——“被上樓”的農(nóng)村、農(nóng)民與農(nóng)業(yè)
導(dǎo)語：近期，山東合村并居運(yùn)動(dòng)引起武漢大學(xué)賀雪峰教授等學(xué)者的關(guān)注和討論，這一運(yùn)動(dòng)是“土地增減掛鉤”政策的延續(xù)。2012年發(fā)表的本篇論文指出，該運(yùn)動(dòng)在一些地方隱含著發(fā)展主義的邏輯。
隨著對經(jīng)濟(jì)增長的迫切需求和發(fā)展主義話語的不斷滲透，以城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和現(xiàn)代化為特征的發(fā)展主義逐漸主導(dǎo)了我國的社會(huì)變遷。在此背景下，越來越多的耕地和農(nóng)村宅基地被轉(zhuǎn)化為城市用地，農(nóng)用地與工用地(城用地)之間的矛盾也日趨凸顯。在土地資源總量有限的情況下，為了調(diào)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和耕地資源保護(hù)之間的關(guān)系，“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策應(yīng)運(yùn)而生。
然而，在增減掛鉤政策的支持下，征地拆遷再一次席卷全國不少地方。學(xué)界對這一問題的關(guān)注和討論大多集中在制度的不完善和失地農(nóng)民的安置補(bǔ)償?shù)确矫?。但是，問題的根源其實(shí)還與人們長期以來深信不疑的發(fā)展主義思維密切相關(guān)，這也正是本文要闡述的核心思想。
1、“增減掛鉤”：尋找土地的“金鑰匙”
近年來，我國耕地保護(hù)與城市化用地的矛盾日益凸顯。如何“找地”，以達(dá)到既能滿足城市化發(fā)展的需要、又不危及糧食安全所需的耕地，已成為國土等部門的難題和重要任務(wù)。“增減掛鉤”政策一經(jīng)出臺(tái)，立刻成為各地破解土地瓶頸的“金鑰匙”。
2010年7月，在大連召開的國土資源廳局長會(huì)議上，主管領(lǐng)導(dǎo)稱，解決地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地需要的迫切問題，主要方式之一就是增減掛鉤試點(diǎn)。增減掛鉤從一定程度上滿足了地方對經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的用地需求。
“增減掛鉤”的思路最早出現(xiàn)在國務(wù)院2004年的28號(hào)文件中。2005年10月11日，國土資源部下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》。2008年6月27日，國土資源部頒布了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》。2006年4月，山東、天津、江蘇、湖北、四川五省市被列為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤第一批試點(diǎn)。2008、2009年國土資源部又分別批準(zhǔn)了19省份加入增減掛鉤試點(diǎn)。2010年的《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn) 切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》肯定了掛鉤政策的積極作用，但明確要求堅(jiān)決糾正在試點(diǎn)過程中出現(xiàn)的“擅自擴(kuò)大試點(diǎn)范圍”、“突破用地指標(biāo)”、“循環(huán)使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)”、“違背農(nóng)民意愿”等問題。
按照2008年國土資發(fā)138號(hào)文件，“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”是指，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。(國土資源部，2008)
總的來看，土地增減掛鉤政策的背景是，國家為了守住18億畝耕地的紅線，對一定行政區(qū)域內(nèi)的建廠(工業(yè)化)和蓋房(城市化)用地實(shí)行指標(biāo)控制，如果指標(biāo)內(nèi)的土地不夠用，則準(zhǔn)許通過將農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾增加耕地的辦法，擴(kuò)大城市城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積，即農(nóng)村“非轉(zhuǎn)農(nóng)”土地與城市“農(nóng)轉(zhuǎn)非”土地掛鉤。而農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾，主要是將農(nóng)民宅基地復(fù)墾為耕地，進(jìn)而引發(fā)農(nóng)民“被上樓”現(xiàn)象。在一些地方，該政策成為“以地生財(cái)”的新途徑，受到地方的歡迎。
2、“增減掛鉤”的實(shí)施與影響
增減掛鉤對農(nóng)村拆舊地塊上的農(nóng)民來說，意味著祖?zhèn)髡厣系姆课荼徊鸲吧蠘恰奔芯幼?對于城鎮(zhèn)周圍建新地塊上的農(nóng)民來說，則意味著失去土地，并被拆遷安置。
為了解“增減掛鉤”政策出臺(tái)后的征地拆遷狀況與社會(huì)對此的關(guān)注程度，我們通過以“征地”、“失地”、“拆遷”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，將2008年國土資源部頒布《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》開始到2012年，作為一個(gè)觀察周期，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，對有關(guān)農(nóng)村土地征用拆遷的網(wǎng)絡(luò)報(bào)道篇數(shù)增加了近6倍。
媒體報(bào)道從征地拆遷的成就，逐漸轉(zhuǎn)向了征地拆遷所帶來的問題。圍繞失地農(nóng)民問題，人們開始直面失地帶給農(nóng)民的生計(jì)困境，并討論征地拆遷運(yùn)動(dòng)的“重經(jīng)濟(jì)”而“輕民生”行為。那么，“增減掛鉤”式征地拆遷對“三農(nóng)”來說到底意味著什么?
