3月9日，正在參加兩會的全國政協(xié)李冬玉常委提出《優(yōu)化縣級行政區(qū)劃推進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展》的提案建議，建議對不到10萬人的小縣進(jìn)行合并，優(yōu)化縣級行政區(qū)劃有兩方面現(xiàn)實需要，一是人口數(shù)量不足制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二是行政成本高、公共基礎(chǔ)設(shè)施浪費大。撤并小縣條件已成熟，應(yīng)推進(jìn)小縣合并試點、緊扣經(jīng)濟(jì)一體化主線、優(yōu)化行政區(qū)劃布局、優(yōu)化城市功能布局和優(yōu)化城市空間形態(tài)。去年湖南省《關(guān)于推動縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的政策措施》也提出來有條件的一些小縣應(yīng)該合并。
根據(jù)長期從事縣市規(guī)劃建設(shè)工作的實踐，我認(rèn)為從效率角度來講，10萬人口以下縣的應(yīng)該合并，但是小縣合并不能一刀切， 要順勢而為，減少人員和規(guī)模，提高效率才是目標(biāo)。
一、從效率角度來講，10萬人口以下的縣可以積極探索合并
1.縣多大規(guī)模是合適的？自秦朝以來，郡縣一直是中國最基本的行政單元，皇權(quán)止于縣。秦朝有36郡，據(jù)文獻(xiàn)記載，預(yù)測縣數(shù)量1000個左右；漢朝縣數(shù)量1587個；清朝縣數(shù)量1549個；解放初（1949年）縣有2607個；到2018年縣就有2851個了。在不斷的變化中也有一些情況比較特殊的縣，這些縣規(guī)模不是很大，支撐不了基本管理人員。在縣城的規(guī)模和發(fā)展上、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上也浪費很大。那么到底多大的規(guī)模的縣是合適呢？我國2800多個縣級行政區(qū)中，每縣平均人口為50萬人左右，一般把人口規(guī)模在40—70萬的縣稱為中等縣。人口規(guī)模10萬以下的200多，其中5萬以下的100多，主要分布在西部。縣的平均規(guī)模在2000-3000平方公里，面積小于500平方公里的縣有六十幾個。根據(jù)經(jīng)驗認(rèn)為10萬人口的縣是一個臨界點，小于10萬人口的縣無論從行政管理的成本，縣城的集聚度，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等多個角度都是不經(jīng)濟(jì)的，如果有條件應(yīng)該把這些縣合并起來。
2.城鎮(zhèn)化新趨勢下縣的發(fā)展需求。從我國的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢來看，未來向國家中心城市群集聚是一個必然，我們國家將向20個都市圈城市群所集聚，這些人口大部分都將來自于縣里的人口。西部某省52%的縣人口流失，常住人口30萬以下的縣區(qū)中，2/3處于流失狀態(tài)，也就是說縣里的人口將進(jìn)一步流失。去年某個中部省份的縣里人口普遍流失，都在向省會集聚了，正好說明了這一點。一般來講，中西部地區(qū)的縣城都將嚴(yán)重的萎縮。
3.積極探索合并人口小縣的路徑。基于以上的考慮，應(yīng)該積極探索合并小縣的路徑。首先要研究這些地方的人口實際情況，第七次人口普查是一個重要的數(shù)據(jù)。人口基數(shù)不大，而且在負(fù)增長的縣應(yīng)該是這次考慮的重點，其次要符合省一級的國土空間規(guī)劃。合并的縣重點在于精簡機(jī)構(gòu)和人員。被合并的縣城往往會變成一個建制鎮(zhèn)，除了機(jī)關(guān)人員以外，普通的城鎮(zhèn)人員并不會輕易的向新縣城集聚，要研究好合并后的縣城如何維持。
二、人口小縣合并不能一刀切，要順勢而為
不是所有的小縣都要拆并。縣的設(shè)置除考慮人口和版圖因素外，還有政治、經(jīng)濟(jì)、文化、民族、管理、軍事等多個維度的考慮。縣的設(shè)置包含了長期的設(shè)置智慧和巨大的演變過程，不能簡單的從人口和版圖規(guī)模的角度考慮，僅僅基于效率對縣做出拆并之舉。
1.版圖比較大的縣有管理和服務(wù)的需求。在西部地區(qū)一些縣雖然人口不多，但版圖面積比較大，規(guī)模平均都在4900平方公里以上，這些縣不僅承擔(dān)著本地的區(qū)域管理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，也擔(dān)負(fù)著地區(qū)的生態(tài)修復(fù)，資源保護(hù)等多種職能。
2.位置比較重要的縣擔(dān)負(fù)著重要的作用。我國還有一些縣的位置比較重要，比如，我國陸地邊境縣有139個，縣雖然人口不多，但是擔(dān)負(fù)著重要的戍邊職能，應(yīng)該予以保留。
3.特色鮮明的縣要傳承文化和民族特色。我去過全國近千個縣，發(fā)現(xiàn)幾乎每個縣都有能拿到區(qū)域乃至全國層面的一些特點，或有知名的石窟石像、或有著名的景區(qū)、或有悠久的歷史，或者民族文化燦爛，或在經(jīng)濟(jì)上有突出的特點，這些縣都不能輕易的合并。中國的少數(shù)民族自治縣有117個，這些少數(shù)民族自治縣也不能拆并。
