?農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化)同步發(fā)展的要求?2004年以來,中央每年都發(fā)布關(guān)于三農(nóng)問題的一號文件,其中有5個年份一號文件的標(biāo)題都包括“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”或“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”?盡管不同歷史階段農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的內(nèi)涵可能會有不同,但它們的共同點應(yīng)該都是側(cè)重于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)手段和技術(shù)裝備的現(xiàn)代化?2016年的?全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃(2016-2020年)?提出“以提高質(zhì)量效益和競爭力為中心,以推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線,以多種形式適度規(guī)模經(jīng)營為引領(lǐng),加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式,構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系?生產(chǎn)體系?經(jīng)營體系”,這里農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的內(nèi)涵有了很大的擴(kuò)展,但仍然局限于微觀生產(chǎn)經(jīng)營方式這一層次,而沒有涉及宏觀行政管理的層次?中共十八屆三中全會和中共十九屆四中全會,提出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新命題,這一命題的重要性在于對現(xiàn)代化有更深層次的理解?過去我們談現(xiàn)代化似乎都是技術(shù)層次的現(xiàn)代化,現(xiàn)在看來,現(xiàn)代化也應(yīng)有全產(chǎn)業(yè)鏈這一視角,現(xiàn)代化不僅涉及生產(chǎn)技術(shù)層面,它也涉及管理層次和宏觀制度?與傳統(tǒng)的技術(shù)類型的現(xiàn)代化相比,國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化實際上更為基礎(chǔ)?更為根本?農(nóng)業(yè)公共行政管理是國家治理體系的重要組成部分,是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提,要真正實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,也離不開農(nóng)業(yè)公共行政管理的現(xiàn)代化?目前來看,農(nóng)業(yè)是國家現(xiàn)代化的短板,農(nóng)業(yè)公共行政管理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的短板,所以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重點應(yīng)該包括農(nóng)業(yè)公共行政管理和治理的現(xiàn)代化?
一、現(xiàn)代化視角的當(dāng)代中國農(nóng)業(yè)的制度變遷概述
中國的農(nóng)業(yè)發(fā)展過程實際上并不只是簡單的傳統(tǒng)和現(xiàn)代的二元治理結(jié)構(gòu)?中國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不僅是對鄉(xiāng)土傳統(tǒng)的改造,中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程也受到政府和政治的強(qiáng)力干預(yù),介乎鄉(xiāng)土傳統(tǒng)與現(xiàn)代之間的還有一個計劃傳統(tǒng),實際上是一個三元結(jié)構(gòu)?新中國成立和隨之的集體化?人民公社等,提出了農(nóng)業(yè)機(jī)械化?農(nóng)業(yè)電氣化等現(xiàn)代化目標(biāo),生產(chǎn)隊成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本單元,這似乎加快了農(nóng)村從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型,但集體化管理體制本身缺少現(xiàn)代管理制度要素,其實是一種傳統(tǒng)人治色彩很濃的“集體農(nóng)莊制”,兼具行政職能?