一、認知鄉(xiāng)村治理與國家治理的內(nèi)在邏輯
鄉(xiāng)村如何治理?鄉(xiāng)愁何能不愁?既是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵，也是夯實國家治理基礎(chǔ)，穩(wěn)固黨在農(nóng)村基層執(zhí)政根基的關(guān)鍵。黨的十九大報告提出“要加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。”十九屆四中全會決定提出“構(gòu)建基層社會治理新格局”，強調(diào)“完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道。健全黨組織領(lǐng)導的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系。”這表明鄉(xiāng)村治理體系是國家治理體系的神經(jīng)末梢，既是社會利益的發(fā)生源，社會矛盾的聚合源，也是社會秩序的基礎(chǔ)源，社會價值的共生源。鄉(xiāng)村治理體系和治理能力能否實現(xiàn)現(xiàn)代化，直接影響國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的速度和質(zhì)量。
中國的現(xiàn)代化進程中，不同的力量形塑著鄉(xiāng)村社會的不同樣態(tài)，鄉(xiāng)村社會的道德權(quán)力和社會結(jié)構(gòu)均發(fā)生了巨大而深刻的變化。原來分散、封閉且以“鄉(xiāng)土生活”為主的自然村落共同體遭到解構(gòu)，鄉(xiāng)村社會逐漸由熟人社會轉(zhuǎn)向半熟人社會，鄉(xiāng)村社會整體呈現(xiàn)出“原子化”“空心化”與“邊緣化”等現(xiàn)象。此時，鄉(xiāng)村社會關(guān)系既無法再現(xiàn)傳統(tǒng)社會的“因熟悉而信任”，又難以實現(xiàn)現(xiàn)代社會的“因契約而信任”。隨著現(xiàn)代化進程加快，鄉(xiāng)村社會的急劇轉(zhuǎn)型也致使鄉(xiāng)村治理陷入窘境。一方面，傳統(tǒng)道德遭受多元價值沖擊，鄉(xiāng)村治理的精神內(nèi)核遭遇挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)村社會中公共精神缺乏、公共輿論弱化以及道德倫理式微等問題普遍存在。另一方面，盡管鄉(xiāng)村自治實踐探索活躍，但村民主體意識認知模式模糊且權(quán)力虛化，組織形態(tài)社會參與效能和制度規(guī)則規(guī)制能力日趨弱化，鉗制了鄉(xiāng)村自治的活力進發(fā)。此外，鄉(xiāng)村社會法治環(huán)境盡管有所改善，但現(xiàn)實生活中公共權(quán)力運行“失范”和村民維權(quán)行為“失序”的事件時有發(fā)生。由此，當前鄉(xiāng)村治理的方式、模式和機制總是處于停滯不前或無法轉(zhuǎn)化為治理效能的尷尬境地，鄉(xiāng)村治理行政成本的增長速度遠超治理績效的改善速度，鄉(xiāng)村治理始終處于低水平運轉(zhuǎn)狀態(tài)。
鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化作為國家治理現(xiàn)代化在中國鄉(xiāng)村場域的具體實踐樣態(tài)，集中反映了國家在治理問題上認知理性的重大突破，是中國現(xiàn)代化戰(zhàn)略在新的層面上的提升。這既是解決當前鄉(xiāng)村治理中突出問題的新思路，也是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的新要求。因此，探究如何推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，破解社會轉(zhuǎn)型中鄉(xiāng)村治理的難題，成為社會各界廣泛關(guān)注的重大議題。實質(zhì)上，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是追求現(xiàn)代性與理性并存的過程，包括治理體系現(xiàn)代化與治理能力現(xiàn)代化。由此，推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的前提就是要健全現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系。
二、解碼鄉(xiāng)村治理體系的關(guān)鍵因素
2019年6月，國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》進一步強調(diào)“鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化與治理能力現(xiàn)代化”，并再次強調(diào)了“健全黨組織領(lǐng)導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。這表明，健全“三治融合”現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系是推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的初始條件。一方面，“三治融合”以地方實踐的經(jīng)驗總結(jié)展開理論敘事，用事實證明了這種治理體系契合現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實需要。另一方面，“三治融合”基于鄉(xiāng)村社會發(fā)展規(guī)律，符合鄉(xiāng)村社會的歷史、現(xiàn)實與未來治理邏輯，以鄉(xiāng)土社會的歷史傳承為底色，以現(xiàn)代文明的元素汲取為特色，并以二者融匯共生為亮色，形成了契合中國鄉(xiāng)村治理場景的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系。具體來看，它以“融合共生”治理理念、“人本發(fā)展”治理目標、“互嵌互構(gòu)”治理結(jié)構(gòu)，以及“集成創(chuàng)新”治理過程為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供了價值選擇、先決條件、內(nèi)在支撐及路徑依賴，在推進中國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中彰顯工具理性與價值理性的系統(tǒng)特質(zhì)。
