什么是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化,似乎沒有明確而精準(zhǔn)的定義?有學(xué)者對(duì)“鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化”進(jìn)行了一些描述,例如,肖立輝在?鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的由來與出路?一文中談到鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化至少包括:科學(xué)化?民主化?制度化?法治化?理性化?標(biāo)準(zhǔn)化?信息化等內(nèi)容?并且強(qiáng)調(diào),鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化在農(nóng)村得以實(shí)現(xiàn)的重要組成部分,也是基層社會(huì)治理法治化的必然要求?此外,桂華在?面對(duì)社會(huì)重組的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化?一文中認(rèn)為,所謂鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化是指用現(xiàn)代治理技術(shù)替代傳統(tǒng)的治理手段,用精準(zhǔn)到人到戶的政策替代傳統(tǒng)以村莊為單位的模糊政策,用規(guī)范化?程序化和規(guī)則化的治理體制替代人格化和隨意性強(qiáng)的傳統(tǒng)治理體制?鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化則是指提高國家對(duì)基層事務(wù)的干預(yù)能力,更好地實(shí)現(xiàn)國家預(yù)定的政策目標(biāo)?鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化是手段,鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化是目的,鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化服務(wù)于鄉(xiāng)村治理能力提升?我們很容易注意到,在諸多類似的描述性定義中,對(duì)“治理”一詞的理解,事實(shí)上是不相同的,甚至是完全相反的乃至抵觸的?即便是同一個(gè)人,在使用這個(gè)概念時(shí),也不是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?
一般地,當(dāng)我們談到鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化這個(gè)概念時(shí),大多是從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這個(gè)長的概念中引申或演繹出來的?也就是說,它其實(shí)是鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一種簡約說法?然而,我們是否曾經(jīng)認(rèn)真地思考過,這樣簡約的說法難道沒有語義的問題么?
從詞語本身而言,“治理”(governance)一詞,作為一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼螌W(xué)概念,它就是一個(gè)現(xiàn)代性術(shù)語?從政治學(xué)意義上而言,治理不同于“統(tǒng)治”(govern￣ment)或傳統(tǒng)意義上的“管理”?大家都知道,無論是“統(tǒng)治”還是傳統(tǒng)意義上的“管理”,政府都是唯一的主體,它依靠暴力為后盾的強(qiáng)制性力量自上而下來實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)?而“治理”則與之不同,它強(qiáng)調(diào)國家與社會(huì)?政府與公民對(duì)公共事務(wù)的合作管理,促進(jìn)社會(huì)公共利益的最大化?
從這個(gè)意義上來說,將“治理”和“現(xiàn)代化”并置在一起,這個(gè)“治理現(xiàn)代化”的概念就不太好理解?何謂治理?一般認(rèn)同全球治理委員會(huì)在?我們的全球伙伴關(guān)系?一書中所作出的界定:治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和?它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程?簡言之,治理是個(gè)合作過程?什么是現(xiàn)代化?胡鞍鋼在?中國國家治理現(xiàn)代化的特征與方向?一文中將現(xiàn)代化定義為:全社會(huì)范圍,一系列現(xiàn)代要素以及組合方式連續(xù)發(fā)生的由低級(jí)到高級(jí)的突破性的變化或變革的過程?簡言之,現(xiàn)代化是從低級(jí)到高級(jí)的發(fā)展過程?也就是說,“治理”和“現(xiàn)代化”都是一個(gè)過程,將二者并置在一起,就十分令人費(fèi)解?
因此,在“治理現(xiàn)代化”這個(gè)概念中,我認(rèn)為其中的“治理”最好把它理解為一系列公共活動(dòng)或合作行動(dòng),其目的是改善一個(gè)社會(huì)的公共福利?
除此以外,“現(xiàn)代化”也是一個(gè)富有爭議的概念?從文字上你可以輕易地將它界定為“由低級(jí)到高級(jí)的突破性的變化或變革的過程”,問題是什么是“低級(jí)的”什么是“高級(jí)的”,如何來衡量?測度這個(gè)變化的過程呢?進(jìn)而言之,治理的現(xiàn)代化又將如何來衡量?評(píng)價(jià)呢?
