改革開放以來，隨著市場(chǎng)化改革的不斷深化和社會(huì)變革的迅速推進(jìn)，中國(guó)逐步從社會(huì)管理走向社會(huì)治理。如果說早期的社會(huì)管理主要著眼于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，例如2002年黨的十六大報(bào)告提出“堅(jiān)持打防結(jié)合、預(yù)防為主，落實(shí)社會(huì)治安綜合治理的各項(xiàng)措施，改進(jìn)社會(huì)管理，保持良好的社會(huì)秩序”，那么，社會(huì)治理則與社會(huì)管理根本不同，正如習(xí)近平總書記所指出的，“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”。2013年黨的十八屆三中全會(huì)之后，社會(huì)治理不僅與社會(huì)管理之間的關(guān)系越發(fā)清晰，而且提升為黨的政治報(bào)告中的重要命題：黨的十八屆五中全會(huì)提出“構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局”；黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步豐富這一內(nèi)涵，提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”；黨的二十大報(bào)告則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能”。在此背景下，全國(guó)各地開啟了社會(huì)治理創(chuàng)新的偉大實(shí)踐，未來繼續(xù)推進(jìn)這一實(shí)踐將面臨各種挑戰(zhàn)，例如，基層是社會(huì)治理創(chuàng)新的主戰(zhàn)場(chǎng)，如何保持基層社會(huì)治理創(chuàng)新的可持續(xù)性就是其中值得探討的重要問題之一。
為了回答這一問題，我們不妨從最近十多年來基層社會(huì)治理創(chuàng)新中最為顯著的舉措之一——網(wǎng)格化管理入手。根據(jù)相關(guān)報(bào)道，早在2004年，北京市東城區(qū)率先實(shí)施網(wǎng)格化管理。其具體內(nèi)容是，將街道、社區(qū)的空間區(qū)域劃分為一系列網(wǎng)格，在每一網(wǎng)格中配備專門的工作人員（網(wǎng)格員）；通過一系列技術(shù)手段將管理過程數(shù)字化，形成一整套以信息收集、儲(chǔ)存為基石的精準(zhǔn)識(shí)別事件、迅速處置問題、主動(dòng)提供服務(wù)的集監(jiān)視、防控與服務(wù)為一體的基層管理體系。因此，網(wǎng)格化管理的基本特征是空間上的網(wǎng)格化、技術(shù)上的數(shù)字化和功能上監(jiān)管與服務(wù)的二重化。
全國(guó)各地在試點(diǎn)和推進(jìn)網(wǎng)格化管理的實(shí)踐中產(chǎn)生了眾多地方創(chuàng)新案例，例如上海浦東模式、南京棲霞“城鄉(xiāng)一體化”模式、湖北宜昌“一體三化”模式、浙江舟山“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”模式等。網(wǎng)格化管理已成為基層社會(huì)治理中不可或缺的手段，得到了政治權(quán)威中心的認(rèn)可與肯定，例如，2013年，黨的十八屆三中全會(huì)確立了“網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)”的基層治理方向。與此同步，學(xué)界高度關(guān)注網(wǎng)格化管理，通過大量的研究對(duì)其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、運(yùn)行成效給予了肯定性評(píng)價(jià)。例如，網(wǎng)格化管理以網(wǎng)格作為基層治理的基本單元，有助于承接、聚集和整合各種治理資源；它將數(shù)字技術(shù)運(yùn)用于治理過程，有利于化解條塊分割、簡(jiǎn)化辦事流程、推動(dòng)公共治理的流程再造；它通過行政權(quán)力下沉來實(shí)現(xiàn)社會(huì)地圖的清晰化，建立統(tǒng)一的信息平臺(tái)以精準(zhǔn)預(yù)判各種風(fēng)險(xiǎn)和及時(shí)處置事件，提高了城市治理的精準(zhǔn)性和有效性。當(dāng)然，不少學(xué)者也認(rèn)識(shí)到網(wǎng)格化管理有其限度，例如，其所內(nèi)含的以社會(huì)控制為主旨的行政化屬性弱化了社區(qū)自治組織治理系統(tǒng)的生成。