社會治理的“生產(chǎn)體”,權(quán)力高度集中?結(jié)構(gòu)嚴(yán)重固化,特別是統(tǒng)購統(tǒng)銷等制度,影響了個人積極性和社會生產(chǎn)力的發(fā)展,生產(chǎn)規(guī)模化并沒有帶來生產(chǎn)效率的提升,國家糧食安全的農(nóng)業(yè)基本目標(biāo)也沒有得到實現(xiàn)?為了解決農(nóng)業(yè)低效率問題,回歸家庭的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制得以建立,人民公社的政治職能被形式上逐步現(xiàn)代化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府取代,經(jīng)濟(jì)職能進(jìn)一步下放到村組,并隨之在村組一級實行村民自治制度?這個階段農(nóng)業(yè)主體是“小戶農(nóng)業(yè)”,家庭承包經(jīng)營使得“小戶農(nóng)業(yè)”的溫飽問題快速得到解決?另一方面,集體經(jīng)濟(jì)(主要是土地資源)被不斷分解,維持村級組織運行主要依靠依附農(nóng)業(yè)稅實行的“村提留”村級財政制度,而這一制度在上個世紀(jì)末也因成為沉重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的一部分被詬病?總體來看,村民自治的村組管理的差異性遠(yuǎn)大于共同性,“村民自治”中存在很多不確定性因素,村集體經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)弱?村莊傳統(tǒng)?村組領(lǐng)導(dǎo)的個人因素?鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)等都發(fā)揮重要的作用,農(nóng)業(yè)過程中的傳統(tǒng)治理色彩遠(yuǎn)大于現(xiàn)代治理?到了新世紀(jì),由于農(nóng)業(yè)資源稟賦不足?二元結(jié)構(gòu)的固化,農(nóng)業(yè)收入難以支撐農(nóng)民不斷增長的消費需求,“三農(nóng)”問題趨于嚴(yán)重?由于全球化?市場化和城鎮(zhèn)化的影響,這個階段農(nóng)民群體的職業(yè)性的分化加劇,出現(xiàn)了一些資本化的大型農(nóng)業(yè)?政府更多地依靠技術(shù)和大型的經(jīng)營主體解決商品化農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給問題?為了解決農(nóng)村村民自治中的財政危機(jī),中央先后提出“少取多予”的取消農(nóng)業(yè)稅?增加農(nóng)民補(bǔ)貼等政策舉措,穩(wěn)定大量的“小戶農(nóng)業(yè)”?同時政府提出要使公共財政陽光照進(jìn)農(nóng)村,促進(jìn)基本公共服務(wù)(城鄉(xiāng))均等化,現(xiàn)代國家治理“形式上”開始向農(nóng)村推進(jìn)?這個階段的農(nóng)業(yè)已經(jīng)完全曝光于全球化?現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中,中國農(nóng)業(yè)“傳統(tǒng)”特質(zhì)及其引發(fā)的問題也越來越突出?梳理這個過程,即使我們經(jīng)常會說中國經(jīng)濟(jì)改革發(fā)端于農(nóng)村,但與工業(yè)部門?城市部門相比較,我們會發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)有很強(qiáng)的傳統(tǒng)粘性?計劃經(jīng)濟(jì)粘性,與現(xiàn)代部門的現(xiàn)代化差距在擴(kuò)大?盡管在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級取消了政社一體的人民公社體制,但在村社一級,農(nóng)業(yè)的微觀管理的現(xiàn)代化水平差異很大,其主要載體仍是“政治-經(jīng)濟(jì)-社會”復(fù)合體?在宏觀行政管理層次,農(nóng)業(yè)公共管理在價值和工具方面仍帶有很強(qiáng)的計劃傳統(tǒng)特征(通過政治動員實現(xiàn)生產(chǎn)目的),農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化停留在技術(shù)層面,而在經(jīng)營管理?行政管理層面上,現(xiàn)代化水平依然很低?