胡鞍鋼在?中國國家治理現(xiàn)代化的特征與方向?一文中,將國家治理現(xiàn)代化定義為國家治理制度和治理能力的現(xiàn)代化,即治理制度和治理能力作為現(xiàn)代政治要素,不斷地?連續(xù)地發(fā)生由低級(jí)到高級(jí)的突破性變革的過程?一是國家治理體系更加完備?更加成熟?更加定型,這包括一整套政治的?經(jīng)濟(jì)的?社會(huì)的?文化的?生態(tài)環(huán)境的治理體系?二是在這一治理體系下,治理能力的運(yùn)用能夠更加有效?更加透明?更加公平,這包括各種政治的?經(jīng)濟(jì)的?社會(huì)的?文化的?生態(tài)環(huán)境的?科技的?信息的現(xiàn)代化手段?這兩者相輔相成,構(gòu)成一個(gè)有機(jī)整體?
其實(shí),這個(gè)定義也經(jīng)不起推敲?“國家治理體系更加完備?更加成熟?更加定型”,就是“國家治理體系現(xiàn)代化”么?難道傳統(tǒng)中國的國家治理體系不是完備的?成熟的?定型的!或者說,只要是完備的?成熟的?定型的國家治理體系,就是現(xiàn)代化的?
關(guān)于什么是治理現(xiàn)代化,其實(shí)有不同的理解?一些法學(xué)家認(rèn)為,治理現(xiàn)代化就是法治化?例如,張文顯在?法治與國家治理現(xiàn)代化?一文中就認(rèn)為,“依法治國?依法執(zhí)政?依法行政?嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法,決定了推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化本體上和路徑上就是推進(jìn)國家治理法治化”?薄貴利在?推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化?一文中論述了政府治理現(xiàn)代化,他認(rèn)為,“政府治理現(xiàn)代化雖然表現(xiàn)在方方面面,但更具本質(zhì)性的則是分權(quán)化?民主化?科學(xué)化和法治化,其他特征或者是某一本質(zhì)特征的具體化,或者具有從屬性質(zhì)”?其中,分權(quán)化是政府治理現(xiàn)代化的前提?推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化,必須適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的基本趨勢(shì)和基本要求,切實(shí)提高政府科學(xué)行政?民主行政?依法行政水平,并實(shí)現(xiàn)科學(xué)行政?民主行政?依法行政的制度化?規(guī)范化?程序化?何增科在?政府治理現(xiàn)代化與政府治理改革?一文中則提出,政府治理現(xiàn)代化的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)包括民主化?法治化?制度化?高效化等四大標(biāo)準(zhǔn),前兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)指向民主治理的面向,后兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)指向有效治理的面向?
的確,對(duì)于何為治理現(xiàn)代化,人們的認(rèn)識(shí)各不相同?當(dāng)然,如果僅僅從法治化?分權(quán)化?民主化或制度化某個(gè)單一的方面,或者民主治理?有效治理某個(gè)明確的維度來理解,是比較容易把握的?
接下來,我們?cè)賮砜纯脆l(xiāng)村治理現(xiàn)代化這個(gè)詞,到底表示什么意思?正如前面所提到的,包括胡鞍鋼等許多學(xué)者在內(nèi),現(xiàn)代化主要是一種歷史進(jìn)化論式的理解?從歷史進(jìn)化的角度而言,鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化似乎表示鄉(xiāng)村治理從一種傳統(tǒng)的治理狀態(tài)轉(zhuǎn)向一種現(xiàn)代的治理狀態(tài)?問題仍然是,如何來理解和把握這個(gè)“現(xiàn)代化”?
還有一種比較典型的理解,鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化意味著破除城鄉(xiāng)二元治理結(jié)構(gòu),建立城鄉(xiāng)一體化治理體制,其實(shí)質(zhì)乃是鄉(xiāng)村治理采取城市化方式?
對(duì)于國家而言,鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的主要議題是如何實(shí)現(xiàn)“治理有效”?
