鄉(xiāng)村振興離不開(kāi)有效治理。當(dāng)前，鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中存在的權(quán)責(zé)事務(wù)分配不合理、村民利益保障不健全、公共服務(wù)供應(yīng)欠充分等問(wèn)題，影響了鄉(xiāng)村的有序發(fā)展、矛盾糾紛的妥善化解。具體來(lái)看，三大課題尤其需要重視研究和解決。
課題一：協(xié)調(diào)鎮(zhèn)村事務(wù)關(guān)系
村委會(huì)是基層群眾自治的組織載體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間是指導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)助的關(guān)系，同時(shí)，村委會(huì)可以受政府有關(guān)部門(mén)委托開(kāi)展工作。我國(guó)憲法和村民委員會(huì)組織法都在相關(guān)條文中確認(rèn)了基層群眾自治制度。
不過(guò)，從近幾年的實(shí)踐觀察來(lái)看，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成上級(jí)任務(wù)，在向各村壓實(shí)責(zé)任方面形成了路徑依賴，有的村委會(huì)實(shí)質(zhì)上已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的下級(jí)機(jī)構(gòu)、行政工具或者事務(wù)助理。
“村財(cái)鄉(xiāng)管”是觀察部分地區(qū)村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)關(guān)系的一個(gè)重要角度。這項(xiàng)制度的初衷是為加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)管理工作，解決村級(jí)財(cái)務(wù)混亂、會(huì)計(jì)賬目不清、財(cái)務(wù)公開(kāi)流于形式等問(wèn)題。然而，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)借助該政策控制村委會(huì)“錢(qián)袋子”，以行政方式將村級(jí)財(cái)務(wù)完全收歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村委會(huì)的各項(xiàng)支出必須聽(tīng)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的意思，甚至要“意思意思”。
在此政策下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)確實(shí)強(qiáng)化了對(duì)村級(jí)事務(wù)的管理能力，但也給村民帶來(lái)了“本村收入被鄉(xiāng)鎮(zhèn)拿走”的誤區(qū)，導(dǎo)致一些村委會(huì)成員對(duì)自我管理、自我服務(wù)產(chǎn)生淡漠心理，同時(shí)形成“凡事都靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的慣性。在這種慣性下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要投入大量行政力量來(lái)滿足各村需求，導(dǎo)致其本就緊張的人力資源變得更為捉襟見(jiàn)肘。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)指導(dǎo)監(jiān)督村級(jí)事務(wù)確有必要，但在工作落實(shí)中正確平衡鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的關(guān)系也很關(guān)鍵。這就要形成良好的鎮(zhèn)村關(guān)系，回到村級(jí)有效自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合理監(jiān)管的邏輯上來(lái)。
以村級(jí)財(cái)政事務(wù)為例，未來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要在制度規(guī)則建設(shè)上著重發(fā)揮指導(dǎo)作用，加強(qiáng)日常引導(dǎo)、示范和監(jiān)督。所有能以村務(wù)公開(kāi)、村民參與等方式實(shí)現(xiàn)自我管理的事務(wù)和環(huán)節(jié)，還是應(yīng)盡可能交由村委會(huì)自治。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既不能做“甩手掌柜”，也不能大包大攬，這是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的考驗(yàn)，也是對(duì)新時(shí)代村民自治提出的新要求。
課題二：保障少數(shù)人正當(dāng)權(quán)益
