中共嘉禾縣委、縣人民政府：
信訪問題是經濟、政治、社會問題的綜合變現，信訪難題已經被社會各界所公認，黨委、政府對解決這一難點、痛點的需求也愈發迫切。當前，我國正處在經濟轉型、社會轉型的重要關口，在加快發展的過程中面臨的困難多，不可回避的矛盾多，需要解決的問題多，進一步加劇了信訪工作的艱巨性和復雜性，我縣的信訪形勢更是如此。如何更加有效地做好新形勢下的信訪工作，已成為了事關全縣發展大局的重中之重。
一、我縣信訪工作的基本形勢
我縣曾因信訪量大、積案底子厚、上訪老戶多、信訪秩序亂等原因成為聞名遐邇的“信訪大縣、信訪難縣”。近年來，縣委、縣政府遵循“老案件化一件少一件，新案件出一件了一件”的要求，常態化開展“大下訪”、“矛盾糾紛化解大比武”活動，著力暢通信訪渠道，解決信訪難題，取得了良好效果，一大批重復訪、越級訪、群體訪的大案積案得到調處，有效化解了社會矛盾，促進了社會和諧。上半年化解A類案件5起，B類案件25起，C類案件31起。進一步加強了山林權屬、征地拆遷、醫療糾紛、交通事故、資源環保等專業性調解組織建設，穩妥處理了各類非正常死亡事件43起，遏制了“逢死必鬧”的不良習氣。但今年以來，信訪勢頭有所反彈，信訪形勢仍然嚴峻，表現在“四個盡管、四個仍然”。
（一）盡管赴京到省去市訪呈下降態勢，但赴縣訪群體仍然高居不下。根據信訪部門近5年統計數據顯示，我縣信訪案件總體呈現“三降一好”態勢，即信訪總量下降、積案存量大幅下降、老戶數量大幅下降、信訪秩序明顯好轉。截至8月底，我縣進京非訪只有8人次，比去年同期下降了93.6%。但赴縣訪仍高位運行，2014年達3549人次，今年上半年，來縣上訪群眾共計555批1890人次，其中群體訪32批890人次，分別比去年同期增長56.8%、72.5%，一方面表明我縣處訪穩控有力度，把問題解決在縣級層面，另一方面說明“燃點”、“觸點”增多態勢沒有明顯改變，信訪形勢仍然嚴峻。
（二）盡管信訪渠道更加暢通，但群眾上訪方式仍然激烈。應該說通過這些年來的努力改進，我縣群眾反映訴求的渠道是多樣、便捷、通暢的，但有形的變化沒有帶來信訪形勢的根本好轉，群眾上訪的方式仍較激烈，纏訪鬧訪時有發生，甚至出現圍堵黨委政府大門的事件，部分信訪群眾尤其是上訪老戶抱團上訪、擇機鬧訪、屢接屢訪的情況仍較突出，進京直闖“紅線”的風險仍然存在。
（三）盡管決策部署注重保護群眾權益，但權益問題引發的信訪案件仍然占據大頭。近年來，縣委、縣政府對民生問題的關注和傾斜前所未有，出政策、做決策時非常注重保護群眾合法權益，是群眾得到實惠最多的一個時期。城鄉一體化、新城區、交通路網、九老峰、嘉濱湖等重大民生項目的開工建設，讓老百姓切實享受到了改革開放的成果。但從群眾信訪涉及范圍看，利益調整引發的問題仍是焦點和熱點。信訪訴求類別向多領域延伸，信訪對象不斷多元化，一邊是政府民生事業投入的持續增長，一邊是群眾利益訴求的不斷升溫，如何找到兩者的平衡點，仍是黨政部門思考和關注的一個重點。
（四）盡管信訪工作機制不斷完善，但被動“救火”性質仍然沒有根本改變。為把信訪工作納入有序化、規范化、長效化軌道，縣委、縣政府建立健全了一套完整的規章制度，具有很強的針對性、操作性和可行性，但從實際工作來看，信訪工作仍未從被動應付、疲于奔命、頭疼醫頭、腳疼醫腳的狀態中解脫出來，信訪干部更多的仍然是“消防員”或“擋箭牌”。
二、成因分析
信訪問題多發高發甚至激發的根本原因，既有客觀因素又有微觀因素，既有職能部門的原因也有訪民的個體問題。分析歸納起來，原因主要在以下五個方面：