總之,無論怎么理解鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化,都不能沒有民眾的參與?黨的十九屆四中全會(huì)?決定?提出:“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理,完善黨委領(lǐng)導(dǎo)?政府負(fù)責(zé)?民主協(xié)商?社會(huì)協(xié)同?公眾參與?法治保障?科技支撐的社會(huì)治理體系,建設(shè)人人有責(zé)?人人盡責(zé)?人人享有的社會(huì)治理共同體?”“完善群眾參與基層社會(huì)治理的制度化渠道?健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治?法治?德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系,??????實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)?居民自治良性互動(dòng),夯實(shí)基層社會(huì)治理基礎(chǔ)?”無論是從完善鄉(xiāng)村治理體系還是建設(shè)共建共享的鄉(xiāng)村社會(huì)治理共同體?構(gòu)筑鄉(xiāng)村社會(huì)治理基礎(chǔ)而言,現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理,不能沒有民眾參與?城鄉(xiāng)一體化的治理,同樣不能沒有民眾參與?實(shí)現(xiàn)治理有效,更離不開民眾參與?
不惟如此,當(dāng)人們討論推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化時(shí),更要回歸到參與鄉(xiāng)村治理中的“人”?鄉(xiāng)村民眾?這個(gè)生動(dòng)的主體上來,而不要一味地討論所謂的鄉(xiāng)村治理的“制度”“體系”“機(jī)制”“組織”“模式”等?沒有“人”或者鄉(xiāng)村民眾這個(gè)主體參與的鄉(xiāng)村治理,與過往的“統(tǒng)治”或傳統(tǒng)意義上的?單向度的“管理”,有什么區(qū)別呢?并且,這個(gè)“人”,即鄉(xiāng)村民眾,必須切切實(shí)實(shí)地參與到鄉(xiāng)村治理中來?治理本來就是政府?公民社會(huì)組織和私人部門在形成公共事務(wù)中相互作用,以及公民表達(dá)利益?協(xié)調(diào)分歧和行使政治?經(jīng)濟(jì)?社會(huì)權(quán)利的各種制度和過程?這怎么可以離開民眾的參與呢!只有鄉(xiāng)村民眾的參與同國家的鄉(xiāng)村治理相向而行,才能邁向鄉(xiāng)村善治?
有人會(huì)說,如今的鄉(xiāng)村民眾沒有多少人愿意參與鄉(xiāng)村公共事務(wù),還談什么鄉(xiāng)村民眾參與鄉(xiāng)村治理呢?!那么,
我們就要進(jìn)一步追問:為什么這些鄉(xiāng)村民眾不愿意參與鄉(xiāng)村治理?是因?yàn)樗麄兲焐筒辉敢鈪⑴c嗎,還是因?yàn)閰⑴c的渠道和機(jī)制不通暢無法(有效)參與,抑或是參與和不參與效果都一樣?這些需要我們?nèi)ニ伎?
我們也注意到,在當(dāng)下急劇的個(gè)體化轉(zhuǎn)型中,的確有一部分鄉(xiāng)村民眾不太關(guān)心公共事務(wù),他們更加注重自身的個(gè)體利益,而忽視了公共福利的重要性?
對(duì)此,我認(rèn)為不宜對(duì)他們做出過多的價(jià)值評(píng)判?而是應(yīng)當(dāng)認(rèn)真地去檢視某些制度?政策或機(jī)制,正是因?yàn)樗鼈兇呱诉@些不關(guān)心公共事務(wù)的個(gè)體?在改革之前,我國農(nóng)村是一種總體性社會(huì),這樣的社會(huì)是不需要鄉(xiāng)村民眾進(jìn)行參與的,因?yàn)橐磺卸际菄乙?guī)劃好的,鄉(xiāng)村民眾只需聽從國家的規(guī)劃去做好自己的生產(chǎn)工作?農(nóng)村改革之初,一般實(shí)行的是均田承包為特征的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制?張紅宇?劉玫?王暉在?農(nóng)村土地使用制度變遷:階段性?多樣性與政策調(diào)整?一文中認(rèn)為,這種家庭經(jīng)營制度存在兩大制度缺陷:一是農(nóng)戶對(duì)承包使用的土地的期限預(yù)期不足,對(duì)預(yù)期凈收益能否實(shí)現(xiàn)的顧慮不能形成有效的農(nóng)業(yè)投入和積累機(jī)制；二是農(nóng)戶擁有的土地使用權(quán)屬不充分,無法在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)土地的流轉(zhuǎn),影響資源的配置效率?于是,在20世紀(jì)80年代中后期,在貴州湄潭縣?山東平度市?安徽阜陽市等地先后開始對(duì)農(nóng)村土地家庭經(jīng)營體制進(jìn)行改革創(chuàng)新,形成了富有特色的農(nóng)村土地經(jīng)營制度?