本文認(rèn)為，網(wǎng)格化服務(wù)管理不僅有其成效與限度，而且蘊(yùn)含著三重內(nèi)在困境。
其一，社會(huì)監(jiān)控與社會(huì)服務(wù)的非對(duì)稱性。如上所言，網(wǎng)格化管理具有社會(huì)監(jiān)控和社會(huì)服務(wù)雙重功能。在基層社會(huì)治理中，網(wǎng)格化管理最早是以化解糾紛、預(yù)防犯罪、監(jiān)控違法活動(dòng)為主要目標(biāo)，社會(huì)監(jiān)控、防控是其本質(zhì)所在。之后，網(wǎng)格化管理才被應(yīng)用于基層社會(huì)治理中的多個(gè)領(lǐng)域，如應(yīng)急、消防、市容、環(huán)衛(wèi)等，開始承擔(dān)社會(huì)服務(wù)的功能。然而，從全國(guó)各地網(wǎng)格化管理的實(shí)踐來看，社會(huì)服務(wù)往往流于形式，社會(huì)監(jiān)控功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于社會(huì)服務(wù)。這樣，在實(shí)際的運(yùn)行中，網(wǎng)格化管理集中體現(xiàn)為社會(huì)監(jiān)控和管控，其提供的公共產(chǎn)品主要是公共安全、社會(huì)秩序，而非社會(huì)服務(wù)。這就表明，實(shí)踐中網(wǎng)格化管理的社會(huì)服務(wù)與社會(huì)監(jiān)控是不對(duì)稱的，二者具有非對(duì)稱性。這種非對(duì)稱性根源于網(wǎng)格化管理中必然存在的“格內(nèi)與格外”的結(jié)構(gòu)劃分：網(wǎng)格化管理“受制于發(fā)現(xiàn)問題靠‘格內(nèi)’、解決問題靠‘格外’的工作特征”。換言之，社會(huì)監(jiān)控依托“格內(nèi)”強(qiáng)大的監(jiān)控手段、信息平臺(tái)以及網(wǎng)格員即可實(shí)現(xiàn)，而社區(qū)醫(yī)療、養(yǎng)老、托育、家政等大量的社會(huì)服務(wù)工作則有賴于“格外”的各種資源和力量才能推進(jìn)，它們很難在網(wǎng)格管理的框架下得到真正的落實(shí)。
其二，社會(huì)管理與公眾參與的緊張性。實(shí)施網(wǎng)格化管理的基層政府當(dāng)然不只進(jìn)行社會(huì)監(jiān)控，也致力于推進(jìn)社會(huì)治理，力圖讓網(wǎng)格化管理中有更多其他治理主體參與進(jìn)來。然而，學(xué)者的經(jīng)驗(yàn)觀察表明，盡管某些地方的政府部門大力宣傳、廣泛推進(jìn)網(wǎng)格化服務(wù)管理，但是民眾參與性不強(qiáng)，與政府在網(wǎng)格化服務(wù)管理中的互動(dòng)性差，這在一定程度上阻礙了網(wǎng)格化服務(wù)管理工作的持續(xù)、深入推進(jìn)。究其原因，有學(xué)者歸因于民眾的“思想觀念仍然比較落后，一直把自己當(dāng)作一個(gè)被管理者，而不是被服務(wù)者。群眾反映問題不主動(dòng)，參與意識(shí)不強(qiáng)”。其實(shí)，在網(wǎng)格化管理中，民眾之所以把自己當(dāng)作被管理者而非參與者，根源于兩種角色的差異：作為網(wǎng)格化管理的實(shí)施主體，基層政府確實(shí)是管理者，民眾作為網(wǎng)格化管理的運(yùn)行對(duì)象當(dāng)然是被管理者。這種管理者與被管理者的關(guān)系體現(xiàn)的不是政府與享有參與權(quán)的公民之間的關(guān)系，本質(zhì)上是治理者與“人口”的關(guān)系。因?yàn)椋c公民概念不同，人口概念使治理成為“可以用數(shù)字來計(jì)算”的行政運(yùn)作過程，這是“一條將人口與追求多重安全和福利政策的治理機(jī)構(gòu)聯(lián)系起來的線索”。這就決定了網(wǎng)格系統(tǒng)本身更多的是管理的平臺(tái)，不是參與的平臺(tái)。因此，網(wǎng)格化管理中的“管理”與“參與”蘊(yùn)含著內(nèi)在的緊張性。
