——基于組織社會學的分析
【摘要】村民自治制度在我國農村社會已經走過了20 多年的發展歷程。伴隨著鄉村社會的民主進程，村委會選舉日漸規范化。學者們對村民自治的觀察與研究大多以民主的視角展開。然而，民主視角下的村民自治研究主要關注選舉程序及其民主效應，忽視了對組織環境因素的考察。實際上，村民自治是在鄉村社會中實踐的，村民自治的績效必然受到環境因素的影響與規制。因此，借鑒組織社會學的理論資源，從組織而非民主的視角考察村民自治，可以發現，我國村民自治組織屬于群眾自治組織，它深深嵌入鄉村社會之中，更容易受組織環境的影響。在村委會選舉中，村民自治組織因受環境的過度影響，有時無法按照設計的民主目標運轉，出現了所謂的“目標替代”現象。而村委會選舉的規范化帶來的并不都是民主化，也不是村民自治能力的提升; 相反，有時卻是選舉程序與鄉村治理的背離以及種種異化現象。為了促成鄉村治理的善治，在程序民主的視角之外，我們還應該引入組織治理的視角，使村委會選舉更加契合于治理，以促進村民自治績效的提升。
一、問題提出與研究進路
自從1987 年《中華人民共和國村民委員會組織法( 試行) 》( 下文簡稱《村民委員會組織法》) 頒布以來，村民自治制度在中國鄉土大地上走過了20 多年的發展歷程。尤其是1998 年修訂的《村民委員會組織法》正式頒布實施以后，村委會選舉日漸規范化，“海選”得以普遍推廣，選票成為村干部合法性的唯一來源。中國的村委會選舉已經走向“常態化”，進入“平穩期”①。
伴隨著鄉村社會的民主進程，一些學者對村委會選舉進行了一系列的觀察，這些觀察呈現了民主選舉進入鄉土社會的過程和遭遇，在學術界掀起了一股研究“草根民主”的熱潮。總體來看，鄉村社會的基層民主研究多集中在選舉程序的規范性方面，選舉程序、兩委關系、鄉村關系、村民參與以及民主效應等問題成為學者關注的焦點，被予以廣泛討論。除了少數的批評聲音②之外，這一時期的村民自治研究大都認為選舉程序與民主之間存在正相關關系。研究者均是在民主的視角下觀察和定位村委會選舉的，探討村委會選舉與村級民主乃至更高層級民主的關系，認為村委會選舉所帶來的民主實踐是一種“草根民主”，并希冀通過草根民主的發展來自下而上地推進國家民主的發展。
但是，我國村委會選舉的實踐表明，村委會選舉的民主效應并不十分明顯，村民自治發展遭遇諸多困境，面臨某些基礎性危機。③針對村民自治績效的某些衰減狀況，王金紅等學者進行了有益的探索，他們先是提出“制度過密化”的解釋視角，即村民自治在追求制度化過程中制度供給超過制度需求，出現制度過剩和內在沖突，導致制度邊際效用遞減，村民自治陷入制度過密化的陷阱。④在后來的研究中，王金紅等進一步修正了自己的觀點，認為村民自治的制度過密與制度不足共存，其深層次原因是村民自治實踐具有“反向民主”的特征，割裂了民主與治理的有機聯系，造成民主訴求與治理績效的內在沖突，從而導致村民自治績效的衰減。⑤這一觀點論證了民主與治理的關系，較之于學界主流普遍奉行的單向度民主視角，具有一定的創新意義，但王金紅等人的研究并沒有擺脫民主視角的束縛，存在一定的局限性。
民主視角下的村民自治研究主要關注選舉程序及其民主效應，忽視了對組織環境因素的考察。實際上，村民自治是在鄉村社會中實踐的，村民自治的績效必然受到環境因素的影響與規制。離開組織環境的視角來研究村民自治，就無法真正理解村民自治的實踐邏輯。因此，本文試圖借鑒組織社會學的理論資源，從組織而非民主的視角來考察村民自治。