3、失去庭院的農(nóng)村
我國絕大部分農(nóng)村的農(nóng)民從事大量的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，農(nóng)村居民點(diǎn)以村莊為主要形式，村民住宅以獨(dú)立庭院為主。這是在長期的農(nóng)業(yè)文明中形成和發(fā)展起來的，通過漫長的歷史演化同農(nóng)村居民的日常生活與生產(chǎn)方式之間形成了高度的適應(yīng)性，其包含著深厚的文化內(nèi)涵與鮮明的民族風(fēng)格。
然而，愈演愈烈的“被上樓”運(yùn)動(dòng)，以現(xiàn)代城市規(guī)劃取代長期形成的村莊布局，用現(xiàn)代城市的生活方式與文化試圖改變長期形成的農(nóng)村生活方式與農(nóng)村文化?！氨簧蠘恰焙蟮霓r(nóng)民雖然依舊是農(nóng)民身份，但卻失去了農(nóng)民的生活方式與文化特質(zhì)。農(nóng)民“被上樓”集中安置后，不再能夠方便地利用豬圈、雞舍、牛棚、屋頂和前院等曬谷場，也不再擁有寬敞而錯(cuò)落有致的農(nóng)家宅院。個(gè)人與家庭的生活空間、社區(qū)與鄰里的公共空間被高度壓縮，同時(shí)還拉大了農(nóng)民住所與土地之間的距離，增加了農(nóng)民的生產(chǎn)成本與勞動(dòng)負(fù)擔(dān)。
此外，在一些地區(qū)，“被上樓”運(yùn)動(dòng)還對具有保護(hù)價(jià)值的地域文化、民族風(fēng)俗和生態(tài)文明造成了一定程度的破壞。
4、 “被上樓”的農(nóng)民
以集中安置的方式改變農(nóng)民原有的生活方式與生活空間，對農(nóng)民原有的住房、宅基地和土地予以征用，在一定程度上剝奪了農(nóng)民用以維持生計(jì)、擴(kuò)大生存空間及抵御風(fēng)險(xiǎn)的各種資源。在這個(gè)過程中，失去土地和附著在土地之上的各種生產(chǎn)、生活資源的農(nóng)民，被拋入到一個(gè)充滿風(fēng)險(xiǎn)與不確定性的生存環(huán)境中。
首先，農(nóng)民的生活成本增加、收入來源減少，甚至可能因“上樓”而面臨債務(wù)。住進(jìn)小區(qū)樓房的農(nóng)民，失去了作為日常生計(jì)重要來源的庭院。例如，菜地、雞舍和畜棚被綠化草坪所取代，原先自給自足且能帶來些許經(jīng)濟(jì)收入的蔬菜、禽蛋，如今要從市場上購買，垃圾清理費(fèi)、水電費(fèi)、燃料費(fèi)、物業(yè)費(fèi)等增加了農(nóng)民的生活負(fù)擔(dān)。正如山東某位農(nóng)民所言，“沒了牲口和家畜，做飯暖炕又不能燒柴”，他粗略估算了一下，住樓開支每年至少要多花5000元。一些農(nóng)民還需要額外添錢購置小區(qū)住房，并因此被迫舉債。
其次，“被上樓”的農(nóng)民在失去村莊環(huán)境的同時(shí)，也失去了部分社會(huì)資本與文化歸屬。居住方式與生活方式的改變，使鄰里關(guān)系弱化，割斷了農(nóng)民與鄉(xiāng)土的聯(lián)系，部分地區(qū)的文化習(xí)俗因失去了生活的土壤而難以為繼。
最后，在我國現(xiàn)階段社會(huì)保障覆蓋面不到位的情況下，土地發(fā)揮著重要的社會(huì)保障功能。但部分地區(qū)在未經(jīng)村民知情或同意的情況下，強(qiáng)制處置村民集體所有的土地，在一定程度上損害了村民的人身與財(cái)產(chǎn)權(quán)利。
5、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與糧食安全
保住18億畝耕地紅線是我國糧食安全戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。國土資源部于2009年3月在全國范圍內(nèi)部署開展了“保經(jīng)濟(jì)增長、保耕地紅線”的行動(dòng)，堅(jiān)持實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。土地增減掛鉤政策的出臺(tái)也是作為協(xié)調(diào)耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展二者關(guān)系的舉措之一。
然而，令人擔(dān)憂的是，各地草草整理復(fù)墾出的宅基地，是否足以替換被城鎮(zhèn)化過程中占用的肥沃土地尚不得而知。但在部分地區(qū)，農(nóng)民卻因被搬遷到較遠(yuǎn)的小區(qū)而面臨耕種不便的難題。例如，山東省某農(nóng)民在“被上樓”后，要拿著鐮刀從三樓的住房走出，在擠滿農(nóng)用車的樓道里找出自己的那輛，再去兩公里外的農(nóng)田干活。
