農(nóng)民工是伴隨著中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和改革開(kāi)放進(jìn)程而產(chǎn)生和不斷發(fā)展的一個(gè)特殊社會(huì)群體，2023年全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到29753萬(wàn)人。農(nóng)民工為中國(guó)工業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)貢獻(xiàn)了勞動(dòng)和智慧，是城市繁榮、鄉(xiāng)村發(fā)展和國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的重要貢獻(xiàn)者。農(nóng)民或曰多數(shù)農(nóng)民進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、進(jìn)而城市化是一個(gè)大趨勢(shì)。同時(shí)，在城鄉(xiāng)二元體制的歷史影響下，農(nóng)民工外出進(jìn)城務(wù)工，在就業(yè)、培訓(xùn)、子女上學(xué)、住房、社會(huì)保障等諸多方面還面臨一些實(shí)際問(wèn)題。為了更好地發(fā)揮農(nóng)民工在國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)中的作用，進(jìn)一步保障好農(nóng)民工的合法權(quán)益，黨和政府及社會(huì)有關(guān)方面經(jīng)過(guò)數(shù)十年的不斷探索和實(shí)踐，逐步形成了具有中國(guó)特色的農(nóng)民工制度。中國(guó)農(nóng)民工的產(chǎn)生、發(fā)展以及其身份的最后終結(jié)無(wú)疑具有典型的中國(guó)特色，其相關(guān)制度安排及完善也必然會(huì)體現(xiàn)出中國(guó)國(guó)情特點(diǎn)和國(guó)家未來(lái)的發(fā)展方向。這是中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)顯著特點(diǎn)，也是一個(gè)客觀歷史過(guò)程。
一、中國(guó)特色農(nóng)民工制度的形成過(guò)程
中國(guó)特色農(nóng)民工制度形成的過(guò)程是中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過(guò)程，也是在適應(yīng)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、順應(yīng)改革開(kāi)放潮流、調(diào)適農(nóng)民工政策、推動(dòng)對(duì)農(nóng)民工管理服務(wù)中形成的。在主動(dòng)與被動(dòng)探索中逐漸形成的中國(guó)特色農(nóng)民工制度，是中國(guó)式現(xiàn)代化的特色與經(jīng)驗(yàn)，本質(zhì)上是我們黨和國(guó)家解決“三農(nóng)”問(wèn)題的一種實(shí)踐探索和制度性安排。這種制度性安排從中國(guó)獨(dú)特國(guó)情和所處發(fā)展階段出發(fā)，帶有明顯的過(guò)渡性、漸進(jìn)性，具有明確的方向性。
（一）改革開(kāi)放后，允許農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)外出就業(yè)的制度初步形成（1978—1992年）
新中國(guó)建立后，很快實(shí)行了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)要求農(nóng)民按計(jì)劃“車(chē)馬歸隊(duì)，勞力歸田”，農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要目標(biāo)是為工業(yè)建設(shè)提供糧食和原料。為了緩解城市在就業(yè)、食品供應(yīng)、住房、交通、公共服務(wù)、社會(huì)治安等方面面臨的壓力，國(guó)家開(kāi)始出臺(tái)控制農(nóng)村人口流動(dòng)的政策，限制農(nóng)民流入城市勞動(dòng)就業(yè)，直至形成了城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度、就業(yè)制度以及與之配套的糧食等重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策。1958年1月頒行的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》將全國(guó)居民分為“農(nóng)業(yè)戶籍”和“非農(nóng)業(yè)戶籍”。該條例的實(shí)行標(biāo)志著城鄉(xiāng)分治的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)開(kāi)始形成。農(nóng)村人口向城市自由流動(dòng)的大門(mén)關(guān)閉，大多數(shù)農(nóng)民從此被束縛在了土地上。及至人民公社時(shí)期，農(nóng)民外出打工、農(nóng)村“五匠”外出攬活，被當(dāng)作資本主義尾巴割掉。而人民公社內(nèi)部，則由于“大鍋飯”“大幫轟”，出工不出力，大量農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力被浪費(fèi)掉了。中國(guó)的農(nóng)民工現(xiàn)象以及由此引起的相關(guān)制度安排就是在這樣的歷史背景下發(fā)生和發(fā)展的。
