【摘 要】自村莊合并提出并實(shí)踐以來，學(xué)術(shù)界對其展開了廣泛而充分的研究，國外學(xué)者主要側(cè)重于將其與地方政府合并放在一起研究，側(cè)重合并原因、方式、保障、結(jié)果的探討；國內(nèi)學(xué)者主要是從必要性、方式、農(nóng)民合法權(quán)益保護(hù)、法律規(guī)范等方面進(jìn)行闡述，他們的研究成果對當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有著重要的意義，但也存在著實(shí)踐基礎(chǔ)不充分、視角片面等問題。在城鎮(zhèn)化背景下，對村莊合并的國內(nèi)外研究有助于我們了解國內(nèi)外學(xué)者研究視角和內(nèi)容，進(jìn)一步把握村莊合并實(shí)踐中的不足，以期進(jìn)一步改進(jìn)。
【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化；村莊合并；鄉(xiāng)村治理
“村莊合并”是改善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、加快農(nóng)村城市化的重要舉措。2014年中央一號文件確定：“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制”。我國的城鎮(zhèn)化率目前已達(dá)到53.73%，與世界平均水平相當(dāng)。但城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)了大量農(nóng)村土地房屋閑置、鄉(xiāng)村凋敝現(xiàn)象，進(jìn)而也伴隨著教育、衛(wèi)生、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的嚴(yán)重不平衡。為了有效解決這些問題，2004年中央1號文件明確確定在有條件的地方進(jìn)行村莊合并。2007年中央1號文件再次明確提出：“治理農(nóng)村人居環(huán)境，搞好村莊治理規(guī)劃和試點(diǎn)，節(jié)約農(nóng)村建設(shè)用地。”2008年中國農(nóng)村出現(xiàn)大村莊發(fā)展趨勢，浙魯蘇基層政府力推鄉(xiāng)村合并。與此同時，河北、河南、天津、安徽等地也進(jìn)行大范圍的鄉(xiāng)村合并。
實(shí)際上，村莊合并是繼農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革、不同省區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并之后推出的又一農(nóng)村重大改革。對此問題國內(nèi)外學(xué)者從不同角度、不同的學(xué)科領(lǐng)域進(jìn)行了深入細(xì)致的研究，取得了許多豐碩的成果，對于促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展具有重大理論和實(shí)踐意義。
一、國外研究綜述
在西方國家，村也是一級地方政府，因此國外學(xué)者是將村莊合并的問題放在地方政府合并內(nèi)一起進(jìn)行研究的(文森特·奧斯特羅姆，2004；埃里克·阿爾貝克，2005；梅爾維爾·麥克米蘭，2005)。國外學(xué)者對此的關(guān)注始于上個世紀(jì)60年代，如歐美的農(nóng)村基層政府合并、日本的造村運(yùn)動等等。他們關(guān)于村莊合并的相關(guān)研究主要有：
1.合并原因的探討
對于合并原因的認(rèn)識，大致有以下幾種觀點(diǎn)：
第一種觀點(diǎn)認(rèn)為地方政府合并是基于財(cái)政能力下降，合并為了提高地方財(cái)政能力。如埃里克·阿爾貝克認(rèn)為，挪威地方政府合并是為了“提高地方財(cái)政能力，保障地方自治”(埃里克·阿爾貝克，2005)[1]。澳大利亞昆士蘭地方政府合并的根本原因也在于地方政府在財(cái)政的可持續(xù)能力上存在著巨大的困境。它通過財(cái)政公司以及其它機(jī)構(gòu)的調(diào)查報(bào)告，為地方政府的合并與重組提供非常有說服力的理由和數(shù)據(jù)。