組織社會學的自然系統視角認為，組織是一種調整自己適應所處環境以求生存的社會群體⑥。持此類觀點的研究者更加關注的是行為而不是結構，強調個人及環境對組織的約束。塞爾茲尼克認為，組織結構如同具有適應能力的生物體一樣，會對參與者的特點和要求以及外部環境的影響作出反應。他對美國田納西河流域管理局進行研究，考察了組織目標是如何被置換或破壞的情況，為此類研究提供了一種模式。⑦
由此，筆者以田野調查為基礎，對近十年來村委會選舉的組織程序、參與主體、動員手段以及動機認定等問題進行分析，揭示村民自治異化的內在機制，并給出對策建議。筆者認為，村民自治存在諸多困境，制度供給只是表層原因，其深層次原因是基層民主與鄉村社會之間的關系失調。村民自治單方面重視選舉程序的規范化，忽視了組織環境因素，導致選舉與組織目標割裂，結果損害了村民自治的發展，使其陷入困境。
二、選舉規范化與政治冷漠
經過多年的村委會選舉操練，選舉在中國農村已經為廣大鄉村干部和農民群眾所熟悉。學界所理解的選舉程序一般指選舉本身，包括選民資格的確定、候選人的產生以及投票規則等。本文所講的選舉程序鏈條更長，除了選舉現場之外，還包括基層政府對村委會選舉的組織、驗收等，每一個環節都有章可循。我們以河南省遂平縣和平鄉第五屆村委會換屆選舉為例，具體分析規范化的選舉程序的實踐過程。該鄉的選舉從2005 年2 月 1 日開始啟動，至 4月30 日結束，共分為六個階段( 見表1) 。
自從1987 年《中華人民共和國村民委員會組織 法( 試行) 》頒布以來，村委會選舉程序的規范化就一直是村民自治的主要著力點。在民政部門的大力推動下，我國各個省份在村委會選舉上都制定了自己的實施細則，各級地方政府在實踐中也都形成了一整套較為成熟的制度安排和工作方案。只是不同地方、不同村的換屆選舉在具體的工作細節上有所不同，側重點不一樣，有些環節比較凸顯，有些環節相對簡化而已。表1 顯示的和平鄉村委會換屆選舉過程基本上反映了目前我國村委會換屆選舉的程序性內容，體現出選舉程序的規范化。村委會選舉程序的規范化意味著村委會選舉程序作為一種剛性規則發揮著基礎性作用，其最大的作用在于改變了村干部產生的規則，鄉鎮政府、選民和候選人都在這樣一個基本的框架內考量、定位自己的行為方式。
從鄉鎮政府來看，鄉鎮政府主要承擔村委會換屆選舉的組織工作，成立專門的工作班子，制訂工作方案，拿出專項經費。鄉鎮政府對村委會選舉的指導作用主要體現在選舉前和選舉后。在選舉正式啟動之前，鄉鎮一般會對村兩委班子進行民主測評; 選舉之后，對村委會換屆選舉進行驗收，并督促新的村委會建章立制，完善各項工作。在這一系列的工作中，鄉鎮政府的主要職責和目標都是為了確保村委會換屆選舉的順利進行，確保選舉程序的規范化。因而，鄉鎮政府在村委會換屆選舉中嚴格按照選舉程序辦事，直接干預很少，他們是選舉規則的制定者和維護者。我們的調查也印證了這一情況。至于村干部當選與否，最終由選票來決定。其實，村委會選舉作為一個新生事物剛在農村推廣的時候，中央和地方政府均有很多顧慮。經過20 多年的民主實踐，政府的態度逐漸趨于理性化: 讓選民放開去選，而不是害怕選舉; 為選舉提供保障，而不干預選舉。這種轉變使得政府成為選舉程序的制定者、組織者、維護者和監督者。
從候選人來看，從 1999 年開始，村委會選舉的一個關鍵詞就是“海選”。此前，村委會候選人都是上面指定或是從在職村干部中選定的。“海選”徹底改變了游戲規則，使選舉本身的重要性真正凸顯出來。選舉成為候選人走上村莊政治舞臺的唯一渠道，選票成為村干部的唯一合法性來源。在剛性的選舉規則面前，候選人往往以自身處境來考慮是否參選，有些是為了個人及家族的社會聲譽，有些是看中村干部這一職位的社會資本效應，還有一些是被選民和鄉村干部動員參與選舉的，另有一些就是為了獲得經濟利益。最后一種考慮在市場經濟條件下愈加凸顯，候選人的行為動機日趨理性化。
