——以美國、法國、澳大利亞為研究對象
編者按：近年來，以山東等地為代表“合村并居”改革引發(fā)社會廣泛關(guān)注，并引起一系列社會爭議。但是，農(nóng)村基本建制單元為什么要走向“合并”？基本單元合并的依據(jù)是什么？這些問題，需要學(xué)界進(jìn)行深入、客觀的研究。它山之石，可以攻玉。在20世紀(jì)下半葉，歐美發(fā)達(dá)國家也曾掀起一場“合并浪潮”。那么，西方發(fā)達(dá)國家是如何進(jìn)行基本建制單元調(diào)整的？對中國農(nóng)村基層改革有什么啟示？本期推文為當(dāng)下這一熱點(diǎn)問題的探討提供了新的視角。
摘要:為了應(yīng)對工業(yè)化、城市化發(fā)展對公共服務(wù)的規(guī)模化需求，美國、法國和澳大利亞沒有對農(nóng)村基本建制單位進(jìn)行簡單的兼并和合并，而是以功能為目標(biāo)，進(jìn)行功能性或者機(jī)構(gòu)性重組。美國通過橫向、縱向合作，實(shí)施功能與機(jī)構(gòu)重組；法國通過橫向聯(lián)合，實(shí)施機(jī)構(gòu)性重組；澳大利亞則是超越地域，設(shè)置虛擬市政理事會，實(shí)施功能性重組。三個(gè)國家都以功能為核心重組功能和機(jī)構(gòu)，或者兩者同時(shí)重組，并以此超越基本建制單位簡單的兼并和合并，從而走出了一條基本建制單位調(diào)整的“第三條道路”。
關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)村治理；農(nóng)村基本建制單位；功能重組；機(jī)構(gòu)重組；“第三條道路”
21世紀(jì)以來，中國農(nóng)村基層建制單位出現(xiàn)了兩個(gè)趨勢：一是合村并鎮(zhèn)，特別是湖南省實(shí)施了全省性的合村并鎮(zhèn)；二是“縮小治理單元”，如廣東省清遠(yuǎn)市、湖北省秭歸縣、廣西壯族自治區(qū)宜州市等，將自治單元縮小到自然村、村民小組。從全球來看，隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，英國、法國、德國、日本等絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家都出現(xiàn)了幾波農(nóng)村基本建制單位的“合并浪潮”，而且合并浪潮仍在進(jìn)行之中[1]。但是美國、法國和澳大利亞面臨合并重組的壓力時(shí)所采取的措施既不是“合并重組”，也不是“回歸自然”，而是選擇了一條超越兼并與合并的“第三條道路”。①本文將對美國、法國、澳大利亞實(shí)施的超越兼并與合并的“第三條道路”進(jìn)行研究，考察“第三條道路”究竟是什么？為什么會出現(xiàn)“第三條道路”？“第三條道路”背后的邏輯又是什么？概括起來就是：美國、法國和澳大利亞如何應(yīng)對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對擴(kuò)大基本建制單位的壓力？
一、縱橫合作，功能與機(jī)構(gòu)重組：美國道路
美國地方政府中類似中國的基本建制單位主要有五類：一是縣，作為州的派出行政機(jī)構(gòu)，縣單位沒有歷史淵源，主要是人為劃定的行政區(qū)域。二是鎮(zhèn)，鎮(zhèn)比聯(lián)邦、州、縣都要早，根據(jù)州的憲法，鎮(zhèn)有很大的自治權(quán)力。有些地方?jīng)]有設(shè)鎮(zhèn)，稱為鄉(xiāng)、市鎮(zhèn)，這是農(nóng)村區(qū)域，其中市鎮(zhèn)相當(dāng)于中國的村莊。三是自治市，城市化程度比較高的鎮(zhèn)就稱為市，根據(jù)州的憲法，自治市與鎮(zhèn)一樣具有很大的自治權(quán)力。四是學(xué)區(qū)，為滿足公民對教育公共產(chǎn)品需求所設(shè)置的單位，各個(gè)州可以自主設(shè)立學(xué)區(qū)，學(xué)區(qū)實(shí)施自治，擁有征稅權(quán)力。五是特別區(qū)，為了向公民提供滿意的公共產(chǎn)品，州相關(guān)法律規(guī)定，可以根據(jù)人們的需要設(shè)置特別行政區(qū)，特別行政區(qū)具有一定的自治權(quán)力和征稅權(quán)力。在美國有些縣域范圍可能還會有自治市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，兩者在行政上互不隸屬，獨(dú)立運(yùn)行，均屬于基本建制單位。