第二種觀點(diǎn)認(rèn)為“解決城市化與郊區(qū)化問題”。赫爾穆特·沃爾曼認(rèn)為，德、美兩國的城市化形成了人口大量聚集在城市狹小空間內(nèi)，而郊區(qū)化則造成了人口及權(quán)力管轄范圍的分散問題，在此背景下，人們寄希望于一種“中心———地方”體制解決這些問題，“統(tǒng)一的社區(qū)、統(tǒng)一的政府”成為基層政府改革的目標(biāo)與方向，通過多樣化的基層合并，努力形成跨行政區(qū)劃的統(tǒng)一政府來調(diào)節(jié)稅收與服務(wù)(赫爾穆特·沃爾曼，2005，VirginiaGra，1997)[2]。
第三種觀點(diǎn)認(rèn)為“實(shí)現(xiàn)國家福利的地方化”。埃里克·阿姆納認(rèn)為，20世紀(jì)30年代之后，英國逐漸進(jìn)入福利國家時期，福利國家政策在地方政府的各個層級被執(zhí)行，基層政府也不例外。同樣瑞典也是一個典型分權(quán)的福利國家，在瑞典社會中，國家服務(wù)的發(fā)展即被看成是地方性福利的發(fā)展。地方福利的實(shí)現(xiàn)更多地依賴于自由市鎮(zhèn)(埃里克·阿姆納，2005)。赫爾穆特·沃爾曼認(rèn)為，在德國，除完成地方自治的相關(guān)事務(wù)外，基層政府尤其是縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)還要執(zhí)行國家委托給它們的任務(wù)和職責(zé)。屬于社會自治范圍的政策職能也是德國基層政府傳統(tǒng)中的重要組成部分，因此德國被稱為“地方福利國家”。但實(shí)際上許多規(guī)模小、人口少的基層政府卻無法勝任，在“北萊茵———威斯特法倫州，未來合理人口規(guī)模約為8000人，只有這樣才可能設(shè)置帶有操場和游泳池的小學(xué)校、敬老院和藥店”(赫爾穆特·沃爾曼，2005)[3]。
第四種觀點(diǎn)認(rèn)為“提高效率、促進(jìn)節(jié)約”。如加拿大理查德·廷德爾、蘇珊·諾布斯·廷德爾認(rèn)為加拿大“新斯科舍、新布倫克和魁北克在過去十年采取的城市合并，也都以促進(jìn)成本節(jié)約為開場白”。通過合并與重組，建立的一些規(guī)模適度的行政區(qū)，通過靈活的體制滿足了分散地區(qū)和跨城市的服務(wù)需求，并且“在該體制下仍保留現(xiàn)有的城市單位，從而有助于保留原有的社區(qū)意識，有助于維持行政區(qū)內(nèi)的多樣性，并且有助于保證城市系統(tǒng)內(nèi)的通達(dá)和回應(yīng)(理查德·廷德爾、蘇珊·諾布斯·廷德爾，2005)[4]。
2.合并方式的探討
對此大體可分為三類：
第一類是激進(jìn)的“北歐模式”，如英國、瑞典(赫爾穆特·沃爾曼，2004)。丹麥學(xué)者埃里克·阿爾貝克認(rèn)為，瑞典是合并幅度最大的國家。它采取連個階段：第一階段強(qiáng)制統(tǒng)一推行合并，合并的結(jié)果是鄉(xiāng)村市鎮(zhèn)數(shù)目從2281下降到816，總數(shù)由2498個下降到了1037個，自治市鎮(zhèn)數(shù)目很快就降了一半，人口上升了一倍。第二階段采取自愿與漸進(jìn)式合并，結(jié)果合并進(jìn)程緩慢。英國英格蘭委員會的報(bào)告曾經(jīng)因?yàn)檫^于激進(jìn)被政府否定，1974年《地方政府改革法案》被通過，英格蘭和威爾士的1000多個包括城市、市鎮(zhèn)和農(nóng)村的區(qū)議會被合并為333個區(qū)議會。這與上個世紀(jì)60年代歐洲地區(qū)的其它國家區(qū)域改革相比，英國改革更為激進(jìn)(埃里克·阿爾貝克，2005)[5]。