從選民來看，在村委會選舉中，選民不再盲從，也不再有超乎尋常的參與期待與熱情。與學者的民主期待不同，選民在參與選舉時有著自己的理性考慮。據筆者調查，在大多數村莊，除了每個村民小組的兩名選舉委員會成員以外，一般村民的參選熱情并不是太高，去現場投票的選民不會超過 50%。村選舉委員會的工作人員在通知本組選民參加選舉時，一些選民會以干農活等理由拒絕參加，或者讓其幫忙填選票，而有些選民甚至連選誰都不會說，對選舉漠不關心。在村民看來，選誰當干部與自己關系不大。選民的行動邏輯是，如果與某位候選人關系不好，那就一定要去，目的是要把他選下來; 收了別人的好處的或者與某候選人關系較好的也會去，目的是要把他選上來。如果既沒有自己反對的人，也沒有自己支持的人，那么，忙與不忙就成為參加選舉與否的重要因素。這種理性化的態度表明村委會選舉已經從早期的熱鬧喧囂回歸于平靜，歸位于常態。
村委會換屆選舉中參與主體的理性化是選舉程序規范化的集中表現。在選舉程序越來越規范化之后，各參與主體對村委會選舉的認識也越來越理性化，他們都能在鄉村治理和鄉村生活的場域中，結合自身的境遇來看待村委會選舉，采取相應的行為，歷經了早期的漠然、猶豫與憧憬，他們的行為趨于平和，對村委會選舉普遍接受并習以為常。但是，這種理性化帶來了新的問題，即各參與主體沒有了激情和期待，而政治是需要理想的。對基層政府而言，選舉成為他們份內的事，是一項重要的工作; 對候選人而言，選舉是他們參與村莊政治的一個渠道; 對選民而言，選舉是一種行為，一種與下田干活沒有根本差別的行為。這就導致政府介入的效度較差，只是程序和形式上的介入，以維護穩定為最高目的，不關心實際效果; 候選人缺乏理想抱負，大多出于私人目的參選，行為動機不純; 選民缺乏選舉熱情，參與與否有自己的行動邏輯。村委會選舉中各參與主體的理性化帶來的不是參與熱情，而是政治冷漠。由此，規范化的選舉程序極易流于形式，缺乏實質內容，并且容易被其他力量所利用，對村民自治造成損害。
三、選舉動員手段的異化
選舉動員是規范化選舉的共生現象。只要有選舉，就有選舉動員。在村委會選舉實踐中，候選人在村落熟人社會里動員選民支持自己，也就是俗稱的“拉票”，逐步形成了如下幾種常見的動員手段。
第一，依靠家族勢力進行動員。在家族勢力突出的農村，家族網絡成為候選人的主要動員渠道。筆者在山東、江西農村調查發現，候選人主要通過家族網絡來進行選舉動員，獲得支持，從而順利當選。在這些地方的村莊里，一般是大姓和大房的候選人當選。這種選舉結果基本上沒有懸念，因為村莊內部各個家族和房支之間的力量格局是比較清晰的，也是長期形成的，相對穩定。小姓和小房支的候選人當選的可能性幾乎沒有。即使這些候選人當選，他們也難以長期干下去，所以他們一般也不會競選村干部。在這樣的村莊里，村干部實際上是家族力量的代表，村兩委班子的成員結構與村莊內部家族力量結構基本上是一致的。不過，隨著現代性的進入，家族力量在村莊治理中所發揮的作用日益弱化，只有部分地區的農村存在這種情況。
第二，依靠地方黑惡勢力進行動員。這是一種通過暴力手段進行的非常規動員。這里所講的黑惡勢力主要指兩種情況: 一是村莊之外的黑社會，他們主要在縣城或市區，但與村莊有關系; 二是村莊內的“小混混”。在一些地方的村委會換屆選舉中，一些候選人為了當選，花錢從縣城或市區把黑社會勢力請到選舉現場，或者將本村的“小混混”招到選舉現場，試圖借此獲得更多的票數。農村稅費改革后，基層組織的權力弱化，社會控制能力降低，地方黑惡勢力和鄉村“混混”開始介入鄉村治理，參與到選舉中，試圖影響并操縱村委會選舉。這種干擾村委會選舉的現象越來越多，引起了選民的極大恐慌。