1978年中國(guó)共產(chǎn)黨的十一屆三中全會(huì)拉開(kāi)了中國(guó)改革開(kāi)放的序幕。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制形成“兩個(gè)剩余”為農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)創(chuàng)造了制度上和產(chǎn)品生產(chǎn)上的條件。家庭承包經(jīng)營(yíng)極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速得到恢復(fù)，農(nóng)民在獲得生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)同時(shí)也擁有了勞動(dòng)力自由支配權(quán)。特別是隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況改善，農(nóng)民在吃飽肚子的同時(shí)，有了剩余產(chǎn)品，繼而有了剩余勞動(dòng)力，為農(nóng)民工制度的產(chǎn)生奠定了重要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)造成的短缺經(jīng)濟(jì)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起創(chuàng)造了市場(chǎng)條件。輕工業(yè)品特別是日用品短缺為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的創(chuàng)立發(fā)展、農(nóng)民“洗腳上田”進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)創(chuàng)造了市場(chǎng)空間。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在缺少技術(shù)的條件下即使生產(chǎn)的產(chǎn)品不是優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品也有市場(chǎng)需要。缺少技術(shù)可以借用當(dāng)時(shí)流行的“星期日工程師”，缺少資金和設(shè)備可以把停產(chǎn)關(guān)閉的國(guó)有企業(yè)廢舊的設(shè)備例如車(chē)床搬到農(nóng)村，廠房用地不用批準(zhǔn)，廢水排放不用交費(fèi)。而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)勞動(dòng)力成本也非常低。毫無(wú)疑問(wèn)，政府的改革和市場(chǎng)的需求促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，而農(nóng)民工進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也就順理成章了。
在國(guó)內(nèi)資金技術(shù)短缺、國(guó)際上第三次產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的大背景下，中國(guó)選擇了外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。農(nóng)民工的出現(xiàn)可以有效地降低勞動(dòng)力成本，從而提升出口部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)時(shí)，企業(yè)對(duì)農(nóng)民工只需要支付相對(duì)低廉的工資，例如當(dāng)時(shí)廣東的“三來(lái)一補(bǔ)”企業(yè)，農(nóng)民工一個(gè)月20美元（給付外匯券）就是高工資。而且，企業(yè)無(wú)需支付與市民待遇相關(guān)的社會(huì)福利成本(例如住房、教育、醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等)，這使得出口部門(mén)能夠擁有低成本的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，從而在國(guó)際貿(mào)易中獲得高市場(chǎng)占有率。農(nóng)民工省吃儉用，把收入的絕大部分節(jié)余下來(lái)返回到鄉(xiāng)村，用于養(yǎng)家糊口、教育子女、建設(shè)房屋等，鄉(xiāng)村的生活因?yàn)橛辛送獠渴杖雭?lái)源而有了相當(dāng)?shù)母纳啤?guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略產(chǎn)生對(duì)農(nóng)民工的需要，也與農(nóng)民希望靠增加非農(nóng)就業(yè)而增加收入的愿望同步吻合。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)村形成大量剩余勞動(dòng)力，而工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展使城鎮(zhèn)需要大量的勞動(dòng)者，這使得農(nóng)民進(jìn)城打工成為必然。
在這一時(shí)期，代表性的政策有以下幾個(gè)。為適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，對(duì)農(nóng)民工的限制政策有所松動(dòng)。1983年1月2日，中共中央印發(fā)《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題》，即當(dāng)年的“一號(hào)文件”指出：“改革農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，利用有限的耕地，實(shí)行集約經(jīng)營(yíng)，并把大量的剩余勞動(dòng)力，轉(zhuǎn)到多種經(jīng)營(yíng)的廣闊天地中去。”1984年1月1日，中共中央發(fā)出《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》（簡(jiǎn)稱《通知》），這成為農(nóng)村人口流動(dòng)政策的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。