學(xué)區(qū)和特別區(qū)根據(jù)需求和功能而設(shè)置，可以跨越縣、自治市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)[2]。項(xiàng)繼權(quán)教授根據(jù)自治性質(zhì)將這五類基本建制單位分為兩大類：準(zhǔn)自治法人團(tuán)體和真正自治法人團(tuán)體[3]。本文綜合以上研究將基本單位分為三大類：一是行政派出機(jī)構(gòu)，如縣為州的派出機(jī)構(gòu)；二是自治機(jī)構(gòu)，如自治市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、市鎮(zhèn)（村）；三是準(zhǔn)自治機(jī)構(gòu)，如學(xué)區(qū)、特別區(qū)。
隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，基本建制單位的供給和轄區(qū)居民的需求逐漸多樣化，擴(kuò)大基本建制單位的需求和壓力越來越大。各州、縣和大城市都在嘗試兼并和合并兩種做法。兼并指大城市兼并郊區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市鎮(zhèn)；合并則指兩個(gè)主體對政府進(jìn)行結(jié)構(gòu)重組。兼并、合并主要有三種方式：一是州議會決定；二是雙方商定；三是公民投票決定[4]。州議會決定比較少，大部分是公民投票決定，整個(gè)20世紀(jì)美國只有34次市縣合并成功。20世紀(jì)80年代共有25起合并動議，全部付諸公民投票，只有2起成功。1997—2002年共有10起合并動議，只有3起成功[5]。從上可見，兼并與合并主要通過民主的方式?jīng)Q定，但難度較大、時(shí)間較長，且成功率也非常低。
在1952—2002年的50年間，美國農(nóng)村基本建制單位總體上減少了24.8%，但是派出機(jī)構(gòu)、自治機(jī)構(gòu)反而增加5.15%。發(fā)生變化的主要是學(xué)區(qū)和特別區(qū)，學(xué)區(qū)減少了79.9%，但是特別區(qū)增加了186.0%[6]?？梢?，美國在應(yīng)對工業(yè)化、城市化發(fā)展的壓力時(shí)，不是簡單的兼并、合并，而是通過調(diào)整學(xué)區(qū)、特別區(qū)及功能性重組予以化解。
1.新增功能性單位
基本建制單位的固定性、小規(guī)模性必然會制約一些公共服務(wù)的供給，如教育、供水、污水處理等。為了解決公共服務(wù)的規(guī)模性和供給的固定性矛盾，美國各州采取設(shè)置功能性的單位予以化解。
第一，設(shè)置學(xué)區(qū)。
為了籌集本轄區(qū)內(nèi)的教育資金，滿足公民對教育公共產(chǎn)品的需要，根據(jù)州的法律批準(zhǔn)設(shè)立學(xué)區(qū)（校區(qū)）[7]。美國的中小學(xué)教育一般由單一目的學(xué)區(qū)政府提供，而非由一般目的縣或自治市提供，學(xué)區(qū)由本地選舉產(chǎn)生的獨(dú)立委員會管理[8]。學(xué)區(qū)屬于準(zhǔn)地方政府，是實(shí)體性自治機(jī)構(gòu)，具有征稅、收費(fèi)的權(quán)力，即具有財(cái)政權(quán)和行政管轄權(quán)[9]。另外，學(xué)區(qū)可以接受政府的轉(zhuǎn)移支付，可以為教育而舉債[10]。學(xué)區(qū)（政府）是一個(gè)很靈活的單位，可以根據(jù)州的法律及居民需求進(jìn)行設(shè)置，1932年有128548個(gè)[11]，2002年為13522個(gè)[12]?？梢?，學(xué)區(qū)隨著工業(yè)化、城市化和人口的變化不斷地進(jìn)行調(diào)整，這種調(diào)整解決了地方政府或者基本建制單位無法解決的專業(yè)性、規(guī)模性、靈活性、地方性需求等問題。
第二，設(shè)置特別區(qū)。