其三，行政運(yùn)作與群眾自治的互斥性。大量經(jīng)驗(yàn)觀察表明，網(wǎng)格化管理系統(tǒng)是地方黨政組織通過大量資源投入搭建的基層社會(huì)治理平臺(tái)，其實(shí)際操作過程充滿了行政運(yùn)作的色彩。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)格化管理與基層群眾自治在一定程度上具有相互排斥性。一是在有限的治理空間內(nèi)，隨著網(wǎng)格化管理的推進(jìn)，行政權(quán)力也隨之?dāng)U張，自治空間必然縮小，“這是因?yàn)殡S著行政權(quán)力的不斷擴(kuò)展，其勢(shì)必會(huì)擠壓社會(huì)主體多元性的空間”。二是如上所言，網(wǎng)格化管理以社會(huì)的監(jiān)控、管控為主要功能，社會(huì)管控越嚴(yán)，自治力量的發(fā)育、成長(zhǎng)會(huì)受到越多的抑制。三是作為技術(shù)治理體制，網(wǎng)格化管理為政府直接介入基層治理提供了強(qiáng)大的技術(shù)手段，最終可能將基層治理的邏輯由自治轉(zhuǎn)換為行政，其結(jié)果是技術(shù)消解自治。
網(wǎng)格化管理之所以陷入如上三重困境，是由其定位決定的。本文嘗試依據(jù)米歇爾·福柯的相關(guān)理論來揭示其定位。在福柯看來，工業(yè)革命以后，大規(guī)模的人群在城市之間、城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)會(huì)給城市以及鄉(xiāng)村帶來更多、更大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；為了防范這種風(fēng)險(xiǎn)，確保社會(huì)的安全，需要規(guī)訓(xùn)機(jī)制與安全配置的聯(lián)手作業(yè)，“規(guī)訓(xùn)在個(gè)體的身體上實(shí)施，安全在整個(gè)人口上實(shí)施”。一方面，規(guī)訓(xùn)針對(duì)每一個(gè)個(gè)體，它不僅“意味著空間的區(qū)劃”，而且進(jìn)行全景敞視的監(jiān)視：治理者依靠“一個(gè)巧妙的監(jiān)視網(wǎng)絡(luò)，通過這一網(wǎng)絡(luò)，需要被照顧人口的生活的每一個(gè)方面的信息都被收集上來”，目的是讓被治理者中“沒有任何一個(gè)人的任何一舉一動(dòng)能夠逃脫我的眼睛”。這種針對(duì)個(gè)體的規(guī)訓(xùn)為安全配置機(jī)制發(fā)揮作用奠定了基礎(chǔ)：“為了真正地保證安全，必須訴諸一整套技藝，對(duì)個(gè)體進(jìn)行監(jiān)視，對(duì)他們的狀況進(jìn)行診斷，對(duì)他們的心理結(jié)構(gòu)和特殊病理進(jìn)行分類，等等；簡(jiǎn)言之，必須訴諸一整套規(guī)訓(xùn)的系列，它們?cè)诎踩珯C(jī)制的底層擴(kuò)散，并且使安全機(jī)制得以運(yùn)行。”另一方面，安全配置機(jī)制則針對(duì)整個(gè)人群，其基本元素包括完整收集風(fēng)險(xiǎn)信息、精確測(cè)算風(fēng)險(xiǎn)程度（如風(fēng)險(xiǎn)度、死亡率）、分類評(píng)估危險(xiǎn)狀況（區(qū)分、識(shí)別不同年齡、地區(qū)的危險(xiǎn)程度）、預(yù)先防止風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生等。