第二類是中間道路類型的如德國的“自愿 強(qiáng)制”方式，挪威的“先立法后強(qiáng)制”方式(赫爾穆特·沃爾曼，2005；埃里克·阿爾貝克，2005)。赫爾穆特·沃爾曼認(rèn)為，德國首先是按照“自愿改革”原則推行，州政府同時出臺鼓勵措施進(jìn)行保障。但也有的州實(shí)施強(qiáng)制措施。因此總體而言，各州因地制宜，合并策略既沒有北歐那么激進(jìn)，同時比南歐更積極，屬介于北歐和南歐的中間道路。在德國各州中，北萊茵－威斯特法倫和黑森州，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合并比例較高，合并后鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量減幅都超過了80%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口達(dá)萬人以上，與北歐型非常接近；而在萊茵蘭－普法爾茨和石勒蘇益格－荷爾斯泰因州，合并比例卻很低，合并減幅只有20%左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口在合并后也只有2000人左右，與南歐型更接近。挪威合并政策的折衷性主要體現(xiàn)在合并策略的前后改變。在早期，挪威主要推行的是中央政府通過立法強(qiáng)制合并。在這種強(qiáng)制施下，合并幅度較大，效果非常明顯，合并目韋基本實(shí)現(xiàn)。但又由于其引發(fā)爭議特別是在地上遭到了抵制和阻力，合并就此停止，甚至某些地方出現(xiàn)了立法反對強(qiáng)制合并(赫爾穆特·爾曼，2005)。
第三類是相對緩和型的“南歐模式”，法的“自愿合并”和美國的“立法 公民投票”式(RogerL.Kemp，1999)；羅納德·J·奧克認(rèn)為，美國的基層合并中除了學(xué)區(qū)合并真正現(xiàn)外其余的合并幾乎從來沒有發(fā)生過，盡管T多人都鼓動。其原因主要是：在美國這樣的主社會中，政府決策要想在基層中得到實(shí)施，必須要得到公民投票的贊成，而事實(shí)是，無論是中心還是郊區(qū)，大部分選民在表決中反對這豐的改革建議(羅納德·J·奧克森，2005)。[6]
3.合并的法律保障
通常情況下，西方政府和學(xué)者都非常看重法律在基層合并中的地位和作用。埃里克·阿爾貝克認(rèn)為，歐洲國家普遍重視法律的保障，英、德、丹麥等都頒布相關(guān)法律保障合并的進(jìn)行(埃里克·阿爾貝克，2005)。赫爾穆特·沃爾曼、埃克哈特·施羅德也認(rèn)為，在英國中央政府改造了“維多利亞式的地方政府體系”，地方政府?dāng)?shù)量的減少與1972年頒布的《地方政府改革法案》緊密相連(赫爾穆特·沃爾曼、埃克哈特·施羅德，2004)。［3］正是這項(xiàng)法案，使威爾士和英格蘭原有的1250個自治市鎮(zhèn)、城市和農(nóng)村的區(qū)議會被合并為333個區(qū)議會。在德國，起初的合并也是在各州范圍內(nèi)自愿進(jìn)行的，但在實(shí)施過程中，真正執(zhí)行改革方案的只有不到1/3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，到最后，州議會根據(jù)形勢制定新的法律，促使其強(qiáng)制執(zhí)行新的“地區(qū)界限的劃定”。丹麥也在1970年頒布《地方政府法案》，一方面用法律形式來鞏固前期合并改革的成果，另一方面，為順利推行下一步的地方政府改革提供法律保障(埃里克·阿爾貝克，2005)[1]。挪威基層政府合并也是基于基層政府改革法案，雖然這項(xiàng)法案是以委員會的合并報(bào)告為基礎(chǔ)提出來的。美國許多縣市合并是州通過特別立法的方式進(jìn)行的，從1805年新奧爾良市與奧爾良縣的合并，一直到二戰(zhàn)之前的九次縣市合并基本都是通過州立法實(shí)現(xiàn)的。后來通過進(jìn)步黨人運(yùn)動，有更多州通過一般性立法來處理地方事務(wù)。[7]加拿大在涉及地方政府的合并與重組的法律方面，一些省政府擁有明確的立法權(quán)，例如城市合并與重組的區(qū)劃法就是地方法規(guī)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。澳大利亞昆士蘭州地方政府通過了《2007年地方政府改革實(shí)施法案》，雖然在這項(xiàng)議案中帶有明顯的強(qiáng)制性一條備受爭議，但卻最終通過。此后，澳大利亞昆士蘭地方政府合并才進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性的階段。