為了解決地方政府規(guī)模太小，無力提供多個(gè)地方共享的公共服務(wù)等問題，美國出現(xiàn)了具有有限目的的政府形式——特別區(qū)。這些特別區(qū)根據(jù)州的法律設(shè)置，由選民選舉產(chǎn)生跨黨派委員會管理，具有行政權(quán)和財(cái)政自主權(quán)，可以自行征稅，也可以收費(fèi)或者舉債。與學(xué)區(qū)不同，大多數(shù)特別區(qū)是跨超地方甚至跨越州的邊界，只有1/4的特別區(qū)在單個(gè)地方疆域內(nèi)[13]。1952年美國有14572個(gè)特別區(qū)[14]，2002年達(dá)到了35356個(gè)[15]。1987年美國具有有限目的特別區(qū)為29487個(gè)，主要集中在自然資源、消防、城市供水、住房與社區(qū)開發(fā)、喪葬、排污等幾個(gè)方面，其比重分別為22%、17.2%、10.4%、11.7%、5.5%和5.4%[16]。但各州的數(shù)量差異較大，2002年伊利諾伊州的特別區(qū)超過了3100個(gè)，加利福利亞超過了2800個(gè)，但是阿拉斯加只有4個(gè)[17]。
2.地方單位的合作
設(shè)置學(xué)區(qū)、特別區(qū)可以解決部分公共服務(wù)問題，但并不是所有的公共服務(wù)都能夠通過設(shè)置新的單位來解決，而且設(shè)置新單位成本相當(dāng)高。因此，基本建制單位之間不以結(jié)構(gòu)重組為目標(biāo)的地方政府合作就顯得更為重要。地方政府的合作主要有以下四種方式。
第一，縣與市之間的合作。
隨著農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)需求越來越大，如何提升其公共服務(wù)供給能力成為一個(gè)日益緊迫的現(xiàn)實(shí)問題。雖然縣政府的公共服務(wù)能力又比較強(qiáng)，但市縣合并的難度較大，因此促進(jìn)縣政府向農(nóng)村地區(qū)、郊區(qū)提供公共服務(wù)就提上了議程。州議會授權(quán)給縣政府，允許向農(nóng)村地區(qū)、郊區(qū)或者無力提供更多公共服務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市鎮(zhèn)提供公共服務(wù)，同時(shí)聯(lián)邦、州政府還通過轉(zhuǎn)移支付，鼓勵縣政府完善具有一定規(guī)模的區(qū)域公共服務(wù)。它主要包括三個(gè)方面：一是向農(nóng)村地區(qū)提供公共服務(wù)，這只是縣政府職能范圍的擴(kuò)張；二是聯(lián)邦或者州政府通過縣政府實(shí)施福利政策，這樣縣政府與農(nóng)村地區(qū)的政府之間就會重新配置服務(wù)功能；三是縣政府通過合同方式向縣域內(nèi)的郊區(qū)提供各類服務(wù)[18]。
第二，都市與地方的合作。
為了解決大都市地方政府分散及其公共服務(wù)供給不足等問題，一些地方實(shí)施都市與地方政府的合作。服務(wù)功能強(qiáng)大的都市承擔(dān)區(qū)域性服務(wù)功能，如排水、大眾交通、公共健康、消防服務(wù)。地方政府承擔(dān)地方性的服務(wù)功能，如學(xué)區(qū)、特別區(qū)和警察巡邏等職能[19]。都市與地方政府的合作比縣市之間的合作程度更高，實(shí)現(xiàn)了功能的結(jié)構(gòu)調(diào)整和職能分工，提供的服務(wù)更加穩(wěn)定廣泛。
第三，服務(wù)中心與統(tǒng)籌管理。
為了發(fā)揮大都市的公共服務(wù)功能，解決周邊市、縣的公共服務(wù)供給難題，一些大都市以都市為中心，聯(lián)合相關(guān)市縣成立都市服務(wù)區(qū)。都市服務(wù)區(qū)由州議會批準(zhǔn)設(shè)立，具有征稅權(quán)。都市服務(wù)區(qū)成立理事會和執(zhí)行官，由選民選舉產(chǎn)生，主要職能是區(qū)域規(guī)劃和職能協(xié)商，但是不提供供水、排污、警察、交通、住房、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等區(qū)域性服務(wù)[20]。
第四，都市與縣、市鎮(zhèn)的合作。
由于大都市郊區(qū)政府無力解決公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)及其他社會事務(wù)管理問題，在明尼阿波利斯—圣保羅雙城地區(qū)，通過建立大都市理事會來解決這些問題。大都市理事會并非政府之間的合并，也不是政府間自愿性協(xié)調(diào)機(jī)制，而是介于州與縣、市之間并具有政府性質(zhì)的區(qū)域規(guī)劃。大都市理事會具有征稅權(quán)，主要承擔(dān)規(guī)劃評估、對大都市區(qū)服務(wù)專區(qū)進(jìn)行監(jiān)管和協(xié)調(diào)以及公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)和社會事務(wù)管理等職能[21]。大都市與周邊地方政府的合作是在沒有進(jìn)行結(jié)構(gòu)性兼并和重組的前提下，通過市、縣和市鎮(zhèn)之間的功能合作實(shí)現(xiàn)的。
