原題：中國城市化道路的是非功過——兼評賀雪峰的《城市化的中國道路》
【摘要】本文圍繞中國城市化的道路，與《城市化的中國道路》作者賀雪峰教授辨析了十個(gè)問題，并提出了不同的看法。十個(gè)問題是：(1)城市化道路與制度無關(guān)，只與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān);(2)德、日、蘇、中等國工業(yè)化的成功是采取了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略;(3)土改、合作化、公社化等新中國的制度遺產(chǎn)是中國改革的最大紅利;(4)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是保護(hù)農(nóng)民的制度安排，城市和農(nóng)村，一陽一陰，一正一反，一快一慢，一發(fā)展極一穩(wěn)定器，是中國經(jīng)驗(yàn)的核心所在;(5)傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是中國現(xiàn)代化的驅(qū)動(dòng)力;(6)返鄉(xiāng)是農(nóng)民的基本人權(quán);(7)限制資本下鄉(xiāng)是保護(hù)農(nóng)民，土地規(guī)模流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營不應(yīng)和不能發(fā)展;(8)“土地財(cái)政”符合和體現(xiàn)了中國土地制度的憲法秩序，是大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源，中國有960萬平方公里土地，“土地財(cái)政”可以和應(yīng)當(dāng)持續(xù);(9)中國城市沒有貧民窟，是個(gè)奇跡;(10)在城市化道路選擇上，中央政府實(shí)施的是穩(wěn)健政策，地方政府實(shí)施的是激進(jìn)政策。十個(gè)問題集中到一點(diǎn)，賀教授遵循的基本邏輯是“現(xiàn)實(shí)的就是合理的”。
因?yàn)殛P(guān)注土地和城市化問題，筆者早就知道賀雪峰教授是這方面的專家，他做過很多農(nóng)村調(diào)查研究。賀雪峰的新著《城市化的中國道路》筆者認(rèn)真閱讀后，覺得有些觀點(diǎn)和提法值得商榷。為了進(jìn)一步切磋，特提出如下十個(gè)問題與賀教授討論。
一、城市化與制度有關(guān)還是無關(guān)?
賀雪峰著的《城市化的中國道路》(以下簡稱《道路》)的開篇就提出一個(gè)重大命題，城市化與制度無關(guān)。他說，“良好的城市化與一個(gè)國家的制度幾乎無關(guān)，而只與這個(gè)國家的現(xiàn)代化程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及其在世界經(jīng)濟(jì)格局中所處位置有關(guān)”。他把美歐日和亞非拉的城市化分為兩類，認(rèn)為美歐日的城市化是“既好又快、有質(zhì)有量的城市化，這些國家城市化率高，城市建設(shè)好，城市居民收入有保障，住得下來，生活得好”，“而亞非拉地區(qū)的城市化則呈現(xiàn)了截然不同的面貌。其中最突出的一點(diǎn)是，幾乎所有發(fā)展中國家的城市都有大規(guī)模的貧民窟”。其所以如此，是因?yàn)槿蚧姆止んw系是一個(gè)不平等的結(jié)構(gòu)，不同國家掌握的核心技術(shù)存在很大差異，決定了其在國際分工和國際貿(mào)易中的不同地位，進(jìn)而決定了其城市化的質(zhì)量和水平。
應(yīng)當(dāng)指出，這種看法有一定道理，美歐日和亞非拉的城市化確有明顯差距。這種差距確與由國際分工決定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)。但是，這種看法只是從城市化的結(jié)果來討論問題。事實(shí)上，城市化是一個(gè)巨大的社會(huì)變遷過程，美歐日在城市化的初期和過程中也存在著臟亂差和貧民窟之類的問題，只要看一看當(dāng)年美歐日等國家一些城市的老照片，這一點(diǎn)就不難明白。
既然城市化是一個(gè)國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的巨大而深刻的變遷過程，那么，它必然與其制度安排有著密切的關(guān)系，不僅是生產(chǎn)力的發(fā)展和提升過程，更重要的是社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的調(diào)整過程。其中，主要是鄉(xiāng)村和城市、農(nóng)業(yè)和非農(nóng)(產(chǎn))業(yè)、農(nóng)村居民和城市居民之間經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化和調(diào)整，必然涉及到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營方式、土地產(chǎn)權(quán)的制度安排、就業(yè)政策和社會(huì)保障制度等，怎么能說城市化只與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段有關(guān)，而與制度無關(guān)呢?
事實(shí)上，《道路》本身的邏輯就是矛盾的。國際分工的不平等結(jié)構(gòu)本身就是一種全球的制度和秩序，盡管這種制度和秩序不太合理，需要改變。就在同一頁上，作者先講城市化“與制度無關(guān)”，過了幾行又說，“中國城市化顯然與一般發(fā)展中國家的城市化有很大的差異，造成這種差異的原因卻恰恰是因?yàn)橹袊?dú)特的制度安排”。接著就討論中國所謂獨(dú)特的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、農(nóng)村基本經(jīng)營制度和土地制度。這么明顯的邏輯斷裂和邏輯矛盾，我們不知道作者如何解釋。難道“幾乎是”幾個(gè)字就能概括嗎?
二、成功的工業(yè)化道路是采取重工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略嗎?