（一）社會發展階段的“陣痛”。從大環境看，當前既是發展機遇期，也是矛盾凸顯期，各種發展中的矛盾多樣多發是這一階段的主要特征。分析我縣信訪案件的共性，無論是征地拆遷、安置補償，還是企業改制、權屬流轉等等，貫穿其中的都是利益得失之爭，這是轉型階段的“陣痛”，各類矛盾糾紛與當前信訪的熱點難點問題相迭加，進一步放大了信訪工作的壓力。從小環境看，嘉禾人有敢作敢為、好打不平、豪氣俠義的大氣特征，也有部分人心存仇富仇官、患不平不均的狹隘心理，在社會發生重大變化的當下，一些人心態偏激失衡，片面理解政策，選擇性使用法律，過分強調自身利益，致使行為失準。從歷史原因看，轟動全國的“井洞事件”、“高考事件”、“商貿城事件”均以處置一些領導干部收場，客觀上給一些人以“民告官倒”的想像空間和心理誤導。
（二）制度和機制的無奈。一是政策導向失之于偏，失之于軟。當前，政策傾斜民生、關顧民怨的力度前所未有。但政策一方面要求地方政府促和諧保平安，另一方面又對地方政府行為劃紅線、設雷區，導致事權與責權不統一，目標與行動難協調，經常陷入兩難境地。一些信訪案件上面只管下達“必息令”，但基層政權因掌控不了導致調處難，很多時候政府夾在當中無所適從，對上訪群眾只好“餓了給饅頭，困了給枕頭”，采取了“給補助、給低保”甚至“給官位（村官）”等一系列的讓利益、給好處、“花錢處訪”等行為。現行勸訪機制對非訪人員管吃、管住、管送，“零成本”逛省城、京城，客觀上縱容了非訪行為。考核通報制度和責任劃分存在一些不合理成分，為降低上訪數量，后移名次，基層就采取“攔”、“堵”、“截”、“哄”等手段，給訪民以基層黨委政府怕非訪的錯覺。二是法治進程遲緩，失之于虛。在許多涉法涉訴信訪案件中，一方面法律程序過繁，時效過慢，成本過高。因監督不力，個別執法人員徇私枉法，致使司法公正備受質疑。另一方面許多判決生效案件，執行難到位，法律失去了公信力，導致群眾“不走法院走信訪”。三是行政效能之低，失之于諉。分析一些重大信訪案件的演變進化過程，與相關部門主管領導反應不及時、處置不得力、措施不果斷是密切相關的，特別是一些跨部門、跨區域的信訪案件，推諉扯皮，推卸責任，導致小事拖成大事，輕病拖成重癥，錯失解決問題的最佳時機。
（三）干部素質作風的貽害。突出表現在：一些基層領導對群眾反映的問題、提出的意見不能引起足夠重視，甚至對群眾的上訪征兆置若罔聞，“逼”得群眾上訪；一些農村村組財務、土地糾紛、宗族勢力、以權謀私等問題呈高發之勢，村干部對發生在區域內的矛盾糾紛拖著不辦，“惹”得群眾上訪；少數基層領導高高在上，遇到問題不主動與群眾溝通，工作方法簡單粗暴，導致矛盾激化，“氣”得群眾上訪；一些干部官僚主義嚴重，對聯系點和包案的信訪事件虛以應付、走過場，以至于小事拖大，大事拖“炸”，“拖”得群眾上訪。
（四）群眾觀念上的誤解。突出表現在“四信四不信”。一是信“上”不信“下”。“官大一級壓死人”的“人治”心理嚴重，總認為上面是好的，問題都出在基層，只確找到上面的大部門、大領導就能解決問題，拿到上級領導的批示，就等于拿到了“尚方寶劍”，就可對基層政府施壓。二是信“多”不信“少”。認為上訪人員多，上訪次數多，就會引起上面的重視和解決，“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，因而策劃組織多人上訪、抱團上訪，甚至集體鬧訪、纏訪。三是信“鬧”不信“理”。不管有理無理，“一鬧三分理”，只要上訪，就能抓住政府“怕出事”、“怕追責”、“保平安”的軟肋，迫使政府讓步，實現自己的意圖。四是信“訪”不信“法”。認為上訪后，會有專門的領導過問和幫助協調問題，因此，即使是典型的涉法涉訴問題，也習慣于到政府部門上訪解決，不走依法維權的途徑。