二、國內(nèi)研究綜述
在我國，村不是一級地方政府，村莊合并的問題是與地方政府合并區(qū)別進(jìn)行討論的，國內(nèi)學(xué)者對此的關(guān)注是上個世紀(jì)80年代，城鎮(zhèn)化的到來將村莊合并推向了高潮。相關(guān)研究主要有：
1.村莊合并的必要性
這一問題上主要有三種觀點(diǎn)：
一是贊成論。中國著名三農(nóng)問題研究專家高以諾認(rèn)為“大村莊制”是農(nóng)村治理的一種積極的方式，在建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，促使農(nóng)村資源整合及有效利用，為農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程等方面發(fā)揮著積極的作用。村莊合并使“農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定”，能真正推動廣大農(nóng)村組織管理形式由村民自治邁入“社區(qū)化管理”、“農(nóng)村變社區(qū)、農(nóng)民成市民”。這與城鎮(zhèn)化的最終目標(biāo)不謀而合(高以諾，2010)。[8]
二是反對論。正如中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田所言：“滅村運(yùn)動是要地不要人，本質(zhì)就是要賣地掙錢，它將導(dǎo)致農(nóng)民‘上樓致貧’，同時，庸俗化的城市化破壞了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土文明。”他認(rèn)為，進(jìn)行村莊合并，政府目的不純，一味盲目“上樓”，農(nóng)民無法解除后顧之憂(鄭風(fēng)田，2011)；中國政法大學(xué)法學(xué)院王建勛教授認(rèn)為：消滅村莊的行為是“偽城市化”、“偽現(xiàn)代化”，是強(qiáng)加意志到農(nóng)民身上。所謂的“并村并居”是對農(nóng)民自由意愿的忽視，“遷村并居”更是一種掠奪農(nóng)民資源的偽城市化政策(王建勛，2011)。
三是完善論。這種觀點(diǎn)認(rèn)為村莊合并有其一定的必要性，但要注意方式方法。中國改革基金會國民經(jīng)濟(jì)研究所副所長王小魯研究員認(rèn)為：目前中國正于城市化的轉(zhuǎn)折時期，我國的城鎮(zhèn)化率離發(fā)達(dá)國家的水平還有一段距離，在進(jìn)入發(fā)達(dá)國家行列時，城鎮(zhèn)化率要達(dá)到70%－80%。這意味著今后還有4億多農(nóng)民要進(jìn)入城市，這是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。另一方面，大規(guī)模的村莊合并存在很多問題，例如涉及農(nóng)民的土地出讓金制度并不規(guī)范，造成對農(nóng)民的事實(shí)掠奪，滋生貪污腐敗，這些現(xiàn)象必須防治。對村莊合并，簡單地說好或壞都是片面的，應(yīng)該從長計(jì)議，逐步完善，在發(fā)達(dá)地區(qū)周圍已經(jīng)城鎮(zhèn)化的地方可實(shí)行村莊合并。從長遠(yuǎn)來看，并村活動在少數(shù)條件成熟的地方可以繼續(xù)，但是全國推廣需要慎重(王小魯，2011)；中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英教授認(rèn)為“遷村并舉要規(guī)范，不能禁止。”(黨國英，2011)。村莊改造目前在中國是必須的，它在一定程度上是可以化解城市建設(shè)用地短缺問題，同時對于一個人口大國，耕地增加意義非常重大。但在村莊整治、實(shí)行集中化居住過程中，尊重農(nóng)民意愿，不要搞“搬凈趕絕”(黨國英，2011)。