3.供—產(chǎn)分離下的行政與市場合作
傳統(tǒng)政府理論認(rèn)為，政府既要供給公共服務(wù)也要生產(chǎn)公共服務(wù)。按照這種理論，遇到超出基本建制單位規(guī)模的公共服務(wù)就無法應(yīng)對，只能通過基本建制單位的合并來提供。美國則將公共服務(wù)進(jìn)行環(huán)節(jié)分解，將供給職能和生產(chǎn)職能分開，供給職能賦予基本建制單位，生產(chǎn)職能交給市場、社會或者個(gè)人。這樣規(guī)模較小的建制單位可以提供超越單位規(guī)模的資本密集型、勞動密集型的公共服務(wù)，如與私人簽訂合同、與其他政府簽訂合同、與其他政府合作建立生產(chǎn)性組織、批準(zhǔn)私營企業(yè)進(jìn)行特許經(jīng)營、向市民提供票證由他們與生產(chǎn)商共同安排等[22]。
從上面的分析可以發(fā)現(xiàn)，面對基本建制單元兼并與合并的壓力，美國選擇了另外一條道路：圍繞功能調(diào)整來化解公共服務(wù)難題。一是設(shè)置功能性特別區(qū)，提供專業(yè)化的、跨基本建制單位的公共服務(wù)；二是功能重組，如地方政府間進(jìn)行橫向的、縱向的功能分工、合作和重組來提供公共服務(wù)；三是功能分解，基本建制單位的公共服務(wù)功能分為供給和生產(chǎn)，將生產(chǎn)功能通過契約委托給市場主體完成。這樣，美國在不進(jìn)行基本建制單位兼并和合并的前提下，以功能重組、調(diào)整為核心解決了多樣化、專業(yè)化、高品質(zhì)、跨基本建制單位的公共服務(wù)供給和生產(chǎn)問題。
二、橫向聯(lián)合，機(jī)構(gòu)性重組：法國道路
法國的地方政府有大區(qū)、省、市鎮(zhèn)三級[23]。市鎮(zhèn)是法國的基本建制單位，它的歷史可以追溯到法國大革命時(shí)期，其名單在1790年以來就沒有改變過。法國大約有37000個(gè)市鎮(zhèn)，是依據(jù)大革命前的天主教區(qū)設(shè)置的[24]。市鎮(zhèn)具有雙重作用：一是作為地方自治單位，反映地方民意，管理地方事務(wù)；二是作為地方機(jī)構(gòu)，履行中央政府委托的某些職責(zé)[25]。法國人對市鎮(zhèn)有著深厚的感情，賦予了民主、自由、自治的功能。
雖然法國市鎮(zhèn)名稱沒有大的變化，但是隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，大量的人口從農(nóng)村市鎮(zhèn)遷移到城市，市鎮(zhèn)人口急劇減少，規(guī)模越來越小，導(dǎo)致人力和資源不足，難以履行市鎮(zhèn)職能，更無法利用現(xiàn)代科技的進(jìn)步來滿足居民的需求，從而出現(xiàn)了嚴(yán)重的“行政難題”。因此，需要聯(lián)合起來[26]。法國市鎮(zhèn)聯(lián)合分為兩種類型：一是合并，即幾個(gè)市鎮(zhèn)合并為一個(gè)新的市鎮(zhèn)，新的市鎮(zhèn)是一種地域單位，屬于法國地方政府，也就是本文所說的基本建制單位；二是聯(lián)合，幾個(gè)市鎮(zhèn)按照功能在各市鎮(zhèn)之上組建一個(gè)新的聯(lián)合組織，這個(gè)聯(lián)合組織是一種公法人，但不是一種地域單位。聯(lián)合體包括市鎮(zhèn)聯(lián)合會、市鎮(zhèn)聯(lián)合區(qū)、城市共同體。
法國的市鎮(zhèn)合并和聯(lián)合的歷史悠久，其過程主要有如下幾個(gè)關(guān)鍵歷史節(jié)點(diǎn)：1890年首次設(shè)立單一職能的市鎮(zhèn)聯(lián)合會，1959年賦予市鎮(zhèn)聯(lián)合會多種功能[27]，1966年立法建設(shè)城市共同體。這一階段是法國對市鎮(zhèn)聯(lián)合進(jìn)行的初步嘗試。1971年頒布《市鎮(zhèn)合并與重組法》，法國政府鼓勵市鎮(zhèn)合并，確立聯(lián)盟市鎮(zhèn)的法律地位。市鎮(zhèn)合并涉及權(quán)力和利益的再分配，因此遇到了極大的阻力，合并成效極小。于是法國不得不尋找其他的市鎮(zhèn)合并道路。1991年構(gòu)建一種市鎮(zhèn)間的財(cái)政聯(lián)系，1992年建立城市共同體和市鎮(zhèn)共同體，1999年修訂1966年的法律并創(chuàng)建一種新的城市共同體[28]，2010年頒布《地方政府改革法》，創(chuàng)設(shè)市鎮(zhèn)治理新工具，即都會、都市及新市鎮(zhèn)[29]。