《道路》在很多地方講到世界工業(yè)化的歷史，并明確指出：“對于后發(fā)外生型現(xiàn)代化大國，成功的工業(yè)化道路幾乎都是重化工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，德國、蘇聯(lián)、日本均是如此。新中國也選擇了重化工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略”，“尤其是中國這樣的大國，將寶貴而有限的資源集中發(fā)展重化工業(yè)，幾乎是所有趕超型大國工業(yè)化所選擇的道路，德國、蘇聯(lián)和日本皆如此”。是這樣嗎?都成功嗎?且不說“外生型現(xiàn)代化大國”一詞如何界定，盡管它與我們后面將要討論的“外源型工業(yè)化”只差一個(gè)字，其意義卻不大相同。筆者沒有研究過德國的工業(yè)發(fā)展，但筆者請教研究德國經(jīng)濟(jì)的學(xué)者，他們認(rèn)為不是這樣。日本顯然不是如此。經(jīng)濟(jì)史學(xué)家嚴(yán)中平在研究中國棉紡織業(yè)發(fā)展史(1956)時(shí)，曾經(jīng)講到過日本的工業(yè)化問題，在19世紀(jì)末，日本的紡織工業(yè)已經(jīng)有較大發(fā)展，1895年中日甲午戰(zhàn)爭后，更是大舉進(jìn)入中國市場，在棉紗市場與印度競爭，在棉布市場與美國一爭高下。歐戰(zhàn)爆發(fā)，英美等無暇東顧，給日本以擴(kuò)張的機(jī)會(huì)，一方面日貨確立了在中國棉布市場的獨(dú)占地位，另一方面日本財(cái)閥改變了侵略方式，從紗布傾銷到資本輸出，江州、三井、三菱等財(cái)閥集團(tuán)在上海、青島、天津等地投資開辦了20家紡織企業(yè)。在此基礎(chǔ)上，日本發(fā)展了重工業(yè)，為發(fā)動(dòng)侵華戰(zhàn)爭準(zhǔn)備了物質(zhì)基礎(chǔ)。第二次世界大戰(zhàn)后，日本進(jìn)一步重化工業(yè)化，與朝鮮戰(zhàn)爭和美國扶持有關(guān)。蘇聯(lián)的工業(yè)化實(shí)施了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略，雖然衛(wèi)星飛船上天，但輕工業(yè)始終相當(dāng)落后，傻大黑粗，直到現(xiàn)在不僅毫無競爭力，而且滿足不了國內(nèi)需求，成功嗎?中國20世紀(jì)后半期的前三十年，也實(shí)行了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略，建立了所謂完整的工業(yè)體系，但在改革開放以后基本解體。很明顯，也不成功。
世界各國工業(yè)化的歷史證明，成功的工業(yè)化道路是外源型工業(yè)化，而內(nèi)源型工業(yè)化都是不成功的。主要原因在于工業(yè)化必須遵循規(guī)模經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，只有利用外部市場和外部資源才能打破國內(nèi)工業(yè)發(fā)展的瓶頸，英國當(dāng)年依靠的是殖民地的市場和資源，亞洲四小龍利用的是發(fā)達(dá)國家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移騰出來的市場和資源，中國近三十多年的發(fā)展也是如此。因而，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成功首先歸功于對外開放，歸功于走了世界工業(yè)化的共同道路，正如《道路》所言，“改革開放的核心是開放，就是加入全球化的國際分工體系中去”。而對外開放的背后是制度和政策的改變和調(diào)整。1978年以前，中國工業(yè)化道路其所以不成功，不僅是因?yàn)閷?shí)行了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的錯(cuò)誤戰(zhàn)略，而且是由于走了內(nèi)源工業(yè)化的道路。賀教授以及很多人都將此歸結(jié)為當(dāng)時(shí)外部封鎖的國際形勢，而不是當(dāng)時(shí)“一邊倒”外交的選擇，事實(shí)上，在毛澤東發(fā)表《論人民民主專政》以前，甚至在朝鮮戰(zhàn)爭以前，美國并沒有放棄與中共的聯(lián)系。試想想，如果我們不是一邊倒向蘇聯(lián)，形勢會(huì)怎么發(fā)展。當(dāng)然，既然我們做了這樣的選擇，就得承受這樣做的歷史后果。
三、中國改革的最大紅利是新中國的制度遺產(chǎn)嗎?