4.經(jīng)濟(jì)相對活躍的縣要保持活力。還有一些縣因為擁有一些旅游或礦產(chǎn)等資源，經(jīng)濟(jì)相對活躍。如果簡單的把這些縣合并到附近縣去，也會影響這些縣的經(jīng)濟(jì)活動的開展，這些縣也應(yīng)該予以保留。
5.社會的進(jìn)程要順勢而為。因此，在合并小縣問題上要謹(jǐn)慎為之，順勢而為才是主要方向，不要一刀切也不要強(qiáng)硬推行，否則會帶來復(fù)雜的社會問題。強(qiáng)行推進(jìn)會對當(dāng)?shù)馗刹康姆e極性，當(dāng)?shù)氐奈幕?dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)帶來了短期內(nèi)的沖擊，雖然從長遠(yuǎn)來講是有利的。縣需要具有一定的人口規(guī)模和行政區(qū)規(guī)模，如果兩者都達(dá)不到規(guī)模要求，就可以考慮合并，當(dāng)然也需要考慮縣的社會經(jīng)濟(jì)條件及縣域縣情的特殊情況性。即使在兩者都達(dá)不到規(guī)模要求的情況下，還要權(quán)衡基于效率基于政權(quán)和民眾辦事便利性的需要等縣情，不能簡單的以人口論來決定縣的合并。
三、減少人員和規(guī)模，提高效率才是重點和關(guān)鍵
1.歷史上合并之后的縣很難形成合力。歷史上也有不少縣是經(jīng)過合并的，在60年代左右出現(xiàn)過縣合并浪潮。新中國成立后至今合并的縣大概有幾十個左右，這些縣合并之后，整體實力得到了加強(qiáng)。但是遺留的原縣城，也往往處于一個半衰敗之中很難形成合力。廣東的懷集縣在1958年與開建縣合并，組成面積很大、人口眾多的縣，但這一情況僅僅持續(xù)了3年時間，1961年，懷集縣和開建縣重新成立，懷集八百年前的縣城在現(xiàn)在梁村鎮(zhèn)的洊水村，當(dāng)年六祖在懷集的時候也是在那附近，現(xiàn)在的縣城離洊水村二十多公里，從地理位置上來說除了離河道遠(yuǎn)一點，其實也沒有什么不好。如果小縣合并完之后不能形成一定規(guī)模的小城市，一些年輕人和有資源的人還是在想往地級市或省會城市集聚，達(dá)不到李冬玉委員所提出來的集聚經(jīng)濟(jì)的效果。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并之后合并鎮(zhèn)衰敗。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合并這些年很多省都在推行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)村村點火鎮(zhèn)鎮(zhèn)冒煙非常低效，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃還都在大談發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在一定程度的重復(fù)和浪費，合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)能一定程度解決這些問題。但是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并之后，減少了管理的層級，提高了效率，加強(qiáng)了整體的實力，但是也存在著被合并之后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地衰敗，原住民并沒有前往新合并的鎮(zhèn)，形成了一個很尷尬的狀態(tài)。事實上合并的雙方都很難形成將來長久的居住之地，更多的人是往縣里去。
3.精簡人員和機(jī)構(gòu)才是重點。合并小縣的關(guān)鍵是應(yīng)該放在精簡人員和機(jī)構(gòu)上。每個縣有近100多個科局辦，不少縣還有開發(fā)區(qū)、農(nóng)高區(qū)等功能區(qū)，都設(shè)立一套相應(yīng)的科局，可以通過信息化整合人員。縣一級行政區(qū)的合并，應(yīng)主要在機(jī)構(gòu)撤并上下功夫，把職能大體相近的、業(yè)務(wù)量不大的縣直機(jī)構(gòu)整合，同樣也可以達(dá)到提高行政資源利用效率的目的。合并是一個非常復(fù)雜的事，不宜過強(qiáng)干預(yù)，慢慢來吧，順勢而為。還是要基本形成共識的基礎(chǔ)上，才能推動這些工作，并且以點上的推動為主，不要輕易搞全省性、全國性的大動作。精簡管理人員，對一些小縣實行大部制，應(yīng)該是更實際的辦法。
四、融入重構(gòu)縣鎮(zhèn)發(fā)展的新格局
未來城市群、大都市圈周邊的縣、產(chǎn)業(yè)集聚群帶上的縣、文旅資源豐富的縣將迎來快速發(fā)展的機(jī)遇。其他的縣將面臨人口流失，縣域經(jīng)濟(jì)也遇到了巨大的挑戰(zhàn)。
1.融入和聯(lián)動是縣域發(fā)展的新方向。城市群、都市圈周邊的縣要融入城市群和都市圈高標(biāo)準(zhǔn)一體化發(fā)展；城市郊區(qū)的縣要與城市功能重構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展；產(chǎn)業(yè)帶里的縣要協(xié)作和轉(zhuǎn)型升級；景區(qū)附近的縣景縣融合，空間距離相近的幾個縣要聯(lián)動發(fā)展；偏遠(yuǎn)的縣要縣鎮(zhèn)村城鄉(xiāng)融合一體化發(fā)展。