由于反對(duì)農(nóng)民定期或不定期地進(jìn)行土地調(diào)整,早在1987年,貴州省湄潭縣開始“增人不增地,減人不減地”試驗(yàn)?所謂“增人不增地,減人不減地”,按照當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的說法就是“生不增?死不減”——延長土地承包期,同時(shí)在土地承包期內(nèi),無論人口增減都不再調(diào)整土地?這就是后來在全國推行的“增人不增地,減人不減地”和“土地承包關(guān)系長久不變”的制度藍(lán)本?幾乎與此同時(shí),山東平度市進(jìn)行“兩田制”改革?所謂“兩田制”,是將耕田分為兩類:一類是口糧自給田,俗稱“口糧田”,按照人口平均劃分土地，另一類是商品生產(chǎn)田,俗稱“承包田”,遵循商品經(jīng)濟(jì)的原則,引入競爭機(jī)制,按照勞力和農(nóng)戶所掌握的技能投標(biāo)承包?湄潭改革,由于穩(wěn)定了承包關(guān)系,不隨人口變動(dòng)的承包田趨向于私有產(chǎn)權(quán),而解決了承包農(nóng)戶對(duì)土地的預(yù)期問題?平度改革,使土地相對(duì)集中,向增加效益的方向流動(dòng),實(shí)現(xiàn)了集體組織調(diào)節(jié)下的市場化流轉(zhuǎn),它在兼顧公平的同時(shí)解決了土地配置的效率問題?最終國家選擇了湄潭模式,而沒有選擇平度模式?
我們暫且不去比較這兩種農(nóng)地制度孰優(yōu)孰劣?但有一點(diǎn)是相通的,無論是采行湄潭模式還是拋棄平度模式,最終都削弱了村集體和基層政府在農(nóng)地制度中的重要作用,國家跟農(nóng)民建立了直接的利益關(guān)系?也就是說,在現(xiàn)有的農(nóng)地制度中,鄉(xiāng)村民眾跟村集體?農(nóng)村基層政府不再存在利益的關(guān)聯(lián)?這樣一種跟村集體?農(nóng)村基層政府沒有利益關(guān)聯(lián)的制度安排,又怎么能激發(fā)鄉(xiāng)村人民去參與鄉(xiāng)村治理呢!
人們之所以參與鄉(xiāng)村治理,往往是利益使然?誠如馬克思所言,“人們奮斗所爭取的一切,都同他們的利益有關(guān)?”羅敏在?新時(shí)代鄉(xiāng)村共生治理有效實(shí)現(xiàn)的五個(gè)維度?一文中認(rèn)為,“利益是決定鄉(xiāng)村治理成效的關(guān)鍵,作為新時(shí)代鄉(xiāng)村治理場域不可或缺的共生治理,同樣是由利益決定的,只不過它是由相關(guān)利益和利益相關(guān)性決定的?”我同意他的看法?一般而言,一個(gè)理性的人,參與公共事務(wù),要么是因?yàn)槔骝?qū)使,要么是因?yàn)槔媸軗p或者由于擔(dān)心受到不公正對(duì)待而抗?fàn)?無論是主動(dòng)或積極的參與,還是被動(dòng)或消極的參與,他都是基于維護(hù)或爭取實(shí)際的或?qū)淼臋?quán)益而參與?可是,有些既有的制度?政策?機(jī)制卻切斷/割斷了鄉(xiāng)村民眾與村莊共同體?村集體?基層政府之間的利益關(guān)聯(lián)?如今的狀況是,鄉(xiāng)村民眾與行政村?基層政府之間處于一種看似美好的?和諧的“相安無事”狀態(tài)之中?如果二者都不能發(fā)生聯(lián)系,進(jìn)行互動(dòng),還談什么治理!
作者系安徽大學(xué)社會(huì)與政治學(xué)院教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《湖北民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2020年第1期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