《道路》對中國的改革開放提出了一個(gè)新的解釋，認(rèn)為“中國改革開放的最大紅利是新中國的制度遺產(chǎn)”。這種解釋從何種意義上來說有點(diǎn)道理，從何種意義上來說是錯(cuò)誤的。這是必須弄清楚的問題。
什么是“新中國的制度遺產(chǎn)”呢?根據(jù)賀教授的解釋，包括體制性城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，合作化、公社化形成的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。這些都是改革開放、發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)要解決的問題。從作為改革開放出發(fā)的基礎(chǔ)和前提的意義上來看，的確是新中國的制度遺產(chǎn)，但作為改革開放的對象，這種制度遺產(chǎn)具有負(fù)面的意義。下面的討論將充分揭示這一點(diǎn)。為了把問題討論清楚，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)放在后面再講，本節(jié)主要討論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。我們先把《道路》的幾段論述抄錄在這下面。
“新民主主義革命實(shí)行了徹底的土改，打倒了封建地主階級(jí)，土地均分給農(nóng)民，獲得土地的農(nóng)民當(dāng)家做了主人。……20世紀(jì)50年代社會(huì)主義改造中，農(nóng)民由互助組、初級(jí)社，逐步過渡到高級(jí)社和人民公社，并在1962年《人民公社60條》之后形成了‘三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)’的相對穩(wěn)定的農(nóng)村基本制度……以土地為主的生產(chǎn)資料歸集體所有，農(nóng)民參加集體勞動(dòng)，共同生產(chǎn)共同分配，形成了社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)形態(tài)”。
“人民公社時(shí)期，中國農(nóng)村通過將農(nóng)民組織起來，一方面進(jìn)行集體的以‘生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)’的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，一方面又組織勞動(dòng)力大搞農(nóng)田基本建設(shè)、水利建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而在短期內(nèi)極大地改變了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件”。
農(nóng)村剩余勞動(dòng)力“轉(zhuǎn)變?yōu)椤褶k老師’‘赤腳醫(yī)生’‘文藝宣傳隊(duì)員’，以及各種不脫產(chǎn)的大隊(duì)小隊(duì)干部，從而在教育、醫(yī)療、文化和組織上實(shí)現(xiàn)了人力密集，在短期內(nèi)發(fā)展了農(nóng)村的教育、醫(yī)療，豐富了農(nóng)村文化，提高了傳統(tǒng)中國農(nóng)民的國家意識(shí)，將傳統(tǒng)的中國農(nóng)民塑造成了真正具有現(xiàn)代國家意識(shí)的國家公民，從而完成了中國國家能力建設(shè)中最重要的一環(huán)”。
總之，在賀教授的筆下，土改、合作化、公社化完全正確，成績偉大，是農(nóng)民的光榮和福音。然而，事實(shí)并非如此。由于被剝奪了生產(chǎn)資料，建立了無限的公有產(chǎn)權(quán)，外部性的相互施加，造成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的下降，不少社員家庭終年勞動(dòng)，每天的工分只值幾分錢，年終分配時(shí)倒欠生產(chǎn)隊(duì)大量債務(wù)。農(nóng)民不僅失去了生產(chǎn)資料，而且被剝奪了個(gè)人生活決策權(quán)，吃上了公共食堂的大鍋飯，完全喪失了個(gè)人的獨(dú)立自由權(quán)利，連外出討飯的自由都沒有，只能呆在家里挨餓。因此，改革開放以后，農(nóng)民第一個(gè)起來造了公社化的反，實(shí)行了包產(chǎn)到戶，用家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制代替了人民公社的集體生產(chǎn)。至于公社化時(shí)建設(shè)起來的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，改革開放以后大部分報(bào)廢，留下的還有多少能夠發(fā)揮作用?特別是把農(nóng)民塑造成具有真正現(xiàn)代國家意識(shí)的“國家公民”，完成“中國國家能力建設(shè)”之類的論斷，不過是夢囈。公民就是公民，還要用“國家”這樣的大詞來限定和修飾嗎?
四、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是保護(hù)農(nóng)民的嗎?城市發(fā)展、鄉(xiāng)村穩(wěn)定的功能分工合理嗎?
《道路》認(rèn)為，處在剝削性結(jié)構(gòu)的世界體系中，發(fā)展中國家自然而然形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)都是剝削性的，而“與一般發(fā)展中國家不同，中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是體制性城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，是在中國特定發(fā)展階段，以國家計(jì)劃為基礎(chǔ)，通過戶籍制度安排而形成的中國式城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”，它使進(jìn)城失敗的農(nóng)民可以返回農(nóng)村的家鄉(xiāng)，因而，“中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對處于市場經(jīng)濟(jì)弱勢地位的農(nóng)民來講，是一種保護(hù)性結(jié)構(gòu)。尤其是在當(dāng)下，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度安排中，剝削性的成分越來越少，保護(hù)性的內(nèi)容卻越來越重要”。既然城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是保護(hù)農(nóng)民的，我們?yōu)槭裁匆淖兯拖麥缢兀屗f古長存不好嗎?
應(yīng)當(dāng)指出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的歧視性質(zhì)和剝削性質(zhì)是清楚的，這一點(diǎn)是否定不了的。賀教授說，“當(dāng)前的中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，幾乎取消了所有限制農(nóng)民進(jìn)城的制度，農(nóng)民可以自由地進(jìn)城了”，“附著在戶籍背后的福利越來越少，農(nóng)民進(jìn)城的制度限制基本上沒有了。當(dāng)前農(nóng)民進(jìn)城的主要障礙是經(jīng)濟(jì)收入太少，沒有穩(wěn)定的可以獲得體面生存的就業(yè)”。這里首先涉及對城市化過程中農(nóng)民進(jìn)城的看法，是單純作為勞動(dòng)力進(jìn)城，還是作為農(nóng)民家庭進(jìn)城?看來，賀教授指的是前者而不是后者。其次，戶籍背后的福利還少嗎?上學(xué)、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障以至就業(yè)，城鄉(xiāng)居民都存在很大差異。賀教授大講沒有限制的同時(shí)，也不得不承認(rèn)這一點(diǎn)。其實(shí)，很多城市限制非戶籍人口買房的限購政策也是針對進(jìn)城農(nóng)民的。要知道，買得起買不起是一回事，連買的權(quán)利也沒有，能說不是限制嗎?所謂農(nóng)民自由地進(jìn)城，不僅需要外出務(wù)工證、暫住證、計(jì)劃生育證三證齊全，而且需要一定的投資積分條件。當(dāng)然，由于條件的限制，我們還不可能一下子改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，無奈之下，它才成為農(nóng)民的一條退路。
賀教授還說，“傳統(tǒng)的以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為特征的農(nóng)村社會(huì)，為加入全球體系的高速發(fā)展、高速變動(dòng)的城市社會(huì)提供了穩(wěn)定器。城市和農(nóng)村，一陽一陰，一正一反，一快一慢，一發(fā)展極一穩(wěn)定器，這樣的對立統(tǒng)一正是中國經(jīng)驗(yàn)的核心所在。中國農(nóng)村因此成為了中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池”。這一段話正好說明了賀教授筆下城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)和所謂保護(hù)農(nóng)民的真諦，那就是農(nóng)村是中國現(xiàn)代化的另一面，為了實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，農(nóng)村和農(nóng)民應(yīng)該做出犧牲，以維護(hù)大局的穩(wěn)定，也需要不斷從農(nóng)村抽血，并把污染擴(kuò)散到農(nóng)村。這也是穩(wěn)定器和蓄水池的作用。我們要請教賀教授，這樣的城鄉(xiāng)職能分工合理嗎?
