改革開放以來，隨著市場化改革的不斷深化和社會變革的迅速推進，中國逐步從社會管理走向社會治理。如果說早期的社會管理主要著眼于維護社會穩定，例如2002年黨的十六大報告提出“堅持打防結合、預防為主，落實社會治安綜合治理的各項措施，改進社會管理，保持良好的社會秩序”，那么，社會治理則與社會管理根本不同，正如習近平總書記所指出的，“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”。2013年黨的十八屆三中全會之后，社會治理不僅與社會管理之間的關系越發清晰，而且提升為黨的政治報告中的重要命題：黨的十八屆五中全會提出“構建全民共建共享的社會治理格局”；黨的十九大報告進一步豐富這一內涵，提出“打造共建共治共享的社會治理格局”；黨的二十大報告則進一步強調，“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”。在此背景下，全國各地開啟了社會治理創新的偉大實踐，未來繼續推進這一實踐將面臨各種挑戰，例如，基層是社會治理創新的主戰場，如何保持基層社會治理創新的可持續性就是其中值得探討的重要問題之一。
為了回答這一問題，我們不妨從最近十多年來基層社會治理創新中最為顯著的舉措之一——網格化管理入手。根據相關報道，早在2004年，北京市東城區率先實施網格化管理。其具體內容是，將街道、社區的空間區域劃分為一系列網格，在每一網格中配備專門的工作人員（網格員）；通過一系列技術手段將管理過程數字化，形成一整套以信息收集、儲存為基石的精準識別事件、迅速處置問題、主動提供服務的集監視、防控與服務為一體的基層管理體系。因此，網格化管理的基本特征是空間上的網格化、技術上的數字化和功能上監管與服務的二重化。
全國各地在試點和推進網格化管理的實踐中產生了眾多地方創新案例，例如上海浦東模式、南京棲霞“城鄉一體化”模式、湖北宜昌“一體三化”模式、浙江舟山“網格化管理、組團式服務”模式等。網格化管理已成為基層社會治理中不可或缺的手段，得到了政治權威中心的認可與肯定，例如，2013年，黨的十八屆三中全會確立了“網格化管理、社會化服務”的基層治理方向。與此同步，學界高度關注網格化管理，通過大量的研究對其實踐經驗、運行成效給予了肯定性評價。例如，網格化管理以網格作為基層治理的基本單元，有助于承接、聚集和整合各種治理資源；它將數字技術運用于治理過程，有利于化解條塊分割、簡化辦事流程、推動公共治理的流程再造；它通過行政權力下沉來實現社會地圖的清晰化，建立統一的信息平臺以精準預判各種風險和及時處置事件，提高了城市治理的精準性和有效性。當然，不少學者也認識到網格化管理有其限度，例如，其所內含的以社會控制為主旨的行政化屬性弱化了社區自治組織治理系統的生成。
本文認為，網格化服務管理不僅有其成效與限度，而且蘊含著三重內在困境。
其一，社會監控與社會服務的非對稱性。如上所言，網格化管理具有社會監控和社會服務雙重功能。在基層社會治理中，網格化管理最早是以化解糾紛、預防犯罪、監控違法活動為主要目標，社會監控、防控是其本質所在。之后，網格化管理才被應用于基層社會治理中的多個領域，如應急、消防、市容、環衛等，開始承擔社會服務的功能。然而，從全國各地網格化管理的實踐來看，社會服務往往流于形式，社會監控功能遠遠強于社會服務。這樣，在實際的運行中，網格化管理集中體現為社會監控和管控，其提供的公共產品主要是公共安全、社會秩序，而非社會服務。這就表明，實踐中網格化管理的社會服務與社會監控是不對稱的，二者具有非對稱性。這種非對稱性根源于網格化管理中必然存在的“格內與格外”的結構劃分：網格化管理“受制于發現問題靠‘格內’、解決問題靠‘格外’的工作特征”。換言之，社會監控依托“格內”強大的監控手段、信息平臺以及網格員即可實現，而社區醫療、養老、托育、家政等大量的社會服務工作則有賴于“格外”的各種資源和力量才能推進，它們很難在網格管理的框架下得到真正的落實。