土地?cái)?shù)量的減少和質(zhì)量的退化，再加上由于“被上樓”所帶來的額外成本與勞動(dòng)負(fù)擔(dān)嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民種田的積極性，農(nóng)民因此對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)應(yīng)付了事，甚至將土地棄耕拋荒都是可以想見的。各地在實(shí)施土地增減掛鉤政策時(shí)，在多大程度上真正考慮了國家的糧食安全，值得考慮。
6、利益與風(fēng)險(xiǎn)再分配
占有土地與失去土地的過程意味著利益與風(fēng)險(xiǎn)在不同群體間的再分配。部分地方利用“土地增減掛鉤”政策，以低價(jià)格獲取土地后，再將其高價(jià)出讓以實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政，變公共利益為部門利益和商業(yè)利益，實(shí)現(xiàn)了土地從農(nóng)民向地方部門和資本的轉(zhuǎn)移，同時(shí)通過城市化政績和發(fā)展指標(biāo)以獲得政治資本，而風(fēng)險(xiǎn)則留給了失去土地和社會(huì)保障的農(nóng)民。
詹姆斯·斯科特指出，農(nóng)村社會(huì)擁有很多應(yīng)對自然災(zāi)害等不確定因素所致生存風(fēng)險(xiǎn)的“退卻方案”。例如，農(nóng)民可以在庭院種植蔬菜和飼養(yǎng)畜禽，可以從事捕魚和森林采集等輔助活動(dòng)來補(bǔ)充生計(jì)。此外，土地除了生產(chǎn)糧食之外，還發(fā)揮著多樣化的功能。但在以城市化為目的的征地拆遷等不可逆的干預(yù)措施下，這些“退卻方案”可能不復(fù)存在，進(jìn)而使農(nóng)民因缺乏應(yīng)對策略與資源而變得更加脆弱。
原中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文指出，“傳統(tǒng)農(nóng)村的宅院、村邊、地頭，都是農(nóng)民創(chuàng)造收入的場所，甚至是大部分的日常生活消費(fèi)都來自于此。進(jìn)入新社區(qū)，這部分收入沒有了，而生活費(fèi)用的開支卻明顯增加，‘連喝口水都要花錢’了。如沒有新的就業(yè)機(jī)會(huì)和新的收入來源，能否長期維持就是個(gè)大問題?！?/p>
7、“增減掛鉤”的發(fā)展主義邏輯
在條件合適和農(nóng)民愿意的情況下，開展“土地增減掛鉤”可以產(chǎn)生積極作用。但是，在有些地方，“增減掛鉤”主要服務(wù)于“發(fā)展主義”信仰。我們需要反思“增減掛鉤”背后所隱含的“發(fā)展主義”邏輯。
發(fā)展主義是一種現(xiàn)代性的話語和意識(shí)形態(tài)，指的是一種將經(jīng)濟(jì)增長等同于社會(huì)進(jìn)步的信念,這種信念在向全球的蔓延過程中，通過將“發(fā)展”簡單地等同于經(jīng)濟(jì)增長，盲目追求GDP提高，在標(biāo)榜實(shí)現(xiàn)未來“美好生活”的同時(shí)，卻在全球范圍內(nèi)迅速形成一種不均衡的經(jīng)濟(jì)格局和不合理的交換——分配體系。
很多學(xué)者在對發(fā)展主義進(jìn)行深刻反思后指出，發(fā)展主義從根本上忽視了發(fā)展是一個(gè)全面、綜合、復(fù)雜的統(tǒng)一體，除了經(jīng)濟(jì)因素以外，發(fā)展還應(yīng)該包括政治、文化、社會(huì)和生態(tài)等因素，其核心目標(biāo)應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)人的發(fā)展。
首先，發(fā)展主義將“經(jīng)濟(jì)增長”作為考量一切的唯一標(biāo)準(zhǔn)，而經(jīng)濟(jì)增長又被簡單化為GDP。城市被普遍認(rèn)為能夠比農(nóng)村創(chuàng)造出更多的GDP，更能拉動(dòng)GDP的增長。因此，有的地方出現(xiàn)了“增減掛鉤”的“拆村莊、建小區(qū)”的創(chuàng)造GDP運(yùn)動(dòng)。