五、什么是中國式小農(nóng)經(jīng)濟(jì)?中國傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是中國現(xiàn)代化的驅(qū)動(dòng)力嗎?
首先是概念問題。賀教授說，“中國傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)上成為了中國現(xiàn)代化基礎(chǔ)性的驅(qū)動(dòng)力”，又說，“‘以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕’結(jié)構(gòu)是中國式小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的核心結(jié)構(gòu)，這一結(jié)構(gòu)具有重要功能，是理解中國奇跡和中國模式的一個(gè)關(guān)鍵”。這里有兩個(gè)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)概念，嚴(yán)格地說，“中國傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”是指解放前那種以自耕農(nóng)為主的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形態(tài)，而《道路》中的“中國式小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”是指實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。賀教授把兩個(gè)概念搞混了，而且其界定也不嚴(yán)格。農(nóng)民務(wù)工活動(dòng)外在于農(nóng)民家庭，把進(jìn)城務(wù)工也作為小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵是不太恰當(dāng)?shù)模诟鱾€(gè)方面都不同于當(dāng)年的家庭工(副)業(yè)。如果務(wù)工收入超過務(wù)農(nóng)收入，這種概念就更不恰當(dāng)。
其次，“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”，就是一家兩制，分處城鄉(xiāng)兩地。這是現(xiàn)代中國農(nóng)民家庭生活普遍的典型形態(tài)。用《道路》的話來說，就是在農(nóng)民家庭中，“年輕子女外出務(wù)工，年老父母在家務(wù)農(nóng)，一個(gè)農(nóng)民家庭就因此可以同時(shí)獲得務(wù)工和務(wù)農(nóng)的兩筆收入。務(wù)農(nóng)收入可以解決農(nóng)民家庭的溫飽問題，務(wù)工收入可以作為現(xiàn)金儲(chǔ)蓄起來”，“當(dāng)前大約有80%的農(nóng)民家庭年輕子女外出務(wù)工以獲取務(wù)工收入，年齡比較大的父母留在家務(wù)農(nóng)以獲取務(wù)農(nóng)收入的結(jié)構(gòu)。一個(gè)農(nóng)民家庭，因?yàn)橥瑫r(shí)有務(wù)工和務(wù)農(nóng)兩筆收入，這個(gè)農(nóng)民家庭的勞動(dòng)力再生產(chǎn)就可以完成得比較順利，家庭生活質(zhì)量比較高，生活得比較體面”。除了經(jīng)濟(jì)收入以外，這種形態(tài)還保留了多少家庭的功能和作用。夫妻分居，父母與子女長期分離，家庭相聚在春節(jié)時(shí)分。這樣的家庭生活質(zhì)量高嗎，生活得體面嗎?看著那些望眼欲穿、盼望兒女歸來的無奈眼神，面對那些想念父母而又難以言表的幼小心靈，怎么能說是高質(zhì)量的體面的家庭生活呢?這難道不是農(nóng)民的犧牲，而是農(nóng)民的幸福嗎?難道農(nóng)民不是我們現(xiàn)代化的目的，而只是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的工具嗎?
再次，“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”的家庭結(jié)構(gòu)，從工資和社保等方面，降低了勞動(dòng)力再生產(chǎn)的費(fèi)用，也為危機(jī)時(shí)期裁減農(nóng)民工創(chuàng)造了條件，的確促進(jìn)了中國的經(jīng)濟(jì)增長和穩(wěn)定，起到了某種穩(wěn)定器和蓄水池的作用。但這是以犧牲幾代農(nóng)民為代價(jià)的，已經(jīng)造成了嚴(yán)重的社會(huì)問題，到了調(diào)整和改變的時(shí)候了，推進(jìn)城市化和校正城市化的扭曲，正是要解決這樣的問題。然而，賀教授卻要繼續(xù)堅(jiān)持這樣做。他說，“未來三十年是中國能否順利由發(fā)展中國家變成發(fā)達(dá)國家的關(guān)鍵三十年，這三十年，若中國式小農(nóng)經(jīng)濟(jì)仍能保持穩(wěn)定，就為整個(gè)中國發(fā)展的穩(wěn)定提供了最為可靠的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)。這真是中國之大幸”。我們不知道，如果三十年后的農(nóng)村仍然處在這種結(jié)構(gòu)狀態(tài)之中，中國社會(huì)將是個(gè)什么樣子?
