摘要：歷時40多年的市町村“平成大合并”是影響日本基層社會、基層政權(quán)發(fā)展的重大事件。鑒于此，本文從日本市町村“平成大合并”的基本概況入手，分析了影響市町村“平成大合并”的各種因素及“平成大合并”的運作及合并形式，最后論述了市町村“平成大合并”對日本農(nóng)村社會發(fā)展的影響。
關(guān)鍵詞：日本；市町村；“平成大合并”；農(nóng)村社會；影響
從明治時代起，日本在進(jìn)行農(nóng)村經(jīng)濟社會管理過程中，為了降低行政管理成本、促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、提升政府管理的效益及擴大社會公共基礎(chǔ)設(shè)施的使用率，通常會采用拓寬市町村的地域范圍，減少市町村數(shù)目的方式來達(dá)成，學(xué)術(shù)界一般稱之為“市町村大合并”。從日本農(nóng)村地方自治發(fā)展歷史看，在其農(nóng)村基層社會治理中，市町村大合并有3次，即明治維新后的“明治大合并”、第二次世界大戰(zhàn)之后的“昭和大合并”及當(dāng)前的“平成大合并”。“平成大合并”是對日本現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展影響力最大的一次。
1、日本市町村“平成大合并”概況
日本市町村是日本基層政權(quán)組織，也是基層自治團(tuán)體，相當(dāng)于中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村，是維系農(nóng)村社會管理的基本政治單位。1965年，日本政府頒布了《市町村合并特別法例》（以下簡稱《合并特別法》）。該法明確提出了農(nóng)村基層政權(quán)改革的方向，即繼續(xù)支持在基層社會進(jìn)行自主行為的市町村合并，通過合并穩(wěn)定地方自治制度。由此，按照該法拉開了40年（1970-2010年）的市町村大合并高潮，史稱“平成大合并”。盡管在2010年后，市町村的數(shù)目及地域范圍基本上得以確定，但是一些小范圍的合并到現(xiàn)在還是在繼續(xù)進(jìn)行。“平成大合并”大致可以分為兩個時段，第一個時段是從1970-2000年，這30年時間內(nèi)，雖然《合并特別法》明確支持地方政權(quán)自主的合并行為，但實際上這一階段市町村的數(shù)目變化不大，1970年時市町村的個數(shù)為3380個，到2000年的時候還有3213個，與30年的歷史相比，減少的數(shù)目無疑是很小的，可以說是變化不大。第二個階段是從2000-2010年，進(jìn)入21世紀(jì)這短短的10年時間，日本市町村合并的速度與前30年相比大大加快了，從2000-2007年這7年時間，市町村的數(shù)目從原來的3213個減少到1703個，共減少了1510個，從2007-2010年進(jìn)一步減少，到今天，市町村的總數(shù)僅為1346個，但還有進(jìn)一步減少的可能[1]。
2、市町村“平成大合并”的原因
日本自1947年頒布《地方自治法》以來，法律賦予了市町村的地方自治權(quán)，被稱之為地方自治公共團(tuán)體。市町村是否合并及如何合并，完全取決于市町村民的自主選擇，是民主選擇的結(jié)果。但是，“平成大合并”是日本地方自治史上最大的一次合并，除了市町村民自主選擇之外，還有其他的一些因素促成了這次長達(dá)40年的大合并。
2.1受到日本進(jìn)入21世紀(jì)后推行地方分權(quán)改革的影響
進(jìn)入21世紀(jì)后，日本政府推行了一系列的政治行政改革措施，其中地方分權(quán)是改革的重心。2000年日本政府修訂了《地方自治法》，進(jìn)一步確定了市町村基層地方基層政權(quán)的治理原則，即推行“自行決策、自主負(fù)責(zé)”的原則。在此原則的主導(dǎo)下，中央政府及市町村的上一級政府下放國家權(quán)力，強化地方自治權(quán)與自主權(quán)，一般事項均由市町村自行決定，中央政府及上一級政府不再干預(yù)。但是，日本基層數(shù)目眾多的地域狹小的市町村的存在，使得地方分權(quán)難以推行。比如在2005年的時候，市町村人口總數(shù)在3萬人以下的占到了大約50%，甚至有100個市町村的人口不足1000人，最少的僅為50人[2]。人口過少，使得中央政府意識到強推地方分權(quán)可能會引發(fā)市町村之間的惡性競爭，而且也缺少推行地方分權(quán)的人、財、物，因此，合并為其必然之路，唯有如此，才能夠形成一定規(guī)模，有足夠的人口、充足的財稅，才能適應(yīng)地方分權(quán)的需要，這樣，市町村合并就成為了必然的選擇。