中央政府應(yīng)避免提“大村莊制”(黨國英，2008)。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)民問題研究所所長朱啟臻教授認(rèn)為村落的存在是必然的。中國村落的發(fā)展有其特色，大體分幾種情形：一類是因其不適合人類居住，注定要消亡的；一類因其位于交通要沖，最終成為城鎮(zhèn)；還有一類可能永不消失，不以人的意志為轉(zhuǎn)移(朱啟臻，2011)。中國政法大學(xué)法學(xué)院許身健教授認(rèn)為，城市化是大趨勢，但村莊合并這種城市化的方式要認(rèn)真思考，不能剝奪農(nóng)民選擇自己生活方式的自由，城市化要走一個自然的過程(許身健，2011)。[9]
2.村莊合并中的村民自治與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題
主要有兩種看法：
一種側(cè)重于積極角度。高以諾認(rèn)為，村莊合并后，在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)村民自治邁入社區(qū)化管理，兩者之間并不矛盾(高以諾，2008)。
另一種側(cè)重于消極角度，現(xiàn)實(shí)行政主導(dǎo)下的村莊合并并沒有尊重農(nóng)民意愿和利益，甚至侵犯農(nóng)民權(quán)益；沒有遵循民主決策、管理、監(jiān)督程序，反而對村民自治會造成一定程度的損害(黃建，2008；項(xiàng)繼權(quán)，2008)。華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心教授項(xiàng)繼權(quán)直言：有的省份，急于大規(guī)模推行村莊合并，強(qiáng)力推行農(nóng)民集中居住，節(jié)約土地空間發(fā)展經(jīng)濟(jì)。假如在沒有城鎮(zhèn)化的農(nóng)村實(shí)施，不僅給農(nóng)民生產(chǎn)生活帶來諸多不便，增加成本，而且還會破壞中國鄉(xiāng)村文化風(fēng)貌。“有的地方片面理解中央文件精神，還打著這種旗號建設(shè)社會主義新農(nóng)村，在我看來，這簡直會導(dǎo)致一場巨大的災(zāi)難”(項(xiàng)繼權(quán)，2008)。[10]著名律師周澤指出尊重農(nóng)民意愿比單純討論政策更具有現(xiàn)實(shí)意義。農(nóng)民有權(quán)選擇以什么方式維系自己的生存發(fā)展、有權(quán)選擇以何種方式為國家做貢獻(xiàn)。另外，一味的城市化是否利大于弊值得深思。如果城市化到一定程度，國家的糧食生產(chǎn)如何保障?農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)如何完成?這都是要思考的問題(周澤，2011)。[9]鄭風(fēng)田教授針對農(nóng)民上樓致貧問題表示擔(dān)憂，他認(rèn)為本身承擔(dān)著生產(chǎn)與生活功能的宅基地在農(nóng)民上樓后，許多功能喪失。物業(yè)費(fèi)、取暖費(fèi)、通下水道等等問題接踵而來，給農(nóng)民造成許多新的困擾。在我國中西部還是以農(nóng)業(yè)為主，缺少農(nóng)村工業(yè)。農(nóng)民上樓就像是被革命，上樓致貧。(鄭風(fēng)田，2011)。[9]搜狐網(wǎng)新聞主編王永超認(rèn)為：村莊合并到目前為止是一種“大躍進(jìn)”，從目前農(nóng)民各方面的反映來看是又一次的大掠奪。我們現(xiàn)在村莊合并給農(nóng)民補(bǔ)償，是從物質(zhì)方面來考慮，而幸福感不僅僅是物質(zhì)的，還應(yīng)當(dāng)有傳統(tǒng)的生活習(xí)慣、人與人之間的情感等。不是說政府給的補(bǔ)償夠了，農(nóng)民就幸福了。村莊合并可能會出現(xiàn)短暫的繁榮，而更大的問題在后面。所以，制定政策不應(yīng)當(dāng)僅僅考慮國家、GDP、經(jīng)濟(jì)利益、政績，而應(yīng)當(dāng)從被政策牽涉的這些人的幸福感來考慮。