（五）基層干部的懈怠。一是法治信訪難有效的錯誤認識。認為法治思維解困乏力，在維穩的剛性高壓下，通過法治手段解決信訪問題難有作為，只能依靠各種游離于法律邊緣的有效方法和措施，無論是經濟的、政治的、思想的、道德的甚至明知可能涉及違法的措施，只要“管用”，就可一試，只要能“擺平”，就是水平。二是“一票否決”下的無奈無力。為了不被一票否決，基層干部耗費了大量的時間和精力，然而許多問題不是鄉鎮一級能解決得了的，為了“零上訪”指標，只能硬著頭皮上。一位負責信訪工作的鄉鎮干部說：“對某些非鄉鎮原因造成的上訪，鄉鎮無責無權息訪，充滿無奈和無力，一方面有上面的硬性任務，一方面是老百姓的指責怨氣，我們夾在中間，兩頭受氣，里外不是人”。三是接訪處訪很受委曲。每個節假日、特防期，鄉鎮干部都自帶飯菜，守在上訪人員身邊，陪吃陪玩陪開心，“對親生父母都沒有這樣好過”，“接訪時低聲下氣，孫子不如，還被撕扯毆打，沒有尊嚴。”某鄉鎮黨委書記說，“多出一個上訪者，鄉鎮領導就多了一個爹”。四是接訪費用高，經費難保障。據調查，一些重點上訪鄉鎮年接處訪費用達30萬元以上，某鄉鎮3年內接處訪費用高達180萬元，有一位鎮長說，“花錢買平安，已成為基層政權的軟肋，也成為上訪人員綁架要挾政府的借口，接訪、處訪成為鄉級財政的重大壓力”。車頭鎮一村主任說：“不去接訪，只損失幾千元的維穩責任金，而去接訪動輒上萬，甚至數萬，還要干部自己墊錢，不劃算。”五是基層干部接處訪顯疲態。鄉村干部普遍不愿分管信訪工作，不愿到有上訪人員的地方駐村，不愿外出接訪，甚至有些鄉鎮不愿派人接訪，接處訪日顯疲態，造成源頭控管難度大。
三、對策建議
（一）以法治思維為引領，全力推進“法治信訪”。一是堅持推進訴訪分離，全面推行通過法定途徑分類處理信訪投訴請求。要克服過去“信訪是個筐，什么都往里裝”、“小馬拉大車”的思維，厘清信訪、行政、司法法界，嚴格按照訴訪分離的政策要求，嚴控信訪問題“規范入口關”，切實把涉法涉訴信訪事項從信訪渠道中剝離出來，讓信訪工作進一步回歸本位，維護司法權威。二是加強“法治鄉村”建設，依法維護群眾的合法權益。“法治鄉村”建設是依法治國的重要領域，要堅持“嚴格執法”和“人民調解”兩條腿走路。人民調解是一個極好的普法和信訪維穩平臺，既要大力加強農村治安調解隊伍建設，充分發揮他們的作用，又要重視鄉風民俗、鄉規民約對法治建設、信訪維穩工作的作用，使之與依法依規治理有機結合起來，以達到基層矛盾化解“四兩撥千斤”之效。三是創新非訪處置方法，維護法治秩序。既要堅持公開、公平、公正的原則處置信訪事項，嚴格依法依政策辦事，把問題解決在基層，從源頭上避免問題的升級和上交。又要對一味無理取鬧、胡攪蠻纏、提過高要求、搞過激上訪甚至惡意纏訪、以訪謀利的“上訪專業戶”、“上訪釘子戶”、“上訪掮客”以及教唆、誤導惡意上訪纏訪的國家公職人員和不良律師，依法依規給予嚴厲打擊，維護好信訪秩序。
（二）以落實責任為抓手，強力推進“責任信訪”。一是要強化領導干部的信訪責任意識。各級領導要自覺把抓好信訪工作作為政治責任和緊迫任務，落實到行動上。包案化解，靠前指揮，真正做到“既然掛帥，必定出征”。通過“一級抓一級、一級帶一級”，真正把信訪維穩工作的責任和壓力傳導到“末梢神經”。二是強化部門信訪責任意識。各級處訪部門要樹立“群眾信訪無小事”的理念和依法行政意識，強化責任擔當，積極主動作為，依法分類處理好屬于本單位本部門職權范圍內的群眾訴求，做到問題不依法辦結不放過，責任追究不到位不放過。要強化鄉、村、組干部的責任意識，將信訪工作延伸到村小組，打通信訪“最后一公里”，解決好基層信訪“末端治理”難題。堅持“中心工作做到哪里，信訪工作就跟到哪里”的原則，信訪部門提前介入，著力解決影響發展經濟的突出問題。