1.市鎮(zhèn)聯(lián)合體的設(shè)立
由于兼并、合并難度大，法國走了一條與眾不同的市鎮(zhèn)聯(lián)合之路，即在不取消市鎮(zhèn)公法人資格的基礎(chǔ)上進(jìn)行市鎮(zhèn)聯(lián)合，建立市鎮(zhèn)聯(lián)合體，解決市鎮(zhèn)規(guī)模過小、能力不足、公共服務(wù)成本過高的問題。法國市鎮(zhèn)聯(lián)合體是非強(qiáng)制性的，由參加的市鎮(zhèn)自愿組合。市鎮(zhèn)聯(lián)合體是由若干個(gè)市鎮(zhèn)為了解決公共事務(wù)而設(shè)置的一個(gè)新的公共機(jī)構(gòu)，市鎮(zhèn)屬于領(lǐng)土單位，而市鎮(zhèn)聯(lián)合體屬于非領(lǐng)土型公共機(jī)構(gòu)。法國早在1890年就設(shè)立了單一職能的市鎮(zhèn)聯(lián)合體，如建設(shè)農(nóng)村電氣化和某些公共設(shè)施；從1959年開始，市鎮(zhèn)聯(lián)合體被授予處理多種社會公共事務(wù)，其中有些事務(wù)還可以強(qiáng)制執(zhí)行[30]。
2.市鎮(zhèn)聯(lián)合體的設(shè)立程序
1971年法國出臺了《市鎮(zhèn)合并與重組法》，由于法國人對市鎮(zhèn)的偏愛及對市鎮(zhèn)賦予的民主、自治地位和象征，因而市鎮(zhèn)合并受到人們的強(qiáng)烈反對，導(dǎo)致合并成效甚微。1992年出臺了《共和國地方行政管理法》，主張通過市鎮(zhèn)合作代替市鎮(zhèn)合并。市鎮(zhèn)合作取決于市鎮(zhèn)聯(lián)合發(fā)展的意愿。每個(gè)省設(shè)立地方合作委員會，由地方議員組成，省長主持。市鎮(zhèn)擁有動議權(quán)，提出合作形式及合作對象的具體建議，經(jīng)咨詢和協(xié)商后，地方合作委員會批準(zhǔn)合作方案，由省長正式公布。方案不具有強(qiáng)制性，需要相關(guān)市鎮(zhèn)同意或者批準(zhǔn)[31]。這樣，市鎮(zhèn)聯(lián)合體的發(fā)展具有了法律依據(jù)，可以按照法定程序進(jìn)行。
市鎮(zhèn)聯(lián)合體是一個(gè)公法人，根據(jù)成員市鎮(zhèn)議會的一致同意，省長批準(zhǔn)成立。各市鎮(zhèn)不能取得一致意見時(shí)，只要代表參加聯(lián)合市鎮(zhèn)全體居民一半以上的2/3的市鎮(zhèn)議會同意成立，或代表全體居民2/3以上的1/2成員市鎮(zhèn)議會同意設(shè)立的情況下，省長可以宣布成立市鎮(zhèn)聯(lián)合體。這個(gè)多數(shù)必須包括居民超過參加聯(lián)合市鎮(zhèn)全體居民1/4的大市鎮(zhèn)的同意。創(chuàng)設(shè)時(shí)沒有參加的市鎮(zhèn)，以后可以請求加入聯(lián)合體[32]。
市鎮(zhèn)聯(lián)合體只需要成員市鎮(zhèn)議會投票決定，而市鎮(zhèn)合并則需要所在市鎮(zhèn)居民投票確定?？梢娛墟?zhèn)聯(lián)合相對比較容易，市鎮(zhèn)合并難度比較大。不管是市鎮(zhèn)聯(lián)合還是市鎮(zhèn)合并，都體現(xiàn)了法國的政治文化：自治、自決精神和民主精神。
3.市鎮(zhèn)聯(lián)合體的類型
市鎮(zhèn)聯(lián)合組織根據(jù)征稅權(quán)可以分為兩大類：無征稅權(quán)的市鎮(zhèn)聯(lián)合會和有征稅權(quán)的市鎮(zhèn)聯(lián)合體。