最后，一方面，賀教授大力主張保持和穩(wěn)定“‘中堅(jiān)農(nóng)民+老人農(nóng)業(yè)’的結(jié)構(gòu)”，他說，“中國式小農(nóng)經(jīng)濟(jì)還有一個(gè)適應(yīng)性結(jié)構(gòu)，這就是由農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)土地所形成的‘中農(nóng)’。‘中農(nóng)’一詞也許可以稱為‘中堅(jiān)農(nóng)民’”，“‘中堅(jiān)農(nóng)民+老人農(nóng)業(yè)’的結(jié)構(gòu)，就形成了一個(gè)相當(dāng)穩(wěn)定的且有效率的結(jié)構(gòu)”，另一方面又反對資本下鄉(xiāng)，反對發(fā)展種糧大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社，認(rèn)為2013年1號(hào)文件是“中央要通過扶植‘種糧大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社’，來打垮當(dāng)前構(gòu)成中國式小農(nóng)經(jīng)濟(jì)主體的老人農(nóng)業(yè)和中農(nóng)”。且不說這種“中堅(jiān)農(nóng)民”還能不能構(gòu)成小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的一部分，因?yàn)檫@部分農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營主要不是自給，而是商品化的農(nóng)業(yè)，單就把這兩種農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式對立起來本身就是荒謬的，這說明賀教授究竟是向前看，還是向后看。
六、返鄉(xiāng)是農(nóng)民的基本人權(quán)嗎?農(nóng)村是牧歌式的世外桃源嗎?
賀教授大講保護(hù)農(nóng)民的人權(quán)，但農(nóng)民人權(quán)的缺失究竟在什么地方似乎并不清楚。他寫道，“所謂權(quán)利，首先是選擇權(quán)，保留農(nóng)民進(jìn)城還是返鄉(xiāng)的選擇權(quán)利，是給農(nóng)民最基本的人權(quán)”，“當(dāng)前中國保護(hù)型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使農(nóng)民可以在進(jìn)城和返鄉(xiāng)之間自由選擇，有機(jī)會(huì)就進(jìn)城，進(jìn)城失敗還可以返鄉(xiāng)。這對于農(nóng)民才是人道的，也正因?yàn)槿绱耍掂l(xiāng)的權(quán)利是農(nóng)民這個(gè)社會(huì)中的弱勢群體基本的人權(quán)”。不錯(cuò)，選擇權(quán)就是自由權(quán)利，退出權(quán)是自由的最后保障，但選擇背后的制度結(jié)構(gòu)是什么，即農(nóng)民是在怎樣的制度安排下進(jìn)行選擇，這才是關(guān)鍵。既然是選擇，就至少有兩種可能和選項(xiàng)，就這里討論的問題，就是進(jìn)城和回鄉(xiāng)。在進(jìn)城的自由受到種種制度限制的情況下，不去爭取農(nóng)民進(jìn)城的權(quán)利，而是認(rèn)為這種權(quán)利已經(jīng)取得，只是把返鄉(xiāng)看作是農(nóng)民的基本人權(quán)，似乎是在為農(nóng)民爭權(quán)，實(shí)際是要農(nóng)民認(rèn)命。城市化的主要問題不是要保護(hù)農(nóng)民的返鄉(xiāng)權(quán)利，而是如何主張和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的進(jìn)城權(quán)利。
為了支持和保護(hù)農(nóng)民返鄉(xiāng)的權(quán)利，賀教授為我們描述了一幅美麗的農(nóng)村畫面，簡直是牧歌式的世外桃源。他說，青壯年在外打工，“年老父母在家務(wù)農(nóng)，年幼孫子與爺爺奶奶在農(nóng)村生活，開支低，消費(fèi)少，與大自然親密接觸”。奇怪，與大自然親密接觸，要以與父母長期分離為代價(jià)。外出務(wù)工農(nóng)民年紀(jì)大一些，“借助于父母仍然從事的老人農(nóng)業(yè)通道，最終順利地返回到農(nóng)村和農(nóng)業(yè)中，回到魂?duì)繅衾@又恨又愛的家鄉(xiāng)”，“村莊熟人社會(huì)是一個(gè)可以提供互惠的空間，是一個(gè)充滿了意義的空間，是一個(gè)生產(chǎn)價(jià)值的空間。在村莊中有著祖祖輩輩以來的歸屬感，有著自己人的熟悉感，有著自己村莊的安全感，有著成功失敗的榮譽(yù)感。家鄉(xiāng)的村莊，是一個(gè)可以欣賞到城里沒有的自然風(fēng)光(小橋流水人家)，可以獲得收入(雖然收入不高，消費(fèi)也低)，可以輕松找到幫助(互助、互惠)，具有安全感，可以有大量閑暇和自由支配的時(shí)間”。多么美好!如果農(nóng)村是這么美好，為什么要進(jìn)城打工呢?在城里耗盡了青壯年時(shí)代的心血和精力，無奈之下到老時(shí)回到家鄉(xiāng)，筆者不知道回鄉(xiāng)的農(nóng)民工是否會(huì)有這樣的感受?如果賀教授處在一個(gè)農(nóng)民工的地位，是否會(huì)有這樣的感想?