要充分彰顯縣矛盾糾紛調處中心在重大信訪案件和處置非訪案件中的骨干力量的地位，制訂完善息訪方案，一案一策，做到因地制宜、因村施策、因戶施法、因人施計，為有效調處積案，遏制非訪發揮出中流砥柱的作用。三是強化穩控責任意識。要按照全方位、多角度、不留死角、不留盲區的要求做好矛盾糾紛排查工作，力爭將60%的信訪案件化解在村一級，30%的案件在鄉鎮一級化解，10%的縣一級化解。要克服基層干部對信訪工作的厭煩和懈怠情緒，按照權責明確化解責任和穩控責任，逐案落實穩控責任人、穩控措施和獎罰措施，把重點人員教育穩控到位。
（三）以法治宣傳為推手，著力推進“陽光信訪”。“陽光信訪”就是建好用好信訪信息系統，旨在實施“互聯網+”行動，讓數據多跑路，群眾少跑路。一要加大信訪工作法律法規的宣傳力度，提高信訪政策的知曉度。《信訪條例》為處理信訪事項提供了法律遵循，要運用各種行之的方式，廣泛宣傳信訪政策以及與農民切身利益密切相關的《農村土地承包權益法》、拆遷政策等法律法規，擴大政策法規的普及程度和知曉率。二要提高訴求處置的透明度。各部門要盡快出臺信訪分類處理清單，讓訪民明白信訪的權利、程序、范圍以及違訪的法律責任，引導他們依法逐級上訪。要嚴格按信訪流程受理辦理信訪案件，通過媒體和電子顯示屏等方式，對合理訴求的依法處置情況進行公示，倒逼責任單位依法依程序處置群眾訴求。三要提高反面典型的警示度。通過新聞傳媒等機構，積極宣傳依法懲訪的典型案例，教育引導群眾依法上訪、理性信訪、文明信訪，在全社會形成違法必究的導向。
（四）以制度建設為基礎，強力推進“依法治訪”。“依法治訪”關鍵是要建立和落實解決問題、化解矛盾的管用制度和工作機制。一是要創新體制，整合資源，構建一元化“信訪大格局”。要根據縣情、鄉情，建立黨政為主導、有關部門各司其職、社會各種力量積極參與、信訪部門適時協調的信訪新格局。按照法治政府建設的要求，加快建立權力清單、責任清單，全面推行政務公開。嚴格履行重大行政決策法定程序，嚴格規范公正文明執法，從嚴查處執法不規范、不嚴格、不透明、不文明以及不作為、亂作為等突出問題。要維護司法公正，重點解決司法不公、作風不正、辦案不廉等問題，提高司法公信力，扭轉人民群眾“信訪不信法”的不利局面。要建立多部門聯合接訪制度和信訪案件綜合治理制度，破除部門“踢皮球”，提高“一站式接待、一條龍辦理，一攬子解決”的服務水平，引導群眾在本級和屬地反映訴求，解決問題。二是要創新機制，完善功能，構建一體化“社會大協同”。社會大協同是創新社會管理的核心內涵和化解信訪矛盾的主渠道，要逐步建立以來訪接待為主軸、法律咨詢解答與心理咨詢為輔佐的“一軸兩翼”接訪方式。其一，在“規范”、“暢通”中推進有序上訪。嚴格按照新《信訪條例》的規定“法定立案”，嚴防接訪中的隨意性；其二，在“治本”、“控源”中消減信訪矛盾。要注重政策的跟蹤評估和政策執行效果的反饋，對政策引發的信訪問題，要注意執法監督，檢查政策執行中執法者的不當行政行為。其三，在“調處”、“化解”中提升社會協同效能。主動適應新常態的客觀需要，強化司法便民利民舉措，創新便民服務網絡，加大司法救助和執行力度，維護弱勢群體權益。總結“普滿鄉民間糾紛調解委員會”、“兩代表一委員”等參與信訪處置的成功經驗，探索讓非政府背景的社會組織承擔起社會弱勢群眾與政府及司法機關溝通、協調的功能發揮途徑。成立第三方中介機構，組織相關人員（包括律師、法律工作者等）、社會志愿者（包括心理咨詢師等）共同參與，開展社區行、農村行活動，綜合運用咨詢、教育、協商、調解、聽證、心理疏導等方法，讓人民群眾在家門口聽到法律知識課，解決法律盲點，得到社會關懷。三是要創新方法，包容并蓄，構建科學化“大息訪”。