市鎮(zhèn)聯(lián)合會是一種松散型的協(xié)作組織，由成員市鎮(zhèn)提供財(cái)政支持，對相關(guān)公共事務(wù)進(jìn)行治理或者服務(wù)。市鎮(zhèn)聯(lián)合會可以分為三類：一是單一使命的聯(lián)合會，主要為完成某項(xiàng)公共職能而設(shè)立，早期的市鎮(zhèn)聯(lián)合多為單一使命的聯(lián)合會，占到市鎮(zhèn)聯(lián)合會總數(shù)的72%。二是多使命的市鎮(zhèn)聯(lián)合會，主要為完成多項(xiàng)公共事務(wù)而設(shè)立，占聯(lián)合會總數(shù)的9%。三是混合使命的聯(lián)合會，它既可以是市鎮(zhèn)之間的聯(lián)合，也可以是大區(qū)、省、市鎮(zhèn)之間的聯(lián)合，占聯(lián)合會總數(shù)的19%[33]。
市鎮(zhèn)聯(lián)合體是擁有征稅權(quán)的公共機(jī)構(gòu)，具有聯(lián)邦性質(zhì)，是市鎮(zhèn)之間的一種深度的合作組織。市鎮(zhèn)聯(lián)合體可分為五種類型：一是市鎮(zhèn)共同體，致力于鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)的合作，沒有人口限制，職能較少；二是新居民點(diǎn)聯(lián)合體，市鎮(zhèn)中新形成居民聚集地之間的合作形式；三是都市共同體，通常由一個(gè)主要城市和附近小市鎮(zhèn)聯(lián)合組成的公共機(jī)構(gòu)，職能比較廣泛，有人口和規(guī)模要求；四是聯(lián)合區(qū)，由同一居民聚居地的多個(gè)市鎮(zhèn)合作而形成的公共機(jī)構(gòu)[34]；五是聚居共同體，中央政府通過特殊補(bǔ)貼鼓勵市鎮(zhèn)在城市地區(qū)形成聚居共同體（在農(nóng)村地區(qū)就是市鎮(zhèn)共同體）[35]，共同體人口規(guī)模必須達(dá)到5萬以上，至少包括一個(gè)1.5萬人口的城市[36]。2010年法國頒布了《地方政府改革法》，該法又創(chuàng)設(shè)了三類市鎮(zhèn)治理工具：都會、都市及新市鎮(zhèn)[37]，進(jìn)一步推進(jìn)了市鎮(zhèn)的聯(lián)合和功能重組。
4.市鎮(zhèn)聯(lián)合體的架構(gòu)和職能
市鎮(zhèn)聯(lián)合體屬于行政性公共機(jī)構(gòu)，主要包括審議機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。審議機(jī)構(gòu)稱為“聯(lián)合體委員會”，由成員市鎮(zhèn)的議會選舉產(chǎn)生，委員會任期六年，由成員市鎮(zhèn)的議會按照絕對多數(shù)原則投票產(chǎn)生。在聯(lián)合體委員會第一次會議上選舉產(chǎn)生委員會主席、副主席。聯(lián)合體委員會下設(shè)辦公室[38]。市鎮(zhèn)聯(lián)合體的產(chǎn)生和治理體現(xiàn)了民主、專業(yè)與效率的原則。
市鎮(zhèn)聯(lián)合體是獨(dú)立的公共機(jī)構(gòu)，按照自治的原則進(jìn)行治理，有征稅權(quán)和行政管理權(quán)限。其職能由法律規(guī)定，主要包括必須履行的職能和自選職能。例如，都市共同體有城市規(guī)劃、校舍維修等11項(xiàng)職能；市鎮(zhèn)共同體必須履行的職能有土地利用和經(jīng)濟(jì)開發(fā)，另外還可在四個(gè)領(lǐng)域選擇一項(xiàng)職能[39]。市鎮(zhèn)聯(lián)合體的職能主要是承擔(dān)市鎮(zhèn)單獨(dú)無法完成或者完成成本太高的一些公共事務(wù)。
5.市鎮(zhèn)聯(lián)合體的成效與整合邏輯
截至2019年1月1日，法國大都會共計(jì)21個(gè)，共組合904個(gè)市鎮(zhèn)，組合人口為17987266人，占全國人口的26.85%。都市共同體共計(jì)13個(gè)，共組合589個(gè)市鎮(zhèn)，組合人口為2922990人，占全國人口的4.36%。聚居共同體共計(jì)223個(gè)，共組合7488個(gè)市鎮(zhèn)，組合人口為23513248人，占全國人口的35.10%。市鎮(zhèn)共同體共計(jì)1001個(gè)，共組合25926個(gè)市鎮(zhèn)，組合人口為22184722人，占全國總?cè)丝诘?3.12%。另有4個(gè)市鎮(zhèn)的6373名居民未參與組合共同體。聯(lián)合體的平均市鎮(zhèn)數(shù)量為27個(gè)，聯(lián)合體的平均人口為52947人（參見文末表）。②