第三，通過賄選進行動員。賄選是指通過花錢請客送禮來拉票。這在一些資源型村莊表現較為突出。比如山西的一些村莊，在村委會換屆選舉中，有些候選人動輒花費數百萬元進行拉票。在我們調查的河南、湖北農村，雖然沒有什么集體資源，但也出現了不同程度的賄選拉票現象。在村委會換屆選舉中，最熱鬧的就是選舉前的拉票，候選人發煙，送糖，請客，送禮，各顯神通。這種候選人之間互相攀比花錢拉票現象，成為村委會選舉的亂象之一。
第四，通過上訪進行動員。這種動員手段是指通過上訪揭發競爭對手，達到間接為自己拉票的目的。村委會換屆選舉期間也是農民上訪的高發期，上訪者通過上訪贏得選民的支持，并引入政府力量將競爭對手打倒，這種動員手段在派系斗爭頻繁的村莊較為常見。我們在農村調查時了解到，在村委會換屆選舉中，一位候選人組織村民到縣鄉集體上訪，反映另一位候選人( 在職村干部) 有經濟問題，要求上級政府處理; 還有一些老黨員直接到縣鄉集體上訪，要求查處在職村干部，堅決不再讓他擔任村干部，不能參加選舉。迫于壓力，鄉政府往往會對這樣的村干部實行勸退。上訪作為一種動員手段，是借用政府力量進行的動員，目的是打倒他人、推出自己。用這種手段進行動員的村莊，一般派系斗爭較為嚴重，雙方輪流上訪，最終導致村委會換屆選舉的失敗。
在農村分田到戶以后，村莊去集體化和村民原子化現象嚴重，農民呈現一盤散沙的格局。在這樣一個不規則的熟人社會里進行村委會選舉，候選人的動員主要通過村莊傳統資源和政府力量進行，甚至借助于一些非法的暴力手段，基本上沒有制度化的動員手段。可見，在村委會選舉中動員手段的異化現象已經成為非常突出的問題。這不僅影響到選舉和治理本身，而且在老百姓中間造成了非常惡劣的影響。但是，村莊選舉總是需要動員的。在公共性的動員機制無法有效發揮作用的情況下，通過私人化的網絡進行動員就成為一個現實的選擇，選舉動員手段的異化現象不可避免。
上述候選人動員手段的異化，一方面表明了選舉程序作為一種剛性規則在發揮作用，各參與主體都對選舉程序沒有異議，基本上是在選舉程序的框架內活動。另一方面，動員手段的異化也意味著選舉程序的規范化帶來的是一個意想不到的后果，程序的合理性并沒有帶來實質的合理性，反而被其他力量所利用。
動員手段的異化恰恰是由村委會選舉的規范化造成的，這種異化與兩個因素有關: 一是村委會選舉缺乏制度化的動員手段，這與不規則的熟人社會和治理體制相關; 二是鄉村治理自身的變化導致選舉程序被其他力量利用，從而改變了規范化程序的實質內容。由此，只靠選舉程序的規范化無法解決候選人動員手段異化的問題。最關鍵的問題不是選舉程序的問題，而是組織治理的問題，不是程序正義的問題，而是實質正義的問題。動員手段的異化必須在組織治理的框架內予以解決，就程序談程序，就制度談制度，勢必帶來動員手段的異化，從而加劇選舉的異化。
四、村干部機會主義與村民自治的目標替代
我們在推進基層民主的時候，往往過于重視制度和程序的規范化，忽視了其與組織環境因素的關聯。這非但沒有帶來民主質量和治理績效的提升，反而出現了動員異化這一意外后果，從而導致民主選舉與組織目標的割裂。這種村民自治的目標替代主要體現在當選村干部的動機及行為異化，機會主義傾向明顯，致使村民自治的功能受到嚴重損害。