2.構(gòu)建“城聚鄉(xiāng)散”新格局。縣域經(jīng)濟(jì)要向城市集聚，而不是在縣與縣之間簡單集聚，兩個縣合并起來規(guī)模依舊不夠，形成不了合理的經(jīng)濟(jì)總量。集聚的城市要營造活力特色，萎縮的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要突出管理服務(wù)，消亡的村莊要雕刻精美村居。科學(xué)精準(zhǔn)的重構(gòu)符合實際情況的城鄉(xiāng)新格局是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。
3.倒逼產(chǎn)業(yè)徹底集聚和轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)企業(yè)不再適合本地發(fā)展，縣域經(jīng)濟(jì)需要集聚所有企業(yè)，抓住網(wǎng)絡(luò)時代銷售轉(zhuǎn)型的新機(jī)遇，一縣一品的發(fā)展生態(tài)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品。
4.謹(jǐn)防基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)和浪費。小縣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)，避免重復(fù)建設(shè)造成的巨大浪費。可以把這些公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)域聯(lián)動建設(shè)，統(tǒng)一服務(wù)和管理。多用生態(tài)的辦法提高縣域品質(zhì)空間。自然生態(tài)營造環(huán)境（多栽樹少硬化），鄉(xiāng)土材質(zhì)塑造特色，傳承歷史體現(xiàn)品質(zhì)，包容多元文化并存。以綠美鎮(zhèn)，以水活村。在建筑風(fēng)貌上就地取材，精細(xì)打造，老料新做，土料洋做，舊料細(xì)作，新舊搭配。
5.把小縣城打造成風(fēng)情彰顯的特色小城鎮(zhèn)。根據(jù)區(qū)位等資源要素進(jìn)行綜合分析，找出自身特色，組織好，明確定位和策劃。打造特色鮮明的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，建設(shè)和諧宜居的美麗環(huán)境，傳承彰顯特色的傳統(tǒng)文化，提供便捷完善的設(shè)施服務(wù)，打造宜游宜產(chǎn)的旅游環(huán)境，構(gòu)建信息通達(dá)的智慧體系，創(chuàng)建充滿活力的體制機(jī)制，把這些小縣城打造成各具特色的小城鎮(zhèn)。以湖北省宜昌市興山縣的規(guī)劃經(jīng)驗為例，將縣城古夫鎮(zhèn)和周邊的昭君鎮(zhèn)、南陽鎮(zhèn)形成一體化規(guī)模，產(chǎn)業(yè)統(tǒng)一放到市里的開發(fā)區(qū)去，打造飛地經(jīng)濟(jì)，在高山榛子鄉(xiāng)打造鄉(xiāng)村振興示范區(qū)，開展農(nóng)旅結(jié)合吸引城市旅居人口試驗區(qū)，這樣一個人口小縣，仍然可發(fā)揮稟賦優(yōu)勢，搞的有聲有色。
6.大鎮(zhèn)要積極創(chuàng)建鎮(zhèn)級市。東部一些發(fā)達(dá)地區(qū)的大鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口在20萬人以上，甚至百萬級的都有。探索人口大鎮(zhèn)變成鎮(zhèn)級市，是新型城鎮(zhèn)化的一個新思路。人口和經(jīng)濟(jì)是決定城市的關(guān)鍵，讓大鎮(zhèn)成為新型城鎮(zhèn)化的一個切入點，升級后的鎮(zhèn)級市要協(xié)調(diào)發(fā)展鎮(zhèn)市關(guān)系。
附：全國政協(xié)常委：建議對不到10萬人的小縣進(jìn)行合并
全國政協(xié)常委、陜西省政協(xié)副主席李冬玉提交題為《優(yōu)化縣級行政區(qū)劃推進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展》的提案建議，推進(jìn)小縣合并試點，優(yōu)化縣級行政區(qū)劃。
人口規(guī)模小不僅制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還導(dǎo)致行政成本高、公共基礎(chǔ)設(shè)施浪費大
郡縣治，天下安。李冬玉在提案中介紹，縣級政區(qū)是國家治理體系的根基，優(yōu)化縣級行政區(qū)劃是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高效能治理的重要途徑。落實黨的十九屆五中全會“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，發(fā)揮中心城市和城市群帶動作用，建設(shè)現(xiàn)代化都市圈”要求，要以區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展優(yōu)化縣級行政區(qū)劃，合并小縣以擴(kuò)大縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)模，節(jié)約行政成本，提高行政效率，助力建設(shè)現(xiàn)代化都市圈。