“融合共生”治理理念為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供了價值選擇。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化價值取向不僅包含鄉(xiāng)村治理公平化、有序化和民主化，而且也涵蓋了法治化、文明化、科學化等重要元素。它以共存共生多元價值取向積極有效地回應新時代鄉(xiāng)村治理多元利益訴求，探尋一種利益協(xié)調(diào)、多元并存理性認知、活力激發(fā)的新時代鄉(xiāng)村治理圖景。“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系作為推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要維度，其內(nèi)含的價值理念對鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的價值選擇產(chǎn)生影響。“三治融合”作為新時代鄉(xiāng)村治理體系的整體式創(chuàng)新，表征著融合共生的治理理念。從其構(gòu)成要素看，“三治融合”集聚了自治所傳遞的“民主”“活力”價值理念，法治所宣揚的“公平正義”價值理念，德治所倡導的“文明、倫理”等價值理念，使之相互作用，達至異質(zhì)互補平等獨立以及共同受益。這為尊崇鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化共存共生價值取向提供了基礎(chǔ)，既符合推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的應然要求，又是同社會整體發(fā)展相協(xié)調(diào)的現(xiàn)實選擇，體現(xiàn)了現(xiàn)代文明特征。
“人本發(fā)展”治理目標為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供了先決條件。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化如果不以人的全面發(fā)展為其先決條件，則難以取得預期效果。英格爾斯在《人的現(xiàn)代化》中認為“完善的現(xiàn)代制度以及伴隨而來的指導大綱、管理守則，本身是一個空的軀殼。如果執(zhí)行和運用這些現(xiàn)代制度的人，自身還沒有從心理思想、態(tài)度和行為方式等經(jīng)歷一個向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，那么失敗和畸形發(fā)展的悲劇結(jié)局是不可避免的”。“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系內(nèi)含“人本發(fā)展”的治理目標，以“自治”的方式為人的全面發(fā)展提供實踐場域，通過對農(nóng)民賦權(quán)增能以在鄉(xiāng)村治理過程中滲透農(nóng)民的首創(chuàng)智慧，推動農(nóng)民實現(xiàn)全面發(fā)展。這一治理方式是依據(jù)主體的創(chuàng)造性實踐而提出的治國理政基本方略，基于歷史傳統(tǒng)及當下經(jīng)驗對鄉(xiāng)村上層建筑自我調(diào)整的實踐活動，旨在鄉(xiāng)村治理中調(diào)動農(nóng)民參與積極性、強化農(nóng)民主體地位，不斷提升獲得感、幸福感、安全感，最終實現(xiàn)農(nóng)民的全面發(fā)展。這不僅體現(xiàn)以“人民為中心”的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化價值旨歸，而且體現(xiàn)了以人民的情懷彰鄉(xiāng)村治理現(xiàn)化的本質(zhì)屬性。
“互嵌互構(gòu)”治理結(jié)構(gòu)為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供了內(nèi)在支撐。新時代推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化既需要外生發(fā)展動力與內(nèi)生發(fā)展動力相融合，也需要外部規(guī)制與內(nèi)部規(guī)則相融通。“三治融合”推動國家治理與社會治理的雙向互動，推動黨的領(lǐng)導下多元主體間的互動和協(xié)同，積極探索建立互嵌互構(gòu)治理結(jié)構(gòu)，確保了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的動力源泉與制度保障。一是鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)的相互嵌構(gòu)。