《通知》指出，應(yīng)允許并鼓勵(lì)“農(nóng)民自理口糧進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商”，標(biāo)志著農(nóng)民向城市遷徙的嚴(yán)格限制政策開(kāi)始松動(dòng)。1984年10月13日，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知》，允許進(jìn)入集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民落戶；1985年7月13日，公安部頒布了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，決定對(duì)流動(dòng)人口實(shí)行《暫住證》《寄住證》制度，允許暫住人口在城鎮(zhèn)居留，這些規(guī)定對(duì)《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》中關(guān)于超過(guò)三個(gè)月以上的暫住人口要辦理遷移手續(xù)或動(dòng)員其返回常住地的條款作了實(shí)質(zhì)性的變動(dòng)。這些政策的出臺(tái)，體現(xiàn)了國(guó)家順應(yīng)社會(huì)發(fā)展變化的決心和導(dǎo)向，為農(nóng)民工制度的形成和完善提供了有利的政策環(huán)境和法制保障。可以說(shuō),這些政策為后來(lái)農(nóng)民工制度的全面確立和發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。
（二）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下以勞動(dòng)就業(yè)制度為重點(diǎn)的制度形成（1993—2005年）
1992年春，鄧小平同志赴武昌、深圳、珠海和上海視察，發(fā)表“南方談話”，重申了深化改革、加快發(fā)展的必要性和重要性；同時(shí)提出“計(jì)劃多一點(diǎn)還是市場(chǎng)多一點(diǎn)，不是社會(huì)主義與資本主義的本質(zhì)區(qū)別”，即社會(huì)主義也可以搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn)。1993年11月，中國(guó)共產(chǎn)黨十四屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》。文件指出，改革勞動(dòng)制度，逐步形成勞動(dòng)力市場(chǎng)、鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力逐步向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和地區(qū)間有序流動(dòng)、發(fā)展多種就業(yè)形式，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)就業(yè)結(jié)構(gòu)，形成用人單位和勞動(dòng)者雙向選擇、合理流動(dòng)的就業(yè)機(jī)制。這是我們國(guó)家實(shí)行改革開(kāi)放后制定的第一個(gè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的文件，形成了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架。隨之，關(guān)于勞動(dòng)力、勞動(dòng)力市場(chǎng)的理論突破和政策創(chuàng)設(shè)就自然涌現(xiàn)出來(lái)了。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為農(nóng)民工的存在和發(fā)展，特別是制度方面的構(gòu)建奠定了體制基礎(chǔ)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，勞動(dòng)力成為生產(chǎn)要素，作為要素就自然有價(jià)格，可以流動(dòng)、交易，具有了商品屬性。勞動(dòng)力作為商品可以自由流動(dòng)，這在當(dāng)時(shí)是理論上的一大突破。勞動(dòng)力是商品，有價(jià)格、可自由流動(dòng)，可由此形成勞動(dòng)力市場(chǎng)。這為農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)，并逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)奠定了理論依據(jù)和政策基礎(chǔ)。
建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后，農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)問(wèn)題進(jìn)入一個(gè)全新的階段，即市場(chǎng)在調(diào)節(jié)勞動(dòng)力資源過(guò)程中發(fā)揮決定性作用，勞動(dòng)力按照市場(chǎng)需求自由流動(dòng)。相應(yīng)地，國(guó)家對(duì)農(nóng)民工的政策也逐漸發(fā)生變化，即由控制農(nóng)民工的盲目流動(dòng)到鼓勵(lì)、引導(dǎo)和宏觀調(diào)控下的有序流動(dòng)，并開(kāi)始實(shí)施以就業(yè)證卡管理為主的農(nóng)民工跨地區(qū)就業(yè)制度。與此同時(shí)，公安、勞動(dòng)部門(mén)放寬了戶籍管理、流動(dòng)人口管理和勞動(dòng)就業(yè)的一些規(guī)定，使農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的人數(shù)逐漸增加。到1998年，進(jìn)城農(nóng)民工總數(shù)已達(dá)到1億人左右。