2.2受到日本嚴(yán)峻經(jīng)濟形勢的影響
1998年亞洲金融危機，沉重地打擊了日本經(jīng)濟，進(jìn)入21世紀(jì)后，日本經(jīng)濟的泡沫型凸顯，導(dǎo)致了中央財政與地方財政日益困難，減少行政編制及合并數(shù)目龐大的市町村也成為必然選擇。據(jù)日本官房廳資料顯示，從2001-2009年，日本中央政府與地方政府的長期債務(wù)平均每年本金就超過了700萬億日元（100日元約合6.48元人民幣，2017），財政舉步維艱成為政府常態(tài)。而市町村地方政府的財稅來源主要是由地方稅、交付稅、國庫轉(zhuǎn)移金、地方債等組成。其中地方稅是市町村政府自行征收的，但是人口過少的市町村這項稅收根本不能維持市町村政府運轉(zhuǎn)；而交付稅、國庫轉(zhuǎn)移金、地方債這些并非自主財源，而是需要受制于中央政府及上級政府，稱之為依存財源。一直以來，依存財源一直是很多市町村的主要財稅來源，尤其是一些人口少、高齡化人口多的市町村，這種情況更為嚴(yán)重。比如像小野縣的巖手町在2008年的時候，其依存財源占到了其財政收入的75.2%，邢內(nèi)縣的山內(nèi)町在2009年的時候其依存財源占到其財政收入的78%。依存財源的比例過高，對地方自治與地方分權(quán)產(chǎn)生諸多的不利影響，比如，第一，使得市町村受制于中央政府或上級政府，影響其自主權(quán)與自治權(quán)的行使。第二，使得中央財政或上級財政的轉(zhuǎn)移支付壓力陡增。第三，使得中央財政或上級財政轉(zhuǎn)移支付的資金使用難以形成最大化、規(guī)模化效益。因此，推行市町村的合并，擴大市町村的規(guī)模，就成為改變市町村財政狀況，減少中央財政或上級財政轉(zhuǎn)移支付壓力的重要途徑。為此，日本官房廳做了一個測算，即便是合并30%的市町村，市町村長官及議員的數(shù)量將會減少25000人，工資支出將會減少1500億日元[3]。此外，市町村合并后，一些社會公共設(shè)施建設(shè)的投資也會減少，避免了過度的重復(fù)建設(shè)及重復(fù)投資。同時，對于原來一些人口少、地域小的市町村無法進(jìn)行大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，合并之后，則可以進(jìn)行大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共資源的配置效應(yīng)。所以，日本政府從2000年起，不斷出臺各種政策刺激措施，包括財政支持、地方債免除等優(yōu)惠條件，鼓勵地域相近、人口較少的市町村加快合并速度。事實上，日本政府的刺激政策起到了很好的效果，從2000-2010年，日本市町村的合并速度是歷史上最快的。
2.3受到農(nóng)村人口高齡少子化的影響
任何一個社會要保持人口正常更替，其生育率及人口老齡化必須保持在合適的比例上。日本在20世紀(jì)60年代，平均每個女性生育2.18個孩子，到了20世紀(jì)70年代，這個指標(biāo)降到了2.05個，到2005年的時候只有1.01個。這只是全國的平均統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在農(nóng)村社會這個指標(biāo)會更低，在2005年日本農(nóng)村平均每個女性生育不到1個孩子。少子化社會的到來，加之人口的老齡化，尤其是山區(qū)農(nóng)村表現(xiàn)得更為明顯。日本政府意識到，少子化、老齡化社會在其農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)是主流趨勢，市町村要維持其正常的運轉(zhuǎn)，必須要聚集一定數(shù)量的人口。在此背景下，市町村的合并也就成為必然了。
2.4受到信息化、交通圈擴大的影響