其次，發(fā)展主義將農(nóng)業(yè)、農(nóng)村與農(nóng)民視為有問題的、需要改造的對象。在發(fā)展機(jī)器“將社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題化”的作用下，農(nóng)村土地利用形態(tài)被描述為“破碎、凌亂、利用率不高、經(jīng)營效益低、浪費(fèi)嚴(yán)重”，進(jìn)而為大規(guī)模征用農(nóng)村土地奠定了基礎(chǔ)。農(nóng)村民居被描述為“散、亂、空、低效”，進(jìn)而為拆村并居奠定了基礎(chǔ)。同樣，增減掛鉤政策以及其它土地征用行動(dòng)，都伴隨著“合理規(guī)劃農(nóng)村布局”或“合理統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)”的技術(shù)化邏輯。
最后，發(fā)展主義作為一種現(xiàn)代性霸權(quán)話語，構(gòu)建了我們的現(xiàn)實(shí)，支配了我們的價(jià)值。發(fā)展主義在城鄉(xiāng)關(guān)系上，表現(xiàn)為要求農(nóng)村向城市看齊，甚至為了城市建設(shè)犧牲農(nóng)村和農(nóng)民的利益?，F(xiàn)代性使人們消除“差異性”，追求“同質(zhì)化”，而鄉(xiāng)村社會(huì)則被視為應(yīng)被加以改造的、現(xiàn)代性的“他者”。在某種程度上，建設(shè)用地?cái)D占農(nóng)民宅基地的邏輯，是現(xiàn)代性對傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)多元化生產(chǎn)生活方式的徹底瓦解，是現(xiàn)代戰(zhàn)勝傳統(tǒng)的呈現(xiàn)。
8、新發(fā)展模式
針對占用農(nóng)民宅基地、讓農(nóng)民“被上樓”的行為，早在2010年“兩會(huì)”期間，陳錫文就疾呼要“急剎車”。我國經(jīng)歷了三十余年的快速經(jīng)濟(jì)增長，也伴隨著一系列社會(huì)問題。如何應(yīng)對和解決這些問題，需要我們審視發(fā)展的歷程。那么，是否可能扭轉(zhuǎn)以經(jīng)濟(jì)增長為唯一目標(biāo)的發(fā)展主義理念和模式，轉(zhuǎn)而探索新的發(fā)展模式呢?
需要說明的是，扭轉(zhuǎn)發(fā)展主義思維或是尋求新的發(fā)展模式，并非是在否定經(jīng)濟(jì)增長，更不是否定發(fā)展。我們討論的是，在追求經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，需要給社會(huì)公平、傳統(tǒng)文化、生態(tài)環(huán)境等其他方面留以足夠的空間，只有經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)等各個(gè)方面得到全面協(xié)調(diào)發(fā)展，人類對美好生活的追求才有可能實(shí)現(xiàn)。
在發(fā)展實(shí)踐中，以普通老百姓的利益為主要出發(fā)點(diǎn)來設(shè)計(jì)和評(píng)價(jià)社會(huì)發(fā)展政策，應(yīng)成為社會(huì)發(fā)展政策研究和制定過程中的基本原則。
在實(shí)施涉及幾億農(nóng)民生計(jì)的發(fā)展政策時(shí)，我們可以參考詹姆斯?斯科特的兩點(diǎn)建議，一是要小步走，盡可能邁小步，停一停，退后觀察，然后再計(jì)劃下一小步的行動(dòng);二是鼓勵(lì)可逆性，即鼓勵(lì)那些一旦被發(fā)現(xiàn)有問題就很容易被恢復(fù)原狀的發(fā)展活動(dòng)。
面對“增減掛鉤”等拆遷征地問題，有的學(xué)者堅(jiān)信可以采取合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法來解決。針對這一思維，下面的這個(gè)故事或許可以給我們以啟發(fā)。
一位老太太帶著她的貓?jiān)隈R路上散步，突然一個(gè)男子開車疾駛而來，把貓給撞死了。男子連忙停下來，抱歉地說：“大娘，我愿意補(bǔ)償您?！薄澳翘昧?，你捉老鼠的本領(lǐng)怎么樣?”
作者簡介：葉敬忠，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師;孟英華，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院2010級(jí)研究生。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2012年第10期（有刪改）
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