二、對包括管理和制度在內(nèi)的 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的理解
現(xiàn)代化一詞是相對于“傳統(tǒng)”,現(xiàn)代農(nóng)業(yè)也是相 對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)?現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相對于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)固然有規(guī) 模?技術(shù)裝備等方面的差別,但這些不是本質(zhì)差別? 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)根本的差別在于其嵌入的管 理制度的差別(或者管理范式的差別)(表1)? 從生產(chǎn)目的來講,傳統(tǒng)小戶農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)目的是家庭自我消費,只有少量會在本地交換或銷售;現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目的則是獲利,是市場導(dǎo)向?效率導(dǎo)向,因而必須要有競爭力,對產(chǎn)品必須要有品質(zhì)的要求,生產(chǎn)過程應(yīng)該可追溯?當(dāng)前,由于家庭人口結(jié)構(gòu)和消費結(jié)構(gòu)的變化,即使是生產(chǎn)產(chǎn)品總量不一定很大的小戶農(nóng)業(yè),也是瞄準(zhǔn)市場的?從生產(chǎn)過程的產(chǎn)業(yè)鏈和社會網(wǎng)絡(luò)來看,傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈較短,其涉及的社會網(wǎng)絡(luò)(生產(chǎn)過程內(nèi)部和消費者群體)是一個地緣?族緣基礎(chǔ)之上的熟人社會和地方市場,生產(chǎn)單元內(nèi)部成員之間甚至是家庭成員;而現(xiàn)代農(nóng)業(yè)面向的是陌生人消費者和社會,因而需要對產(chǎn)品進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證,以獲取信任,生產(chǎn)過程內(nèi)部的生產(chǎn)關(guān)系和勞動標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)合乎法律規(guī)定?并獲得契約保障?從生產(chǎn)經(jīng)營管理來講,傳統(tǒng)小戶農(nóng)業(yè)的管理者主體是家庭個體?或者精英鄉(xiāng)賢,是屬于社會自然人,他們的精英管理依據(jù)的是鄉(xiāng)土知識和傳統(tǒng)經(jīng)驗,具有很強(qiáng)的歷史傳統(tǒng)粘性,因而政府行政管理往往缺位;現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營主體則是商業(yè)法人主體,遵循商業(yè)公司治理和運行法則,其生產(chǎn)過程受到市場監(jiān)管部門?農(nóng)業(yè)行政管理部門?環(huán)保部門?人社部門的法律法規(guī)的約束?改革開放以來,從種苗生產(chǎn)到產(chǎn)后加工環(huán)節(jié)我國農(nóng)業(yè)在技術(shù)層面都有快速發(fā)展,農(nóng)業(yè)機(jī)械總動力增長近10倍,化肥使用量增加6.4倍?進(jìn)入新世紀(jì),現(xiàn)代智慧農(nóng)業(yè)?設(shè)施農(nóng)業(yè)的示范園區(qū)遍地開花,連棟溫室面積超過5萬公頃,但這些園區(qū)的“示范”推動大多是行政行為或者有高額的財政補(bǔ)貼,示范的是“技術(shù)”,而不是作為制度的管理?當(dāng)前宏觀農(nóng)業(yè)公共管理面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)包括以下幾個方面:第一,規(guī)則不足(而不是規(guī)模不足),或者有規(guī)則無施行?在農(nóng)業(yè)行業(yè)準(zhǔn)入與退出?生產(chǎn)安全,農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全?生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范,地下水的使用問題?農(nóng)地利用,面源污染問題?秸稈燃燒問題,農(nóng)民制種權(quán)?農(nóng)民知識產(chǎn)權(quán)等諸多方面依舊存在無章可循或者有章難循問題?我們梳理了農(nóng)業(yè)管理涉及的有關(guān)法律,除了2018年制定的?土壤污染防治法?屬于新法,其余17部均是2006年前制定的,但2009年以來修訂的有13部,其中有6部在近5年重新修訂,其實這反映了農(nóng)業(yè)行政管理現(xiàn)代化方面的壓力?但法律制定不代表法律的有效實施,面對千家萬戶的小戶農(nóng)業(yè),“法難責(zé)眾”?第二,新型經(jīng)營主體管理并未真正實現(xiàn)現(xiàn)代治理的轉(zhuǎn)型?政府推動新型經(jīng)營主體管理主要把新的重點放在在規(guī)模上,很多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體屬于“新瓶裝舊酒”,并未真正實現(xiàn)現(xiàn)代治理的轉(zhuǎn)型,同樣還是依靠鄉(xiāng)賢?鄉(xiāng)土邏輯在運行,如脫貧攻堅中的“第一書記”駐村干部等做法實際上是農(nóng)村缺少現(xiàn)代經(jīng)營管理問題的反映?