日本市町村之所以能夠在2000年后合并速度得到了前所未有的加快，在很大程度上是受到了信息社會到來的影響，互聯(lián)網(wǎng)、電子商務(wù)的日益普及，加之交通圈的擴大，在很大程度了擴展了民眾的生活圈。比如以交通為例，2006年行山縣的佐游町共有人口18230人，家庭戶數(shù)是5102戶，該町卻保有各類車輛15639臺，基本上1.1個人就有一輛車，顯然，交通工具的改善縮短了人與人之間的空間距離。此外，在一些公共基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)上，由于交通、通信的發(fā)達(dá)，也突破了過去市町村的地理界線，尤其是一些人口較少的村、町在公共設(shè)施或服務(wù)上比較落后，這些村民就會選擇到其他的町、村使用公共設(shè)施或是服務(wù)。比如據(jù)日本總務(wù)廳在2002-2007年的統(tǒng)計顯示，黑川縣的河大町、大箱町、珩樹町、府谷町這4個町的醫(yī)院并沒有嚴(yán)格按照地理界線提供醫(yī)療服務(wù)，尤其是在居家養(yǎng)老上，其中府谷町的醫(yī)院養(yǎng)老病人基本上是來自黑川縣的其他町村[4]。由此可以看到，即便是在農(nóng)村地區(qū)，交通、通信的發(fā)達(dá)，民眾的活動范圍早已超過了原有的行政地理界線，各種跨市町村的區(qū)域界線的服務(wù)也越來也多，這樣就會導(dǎo)致一些市町村的公共設(shè)施處于閑置狀態(tài)，合并既能夠提高這些公共資源的利用率，也是人際關(guān)系交往擴大的客觀需要。
2.5受到町村改市條件放寬的影響
町村改市是日本城市化的一種方式，從行政級別上看，市町村是一樣的，都是基層自治政權(quán)，但是“市”建制的城市化味道更濃厚一些。在2000年前，日本政府對于町村改市的要求是比較嚴(yán)格的，具體而言有以下要求：第一，改市需要聚集人口5萬人以上。第二，從事非農(nóng)業(yè)（包括農(nóng)林牧副漁）的人口至少超過65%。第三，房屋聯(lián)排街道要占到街道總數(shù)的65%以上。從2000年后，日本政府為了鼓勵市町村的合并，不斷出臺優(yōu)惠政策，降低町村改市的條件，其中最重要的條件就是人口要求，2002年日本政府正式將原來要求的5萬人改為3萬人，這樣幾個町村的人口加起來就會達(dá)到3萬，一些有市制偏好的町村在人口上就達(dá)到了要求，符合改市的條件，自然這對于町村合并也帶來了促進(jìn)作用。
3、市町村“平成大合并”的運作與形式
3.1合并的運作
市町村是日本基層政權(quán)組織，也是具有自治權(quán)的地方團(tuán)體，在合并的過程中，市町村民們有最終的決定權(quán)。為了體現(xiàn)合并的公平、公正、公開的原則，通常情況下有合并意向的幾個市町村議會按照《地方自治法》的要求，成立一個臨時性的協(xié)商機構(gòu)---合并協(xié)商會，該機構(gòu)雖然臨時性的，但在合并中代表民意行使執(zhí)行權(quán)，合并完成后即宣告解散。合并協(xié)商會實行的是委員會制，一般而言，是由合并各方的市町村行政首長、政府主要官員、議員以及按照《地方自治法》要求的一定民意代表共同組成。合并協(xié)商會作為一個執(zhí)行機構(gòu)，其協(xié)商的內(nèi)容有很多，主要是涉及合并中及合并后的一些問題，如合并的方式、合并的時間、合并后的名稱、合并涉及的財稅問題、合并后的議會組成、合并后征稅方式、合并后的行政首長選舉問題等。當(dāng)然，還有一些需要討論的問題也可以在此協(xié)商。協(xié)商過程中所有的信息必須要公開透明，不能違背民意，所有的問題均需要在各市町村的網(wǎng)站或是信息公開欄上予以公布，合并協(xié)商會討論過程及結(jié)果也必須隨時向全體民眾披露。合并協(xié)商會對討論的問題具有最終的決定權(quán)，但當(dāng)合并涉及重大分歧的時候，合并協(xié)商會無權(quán)決定，必須要舉行合并各方的全民投票公決。比如在2006年北海道的東野村、奉浦村、芒田町3町村決定合并成立新的柊葉町，并且成立了合并協(xié)商會，經(jīng)過了一年半的協(xié)商，但各方還是分歧較大，奉浦村的全體村民投票最后決定放棄，最終合并未能成功[5]。
3.2合并的形式
第一，新設(shè)合并。這種合并方式是指全部廢除合并各方原有的市町村建制，重新組成一個新的市町村。市町村在日本法律上均具有法人資格，是重要的團(tuán)體法人。通過新設(shè)合并，合并各方原有的法人資格喪失，自然各方原有的行政長官、議員等均喪失任職資格。合并之后新的市町村的行政長官、政府主要官員、議員等均需要全體市町村民重新選舉產(chǎn)生。這種合并形式通常在規(guī)模、人口差不多的市町村之間進(jìn)行，是一種對等形式的合并。比如2007年日本歌山縣的集盃村、金烏町、清鼓町3個町村決定合并，成立新的有田町，這3個町村的條件大致差不多，人口、面積也無多大差異，采用的就是新設(shè)合并的方式，原有的3個名稱均不再沿用。合并之后，町長、議員均要重新選舉，原來的3個町長均沒有再次當(dāng)選新町長，而是重新選舉了另外一人擔(dān)任新町長，議員的選舉也很重要，原來的議員由于町村法人資格喪失，其身份也自然喪失，所以議員不能自然轉(zhuǎn)任，需要重新選舉。