李冬玉認(rèn)為，優(yōu)化縣級行政區(qū)劃有兩方面現(xiàn)實需要。
第一，人口數(shù)量不足制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。人口數(shù)量對于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要，這在人口小縣尤為突出。我國2800多個縣級行政區(qū)中，人口規(guī)模10萬以下的200多，其中5萬以下的100多，主要分布在西部。城鎮(zhèn)化加速了“鄉(xiāng)村中國”到“城市中國”的轉(zhuǎn)移。越是人口規(guī)模小、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的縣人口流失越嚴(yán)重。西部某省52%的縣人口流失，常住人口30萬以下的縣區(qū)中，2/3處于流失狀態(tài)。人口基數(shù)低，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化參與程度低，難以形成積聚效應(yīng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力不足。
第二，行政成本高、公共基礎(chǔ)設(shè)施浪費大。縣級行政區(qū)劃需設(shè)置黨委人大政府政協(xié)、紀(jì)檢公檢法司等行政事業(yè)和社會組織，配套建設(shè)辦公場所和科教體文衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施，財政供養(yǎng)人員和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)每年都需大量的財政支出。
撤并小縣條件已成熟，應(yīng)堅持“三優(yōu)化”原則
李冬玉介紹，優(yōu)化縣級行政區(qū)劃是為了優(yōu)化資源配置，提高治理效能，發(fā)揮縣城輻射帶動作用，打造現(xiàn)代化都市圈。為此她建議：
第一，推進(jìn)小縣合并試點。近年來隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的撤并，鎮(zhèn)村數(shù)量的減少以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)村交通、通訊條件的改善，撤并小縣條件已經(jīng)成熟。對人口規(guī)模低于10萬人的內(nèi)地小縣先行合并試點（可整縣合并也可保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)級管理穩(wěn)定拆分小縣），通過人口聚集和行政區(qū)引導(dǎo)作用，形成積聚效應(yīng)，減少行政資源浪費，優(yōu)化生產(chǎn)要素配置，為縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供強(qiáng)力支撐。
第二，緊扣經(jīng)濟(jì)一體化主線。優(yōu)化縣級行政區(qū)劃要緊扣經(jīng)濟(jì)一體化主線，結(jié)合自然環(huán)境、交通條件、人口聚居、產(chǎn)業(yè)布局、公共服務(wù)等因素，發(fā)揮優(yōu)勢，突出特色，聚焦產(chǎn)業(yè)，積極穩(wěn)妥，科學(xué)合理地有序推進(jìn)小縣撤并，合并后能優(yōu)勢互補(bǔ)、資源共享、政策互通，逐步形成產(chǎn)業(yè)帶動、人口流入、城市發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級的良性循環(huán)。
第三，堅持“三優(yōu)化”原則。一是優(yōu)化行政區(qū)劃布局。按照降低行政成本、提高行政效率、地理空間形態(tài)及建設(shè)環(huán)境等實際情況，合理設(shè)置行政建制和優(yōu)化行政區(qū)劃布局，尤其是醫(yī)療衛(wèi)生教育等民生服務(wù)類的行政區(qū)劃設(shè)置要做好保障，始終以人民為中心。二是優(yōu)化城市功能布局。合并后能實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)，取長補(bǔ)短，協(xié)調(diào)發(fā)展。比如，工業(yè)縣城和旅游縣城的合并，工業(yè)縣城可作為專門的工業(yè)區(qū)，旅游縣城作為文化旅游區(qū)、居民生活區(qū)，促進(jìn)城區(qū)功能互補(bǔ)和差異化發(fā)展。三是優(yōu)化城市空間形態(tài)。通過行政區(qū)劃改革，拓展城市發(fā)展空間，采取單中心、雙中心、一主多副等方式，做大做強(qiáng)中心縣城，輻射帶動周邊區(qū)域，著力建設(shè)現(xiàn)代化都市圈。
（作者系湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員,住房城鄉(xiāng)建設(shè)部歷史文化保護(hù)與傳承專家委會委員、社區(qū)建設(shè)專家委員會委員、中國城市科學(xué)規(guī)劃設(shè)計研究院院長，教授級高級規(guī)劃師。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：田園游記 微信公眾號）
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