其二，社會管理與公眾參與的緊張性。實施網格化管理的基層政府當然不只進行社會監控，也致力于推進社會治理，力圖讓網格化管理中有更多其他治理主體參與進來。然而，學者的經驗觀察表明，盡管某些地方的政府部門大力宣傳、廣泛推進網格化服務管理，但是民眾參與性不強，與政府在網格化服務管理中的互動性差，這在一定程度上阻礙了網格化服務管理工作的持續、深入推進。究其原因，有學者歸因于民眾的“思想觀念仍然比較落后，一直把自己當作一個被管理者，而不是被服務者。群眾反映問題不主動，參與意識不強”。其實，在網格化管理中，民眾之所以把自己當作被管理者而非參與者，根源于兩種角色的差異：作為網格化管理的實施主體，基層政府確實是管理者，民眾作為網格化管理的運行對象當然是被管理者。這種管理者與被管理者的關系體現的不是政府與享有參與權的公民之間的關系，本質上是治理者與“人口”的關系。因為，與公民概念不同，人口概念使治理成為“可以用數字來計算”的行政運作過程，這是“一條將人口與追求多重安全和福利政策的治理機構聯系起來的線索”。這就決定了網格系統本身更多的是管理的平臺，不是參與的平臺。因此，網格化管理中的“管理”與“參與”蘊含著內在的緊張性。
其三，行政運作與群眾自治的互斥性。大量經驗觀察表明，網格化管理系統是地方黨政組織通過大量資源投入搭建的基層社會治理平臺，其實際操作過程充滿了行政運作的色彩。有學者發現，網格化管理與基層群眾自治在一定程度上具有相互排斥性。一是在有限的治理空間內，隨著網格化管理的推進，行政權力也隨之擴張，自治空間必然縮小，“這是因為隨著行政權力的不斷擴展，其勢必會擠壓社會主體多元性的空間”。二是如上所言，網格化管理以社會的監控、管控為主要功能，社會管控越嚴，自治力量的發育、成長會受到越多的抑制。三是作為技術治理體制，網格化管理為政府直接介入基層治理提供了強大的技術手段，最終可能將基層治理的邏輯由自治轉換為行政，其結果是技術消解自治。
網格化管理之所以陷入如上三重困境，是由其定位決定的。本文嘗試依據米歇爾·福柯的相關理論來揭示其定位。在福柯看來，工業革命以后，大規模的人群在城市之間、城鄉之間的自由流動會給城市以及鄉村帶來更多、更大的社會風險；為了防范這種風險，確保社會的安全，需要規訓機制與安全配置的聯手作業，“規訓在個體的身體上實施，安全在整個人口上實施”。一方面，規訓針對每一個個體，它不僅“意味著空間的區劃”，而且進行全景敞視的監視：治理者依靠“一個巧妙的監視網絡，通過這一網絡，需要被照顧人口的生活的每一個方面的信息都被收集上來”，目的是讓被治理者中“沒有任何一個人的任何一舉一動能夠逃脫我的眼睛”。這種針對個體的規訓為安全配置機制發揮作用奠定了基礎：“為了真正地保證安全，必須訴諸一整套技藝，對個體進行監視，對他們的狀況進行診斷，對他們的心理結構和特殊病理進行分類，等等；簡言之，必須訴諸一整套規訓的系列，它們在安全機制的底層擴散，并且使安全機制得以運行。”另一方面，安全配置機制則針對整個人群，其基本元素包括完整收集風險信息、精確測算風險程度（如風險度、死亡率）、分類評估危險狀況（區分、識別不同年齡、地區的危險程度）、預先防止風險產生等。由此來看，網格化管理很大程度上是以數字化為技術支撐的規訓機制與安全配置機制疊加的復合體：數字化不僅使規訓所要求的監視達到了空間全方位、無死角，完美地實現了全景敞視的監視目標，而且使安全配置機制趨于數據收集全面化、風險測算精準化、風險評估分類化和風險防范提前化。總之，網格化管理的定位是以數字化為技術基礎、以全景敞視的監視為依托、以精準防控風險為手段的一整套運行機制，其提供的公共產品就是社會安全、社會秩序，其定位本質上與社會服務、大眾參與以及基層群眾自治是難以兼容的，因此，它本身無法承載社會服務、大眾參與以及基層群眾自治等功能。