這一時(shí)期，從中央到地方連續(xù)出臺(tái)了許多政策,逐步改革、取消農(nóng)民工進(jìn)城的制度和政策性障礙。農(nóng)民工由自發(fā)、無(wú)序轉(zhuǎn)移變?yōu)樵谡慕M織、支持、指導(dǎo)下積極有序地轉(zhuǎn)移。當(dāng)時(shí)，政府組織管理農(nóng)民工持“三證”上崗——即身份證、暫住證、流動(dòng)就業(yè)證，18歲到49歲的女性還須提供計(jì)劃生育證明（為了防止“超生游擊隊(duì)”）。2003年1月，國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》，提出對(duì)農(nóng)民工要“公平對(duì)待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)”。當(dāng)年10月，原農(nóng)業(yè)部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部等六部委還制定了《2003—2010年全國(guó)農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》，著眼提高農(nóng)民工的文化素質(zhì)和就業(yè)技能，提高農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力。2003年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，指出勞動(dòng)力成為商品，農(nóng)民工充分進(jìn)入市場(chǎng)，進(jìn)一步推動(dòng)了農(nóng)民工勞動(dòng)就業(yè)制度的發(fā)展。
（三）2006年后以解決農(nóng)民工權(quán)益保障為重點(diǎn)的制度形成階段（2006—2012年）
隨著中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，龐大的農(nóng)民工市場(chǎng)逐漸形成，大量農(nóng)民工進(jìn)城，城市農(nóng)民工已經(jīng)形成了一定規(guī)模。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，自1978年改革開(kāi)放至2000年，中國(guó)農(nóng)村累計(jì)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力1.3億人，平均每年增加591萬(wàn)人。2003年中國(guó)農(nóng)村已有1.7億人轉(zhuǎn)移出農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，其中外出務(wù)工的勞動(dòng)力有1.1億人，2004年外出務(wù)工的勞動(dòng)力則增長(zhǎng)為1.2億人。農(nóng)民工已經(jīng)脫離開(kāi)農(nóng)業(yè)，進(jìn)入城里以二、三產(chǎn)業(yè)為基本職業(yè)。農(nóng)民工已經(jīng)蛻變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人，成為工人階級(jí)一部分。在這個(gè)階段，盡管農(nóng)民工也會(huì)回家過(guò)年，也會(huì)回家收麥子，但是留在農(nóng)村的時(shí)間很短。農(nóng)民工非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)日益增強(qiáng)。
農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)以及連帶的生活保障等問(wèn)題日益突出，其經(jīng)濟(jì)、政治、文化權(quán)益得不到有效保障，引發(fā)了不少社會(huì)矛盾和糾紛。進(jìn)一步做好農(nóng)民工工作對(duì)于穩(wěn)定改革發(fā)展的全局和順利推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化都具有重大意義。如何確立農(nóng)民工的政治、社會(huì)的定位，如何保障農(nóng)民工的權(quán)益問(wèn)題，需要黨和政府健全相關(guān)政策框架體系。2006年1月31日，國(guó)務(wù)院制定下發(fā)了《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》（即“農(nóng)民工40條”），第一次從國(guó)家層面全面系統(tǒng)地研究回答了農(nóng)民工問(wèn)題，提出了農(nóng)民工的概念，明確了該群體的社會(huì)地位，就切實(shí)解決農(nóng)民工工資偏低，特別是拖欠問(wèn)題、保護(hù)農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益、搞好農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)和培訓(xùn)、解決農(nóng)民工社會(huì)保障、為農(nóng)民工提供相關(guān)公共服務(wù)等問(wèn)題提出了具體的要求和政策措施。該文件是在國(guó)家層面出臺(tái)的第一個(gè)全面系統(tǒng)的農(nóng)民工文件。該文件的出臺(tái)為之后國(guó)家部委及地方政府一系列農(nóng)民工相關(guān)文件確立了政策框架和依據(jù)。2008年，受?chē)?guó)際金融危機(jī)影響，很多企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難，很多農(nóng)民工返鄉(xiāng)，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)不小的壓力。