《村民委員會組織法》對于村委會成員候選人資格均有明確的規定。候選人資格的制度化規定可以將不符合條件的候選人排除，但卻無法保障符合條件的候選人在動機上沒有瑕疵。也即是說，嚴格的選舉程序并不能確保選出一個村的好的當家人出來，這是當前村委會選舉普遍面臨的一個嚴峻考驗。
村民自治實踐表明，經過嚴格的選舉程序選出來的村干部，其中有一部分上任后不能很好地履行自己的職責，工作缺乏積極性，缺乏長遠規劃，短期行為多，有的村干部甚至有撈一把就走的動機。具體表現為以下幾個方面。
第一，雇傭化思想嚴重。一些人當村干部的目的就是為了一年幾千塊的工資。當選后，他們把自己視為鄉政府的雇工，工作不主動，不為老百姓辦實事。他們每天的工作就是開會，填報表，或者張貼一下公告，應付一下鄉政府的檢查。農村稅費改革后，農業稅取消，農村工作的強度較之以前大為減輕。當村干部不僅可以一年拿幾千元的工資，也不耽擱干自己的農活，還可以經營副業，因而，在一部分人看來，“現在當村干部劃得來”。
第二，撈一把思想嚴重。一些候選人想當村干部的目的就是獲取好處。上任后，他們千方百計為自己謀利，而不是想辦法為村民謀利益。如果說1990 年代村干部最大的問題是“吃喝風”，那么，目前村干部最大的問題就是“變賣風”。在土地、山林、魚塘等集體資產的承包上，這些村干部為了方便個人撈取好處，變相變賣集體資產，涸澤而漁，根本不顧廣大村民的利益，也不替下一屆村干部考慮，致使村集體資產迅速流失。
第三，兒戲化思想嚴重。我們在湖北農村調查時了解到多起村干部任期不滿中途就辭職不干的案例。據當地一位分管組織工作的鄉鎮黨委副書記講，這一現象今后會越來越多，應該引起高度重視。為什么有些候選人當選后不到三年就辭職不干，視村干部去留為兒戲? 其中原因主要有以下幾個方面: 一是一些候選人千方百計競選村干部，但成功當選后發現村干部這一職位并不像自己想象的那樣有油水，而且工資低，不但得不到什么好處，甚至還要倒貼，就選擇辭職不干。二是一些村干部因為知道自己下一屆肯定選不上，為了避免難堪而提前辭職不干。
無論是雇傭化思想，還是撈一把意識，抑或是兒戲化態度，這些不同動機的村干部都是通過規范化的程序選舉出來的。在規范化的選舉程序下，候選人的動機難以確認。動機不純的候選人千方百計參加競選，真正有能力、有頭腦的村民不愿意當村干部。這就無法確保選出村莊中公道正派、真正能帶領大家共同富裕的村干部。加之后面的監督失效，導致“三年一選，一選亂三年”的現象出現，嚴重影響了鄉村治理績效。
可以說，村委會選舉程序的規范化帶來的并不是民主化，也不是村民自治能力的提升。相反，村委會選舉程序的規范化帶來的是選舉程序與組織目標的背離以及種種異化現象，如動員手段異化、村干部行為機會主義等。村民自治的民主目標被村干部的機會主義目標替代，村民自治的功能虛化。
五、基本結論與政策建議
在組織社會學的視角下討論村委會選舉對村民自治組織目標的影響，本文發現，選舉程序規范化受到組織環境的影響，與組織目標相背離，村民自治組織成為當選村干部獲取利益的工具，而非村民當家作主的制度平臺，組織目標替代由此發生。
組織社會學為我們觀察村民自治提供了一個新的視角，并促使我們對村民自治研究的主流分析框架進行反思。學界的主流分析框架是“程序民主”，注重選舉程序與民主政治的關聯，其局限是無法看到復雜的環境因素，只在制度設計和程序制定上做文章，價值預設的色彩過于濃重，妨礙了我們對選舉真實邏輯的理解。因此，為了克服村委會選舉中的異化現象，對之進行有效治理，就必須擺脫單向度的選舉程序規范化的視角，引入對組織治理因素的考量，促進村民自治的善治。為此，筆者提出如下治理對策。