從表中可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過多年的市鎮(zhèn)聯(lián)合，法國聯(lián)合體的管理范圍、人口規(guī)模相比較于市鎮(zhèn)大幅度增加，地區(qū)整合能力進(jìn)一步增強(qiáng)，特別是公共服務(wù)能力增強(qiáng)、服務(wù)成本降低、服務(wù)效率提高。
法國在解決基本建制單位規(guī)模小、服務(wù)成本過高的問題上，既不同于英國和德國的簡單合并，也不同于美國的功能重組，而是在不改變市鎮(zhèn)地位和數(shù)量的基礎(chǔ)上進(jìn)行市鎮(zhèn)聯(lián)合，設(shè)立新的公共機(jī)構(gòu)，解決單一市鎮(zhèn)無法解決的公共事務(wù)難題。市鎮(zhèn)聯(lián)合相較于市鎮(zhèn)兼并、合并，成本比較高，代價(jià)比較大，相當(dāng)于是在原有的三級地方政府（大區(qū)、省、市鎮(zhèn)）的基礎(chǔ)上增加了一級政府——市鎮(zhèn)聯(lián)合體，變成了四級地方政府（大區(qū)、省、市鎮(zhèn)聯(lián)合體、市鎮(zhèn)）。現(xiàn)在法國有兩種選擇：一是將市鎮(zhèn)聯(lián)合體變成一級地方政府；二是逐漸弱化市鎮(zhèn)，強(qiáng)化市鎮(zhèn)聯(lián)合體，進(jìn)而撤銷市鎮(zhèn)。兩種方法都有支持者，也都有批評者。
三、超越地域，功能性重組：澳大利亞道路
澳大利亞在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，為了提高治理效率，要求合并基本建制單位的呼聲越來越高。在實(shí)踐中，澳大利亞也經(jīng)歷了從簡單的大規(guī)模合并到最近探索“虛擬市政理事會”的過程。州政府一般主張對基本建制單位進(jìn)行合并，而地方政府則主張采取比較溫和的結(jié)構(gòu)性改革，包括建立“虛擬市政理事會”。所謂虛擬市政理事會，就是為了既能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，又能夠高效地提供公共服務(wù)，在不削弱民主代議制的條件下，對一些行政職能進(jìn)行合并甚至私有化[40]。
1.虛擬市政理事會：功能重組
虛擬市政理事會就是幾個(gè)小規(guī)模的相鄰市政理事會在某些功能上合并成一個(gè)單一雇傭?qū)嶓w。這個(gè)虛擬市政理事會成為一個(gè)共享服務(wù)中心，主要負(fù)責(zé)單一市政理事會無法解決或者無法高效率提供的一些服務(wù)，如污水處理、供水、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。虛擬市政服務(wù)中心依靠各個(gè)市政理事會提供財(cái)政支持，為組成單位所有和控制[41]。虛擬市政理事會由成員單位自愿組成，它不是一個(gè)公共機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)專門提供公共服務(wù)的雇傭性組織，可以將單個(gè)理事會無法解決的問題組合解決。各個(gè)組成單位依然保持獨(dú)立性，具有自身的政治職能，保持地方政府的責(zé)任、決策和規(guī)模職能。
2.虛擬市政理事會：功能外包
公共服務(wù)的提供可以分為兩個(gè)過程：供給過程和生產(chǎn)過程，前者必須由市政理事會或者虛擬市政理事會承擔(dān)，但是生產(chǎn)過程可以交給市場來完成。虛擬市政理事會可以自己組織公共服務(wù)的生產(chǎn)，還可以將公共服務(wù)的生產(chǎn)市場化，外包給公共部門、志愿部門和私營部門[42]。也可以提供大于虛擬市政理事會邊界的公共服務(wù)。
澳大利亞的虛擬市政理事會，就是為了避免簡單的基本建制單位合并而在保持基本建制單位不變的情況下進(jìn)行的功能重組，即建立一個(gè)功能性的組織，這個(gè)組織主要處理建制單位無法單獨(dú)處理的公共事務(wù)。這樣虛擬市政理事會與市政理事會形成了分工，前者處理宏觀性的公共事務(wù)，后者處理微觀的公共事務(wù)。
四、進(jìn)一步討論和基本結(jié)論
通過對美國、法國和澳大利亞的考察，我們可以看到它們在農(nóng)村基本建制單位調(diào)整方面都依據(jù)各自的國情進(jìn)行了探索，并找到了適合自己的發(fā)展路徑。這三種路徑既存在一定的共性特征，但也面臨著一定的發(fā)展困境。
1.基本建制單位重組的動因