七、限制資本下鄉(xiāng)是保護(hù)農(nóng)民嗎?土地規(guī)模流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營不應(yīng)和不能發(fā)展嗎?
《道路》在贊美小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，反對資本下鄉(xiāng)，反對土地規(guī)模流轉(zhuǎn)，反對發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)。在賀教授看來，后者的發(fā)展都會(huì)改變當(dāng)前小農(nóng)經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營格局。所以，賀教授不僅認(rèn)為，“限制資本下鄉(xiāng)、限制城市人到農(nóng)村買房的政策，就是保護(hù)農(nóng)民的政策”，而且借解讀十八屆三中全會(huì)《決定》涉農(nóng)條款之際，極力闡述自己保護(hù)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的理論觀點(diǎn)和政策主張。他把《決定》中的涉農(nóng)條款分為4條，逐條加以辯駁。
第1條“推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新”。他認(rèn)為，大戶經(jīng)營、家庭農(nóng)場包括在小農(nóng)經(jīng)營的方式中，集體經(jīng)營的比重在快速下降，真正以農(nóng)民為主體的合作經(jīng)營數(shù)量很少，企業(yè)經(jīng)營是指企業(yè)到農(nóng)村直接經(jīng)營種養(yǎng)業(yè)，工商資本在農(nóng)業(yè)中的位置被強(qiáng)化了。“‘推進(jìn)’的含義就是要通過國家政策乃至資金支持改變當(dāng)前小農(nóng)經(jīng)營占絕對主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營格局”。并認(rèn)為這將帶來災(zāi)難性的后果。
第2條“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。現(xiàn)在，隨著土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)已經(jīng)分離，承包權(quán)作為物權(quán)可以抵押、擔(dān)保，而經(jīng)營權(quán)作為使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)，但不能抵押擔(dān)保。對此，文件沒有區(qū)分是有不足，賀教授籠統(tǒng)地加以反對，也不恰當(dāng)，但有助于我們把問題講清楚。不過，他認(rèn)為，“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營失敗案例極多，讓作為基本保障的農(nóng)民土地的承包經(jīng)營權(quán)入股到風(fēng)險(xiǎn)極大的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，要慎重”。
第3條“鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營”。賀教授認(rèn)為，這是“對單家獨(dú)戶小規(guī)模的小農(nóng)經(jīng)營不滿意，對農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不滿意，而要通過國家支持形成規(guī)模經(jīng)營”，是“國家下決心要通過支持規(guī)模經(jīng)營來消滅小農(nóng)，瓦解中農(nóng)”，用“龐大的‘老弱病殘+經(jīng)營大戶’的結(jié)構(gòu)”代替“‘老人農(nóng)業(yè)+中農(nóng)’的結(jié)構(gòu)”。
第4條“鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營方式”。他認(rèn)為，“‘鼓勵(lì)和引導(dǎo)’不同于‘允許’”，鼓勵(lì)是“政府支持資本打敗小農(nóng)來分享不多的農(nóng)業(yè)GDP”。
在傳統(tǒng)觀念中，經(jīng)營農(nóng)業(yè)的只能是農(nóng)民，農(nóng)民也只能經(jīng)營農(nóng)業(yè)，其他人經(jīng)營農(nóng)業(yè)都是多管閑事。因此，工商資本下鄉(xiāng)和涉農(nóng)企業(yè)經(jīng)營農(nóng)業(yè)是不務(wù)正業(yè)。這也成為城鄉(xiāng)分割的一個(gè)依據(jù)。現(xiàn)實(shí)情況是，無論是技術(shù)水平和資本積累，還是經(jīng)營方式和企業(yè)家才能，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村都是落后和缺乏的，反對和限制資本下鄉(xiāng)和企業(yè)經(jīng)營農(nóng)業(yè)，無異于讓農(nóng)業(yè)永遠(yuǎn)處在傳統(tǒng)的、原始的落后狀態(tài)。十八屆三中全會(huì)決定的一大突破和前進(jìn)，就是改變了過去不提倡涉農(nóng)企業(yè)經(jīng)營農(nóng)業(yè)，不允許資本到農(nóng)村發(fā)展的限制。這對于打破城鄉(xiāng)分割，推動(dòng)中國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化有著重要的意義。然而，賀教授的上述言論反對和阻止這種前進(jìn)，他認(rèn)為，中國的農(nóng)業(yè)只能小農(nóng)經(jīng)營，其他經(jīng)營方式都是對小農(nóng)經(jīng)營的侵犯，都在限制和取締之列。這就站在了中國現(xiàn)代化的對立面。
八、土地財(cái)政是怎么搞起來的?還要不要和能不能繼續(xù)發(fā)展?
賀教授極力褒揚(yáng)“土地財(cái)政”，不僅認(rèn)為它符合和體現(xiàn)了中國土地制度的憲法秩序，而且是中國發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源，是中國城市像歐美的秘密，同時(shí)批評了學(xué)界、媒體和政策部門對土地財(cái)政的非議。對此也有進(jìn)一步討論之必要。
首先，1982年《憲法》規(guī)定，城市的土地是國家的，農(nóng)村和郊區(qū)的土地是集體的。這不僅規(guī)定了兩類土地的不同產(chǎn)權(quán)主體，而且劃定了城鄉(xiāng)土地的界限，只是由于我們?nèi)狈Ψㄖ蔚挠^念，再加上管理的粗放，字面上講了，實(shí)際上并沒有明確地劃定城鄉(xiāng)土地的界限，事實(shí)上兩類土地產(chǎn)權(quán)主體的地位也是不平等的。《土地管理法》是下位法，被賀教授看作是土地財(cái)政合理合法依據(jù)的第43條，就是限制集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的違憲規(guī)定。這合理嗎，合憲嗎?這不是侵犯農(nóng)民權(quán)益又是什么?