“要為農(nóng)民考慮長遠(yuǎn)利益，而不是打著增加農(nóng)民收入的旗號，這最終的結(jié)果是農(nóng)民的收入一次性增加了，但是一次性補(bǔ)償完了之后，農(nóng)民的錢用完了怎么辦?可能會出現(xiàn)短暫的繁榮，而更大的問題在后面，甚至是滅頂之災(zāi)”(王永超，2011)。中國政法大學(xué)法學(xué)院副院長何兵教授認(rèn)為：政府如果為了利益一味進(jìn)行偽城市化，結(jié)果會非常危險(xiǎn)。全面考慮農(nóng)民需求、合理進(jìn)行政策引導(dǎo)方為上策(何兵，2011)。黨國英認(rèn)為，在村莊合并及選擇居住方式上，一定要尊重農(nóng)民意愿。根據(jù)他的調(diào)查，農(nóng)民在短期內(nèi)很難下決心做專業(yè)農(nóng)戶，盡管大部分農(nóng)戶會選擇進(jìn)城生活，但專業(yè)農(nóng)戶卻不愿。只有尊重農(nóng)民意愿，給予農(nóng)民足夠的選擇時間和空間，才真正有利于農(nóng)民的發(fā)展。(黨國英，2011)。[9]
3.村莊合并中的法律規(guī)范
土地是農(nóng)民的最后保障。2004年國土資源部推行“城縣建設(shè)用地增減掛鉤”政策是為了加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的規(guī)劃建設(shè)，但在實(shí)施過程中，有些地方出現(xiàn)了偏差。對此政策的看法大體有兩種：
一是認(rèn)為應(yīng)保留此政策，如黨國英認(rèn)為“增減掛鉤政策”能夠發(fā)揮積極作用，對于執(zhí)行過程中的偏差，可以逐步糾正和“完善”。他說：“通過‘增減掛鉤’政策合并村莊可節(jié)約出土地達(dá)1.5億畝，扣除城市建設(shè)用地，可新增耕地7700萬畝。新增建設(shè)用地7300萬畝，最終全部用來發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，每年可提供新增GDP達(dá)164萬億之多”(黨國英，2011)。[9]
二是認(rèn)為應(yīng)該撤銷此政策。鄭風(fēng)田教授認(rèn)為：打著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌借口的滅村運(yùn)動，不過是一種賣地不要人的土地財(cái)政沖動。首先，各地的農(nóng)民在增減掛鉤政策里得到的收益都很少。不管以什么名目，其核心都是在侵吞農(nóng)民的宅基地權(quán)益，宅基地不是‘唐僧肉’。其次，現(xiàn)在各地政府以瘦地?fù)Q肥地，威脅國家糧食安全(鄭風(fēng)田，2011)。王建勛認(rèn)為：‘增減掛鉤’要取消。這是詭計(jì)，就是要把農(nóng)民土地搞到手(王建勛，2011)。[8]
4.村莊合并的方式
黨國英認(rèn)為，村莊合并有兩種基本方式：一是單純做行政兼并，農(nóng)戶并不搬遷，只是幾個行政村合并成一個；二是集中居住，形成比較大的聚居點(diǎn)。基于中國的現(xiàn)實(shí)狀況，這兩種合并方式都有某種積極意義，但一旦搞過頭，會發(fā)生大問題。又強(qiáng)調(diào)：一刀切的做法弊端很大，很不可取(黨國英，2009)。[11]山東省社科院省情研究中心主任秦慶武認(rèn)為村莊合并的方式有擴(kuò)張式兼并、扶貧式兼并和聯(lián)合式兼并(秦慶武，1996)。[12]劉衛(wèi)東在山東榮成市寧津鎮(zhèn)行政村合并實(shí)踐的基礎(chǔ)上，把秦慶武調(diào)查分析中的聯(lián)合式兼并又細(xì)分為鎮(zhèn)區(qū)吸納、強(qiáng)弱兼并、區(qū)域聯(lián)合三種方式。[13]
5.村莊合并與村莊規(guī)劃的關(guān)系