“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系作為要素搭配趨于科學化的有機整體，其多元參與網(wǎng)絡(luò)化體系合理界定了體系內(nèi)各主體角色，以主體的嵌構(gòu)優(yōu)化構(gòu)建了分工協(xié)作、合作共贏、共建共享的治理體系，實現(xiàn)了主體協(xié)同和各自作用發(fā)揮，為推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供了源生動力。二是鄉(xiāng)村治理規(guī)則結(jié)構(gòu)的相互嵌構(gòu)。“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系將正式制度與非正式制度有機結(jié)合，形成一套契合鄉(xiāng)村傳統(tǒng)習俗且融合了現(xiàn)代性元素的行為規(guī)則體系。法治以正式規(guī)則明確了治理主體的行為邊界，德治以社會主義核心價值觀和鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化筑牢了內(nèi)部道德體系，促使治理主體在鄉(xiāng)村治理過程中由外在約束走向內(nèi)在自覺。
“集成創(chuàng)新”治理過程為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供了路徑依賴。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是一個系統(tǒng)、創(chuàng)新性工程，需要統(tǒng)一的戰(zhàn)略規(guī)劃部署推動實施，以實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系以“集成創(chuàng)新”為導向，集聚了行政的、法治的、德治的和自治的力量，并將各層級的力量組織成一個治理中心，運用多種治理方式，多種治理資源展開集成式治理。一是治理方式的優(yōu)勢互補和創(chuàng)新發(fā)展。“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系著眼于治理體系的整體運作和效能釋放融合了參與式、協(xié)商式、契約式等治理方式，集合了整體性治理、系統(tǒng)性治理綜合性治理和協(xié)同性治理等多種治理手段，在促使不同治理方式發(fā)揮各自優(yōu)勢的基礎(chǔ)上實現(xiàn)優(yōu)勢互補和手段創(chuàng)新。二是治理資源的集聚整合和優(yōu)化配置。“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系是一個多元參與的網(wǎng)絡(luò)化有機整體，整合了國家賦予治理主體的剛性、顯性政治資源，如組織資源、法律政策資源等，吸納了鄉(xiāng)村社會內(nèi)生的柔性、隱性治理資源，如社會資源、文化資源等，同時汲取了鄉(xiāng)村社會的各種經(jīng)濟資源。通過鄉(xiāng)村治理資源的優(yōu)化配置，既盤活了鄉(xiāng)村治理的存量資源，又用好了鄉(xiāng)村治理的增量資源，夯實了鄉(xiāng)村社會的治理基礎(chǔ)。
三、尋找鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)途徑
建立健全“三治融合”現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系為實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供了可能。然而，推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化還需促使“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系有效運轉(zhuǎn)并實現(xiàn)效能轉(zhuǎn)化，從“建起來”邁向“轉(zhuǎn)起來”以推進鄉(xiāng)村治理能力的現(xiàn)代化。在孕育契合中國鄉(xiāng)村治理場景的治理品質(zhì)治理品格和治理品位的同時，真正形成鄉(xiāng)村治理的共建共治共享新格局。因此，這就需要在鄉(xiāng)村治理中著重處理好以下幾對重要關(guān)系，以確保鄉(xiāng)村治理體系的有效運轉(zhuǎn)并實現(xiàn)效能轉(zhuǎn)化。
一是處理好“黨的全面領(lǐng)導”與“治理主體廣泛性”的關(guān)系。“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的有效運轉(zhuǎn)和效能釋放需要在多元主體互動過程中形成治理合力，但多元主體互動也可能在體系內(nèi)形成不容忽視的巨大張力，這在一定程度上導致鄉(xiāng)村治理中的利益結(jié)構(gòu)復雜化、價值理念分散化，最終致使鄉(xiāng)村治理資源難以有效整合。顯然，在中國這一特定的“場域”中，基層黨組織是市場經(jīng)濟陌生人世界中最重要的連接和整合力量。因此，新時代促使鄉(xiāng)村治理體系有效運轉(zhuǎn)并實現(xiàn)效能轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵就在于處理好“黨的全面領(lǐng)導”與“治理主體廣泛性”的關(guān)系。一方面，在鄉(xiāng)村治理過程中以基層黨建為引領(lǐng)，強化黨組織的絕對核心地位，在整合分散價值理念的同時，確保思想的先進性與方向的正確性。另一方面，繼續(xù)擴展多元主體參與的深度與效度。堅持黨的全面領(lǐng)導，并非是依靠黨組織全包全攬來承擔和解決“自治”“法治”“德治”融合治理過程中的所有問題，而是要加強和改善黨對鄉(xiāng)村基層工作的領(lǐng)導，引導各治理主體積極參與、有效參與，增強服務鄉(xiāng)村民眾的能力并釋放效能。這就要求各級黨組織在鄉(xiāng)村治理中轉(zhuǎn)變工作觀念、改變工作方式，把黨的主張通過民主協(xié)商社會協(xié)商等方式轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的自覺行動，把黨的意志通過多元參與變成各組織參與治理的措施，從而形成共建共治共享的鄉(xiāng)村治理新格局。