其次，孫中山曾經(jīng)提出了“地利共享”和“漲價(jià)歸公”的理念，確有一定道理，賀教授指出把歸公的地利用作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，確是一種地利共享的正確做法。除此而外，難道不應(yīng)當(dāng)為農(nóng)民進(jìn)城落地融資嗎?漲價(jià)歸公的“公”是哪個(gè)公，政府的公，還是集體的公?歸政府的部分可以用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，歸集體的公可以用于解決農(nóng)民的進(jìn)城問題。事實(shí)上，并沒有完全做到漲價(jià)歸公。
再次。土地財(cái)政無法律依據(jù)，是現(xiàn)行財(cái)政體制弊端的集中反映。要知道，僅僅根據(jù)《土地管理法》就實(shí)行土地財(cái)政是不符合稅權(quán)法定和預(yù)算公開的要求的，哪一個(gè)法律規(guī)定了土地出讓金的征收、使用和管理辦法，征收了多少，如何支出，有報(bào)告嗎，有審議嗎?現(xiàn)在國家稅收已經(jīng)達(dá)20萬億元，但中央和地方的分配不合理，中央拿走了大部分，而地方管理的事務(wù)又比較多，入不敷出，再加上官員的GDP考核，于是就千方百計(jì)圈地賣地，以至土地收入占了地方財(cái)政的相當(dāng)大部分，形成了“土地財(cái)政”，土地價(jià)格越來越高，以至營商成本和城市生活成本越來越高，使農(nóng)民工無法在城市落地。由于土地財(cái)政是黑箱財(cái)政，除搞了一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以外，也有被少數(shù)官員貪污揮霍的。現(xiàn)在，由于征地受到限制，不少地方債臺(tái)高筑，但賀教授認(rèn)為，全國960萬平方公里，可賣的土地有的是，土地財(cái)政不僅大有前途，而且可以持續(xù)。我們不知道，賀教授要把這種扭曲的制度維護(hù)到什么時(shí)候。
解決土地財(cái)政的唯一道路是，按照財(cái)權(quán)和事權(quán)對等的原則，改革現(xiàn)行中央財(cái)政過分集權(quán)的體制，使地方成為一級(jí)獨(dú)立財(cái)政，有自己獨(dú)立的設(shè)稅權(quán)和發(fā)債權(quán)，以滿足地方提供公共產(chǎn)品的需要。
九、中國城市沒有貧民窟嗎?城中村是不是中國式的貧民窟?
《道路》全部立論的一個(gè)重要依據(jù)是，中國的城市像歐美，沒有一般發(fā)展中國家大規(guī)模的貧民窟，因而是一個(gè)“奇跡”，證明中國城市化的道路是成功的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持。這種看法過于表面和膚淺。
筆者沒有專門考察和研究過國外的貧民窟，只是看到過一些照片，不敢妄加評論，但筆者考察過像北京唐家?guī)X、深圳崗廈之類的城中村，其情況也不太相同，有些條件也相當(dāng)差，它究竟比國外的貧民窟好多少，有人說是“類貧民窟”，有人說是“很可能演變?yōu)槲鞣降摹毭窨摺保磥韮烧咧g有某些相似之處。如果要加以比較的話，城中村也有不如貧民窟的地方。比如，國外的貧民窟好壞還是自己的，而城中村還是租別人的;國外的貧民窟政府不敢拆除，不敢驅(qū)趕，國內(nèi)的城中村政府可以無視居民的居住權(quán)利，在改造城中村的名義下加以拆除，把住在城中村的居民趕到更遠(yuǎn)的城中村去，居然不與住戶做任何溝通和商議，只與產(chǎn)權(quán)主體商議補(bǔ)償事宜。
賀教授反對政府現(xiàn)行改造城中村的政策，筆者完全贊同，堅(jiān)決支持。但有些觀點(diǎn)還需要補(bǔ)充和討論。
首先，賀教授說，城中村是“城市化的副產(chǎn)品”，這要看怎么理解。《道路》的界定是，“在快速的城市化進(jìn)程中，城郊土地被大量征用，原有農(nóng)村村落為城市建設(shè)用地所包圍或納入城市建設(shè)用地范圍，而成為村莊。簡單地說，城中村就是被城市包圍的村莊”。這沒有錯(cuò)但過于簡單。一是城中村是現(xiàn)有二元分割的土地制度的產(chǎn)物。二是城中村是城市化過程中，城市政府只顧發(fā)展生產(chǎn)、建設(shè)城市，而忽視城市生活的結(jié)果，它是市場提供的廉租房，滿足了大量人口進(jìn)城的居住需求，是城中村的原住民替政府盡的責(zé)任。從這個(gè)意義上講，它是城市化的主產(chǎn)品。也是從這個(gè)意義上批評政府改造城中村的政策和做法，才是站得住的。
其次，改造城中村的動(dòng)力來自城市政府和開發(fā)商，因?yàn)槌侵写逅幬恢镁鶠槌鞘械狞S金地段，唐家?guī)X處在北京中關(guān)村上地產(chǎn)業(yè)園區(qū)的中心，崗廈位于深圳市政府新辦公樓的旁邊，自然是寸土寸金，開發(fā)商覬覦，政府垂涎，不管以什么名義，他們看到的是背后的金錢，而不是老百姓的城市生活。
再次，賀教授說，“城中村改造改出一個(gè)沒有任何獲益且承受其害的群體，這個(gè)群體就是進(jìn)城農(nóng)民工”，因?yàn)樗麄兪チ诉m宜于自己條件的廉價(jià)住所。這完全正確，需要補(bǔ)充的是，對城中村的原住民來說，這是直接被侵權(quán)，能否真正受益，取決于他們的談判能力和維權(quán)行動(dòng)。
十、幾個(gè)城市化的案例說明了什么?中央政府和地方政府在城市化的問題上有多大分歧?