對此大多數(shù)專家學(xué)者認(rèn)為村莊合并并非要一刀切，要因地制宜。對此黨國英通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)一些新建集中居住小區(qū)脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，脫離農(nóng)村實(shí)際，搞得既不像城，也不像村，農(nóng)民遲早會逃離，造成投資浪費(fèi)。他認(rèn)為，新建集中居住小區(qū)規(guī)劃上應(yīng)該遵循城市標(biāo)準(zhǔn)。(黨國英，2010)。[14]農(nóng)村人口布局要避免“一刀切”，應(yīng)根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展需求，允許并鼓勵專業(yè)農(nóng)戶分散居住。無論何時都要尊重城鄉(xiāng)居民的自由遷徙權(quán)(黨國英，2013)。[15]黨國英強(qiáng)調(diào)，在村莊合并中，應(yīng)該注意兩點(diǎn)：一是從尊重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出發(fā)，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的農(nóng)戶不適宜集中居住；二是從事非農(nóng)生產(chǎn)的農(nóng)民可集中居住，且規(guī)模不宜太小。中國城郊經(jīng)濟(jì)研究會副會長顧益康認(rèn)為：農(nóng)民集中居住對不種地的農(nóng)民來說是可以的，但純農(nóng)區(qū)不一定適合，應(yīng)充分尊重農(nóng)民意愿，使農(nóng)村生產(chǎn)生活便利，否則可能會出現(xiàn)“挑著糞擔(dān)上電梯”的尷尬現(xiàn)象。[16]上海財(cái)經(jīng)大學(xué)丁志銘指出農(nóng)村社區(qū)變遷必須由自發(fā)變遷向計(jì)劃變遷轉(zhuǎn)變，由于傳統(tǒng)的社區(qū)變遷方式制約著社區(qū)的發(fā)展，社區(qū)規(guī)劃工作應(yīng)引起重視(丁志銘，1996)。[17]北京建筑大學(xué)趙之楓以區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展為視角，強(qiáng)調(diào)村莊規(guī)劃意義重大，認(rèn)為可以通過合并、建設(shè)中心村模式，建立網(wǎng)絡(luò)化新鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)，村莊規(guī)劃建設(shè)在本質(zhì)上是一個“細(xì)胞”內(nèi)體現(xiàn)區(qū)域范圍資源的重組(趙之楓，2002)。[18]山東建筑大學(xué)呂學(xué)昌在考察了發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)重構(gòu)以后，指出城市化形式多樣，其中人口由自然村向中心村鎮(zhèn)的集中也是城市化的一種形式(呂學(xué)昌，2003)。[19]南京師范大學(xué)曹大貴、楊山以南京市郊縣冶山鎮(zhèn)的村莊合并為例，在闡述村莊合并規(guī)劃意義的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)探討村莊合并及規(guī)劃的難度，為形成可操作的村莊合并規(guī)劃提出建議(曹大貴、楊山，2002)。[20]
除此之外，還有部分學(xué)者從農(nóng)村居住傳統(tǒng)和有歷史價(jià)值的住宅保護(hù)、村莊存在必要性、撤村并居后續(xù)管理的角度進(jìn)行定性研究以及土地集約利用和農(nóng)民撤村并居的意愿等進(jìn)行了相關(guān)實(shí)證研究。
三、綜合述評
綜上所述，國內(nèi)外學(xué)者針對村莊合并展開深入研究所提出的一些真知灼見使我們對村莊規(guī)模治理有了一個更為清晰的認(rèn)識，他們對此村莊合并提出的背景、意義及創(chuàng)新進(jìn)行了相對全面的論述，也對村莊合并的思路和當(dāng)前的實(shí)踐現(xiàn)狀做出了大量的分析和探討。我們可以把以往的研究歸結(jié)為三個問題：“為什么要進(jìn)行村莊合并”、“如何進(jìn)行村莊合并”以及“村莊合并的法律保障”。當(dāng)前已有的研究成果為正在開展的村莊合并的實(shí)踐提供了理論指導(dǎo)。但是，當(dāng)前關(guān)于村莊合并相關(guān)研究也存在很多不足和缺憾，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