為此，2008年12月22日，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于切實(shí)做好當(dāng)前農(nóng)民工工作的通知》，要求確保農(nóng)民工工資按時(shí)足額發(fā)放，提出完善工資保證金制度，建立勞動(dòng)保障、建設(shè)、公安、工商、金融、工會(huì)等有關(guān)部門(mén)對(duì)企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資行為的聯(lián)動(dòng)防控機(jī)制，及時(shí)掌握企業(yè)拖欠工資的情況。此后一段時(shí)期，為農(nóng)民工“討工資”成為政府保障農(nóng)民工權(quán)益的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，國(guó)務(wù)院每年出臺(tái)文件、下發(fā)通知，嚴(yán)禁拖欠農(nóng)民工的“血汗錢(qián)”，各級(jí)政府加大監(jiān)督力度，集中清欠，打擊克扣、拖延欠發(fā)行為。
（四）黨的十八大以來(lái)以推進(jìn)市民化為重點(diǎn)的制度形成階段（2013年至今）
改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在此過(guò)程中，國(guó)家出臺(tái)了一系列戶籍制度改革的政策措施，在解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口城鎮(zhèn)落戶方面取得了明顯成效。但是，許多長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口還沒(méi)有落戶，許多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等方面享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，平等融入城市成為農(nóng)民工的主要訴求，這些都對(duì)戶籍制度及城鄉(xiāng)二元制度提出了改革要求。為此，需要圍繞農(nóng)民工市民化這一核心問(wèn)題加快建立完善各種制度，包括就業(yè)、社保、戶籍、基本公共服務(wù)、社會(huì)融合等，進(jìn)一步完善政府與社會(huì)共同推動(dòng)解決問(wèn)題的管理服務(wù)制度，并切實(shí)推動(dòng)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化、市民化。這是發(fā)展中提出的問(wèn)題，也是一種邏輯必然。
2012年11月，黨的十八大召開(kāi)，標(biāo)志著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代。中國(guó)農(nóng)民工制度發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段，即由解決農(nóng)民工勞動(dòng)就業(yè)等權(quán)益保障問(wèn)題拓展到農(nóng)民工市民化新階段。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)指出，中國(guó)城鎮(zhèn)化正在推進(jìn)，農(nóng)民進(jìn)城還是大趨勢(shì)。要大力推進(jìn)農(nóng)民工市民化，這方面有很多事情要做，當(dāng)務(wù)之急是讓符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶安居，加快實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。通過(guò)制度保障，讓進(jìn)城的進(jìn)得放心，讓留在農(nóng)村的留得安心，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村相得益彰。
2014年3月5日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議《政府工作報(bào)告》提出，要推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，著重解決好現(xiàn)有“三個(gè)1億人”問(wèn)題，促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。圍繞解決“三個(gè)1億人”，國(guó)家出臺(tái)了許多配套的政策措施和制度規(guī)定。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，提出要以人的城鎮(zhèn)化為核心，合理引導(dǎo)人口流動(dòng)，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。當(dāng)年7月30日，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》，確定到2020年基本建立與全面建成小康社會(huì)相適應(yīng)的、規(guī)范有序的新型戶籍制度，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶目標(biāo)。主要政策包括：全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制、有序放開(kāi)中等城市落戶限制、合理確定大城市落戶條件；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度、居住證制度；以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制等；結(jié)合隨遷子女在當(dāng)?shù)剡B續(xù)就學(xué)年限等情況，隨遷子女逐步享有在當(dāng)?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格。2014年9月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見(jiàn)》，進(jìn)一步提出要著力維護(hù)農(nóng)民工的勞動(dòng)保障權(quán)益、著力推動(dòng)農(nóng)民工逐步實(shí)現(xiàn)平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和在城鎮(zhèn)落戶、著力促進(jìn)農(nóng)民工社會(huì)融合等，可以說(shuō)是對(duì)當(dāng)年“農(nóng)民工40條”的補(bǔ)充和發(fā)展。