賀教授把中國的城市化道路分為穩(wěn)健和激進(jìn)兩類，認(rèn)為“迄今為止，中央在城市化的道路選擇上，一直保持了較為清醒的頭腦，采取了較為穩(wěn)健的政策，取得了比較好的實(shí)踐效果。不過最近幾年，地方政府在城市化的道路選擇上明顯表現(xiàn)出激進(jìn)情緒，這種激進(jìn)情緒如果不控制，可能給中國現(xiàn)代化帶來災(zāi)難性后果”。《道路》還詳細(xì)分析了地方政府的幾個(gè)實(shí)踐案例，包括土地?fù)Q戶籍的重慶版本，撤村并居的山東諸城經(jīng)驗(yàn)，河南K鎮(zhèn)的房地產(chǎn)熱以及江蘇“江南小鎮(zhèn)”建設(shè)，江蘇象山鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化和浙江牛皋村的改造。應(yīng)當(dāng)說，這些案例有普遍性，其分析是有一定道理的。不過問題是，為什么會(huì)這樣，僅僅批評地方政府行為，而不揭示背后制度結(jié)構(gòu)的扭曲是改變不了現(xiàn)狀的。即使中央采取了穩(wěn)健的政策，也僅僅是愿望和宣示而已，結(jié)果仍然會(huì)背道而馳。因?yàn)檫@些政策是要通過地方政府貫徹落實(shí)的。為什么一個(gè)穩(wěn)健的政策卻得到了激進(jìn)的結(jié)果，難道不值得深思嗎?
我們的城市化是政府和官員主導(dǎo)的城市化，就像我們的經(jīng)濟(jì)是政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展一樣，從理念、制度到政策一切都是以政府和官員的愿望、權(quán)力和利益為中心設(shè)計(jì)和安排的。就拿耕地保護(hù)和農(nóng)村宅基地復(fù)墾來說。賀教授說，“當(dāng)前國家確立18億畝耕地紅線，就是要為21世紀(jì)的中國人留下最基本的糧食安全保障。要保護(hù)耕地，就要對土地用途進(jìn)行管制，就要對城市建設(shè)用地進(jìn)行管制，這種管制最基本的辦法是由中央給地方下達(dá)年度建設(shè)用地指標(biāo)。地方政府只能在年度用地指標(biāo)內(nèi)占用土地，將農(nóng)地變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地”。耕地保護(hù)是需要的，用途管制也是需要的，但年度指標(biāo)管制并不是基本辦法，需要一個(gè)激勵(lì)約束相容的制度安排，使相關(guān)行為主體主動(dòng)保護(hù)耕地。沒有這樣的制度安排，占有和使用耕地的主體農(nóng)民不保護(hù)、地方政府不保護(hù)、開發(fā)商也不保護(hù)，保護(hù)耕地的目標(biāo)能落實(shí)嗎?那些大搞開發(fā)區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，占用的難道不是耕地而是農(nóng)村建設(shè)用地嗎?退一步講，即使指標(biāo)管制有效，但創(chuàng)造GDP和政績的激勵(lì)就使地方政府必然要尋找其他能夠獲得土地的途徑，于是增減掛鉤、農(nóng)民上樓、宅基地復(fù)墾以至拆毀村莊之類都在選項(xiàng)之列，只是名目不同，具體做法有別而已。
《道路》出版有五個(gè)名人聯(lián)袂推薦，其中有主管農(nóng)業(yè)的官員，有研究“三農(nóng)”問題的學(xué)者，有國內(nèi)著名的教授，也有國外的中國問題專家，褒獎(jiǎng)贊揚(yáng)之辭溢于言表，附于封底。而筆者則提出了很多批評，雖然有些另類，卻也是學(xué)者交往的正常方式。以上商榷的十個(gè)問題，總的結(jié)論是：《道路》的基本立場和觀點(diǎn)可以用黑格爾的一句名言來概括，即，現(xiàn)實(shí)的就是合理的;不過還要加上一句話，未來只要按照原來的道路走下去，前途必然是美妙的。
〔本文曾提交2015“土地制度、戶籍制度與城市化”內(nèi)部討論會(huì)，蔡繼明、黃祖輝、鄭振源、汪暉等提出了寶貴意見，特此致謝，文責(zé)自負(fù)。〕
作者簡介：張曙光，中國社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所、北京天則經(jīng)濟(jì)研究所教授。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學(xué)術(shù)月刊》2015年07期
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