由此來看，網(wǎng)格化管理很大程度上是以數(shù)字化為技術(shù)支撐的規(guī)訓(xùn)機(jī)制與安全配置機(jī)制疊加的復(fù)合體：數(shù)字化不僅使規(guī)訓(xùn)所要求的監(jiān)視達(dá)到了空間全方位、無(wú)死角，完美地實(shí)現(xiàn)了全景敞視的監(jiān)視目標(biāo)，而且使安全配置機(jī)制趨于數(shù)據(jù)收集全面化、風(fēng)險(xiǎn)測(cè)算精準(zhǔn)化、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分類化和風(fēng)險(xiǎn)防范提前化。總之，網(wǎng)格化管理的定位是以數(shù)字化為技術(shù)基礎(chǔ)、以全景敞視的監(jiān)視為依托、以精準(zhǔn)防控風(fēng)險(xiǎn)為手段的一整套運(yùn)行機(jī)制，其提供的公共產(chǎn)品就是社會(huì)安全、社會(huì)秩序，其定位本質(zhì)上與社會(huì)服務(wù)、大眾參與以及基層群眾自治是難以兼容的，因此，它本身無(wú)法承載社會(huì)服務(wù)、大眾參與以及基層群眾自治等功能。
以上分析表明，繼續(xù)推進(jìn)并保持基層社會(huì)治理創(chuàng)新的可持續(xù)性，不僅不能囿于而且必須超越網(wǎng)格化管理。這既是網(wǎng)格化管理自身定位帶來的局限性所決定的，更是匹配高質(zhì)量發(fā)展的需要。2017年，黨的十九大首次提出“高質(zhì)量發(fā)展”的表述，表明中國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。高質(zhì)量發(fā)展雖然著眼于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但它需要相應(yīng)的社會(huì)治理格局作為支撐。這一格局涉及兩重關(guān)系。一是秩序與活力。“一個(gè)現(xiàn)代化的社會(huì)，應(yīng)該既充滿活力又擁有良好秩序，呈現(xiàn)出活力和秩序有機(jī)統(tǒng)一。”一方面，一個(gè)沒有社會(huì)秩序、社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)，根本就缺乏高質(zhì)量發(fā)展最起碼的社會(huì)條件。如果說，“要讓發(fā)展出現(xiàn)，暴力就必須受到抑制”，那么， 要讓高質(zhì)量發(fā)展出現(xiàn)，就遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止控制暴力、懲罰犯罪、確保治安，還需要一個(gè)良序社會(huì)作為基礎(chǔ)。另一方面，社會(huì)活力不僅是良好社會(huì)秩序的土壤和源泉，而且是高質(zhì)量發(fā)展的支撐條件。高質(zhì)量發(fā)展的根本在于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的驅(qū)動(dòng)力、科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新力和企業(yè)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力，所有這一切都與社會(huì)的活力緊密關(guān)聯(lián)：如果一個(gè)社會(huì)失去了活力，它也就無(wú)法為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的驅(qū)動(dòng)力、科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新力和企業(yè)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力提供支撐。二是發(fā)展與公平。“改革既要往有利于增添發(fā)展新動(dòng)力方向前進(jìn)，也要往有利于維護(hù)社會(huì)公平正義方向前進(jìn)。”高質(zhì)量發(fā)展旨在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義就是要“建立一個(gè)權(quán)利更開放、制度更公正、機(jī)會(huì)更公平的社會(huì)秩序”。綜合社會(huì)治理格局的兩重關(guān)系，其實(shí)質(zhì)就是社會(huì)秩序、社會(huì)活力和社會(huì)公平的有機(jī)統(tǒng)一。