從美國、法國和澳大利亞來看，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村人口外流，基本建制單位的人口越來越少。另外。國家提供了越來越多的公共服務(wù)，人們也需要更多的公共服務(wù)，但是較小的單位、較少的人口和資源，導(dǎo)致公共服務(wù)供給成本太高、服務(wù)質(zhì)量較差。因此，每個(gè)國家都面臨著合并基本建制單位的壓力和動力。
對于基本建制單位的合并，不同的國家有不同的制度、不同的民情，因此基本單位合并的難度也會不同。英國、德國、日本等國家的制度和民情方面的因素較易克服，這使得他們的合并難度相對較小，合并速度較快，合并力度較大。但是，美國和法國因?yàn)閲覒椃▽締挝恢亟M規(guī)定比較嚴(yán)格，要求公民投票表決，而且兩個(gè)國家的公民對市鎮(zhèn)寄予了很多個(gè)人的、歷史的情感，美國人認(rèn)為小鎮(zhèn)是自由的精神，法國人認(rèn)為市鎮(zhèn)是民主、共和的精神，簡單合并不為人們所接受，使得難度比較大。因此，超越合并尋找“第三條道路”成為必然選擇。
2.超越合并的“第三條道路”
美國、法國和澳大利亞在不變動農(nóng)村基本建制單位——鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、市鎮(zhèn)或者村鎮(zhèn)等的前提下，在功能上尋求突破辦法。一是根據(jù)某一功能設(shè)置功能性機(jī)構(gòu)，解決功能性的公共服務(wù)需求，如美國的學(xué)區(qū)和特別區(qū)。二是功能性合作，主要是以某個(gè)大的城市或者基本建制單位為核心向鄰近的小規(guī)模的基本建制單位提供某種類型的公共服務(wù)。這種方式可以稱為功能上的“以大帶小”“以強(qiáng)扶弱”。三是以功能需求為目標(biāo)，建立跨單位的公共機(jī)構(gòu)或者虛擬公共機(jī)構(gòu)。這種方式在法國比較普遍。四是功能拆分，即將公共服務(wù)分為供給環(huán)節(jié)和生產(chǎn)環(huán)節(jié)，后者實(shí)施市場化，從而促進(jìn)基本建制單位與相關(guān)主體進(jìn)行市場化合作。其實(shí)，四種方式都是圍繞著服務(wù)功能來進(jìn)行聯(lián)合、合作和重組，而不是地域單位的結(jié)構(gòu)性重組。超越合并的“第三條道路”可以概括為超越簡單的地域單位合并，實(shí)施“功能性重組”。
3.“第三條道路”的實(shí)質(zhì)和局限性
美國、法國和澳大利亞所實(shí)施的基本建制單位的“第三條道路”，其目的是在保證地域單位基本穩(wěn)定的前提下，解決公共服務(wù)供給的規(guī)模性問題。因此，通過跨越基本建制單位的功能性重組被用作最終的破解之道。這種功能性的道路，既保障了基本建制單位的政治需求，又從功能上滿足了規(guī)模性要求，其實(shí)質(zhì)就是以功能重組替代地域單位的合并。
功能性重組的“第三條道路”也造成了諸多問題。一是導(dǎo)致了基層單位林立，特別是美國地方政府單位多、雜、重疊。二是增加了治理成本，功能性重組相對地域性重組或者簡單合并，治理成本增加。雖然在短期來看，簡單合并的成本高，但是從長期來看，治理成本會降低，可以一勞永逸地解決問題。三是提高了功能性單位與基本建制單位之間的職能、責(zé)任的劃分難度。鑒于此，如果能夠以較低的成本、代價(jià)實(shí)現(xiàn)地域單位的合并，其仍然是第一選擇；如果合并難度比較大，合并成本比較高，可以實(shí)施功能性重組；如果有可能，也可以再從功能性重組轉(zhuǎn)到地域性重組。但對于資本密集型公共服務(wù)或者需要更廣闊地域的地方政府合作完成的公共服務(wù)和建設(shè)，依然可以采取“第三條道路”。所以，即使兼并、合并是第一選擇，功能性重組的“第三條道路”仍然有廣闊的發(fā)展空間。
表 2019年1月1日法國市鎮(zhèn)聯(lián)合體的基本情況
作者簡介：鄧大才，華中師范大學(xué)政治科學(xué)高等研究院/中國農(nóng)村研究院教授、博士生導(dǎo)師；郭瑞敏，華中師范大學(xué)政治科學(xué)高等研究院/中國農(nóng)村研究院博士后研究人員。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學(xué)習(xí)與探索》2019年第11期
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