第二，編入合并。這種合并方式又稱之為吸收入合并，是在合并各方市町村的條件不對等的情況下，其中人口較多、規(guī)模較大的一個市町村去合并其他的市町村。較大的這個市町村的法人資格可以保留，其他被并入的各方法人資格喪失。同樣的，被保留法人資格的市町村其行政首長、議員的資格與身份繼續(xù)保留，并繼續(xù)行使權(quán)利，等到下次選舉；而法人資格喪失的市町村其行政首長、議員資格喪失。比如2008年，新潟市與新進(jìn)市、武田村、越甸町等13個市町村協(xié)商合并時，新潟市無論是人口還是面積、公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面均具有較大的優(yōu)勢，其他的12個市町村在吸收到新的新潟市過程中，喪失法人資格，原有的名稱也不再沿用，市長也由原新潟市長擔(dān)任，新潟市原有的55名議員也保留任職資格，其他的12個市町村根據(jù)各自的人口、規(guī)模增補的議員需要等到下次重新選舉[6]。
4、市町村“平成大合并”對日本農(nóng)村社會發(fā)展的影響
“平成大合并”作為一個持續(xù)了40年的市町村大合并過程，對日本的地方自治及農(nóng)村社會發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。同時也應(yīng)該看到，市町村大合并的過程并不會停止，因此，其影響也會不斷地發(fā)展。總體而言，具有以下幾個方面。
4.1擴大了居民生活圈，提升了公共設(shè)施及服務(wù)的使用范圍
日本作為一個發(fā)達(dá)國家，其農(nóng)村地區(qū)的車輛保有量位居世界前列，城鄉(xiāng)的公共交通網(wǎng)絡(luò)亦十分發(fā)達(dá)，互聯(lián)網(wǎng)在農(nóng)村地區(qū)也已經(jīng)普及，由此導(dǎo)致了民眾活動范圍的擴大。在市町村合并之前，各市町村的各類公共基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)其服務(wù)對象僅僅是本市町村的居民，如像圖書館、醫(yī)院、體育館等。即便是兩個市町村交界處的居民要使用不屬于本市町村的公共設(shè)施及服務(wù)，也需要支付一定的費用，這對于一些不愿意支付費用的居民而言就需要到較遠(yuǎn)的本市町村區(qū)域內(nèi)使用這些設(shè)施或接受公共服務(wù)，無形中增加了居民的生活成本支出。隨著市町村的合并，這些問題就迎刃而解，各類公共基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)為居民提供了更多的選擇，也大大提高這些公共設(shè)施及服務(wù)的使用率。比如，新潟市與其他的12個市町村合并后，其他的那些市町村少子化嚴(yán)重的保育院就可以在整個新潟市范圍內(nèi)得到較好的使用，大大提高這些閑置公共設(shè)施的使用率。
4.2“村”建制的大量合并撤銷，推進(jìn)了日本城市化進(jìn)程
町村是最基層的自治團(tuán)體，雖然其法律地位是一樣的，但“村”是最能體現(xiàn)農(nóng)村色彩的，也是最具有鄉(xiāng)土意味的。經(jīng)過“平成大合并”的推進(jìn)，今天日本“村”已經(jīng)在市町村中是數(shù)目是最少的，只有175個，而且分布也不均衡，有13個縣已經(jīng)沒有“村”，這些縣占到都道府縣數(shù)總數(shù)的30%，有21個縣有1～5個“村”，保留“村”最多的是長野縣，有31個[7]。在日本城市化進(jìn)程中，大部分的市是經(jīng)過市町村合并而形成的，只有少數(shù)市是經(jīng)過自然由村-町-市的演變，這種演變需要經(jīng)濟的發(fā)展及人口的推動。所以，市町村合并始終是日本城市化的途徑之一，40年的“平成大合并”無疑也是日本城市化高速發(fā)展時期，只要市町村合并不停止，城市化進(jìn)程也不會停止。
4.3市町村大合并提升了市町村的對外形象