因此，匹配高質(zhì)量發(fā)展，需要構(gòu)建上述社會(huì)治理格局。然而，在理論上，這是一個(gè)“三角難題”——社會(huì)秩序、社會(huì)活力和社會(huì)公平之間具有結(jié)構(gòu)上的緊張性：為了確保社會(huì)的秩序、穩(wěn)定、安全的實(shí)現(xiàn)，社會(huì)治理者通常總是認(rèn)為全面管控還不到位，“關(guān)注不夠；太多的東西失去了控制；太多的地方?jīng)]有管控和監(jiān)督；沒有充分的秩序和管理。總之，管得太少”。這樣，基層社會(huì)治理者在其“治理工具箱”中選擇的主要手段、方式必定是監(jiān)控、監(jiān)管類的工具，網(wǎng)格化管理之所以如此盛行，其緣由在此。然而，過多地使用監(jiān)控工具，或者單純?yōu)榱税踩苡锌赡軙?huì)走向過度治理、過度監(jiān)控。這不僅擠壓活力、自主、創(chuàng)新的空間，而且必然縮小參與渠道，壓制參與行為，由此，社會(huì)將缺失為社會(huì)公平呼吁的聲音。其結(jié)果是，社會(huì)將同時(shí)面臨三重風(fēng)險(xiǎn)性：失序（失去秩序）、失語(yǔ)（失去呼吁）和失衡（失去社會(huì)平衡甚至公平）。
為了化解上述“三角難題”，避免同時(shí)遭遇失序、失語(yǔ)、失衡三重風(fēng)險(xiǎn)，基層社會(huì)治理創(chuàng)新需要開辟新的方向，其中一種可能選擇的思路是：立足網(wǎng)格化管理，以確保社會(huì)的基本秩序和公共安全；超越網(wǎng)格化管理，為激發(fā)社會(huì)活力、促進(jìn)社會(huì)公平拓展空間。就后者而言，“共同締造”是值得觀察和討論的創(chuàng)新實(shí)踐活動(dòng)。根據(jù)徐勇的界定，“共同締造是為了實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)而采取共同行動(dòng)的一種地方施政理念和政策行為”。從各地實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)來看，“共同締造”包括五大運(yùn)行環(huán)節(jié)——決策共謀、發(fā)展共建、建設(shè)共管、效果共評(píng)、成果共享。它以基本的社會(huì)秩序?yàn)榍疤幔瑢⒅匦木劢褂趦蓚€(gè)方面。一方面，激活社會(huì)活力。無(wú)論決策共謀、發(fā)展共建，還是建設(shè)共管、效果共評(píng)，其中的價(jià)值理念和行為取向是尊重民眾的參與權(quán)利，擴(kuò)大民眾的參與機(jī)會(huì)，強(qiáng)化民眾在治理過程中的自主性和主動(dòng)性。另一方面，促進(jìn)社會(huì)公平。“共同締造”的落腳點(diǎn)是“成果共享”，其價(jià)值導(dǎo)向是發(fā)展成果的共享性。舉例來說，民眾不僅要參與基層公共服務(wù)項(xiàng)目的決策、建設(shè)、管理、評(píng)價(jià)等諸多環(huán)節(jié)，更重要的是共享優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，因?yàn)楣蚕韮?yōu)質(zhì)的公共服務(wù)是社會(huì)公平的重要標(biāo)志之一。“共同締造”的實(shí)踐為基層社會(huì)治理創(chuàng)新提供了新的思路和方向。
作者系中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師; 中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《探索與爭(zhēng)鳴》2025年第1期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