三、推動農(nóng)業(yè)公共行政管理的現(xiàn)代化范式轉(zhuǎn)型
理解農(nóng)業(yè)行政管理現(xiàn)代化,當(dāng)然需要考慮農(nóng)業(yè)的特殊性,但這方面的研究已有很多,但需要強(qiáng)調(diào)的是,農(nóng)業(yè)是一個包括公共行政管理在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)鏈?決定農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)和現(xiàn)代與否,本質(zhì)上不是規(guī)模的大小(已有很多經(jīng)驗證明)和技術(shù)裝備的運用,而是農(nóng)業(yè)公共行政管理的現(xiàn)代化的不足,導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展方向不清?競爭力不足?農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的本質(zhì)是創(chuàng)造一個環(huán)境幫助依靠傳統(tǒng)治理的小戶農(nóng)業(yè)真正融入嵌入到現(xiàn)代管理制度當(dāng)中去?目前其實更需要從公共管理的范式和現(xiàn)代化兩個方面去理解?公共管理的范式是公共管理客體?主體?價值?工具和環(huán)境(制度嵌入)等要素的組合,隨著環(huán)境和客體(對象?目標(biāo))的改變,公共管理的主體?價值?工具也應(yīng)隨之改變;現(xiàn)代化的背景下,我們則需要重新考慮農(nóng)業(yè)行政管理的目標(biāo)?價值和工具?(一)農(nóng)業(yè)行政管理范式的要素全球化的市場?質(zhì)量安全意識和環(huán)境生態(tài)承載能力,這三者既是中國傳統(tǒng)小戶農(nóng)業(yè)必須面對的宏觀背景問題,也是農(nóng)業(yè)行政管理需要加強(qiáng)的目標(biāo)導(dǎo)向方面,正是這些新的環(huán)境背景,決定了農(nóng)業(yè)公共行政管理的重點對象和問題?十九大以后采用了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的大部制管理體系,但這一體系客觀上擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域公共管理的對象范圍,分散?削弱了農(nóng)業(yè)行政管理的專注力,而且實質(zhì)上也強(qiáng)化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),是向中國傳統(tǒng)行政管理的回歸?在管理工具手段上,存在多種類型的管理方式,主要有生產(chǎn)?促進(jìn)?保護(hù)與規(guī)則供給(4Ps)等?生產(chǎn)手段(Production),這是計劃經(jīng)濟(jì)時代的強(qiáng)項,整個農(nóng)村被改造為生產(chǎn)大隊?生產(chǎn)隊,隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在逐步退出,但在一些地區(qū)?一些產(chǎn)品上政府公共管理的主要方式還是對生產(chǎn)的直接干預(yù);促進(jìn)手段(Promotion),是一種間接的干預(yù),目的是示范?引導(dǎo)?調(diào)整,比如美麗鄉(xiāng)村建設(shè)?農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就是一個例子;保護(hù)手段(ProtecGtion),包括農(nóng)業(yè)保護(hù)?社會保護(hù)與環(huán)境保護(hù),這三者均在新世紀(jì)逐步提出并得到加強(qiáng),涉及取消農(nóng)業(yè)稅?實施農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼和政策性農(nóng)業(yè)保險,農(nóng)村社會保障以及計劃休耕?退耕還林等;規(guī)則供給(Permission或RegulationProvision),規(guī)則在計劃經(jīng)濟(jì)時期體現(xiàn)為各種指標(biāo)等,但市場經(jīng)濟(jì)下規(guī)則的作用則更為基本,包括產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入?正面與負(fù)面清單?規(guī)范與秩序等?(二)農(nóng)業(yè)行政管理現(xiàn)代價值體系的重構(gòu)當(dāng)前,在環(huán)境?主體?客體三者相對給定的前提下,促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)行政管理現(xiàn)代化的范式轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵是關(guān)于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化價值體系的重構(gòu)與管理手段的創(chuàng)新?在價值體系的重構(gòu)方面:(1)小戶農(nóng)業(yè)屬于歷史文化傳承,正視并研究小戶農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代化銜接,并不是全盤接受小戶農(nóng)業(yè),也不是要保證每一個小農(nóng)戶都能夠賺錢?