二是處理好“主體有機互動”與“權(quán)責邊界劃分”的關(guān)系。“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的優(yōu)化過程是一個有機互動的過程，更是一個元素配置合理化的過程。這需要明晰各主體的權(quán)責邊界，促使鄉(xiāng)村治理過程中政府、市場、社會、農(nóng)民等治理主體按照各自的權(quán)責劃分，有機互動，相互協(xié)調(diào)。首先，明確政府的核心地位。在鄉(xiāng)村治理中，政府應堅持鄉(xiāng)村自治原則，盡可能地減少對鄉(xiāng)村社會事務的直接干預，通過向農(nóng)村進行資源扶持或提供優(yōu)惠政策的方式，以宏觀層面的間接管理代替微觀層面的直接管理，充當好鄉(xiāng)村治理的協(xié)助者、支持者和監(jiān)督者角色。其次，明晰社會組織和市場主體參與的合法身份。在鄉(xiāng)村治理中，政府要將不屬于其核心職能范疇的權(quán)力歸還給市場和社會，尤其是確保社會自組織的合法化，促使其在動員農(nóng)民、提供服務、反映訴求、規(guī)范行為等方面發(fā)揮“正能量”。最后，確保農(nóng)民的主體地位。在鄉(xiāng)村治理中，凡是在鄉(xiāng)村居住的人員，包括地域內(nèi)的農(nóng)民和外來人員，都應被賦予平等的參與權(quán)利，引導其積極參與鄉(xiāng)村治理建設(shè)，提高這些人員的獲得感、責任感與認同感。
三是處理好制度建設(shè)的“增量優(yōu)先”與“存量優(yōu)化”關(guān)系。優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體系，釋放治理效能離不開加強鄉(xiāng)村的制度建設(shè)，這是因為制度更具有根本性、長期性、穩(wěn)定性。“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系從“建起來”到真正“轉(zhuǎn)起來”，需要進一步加強制度建設(shè)，發(fā)揮好制度優(yōu)勢。這就要求在完善相關(guān)配套制度、注重激活增量的同時，也要盤活鄉(xiāng)村治理中的制度存量，對既有的制度規(guī)范進行優(yōu)化。一方面，加強相關(guān)配套制度建設(shè)，完善制度體系。為推進“三治融合”，國家出臺了一系列政策文件，如《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018一2022年)》《中共中央國務院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》等。但從整體上看，當前關(guān)于推進“三治融合”的制度建設(shè)呈現(xiàn)“多政策”性與“少法規(guī)”性。這需通過立法確立基本“三治融合”的基本原則，積極完善鄉(xiāng)村治理體系中相關(guān)的各項法律配套制度，推動“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系真正落地。另一方面，對既有的制度進行優(yōu)化，發(fā)動存量改革。這需要加強“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系中的制度銜接，切實解決好制度懸浮化、制度權(quán)威弱化等問題，以此優(yōu)化“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系運轉(zhuǎn)的制度環(huán)境，進而彰顯制度優(yōu)勢。
四是處理好“項層設(shè)計的普遍性”與“地方實踐的特殊性”的關(guān)系。“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系作為一種有效的鄉(xiāng)村治理架構(gòu)，來源于地方實踐的經(jīng)驗總結(jié)，是從特殊性尋找到普遍性。然而，當前“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系作為國家推進鄉(xiāng)村治理的頂層設(shè)計，在進行全域推廣的過程中，又需要與地方實踐的特殊性相結(jié)合。因為，我國鄉(xiāng)村分布較廣，具有復雜的地域性特征。因此，“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系在實踐中，還需要充分考慮不同地域內(nèi)的社會、經(jīng)濟和文化差異性，努力推動因地制宜和特色創(chuàng)新，將普遍性與特殊性相結(jié)合相統(tǒng)一。正是因為如此，各地在健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系時，不必拘泥于某一種某一類善治類型、善治途徑，而是根據(jù)本地自治條件、德治基礎(chǔ)及法治保障情況，因地制宜地選擇不同的治理組合，因地制宜地選擇不同的治理強度，形成“最適宜的善治”、最適宜的組合方式及最適宜的治理體系。
作者系教育部“長江學者”特聘教授、四川大學公共管理學院教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《湖北民族大學學報》（哲學社會科學版）2020年第1期
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