市町村雖然同屬基層政權(quán)與自治團(tuán)體，但是在經(jīng)濟社會發(fā)展上還是有差異的。“町村”更多的是體現(xiàn)其鄉(xiāng)土、農(nóng)村、偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟較為落后的一面，“市”則體現(xiàn)的是城市、繁華、經(jīng)濟發(fā)達(dá)等特征。而事實上也是如此，總體來看，“市”比“町村”要發(fā)達(dá)一些，人口比較多，地域面積也比較大。在市町村大合并中，滿足了人們向往城市生活的心理與期望，也有助于提升市町村的形象，在合并的過程中，町村變成了市，最大的好處就是能夠?qū)⒛贻p人留下來，這對老齡化的日本社會是非常重要的，年輕勞動力留下后，對這些基層地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展具有較大的促進(jìn)作用。除此之外，在合并改市之后，對于承接大城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移也有更大的吸引力。
4.4在市町村大合并中，通過城鄉(xiāng)一體化帶動了一批田園型城市的出現(xiàn)
市町村，村更多的是鄉(xiāng)村，町介入村與市之間，町本身已經(jīng)含有都市的因素在內(nèi)。從市町村本身的發(fā)展來看，體現(xiàn)了城市與農(nóng)村的有機融合，在大合并后，基本上是村中有城市、城市有鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，形成了日本特色的田園型都市，這也體現(xiàn)人與自然和諧的一面。比如像新潟市就是這種田園城市的典型，經(jīng)過2005年的大合并，新潟市到2007年的時候，其人口已經(jīng)達(dá)到了80萬人，面積達(dá)到了736km2，人口密度比之前下降了近一半，一些重要的評價指標(biāo)，如農(nóng)田面積、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值、糧食自給率等均有了很大的提升。新潟市在合并之后，其發(fā)展目標(biāo)就是將都市與田園融為一體，發(fā)展高品質(zhì)的差異性農(nóng)業(yè)，促進(jìn)工商業(yè)與農(nóng)業(yè)的結(jié)合，到今天，新潟市的上述各項指標(biāo)均已經(jīng)位居日本同級地區(qū)的首位，市町村合并取得了較好的成效[8]。類似于新潟市這樣的田園城市，是很多地區(qū)市町村合并的目標(biāo)，也是日本城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的獨特之路。
4.5市町村大合并提高了基層政府的行政服務(wù)能力與質(zhì)量
市町村合并后，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，都市與農(nóng)村融為一體。面對合并后的城鄉(xiāng)居民，對市町村政府的行政服務(wù)提出了較高的要求，且隨著社會多元化的發(fā)展，人們對政府提供的公共服務(wù)有著更高的期待。如前所述，市町村合并后政府工作人員得以減少，財政狀況得到了較為明顯的改善，在財政狀況好轉(zhuǎn)的情況下，對于一些專業(yè)服務(wù)（如環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)規(guī)劃等）就會配備一些專業(yè)的人員，這無疑大大提高了公共服務(wù)的質(zhì)量，提升政府的服務(wù)能力。
當(dāng)然，“平成大合并”是日本地方政治史上的大事，有很多的積極作用。但是，也可能會帶來一些負(fù)面的影響。第一，合并之后市町村的地域范圍擴大了，拉遠(yuǎn)了政府與民眾之間的距離，使得民眾與政府之間的意見溝通可能會不暢。第二，合并之后的市町村一般是由合并之前的市町村規(guī)模較大、人口較多的那些市町村政府控制公共事務(wù)，對于一些合并之前較小的市町村，其本身固有的歷史、文化、傳統(tǒng)等可能會受到漠視，對這些歷史文化的傳承可能會產(chǎn)生不利影響[9]。第三，在一些大市與小町村合并，合并后的一些小町村的特色產(chǎn)業(yè)可能得不到政府的支持，小町村的一些居民意見可能難以在議會中通過。
參考文獻(xiàn)：略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：世界農(nóng)業(yè)（2017.03）
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