以上分析表明，繼續推進并保持基層社會治理創新的可持續性，不僅不能囿于而且必須超越網格化管理。這既是網格化管理自身定位帶來的局限性所決定的，更是匹配高質量發展的需要。2017年，黨的十九大首次提出“高質量發展”的表述，表明中國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段。高質量發展雖然著眼于經濟發展，但它需要相應的社會治理格局作為支撐。這一格局涉及兩重關系。一是秩序與活力。“一個現代化的社會，應該既充滿活力又擁有良好秩序，呈現出活力和秩序有機統一。”一方面，一個沒有社會秩序、社會穩定的社會，根本就缺乏高質量發展最起碼的社會條件。如果說，“要讓發展出現，暴力就必須受到抑制”，那么， 要讓高質量發展出現，就遠遠不止控制暴力、懲罰犯罪、確保治安，還需要一個良序社會作為基礎。另一方面，社會活力不僅是良好社會秩序的土壤和源泉，而且是高質量發展的支撐條件。高質量發展的根本在于經濟增長的驅動力、科學技術的創新力和企業產品的競爭力，所有這一切都與社會的活力緊密關聯：如果一個社會失去了活力，它也就無法為經濟增長的驅動力、科學技術的創新力和企業產品的競爭力提供支撐。二是發展與公平。“改革既要往有利于增添發展新動力方向前進，也要往有利于維護社會公平正義方向前進。”高質量發展旨在實現社會公平，而實現社會公平正義就是要“建立一個權利更開放、制度更公正、機會更公平的社會秩序”。綜合社會治理格局的兩重關系，其實質就是社會秩序、社會活力和社會公平的有機統一。
因此，匹配高質量發展，需要構建上述社會治理格局。然而，在理論上，這是一個“三角難題”——社會秩序、社會活力和社會公平之間具有結構上的緊張性：為了確保社會的秩序、穩定、安全的實現，社會治理者通常總是認為全面管控還不到位，“關注不夠；太多的東西失去了控制；太多的地方沒有管控和監督；沒有充分的秩序和管理。總之，管得太少”。這樣，基層社會治理者在其“治理工具箱”中選擇的主要手段、方式必定是監控、監管類的工具，網格化管理之所以如此盛行，其緣由在此。然而，過多地使用監控工具，或者單純為了安全，很有可能會走向過度治理、過度監控。這不僅擠壓活力、自主、創新的空間，而且必然縮小參與渠道，壓制參與行為，由此，社會將缺失為社會公平呼吁的聲音。其結果是，社會將同時面臨三重風險性：失序（失去秩序）、失語（失去呼吁）和失衡（失去社會平衡甚至公平）。
為了化解上述“三角難題”，避免同時遭遇失序、失語、失衡三重風險，基層社會治理創新需要開辟新的方向，其中一種可能選擇的思路是：立足網格化管理，以確保社會的基本秩序和公共安全；超越網格化管理，為激發社會活力、促進社會公平拓展空間。就后者而言，“共同締造”是值得觀察和討論的創新實踐活動。根據徐勇的界定，“共同締造是為了實現共同目標而采取共同行動的一種地方施政理念和政策行為”。從各地實踐的經驗來看，“共同締造”包括五大運行環節——決策共謀、發展共建、建設共管、效果共評、成果共享。它以基本的社會秩序為前提，將重心聚焦于兩個方面。一方面，激活社會活力。無論決策共謀、發展共建，還是建設共管、效果共評，其中的價值理念和行為取向是尊重民眾的參與權利，擴大民眾的參與機會，強化民眾在治理過程中的自主性和主動性。另一方面，促進社會公平。“共同締造”的落腳點是“成果共享”，其價值導向是發展成果的共享性。舉例來說，民眾不僅要參與基層公共服務項目的決策、建設、管理、評價等諸多環節，更重要的是共享優質的公共服務，因為共享優質的公共服務是社會公平的重要標志之一。“共同締造”的實踐為基層社會治理創新提供了新的思路和方向。
作者系中山大學政治與公共事務管理學院教授，博士生導師; 中國鄉村發現網轉自：《探索與爭鳴》2025年第1期
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