第一，完善《村民委員會組織法》，回應鄉村治理問題。村民自治包括四大民主。除了民主選舉外，要更加重視民主決策、民主管理和民主監督，充分考量治理因素在村民自治中的作用，而不僅僅注重選舉程序的規范化。在未來《村民委員會組織法》的修訂中，應該進一步加強和完善相關條款，使《村民委員會組織法》更加契合于鄉村治理的實際，促進村民自治績效的提升。
第二，適當延長村干部任期。按照現行《村民委員會組織法》的規定，村干部的任期是三年，每三年舉行一次換屆選舉。三年對于當選村干部開展實質性工作而言時間太短。村干部當選后，第一年要熟悉情況，班子成員之間要相互磨合，第二年才能考慮為村民做些實事，第三年就面臨下一次的選舉，要考慮自己的去留問題。此所謂“一年看，二年干，三年等著換”的狀態，不利于村干部隊伍的穩定以及集中時間、精力做大事。尤其在派系問題比較突出的村莊，村干部的更換是非常快的，更容易誘發村干部的短期行為，缺乏長遠預期，做一天和尚撞一天鐘。為了避免村干部的機會主義傾向，保持村干部隊伍的穩定性，建議適當延長村干部任期，由原來的三年延長為五年。
第三，重視村干部培養。選舉的前提是有合適的人選存在。如果沒有合適的人選，那么無論如何也選舉不出村民自治中村民所需要的村干部。但是，就目前而言，我國村民自治過于重視選舉出村干部，忽視了村干部的培養。由于村干部培養機制的缺乏，候選人基本上處于放任自流、自生自滅、自我成長的狀態，思想政治素質不高，從而表現為動員手段和參選動機的異化現象。而在村委會選舉中，對于候選人的動機和思想政治素質，選舉程序是無法識別的。因此，合適的村干部人選不是只靠選舉就能夠解決的，我們在進一步推進和規范村委會選舉的同時，要加強農村干部包括后備干部的培養工作，建立健全農村干部培養體系，從而促進村民自治的良性發展。
注釋：
①吳兢: 《村委會今年將大規模換屆 村官選舉走向常態化》，《人民日報》2008 年1 月9 日。
②沈延生: 《村政的興衰與重建》，《戰略與管理》1998 年第6 期; 黨國英: 《論鄉村民主政治的發展———兼論中國鄉村民主政治改革》，《開放導報》2004 年第 6 期。
③吳毅、李德瑞: 《二十年農村政治研究的演進與轉向———兼論一段公共學術運動的興起與終結》，《開放時代》2007 年第2 期; 于建嶸: 《村民自治:價值和困境———兼論〈中華人民共和國村民委員會組織法〉的修改》，《學習與探索》2010 年第 4 期; 申端鋒: 《村民自治是如何搞偏的》，《人民論壇》2010 年第 34 期。
④王金紅、蔣達勇: 《制度過密化: 解釋村民自治發展瓶頸的一種理論假設》，《華南師范大學學報》( 社會科學版) 2008 年第2 期; 蔣達勇、王金紅: 《制度過密化: 村民自治不能承受之重———以廣東 FB 村為例的實證分析》，《社會學》2009年第4 期。
⑤蔣達勇、王金紅: 《反向民主對村民自治制度績效的影響———一個新的理論解釋》，《開放時代》2012 年第5 期。
⑥⑦［美］W·理查德·斯科特、杰拉爾德·F·戴維斯: 《組織理論: 理性、自然與開放系統的視角》，高俊山譯，中國人民大學出版社，2011 年，第69、83—86 頁。
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中國鄉村發現網轉自：《中州學刊》2013年10期
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