2015年12月，中央城市工作會(huì)議召開(kāi)，這是時(shí)隔37年后中央再次召開(kāi)的專門(mén)針對(duì)城市發(fā)展問(wèn)題的會(huì)議。在此次會(huì)議講話中，習(xí)近平總書(shū)記把農(nóng)村和農(nóng)民工問(wèn)題作為一個(gè)重點(diǎn)，提出一些重要的思想和意見(jiàn)。為貫徹落實(shí)此次會(huì)議精神，2016年2月6日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》，就解決好“三個(gè)1億人”城鎮(zhèn)化問(wèn)題作出具體部署。其主要內(nèi)容有：促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，并與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利、履行同等義務(wù)。推進(jìn)居住證制度覆蓋全部未落戶城鎮(zhèn)常住人口，保障居住證持有人在居住地享有國(guó)家規(guī)定的基本公共服務(wù)。實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤政策，實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策，中央在預(yù)算內(nèi)投資安排向吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量較多的城鎮(zhèn)傾斜等。作為配套政策，2016年9月30日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》（簡(jiǎn)稱《方案》）。《方案》提出了進(jìn)一步拓寬落戶通道、制定實(shí)施配套政策。《方案》提出全面放開(kāi)放寬重點(diǎn)群體落戶限制，建立財(cái)政性建設(shè)資金對(duì)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的補(bǔ)助機(jī)制，建立進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”維護(hù)和自愿有償退出機(jī)制。《方案》的亮點(diǎn)之一是將進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系，落實(shí)進(jìn)城落戶農(nóng)民參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)政策、城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策等。
二、中國(guó)特色農(nóng)民工制度的體系及特點(diǎn)
中國(guó)農(nóng)民工制度的構(gòu)建旨在保障農(nóng)民工的權(quán)益，改善他們的工作和生活條件，促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的穩(wěn)定和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。這一制度包含了一系列的政策、法規(guī)和管理制度，并形成了自身的特點(diǎn)。
（一）中國(guó)特色農(nóng)民工制度的內(nèi)涵及體系
中國(guó)特色農(nóng)民工制度是在中國(guó)特有的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)背景下形成的。以工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家制度為中國(guó)農(nóng)民工的身份奠定了政治基礎(chǔ)；以公有制為基礎(chǔ)的、多種所有制并存的經(jīng)濟(jì)制度為中國(guó)農(nóng)民工制度奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；以工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”同步和城鄉(xiāng)融合協(xié)調(diào)發(fā)展的方向目標(biāo)為中國(guó)農(nóng)民工制度的發(fā)展奠定了戰(zhàn)略基礎(chǔ)；以政府為主導(dǎo)、多方聯(lián)合共舉的管理體制為中國(guó)農(nóng)民工制度的形成和完善奠定了管理基礎(chǔ)。
目前，中國(guó)農(nóng)民工制度已初步形成了較為完整的制度體系，該體系既包括政策體系、管理體系、法律體系等宏觀制度體系，也包括有關(guān)農(nóng)民工的具體制度，例如勞動(dòng)就業(yè)制度、土地制度、戶籍制度、社會(huì)保障制度、公共服務(wù)制度、醫(yī)療、教育、住房制度等。其具體包括：（1）就業(yè)制度。中國(guó)農(nóng)民工勞動(dòng)就業(yè)制度主要涉及農(nóng)民工的就業(yè)機(jī)會(huì)、勞動(dòng)條件、就業(yè)培訓(xùn)、勞動(dòng)合同、工資支付、勞動(dòng)保護(hù)以及訴訟維權(quán)等方面的政策和規(guī)定。（2）土地制度。農(nóng)村的土地制度涉及土地承包、土地托管、土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)等方面。土地流轉(zhuǎn)政策可以影響農(nóng)民工的就業(yè)選擇和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。