要真正確立有限政府的理念,明確現(xiàn)代政府(國家)的本質(zhì)特征和作用?(2)明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村的合理功能,理性理解分析三農(nóng)領(lǐng)域的“真”問題和問題的性質(zhì),分離農(nóng)業(yè)?農(nóng)村,職業(yè)化理解農(nóng)民,合理界定家庭成員與集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治的成員身份和權(quán)責(zé)利關(guān)系?(3)區(qū)分好經(jīng)濟(jì)政策與社會政策,區(qū)分和公共政策的層次,運用好基本公共服務(wù)政策?普惠性政策?競爭性政策和特殊瞄準(zhǔn)性政策,要合理界定和完善政府對小戶農(nóng)業(yè)管理的權(quán)力邊界和職責(zé)范圍,合理區(qū)分好政府?市場?社區(qū)?農(nóng)戶個體與社會的邊界,明確權(quán)力清單?(三)農(nóng)業(yè)行政管理現(xiàn)代工具手段的創(chuàng)新農(nóng)業(yè)具有復(fù)雜的多樣化多層次的目的,所以要合理選擇和創(chuàng)新適合的農(nóng)業(yè)行政管理的工具手段特別是政策手段,促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)治理現(xiàn)代化的范式轉(zhuǎn)型?(1)要加強(qiáng)制度的創(chuàng)建,制度建設(shè)也要適度分權(quán)和類型化,適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村公共政策過程的復(fù)雜性和中國農(nóng)業(yè)的地域多樣性,既需要解決好政府內(nèi)部頂層設(shè)計與分權(quán)性質(zhì)的地方責(zé)任之間的關(guān)系?部門協(xié)作關(guān)系,也解決好政府外部與不同主體之間的邊界及關(guān)系問題?(2)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)行政管理的法治化,在農(nóng)業(yè)行政管理體制中,加強(qiáng)相關(guān)的法律?規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè),應(yīng)對新出現(xiàn)的問題,減少行政過程的隨意性?立法過程中,需要推動公眾參與從而提高法律的正當(dāng)性和實施效果,同時也需要在農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)鄉(xiāng)土實踐(customaryregulation)和現(xiàn)代法治化管理過程中做好過渡和銜接工作?(3)政府的主要職責(zé)需要調(diào)整,要把生產(chǎn)型和生產(chǎn)促進(jìn)型為主的農(nóng)業(yè)公共管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)則供給為主的農(nóng)業(yè)公共管理?僅在少數(shù)關(guān)鍵領(lǐng)域,有限的政府直接投入或生產(chǎn),如糧食主產(chǎn)區(qū)?國有農(nóng)場?國有農(nóng)業(yè)企業(yè)可以體現(xiàn)政府直接生產(chǎn)的行政職能?規(guī)則制定先行,在推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中制定相應(yīng)的規(guī)則?規(guī)范,由生產(chǎn)型?發(fā)展型行政管理(政策)向服務(wù)型?規(guī)則型政府轉(zhuǎn)變,解決規(guī)則型制度的不足?(4)更多使用促進(jìn)型的治理手段?與其改造“小農(nóng)戶”,更重要的是改造“傳統(tǒng)”,合作社?農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)?地理標(biāo)志產(chǎn)品?公平貿(mào)易?生態(tài)效益補(bǔ)償(PES)?農(nóng)業(yè)生物多樣性利用(ABS)等都是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造的手段,可以通過項目競爭和獎勵性等手段實施,提升公共政策的公平性和效率?(5)綜合運用農(nóng)業(yè)的保護(hù)手段,包括農(nóng)業(yè)保險?農(nóng)民和農(nóng)民工社會保障以及農(nóng)村資源的資產(chǎn)收益補(bǔ)償?shù)?同時,也應(yīng)當(dāng)給小戶農(nóng)業(yè)和相關(guān)的群體發(fā)展更多選擇的空間和權(quán)利,包括小戶農(nóng)業(yè)(及其成員)的退出補(bǔ)償?shù)戎贫?
作者單位：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華中師范大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2020年第2期
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