1.目前已有的研究大都處于摸索階段，一個成熟、完善的村莊合并理論探討體系尚未形成，隨著城鎮(zhèn)化的深入，村莊合并還會占據(jù)更重要的作用，相關(guān)研究還應(yīng)當(dāng)深化。
2.從研究內(nèi)容來看，由于中央層面對村莊合并政策并沒有進(jìn)一步明確的提出，現(xiàn)有村莊合并研究僅限于一些個案和重點(diǎn)試驗(yàn)階段，加上受地域局限，目前的村莊合并絕大多數(shù)是在沿海或發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行的，缺少對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的需求與實(shí)證研究，對其研究的實(shí)踐基礎(chǔ)不足，研究結(jié)論缺乏普遍性，這種研究現(xiàn)狀遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足我國城鎮(zhèn)化及鄉(xiāng)村治理的要求。
3.目前，中國村莊合并的實(shí)踐一般都是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的，較少出現(xiàn)自覺的村民主動要求的村莊合并，而政府主導(dǎo)的村莊合并往往依據(jù)政府的財(cái)政能力進(jìn)行合并，村莊規(guī)模的大小應(yīng)根據(jù)村莊本身所具有的特征來調(diào)整，既沿襲歷史傳統(tǒng)又要和現(xiàn)實(shí)需求相符合，其最終目的是要達(dá)到村級治理最優(yōu)，而不是只依據(jù)政府的財(cái)政能力實(shí)施而不顧其它。因此，關(guān)于村莊合并的實(shí)踐方向仍然處于摸索之中。
4.在村莊合并運(yùn)動開展過程中以及合并后的后續(xù)管理方面出現(xiàn)了不同程度的反彈和質(zhì)疑的聲音，引起了社會各界的廣泛關(guān)注和討論。村莊合并過程中遇到的法律障礙、財(cái)政障礙、體制障礙、合并后的資產(chǎn)融合難題、債務(wù)債權(quán)歸屬難題、農(nóng)民“被”上樓難題、社區(qū)服務(wù)如何更高效等問題值得進(jìn)一步深思探究，如何避免減少重復(fù)建設(shè)、調(diào)動農(nóng)民積極性、自治組織如何正常發(fā)揮功能、農(nóng)村資源怎樣合理配置和優(yōu)化、如何重新規(guī)劃和建設(shè)新農(nóng)村，如何看待和評價(jià)村莊合并，是否偏離了小城鎮(zhèn)建設(shè)的應(yīng)有之義，如何防止村莊合并的過熱和異化問題，如何處理村莊合并與農(nóng)民參與的關(guān)系，政府在村莊合并過程中應(yīng)當(dāng)如何定位，扮演怎樣的角色，這些問題都需要進(jìn)行深入的研究和探討。
因此，我們有必要吸取國內(nèi)外村莊合并的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，展開對全國發(fā)達(dá)地區(qū)與相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)村莊合并的比較研究，以便從整體上全面把握村莊合并，更好地協(xié)調(diào)村莊合并的速度與質(zhì)量，完善鄉(xiāng)村治理模式，最終為我國的城鎮(zhèn)化健康、順利發(fā)展提供合理化建議。
參考文獻(xiàn):略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》
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