（3）戶籍制度。中國(guó)的戶籍制度分為城市戶籍和農(nóng)村戶籍。戶籍制度對(duì)農(nóng)民工在城市就業(yè)、社會(huì)保障等方面產(chǎn)生影響，也影響他們?cè)诔鞘卸ň雍拖硎芄卜?wù)的權(quán)利。（4）社會(huì)保障制度。社會(huì)保障制度包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)以及殘疾農(nóng)民工保障制度等。這些保險(xiǎn)制度對(duì)農(nóng)民工提供了一定的社會(huì)保障，保護(hù)他們的基本權(quán)益。（5）公共服務(wù)制度。公共服務(wù)制度包括農(nóng)民工子女的義務(wù)教育、基本醫(yī)療保障以及住房等公共服務(wù)制度。這些制度旨在提供基本的教育、醫(yī)療和住房保障，改善農(nóng)民工及其家庭的生活條件。（6）農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)支持制度。該制度為有意愿返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工提供財(cái)政支持、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)等政策，促進(jìn)他們?cè)诩亦l(xiāng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。（7）農(nóng)民工權(quán)益監(jiān)督制度。以監(jiān)督機(jī)制和舉報(bào)渠道的建立和實(shí)施加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工權(quán)益的監(jiān)督和保護(hù)，打擊侵害農(nóng)民工權(quán)益的違法行為。需要注意的是，這些制度和政策的實(shí)施和具體內(nèi)容可能因時(shí)間、地區(qū)和政策變化而有所不同。較為完整的農(nóng)民工制度體系，為中國(guó)農(nóng)民工權(quán)益提供了全方位的保障，也為未來(lái)中國(guó)農(nóng)民工事業(yè)不斷發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化戰(zhàn)略目標(biāo)創(chuàng)造了條件。
（二）中國(guó)特色農(nóng)民工制度的特點(diǎn)
通過(guò)系統(tǒng)梳理中國(guó)農(nóng)民工發(fā)展的時(shí)代背景和政策舉措可知，中國(guó)把解決農(nóng)民工問(wèn)題作為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的重大任務(wù)，作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)的重要一環(huán)，具有鮮明的特點(diǎn)。
1.以人為本的制度安排。以人為本是中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政、踐行為人民服務(wù)宗旨的集中體現(xiàn)，一切為了人民是中國(guó)國(guó)家各項(xiàng)制度設(shè)定的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。中國(guó)農(nóng)民工制度安排核心是以人為本，這也是中國(guó)農(nóng)民工制度的特色基因和底色。這具體體現(xiàn)在：（1）對(duì)農(nóng)民工“不拔根”。保留農(nóng)民工在農(nóng)村的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)，有“根”有“本”，立足根本，保障生活。農(nóng)民工既可以在城市長(zhǎng)期就業(yè)生活，也不喪失其在農(nóng)村的各種權(quán)利；既從城市獲得收入，也能從農(nóng)村獲得收入，雙份保障，可進(jìn)可退。這種制度安排為他們提供了較為充足的安全感。（2）身份自由，相對(duì)獨(dú)立。農(nóng)民工可進(jìn)城、可回鄉(xiāng)，“有進(jìn)有退，自愿選擇”；農(nóng)民既進(jìn)得了城又回得了鄉(xiāng)，能夠在城鄉(xiāng)間“實(shí)現(xiàn)雙向流動(dòng)、吃到兩頭紅利”；既可以在城市化過(guò)程中成為城里人，也可以回鄉(xiāng)繼續(xù)當(dāng)農(nóng)民，亦可以在城里做工，在鄉(xiāng)下居住。通過(guò)這種制度安排，使其擁有“來(lái)去自由”的能力和“從心所欲”的選擇。（3）適應(yīng)農(nóng)民工的愿望，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向。從農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的需要出發(fā)，制度著眼解決他們?cè)诔鞘芯蜆I(yè)遇到的問(wèn)題，不斷健全、完善有關(guān)農(nóng)民工的各項(xiàng)制度，努力保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，并把市民化作為國(guó)家解決農(nóng)民工問(wèn)題的推進(jìn)目標(biāo)，這在幾十年的農(nóng)民工政策逐步完善中有鮮明體現(xiàn)。中國(guó)的農(nóng)民工制度安排，充分保障農(nóng)民工的權(quán)益，包括基本形成企業(yè)和勞動(dòng)者依法構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系的法律框架。同時(shí)，中國(guó)城市化以自身的突出特色和巨大成就，包容了農(nóng)民工，又使城里人的利益得到了實(shí)現(xiàn)，使中國(guó)沒(méi)有發(fā)生在一些發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)生的原居民同新移民的嚴(yán)重對(duì)立和一些發(fā)展中國(guó)家出現(xiàn)的“貧民窟”等嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題。