其一，要以“評”控訪。建立健全“社會穩定風險評估機制”，采取民情懇談、公開聽證、咨政質詢、專題協商、專家論證等方式，對重大事項、重大決策、重大項目的決定和實施進行維穩風險評估，問政于民接地氣，認真研判有關信訪問題的潛在風險，既要防止信訪問題處置不當引發群體性事件，也要防止忽視小信訪問題而演變為類似“商貿城事件”的大事端。其二，要依法“息訪”。健全和完善領導包案制度和信訪案件集體會商制度，強化領導責任，跟蹤問效問責，切實有效化解現存的“骨頭案”、“釘子案”。對一些包案領導“包而難息”的案件，及時提交黨委、政府辦公會集體決策，不能當決不決，久拖生亂。建立和落實突發事件應急處置機制，確保突發事件在第一時間得到有效控制和根本解決。建立健全公開聽證信訪制度和信訪終端制度，對“兩級終審”、“三級終結”的案件進行最終認定，把信訪聽證和規范信訪秩序結合起來，實施無理上訪終結制度。其三，要依法“懲”訪。樹立信訪教育和信訪執法相結合的觀念，對那些蔑視法律、不聽勸告、違法非訪的人員，必須依法嚴厲打擊和懲處，以彰顯法律的尊嚴。其四，要科學“考”訪。用好考核這根“指揮棒”，強化干部責任意識。把信訪工作作為評價、使用、獎罰干部的重要依據。厘清職責，完善對村（社區）、鄉鎮、部門的考核評價體系，促進上訪問題的及時就地解決。健全和創新過錯追究機制，對調查核實確認為處理不公的“瑕疵”案，要迅速啟動監督糾錯預案，勇于認錯，積極糾錯，以維護黨和政府在人民群眾中的形象和威望。要按照合理合法、科學有效的原則，對基層信訪中的重大事項和責任進行結構性責任配置，而不是簡單地“一票否決”了事，避免信訪考核影響維穩考核。對歷史遺留下來而鄉鎮無權解決的上訪案件以及涉法涉訴的上訪案件，只能要求鄉村干部做好思想工作，穩控好人員，不宜追究現時干部的責任；屬于政府部門權責范圍或因部門不作為、亂作為而造成的上訪案件，則只追究部門責任；屬于別有用心、聚眾鬧事的信訪案件應依法依規由公安部門嚴厲打擊，鄉鎮不應擔責。這樣，既能讓各級干部心服氣順，又能促使部門、單位依法履職。
（五）夯實基層基礎，提升信訪工作合力。一是要加強基層信訪網絡建設。將縣信訪接待中心、鄉鎮群眾工作站、村（社區）群眾工作室、村（居）民小組群眾工作點實行資源整合，形成縣鄉村組四級網絡體系，同時采取縣鄉村組“四輪驅動”、“條塊結合”的辦法，對信訪穩定因素進行地毯式排查，做到及時發現、準確掌握、超前處置，基本上做到小事不出村、大事不出鄉、難事不出縣。嚴格按照“屬地管理”原則，分級受理職責范圍內的信訪事項，并按規定的規序和期限逐一登記、告知、辦理，防止因處理不及時、辦理不到位引發信訪或走訪上行。二是要暢通信訪渠道，引領群眾依法有序信訪。加強信訪渠道建設，進一步拓寬網上信訪、“縣長熱線”等載體的作用，大力推進網上受理信訪制度建設，積極推進農村網絡工程建設，努力構建“信、訪、網、電”四位一體的群眾訴求受理平臺。三是要加強信訪數據庫建設。著力構建自下而上、內部共享、相互貫通的信訪案件資料庫，把每一個信訪案件的發生事由、處置經過、政策依據、存在問題、風險評估、包案領導等相關情況整理入庫，建檔立冊，以便甄別使用，科學決策。四是要加強信訪隊伍建設。要努力構建“橫向到邊，縱向到底”的信訪維穩網絡體系，真正把民意收集在第一線，把矛盾糾紛消除在萌芽狀態，把重點人員吸附在當地。要加強隊伍的素質培養，提升他們有效化解和控防信訪問題的能力，同時解決好基層信訪維穩工作人員的待遇難落實、身份難界定、工作難開展、考核難統一等問題。
政協嘉禾縣委員會
2015年9月
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