因?yàn)榧易鍖?shí)力、經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)影響等方面的差異，在鄉(xiāng)村社會(huì)中，總有一部分人擁有更強(qiáng)的話語(yǔ)地位，而另一些人在利益表達(dá)能力上相對(duì)缺乏。這讓部分弱勢(shì)村民的正當(dāng)權(quán)益得不到保障。
比如說(shuō)，一段時(shí)間以來(lái)，部分農(nóng)村對(duì)“外嫁女”采取不同于男性的差別對(duì)待，甚至歧視。有的村規(guī)民約規(guī)定，本村婦女嫁出村后，必須將戶口轉(zhuǎn)走；在分配征地補(bǔ)償款時(shí)，“外嫁女”一律不予補(bǔ)償。可同時(shí)，又有村規(guī)定，嫁到本村的婦女不能和本村村民一樣享受相同待遇。這就導(dǎo)致了“外嫁女”兩頭碰壁。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這樣的區(qū)別對(duì)待已引發(fā)不少訴訟案件。
在鄉(xiāng)村治理中，因身份不同而對(duì)村民的合法權(quán)益有所減損，增加了鄉(xiāng)村產(chǎn)生矛盾糾紛的風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)此，應(yīng)特別注意給弱勢(shì)村民提供發(fā)表意見(jiàn)、表達(dá)訴求的機(jī)會(huì)，比如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導(dǎo)下，召開(kāi)懇談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)。各村在制定村規(guī)民約及各項(xiàng)制度過(guò)程中，也需符合法律法規(guī)的要求。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做好指導(dǎo)，對(duì)關(guān)系到村民個(gè)人利益的制度，要強(qiáng)化審查監(jiān)督，杜絕個(gè)別人通過(guò)制度漏洞謀取不當(dāng)利益。
課題三：引導(dǎo)村民合理維權(quán)
在農(nóng)村地區(qū)，家庭糾紛、鄰里糾紛、征遷糾紛，無(wú)論所牽涉利益是大是小，都關(guān)系到村民的切實(shí)感受，如果處理不及時(shí)、方式不妥當(dāng)，將對(duì)鄉(xiāng)村和諧穩(wěn)定帶來(lái)影響。
多年的普法和法治教育，大大提高了老百姓的維權(quán)意識(shí)。而如何引導(dǎo)老百姓采用恰當(dāng)方式維護(hù)自身權(quán)益，正成為各地亟待探索的課題。近年來(lái)的調(diào)研成果發(fā)現(xiàn)，一些基層干部在做群眾工作時(shí)，用一句簡(jiǎn)單的“有問(wèn)題找法院”加以搪塞，導(dǎo)致維權(quán)村民要么付出大量時(shí)間和金錢(qián)打官司，要么礙于維權(quán)成本忍氣吞聲。一些糾紛看似“一了百了”，相關(guān)村民積壓的怨氣卻無(wú)法排解，可能釀成更大悲劇。
部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)法治的理解過(guò)于機(jī)械，嘴上講“依法辦事”，實(shí)則推諉工作職責(zé)。比如，在部分農(nóng)村地區(qū)征地拆遷過(guò)程中，一些干部既不向老百姓提前說(shuō)明決策的來(lái)龍去脈，又不明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償依據(jù)、預(yù)期收益，只回復(fù)一句“已按程序辦理”，主動(dòng)放棄了把矛盾糾紛發(fā)現(xiàn)在事前、化解在前端的機(jī)會(huì)。
鄉(xiāng)村治理離不開(kāi)適應(yīng)鄉(xiāng)村環(huán)境的法治服務(wù)。因此，要建立適合鄉(xiāng)村的調(diào)解、仲裁、行政裁決等非訴訟糾紛解決機(jī)制，發(fā)揮好鄉(xiāng)村干部、人民調(diào)解員、公職律師、社會(huì)工作者等群體的作用，用群眾聽(tīng)得懂的語(yǔ)言講清楚事理、法理、道理，盡量把矛盾化解在苗頭階段。
同時(shí)，有效的鄉(xiāng)村治理離不開(kāi)得力的治理人才和治理力量。因此，要提高村干部辦事素質(zhì)，保證村干部有為群眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的能力。要鼓勵(lì)村干部多進(jìn)群眾家門(mén)，多為群眾辦事，這樣才能實(shí)現(xiàn)村干部“說(shuō)話有人聽(tīng)、辦事有人跟”。
(作者系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)鄉(xiāng)村振興研究基地研究員、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《半月談》2022年第1期)
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