2.與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的制度安排。縱觀中國(guó)農(nóng)民工制度發(fā)展歷程，一個(gè)鮮明的特點(diǎn)是中國(guó)農(nóng)民工制度的安排始終與中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相配套，與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)相一致，與客觀條件和經(jīng)濟(jì)環(huán)境相符合。從限制農(nóng)民離開(kāi)土地到允許農(nóng)民“洗腳上田”進(jìn)社隊(duì)企業(yè)從事非農(nóng)勞動(dòng)；從允許農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，到出臺(tái)各種法規(guī)有秩序保障農(nóng)民工流動(dòng)；從加大對(duì)農(nóng)民工權(quán)益維護(hù)到推進(jìn)農(nóng)民工市民化，這一切都在國(guó)家大戰(zhàn)略調(diào)控范圍之內(nèi)，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。作為農(nóng)業(yè)人口大國(guó)，中國(guó)農(nóng)民工數(shù)量龐大。解決好龐大數(shù)量農(nóng)民工的遷徙、就業(yè)及其各種社會(huì)保障問(wèn)題，需要龐大的物質(zhì)基礎(chǔ)以及與之相配的制度保障。但與此同時(shí)，中國(guó)又是一個(gè)工業(yè)發(fā)展相對(duì)落后、城市發(fā)展不充分的國(guó)家。在一個(gè)一時(shí)“供給巨大”，一個(gè)短時(shí)“容納有限”的情勢(shì)下，農(nóng)民工大量進(jìn)城必然給城市就業(yè)、治安、衛(wèi)生、管理、社保、教育等都帶來(lái)前所未有的挑戰(zhàn)。1989年1月15日《人民日?qǐng)?bào)》報(bào)道，春節(jié)期間輸送旅客人次預(yù)計(jì)達(dá)8億，其中最大量的是“民工潮”，嚴(yán)重超出鐵路運(yùn)輸能力。當(dāng)時(shí)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)處于“三年治理整頓”。于是地方政府采取措施嚴(yán)格管理農(nóng)民工進(jìn)城，限制農(nóng)民工“盲目流動(dòng)”。1992年后隨著城市經(jīng)濟(jì)大發(fā)展，城市容納性問(wèn)題得到合理解決，各地積極動(dòng)員組織農(nóng)民工外出務(wù)工。隨著大量農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)，農(nóng)民工權(quán)益保障問(wèn)題也提到議事日程，此后，市民化的提出也在中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)向好、農(nóng)民工獲得相對(duì)穩(wěn)定就業(yè)機(jī)會(huì)和社會(huì)保障的基礎(chǔ)上逐漸推進(jìn)。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的農(nóng)民工制度安排，既避免了農(nóng)民工盲目流動(dòng)，在城里找不到工作，無(wú)法獲得穩(wěn)定的收入而引發(fā)社會(huì)問(wèn)題，也為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)，有序推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了條件；既從國(guó)家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)出發(fā)，為農(nóng)民工提供廣闊市場(chǎng)，吸引農(nóng)民工適時(shí)進(jìn)入城市，也使億萬(wàn)農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間長(zhǎng)時(shí)間、大范圍有序有效轉(zhuǎn)移，成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐。
3.與改革發(fā)展進(jìn)程相吻合的制度安排。中國(guó)在引導(dǎo)農(nóng)民工進(jìn)入城市的過(guò)程中，其制度設(shè)計(jì)既發(fā)揮國(guó)家的宏觀調(diào)控，采取政策引導(dǎo)，又發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用，是伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化以及全球化改革和發(fā)展而不斷形成的。在此過(guò)程中，中國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力向城市和非農(nóng)就業(yè)的轉(zhuǎn)移變化，與之相伴隨的是中國(guó)土地制度和戶籍制度的不斷改革以及國(guó)家對(duì)于人口流動(dòng)政策的調(diào)整。隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，農(nóng)村涌現(xiàn)出了大量的剩余勞動(dòng)力，成為農(nóng)民工的主體。而之后一系列改革措施的實(shí)施，例如糧票制度廢除、農(nóng)業(yè)稅取消、農(nóng)村土地“三權(quán)”分置等，為農(nóng)民外出務(wù)工進(jìn)城開(kāi)辟了道路。農(nóng)村土地“三權(quán)”分置適應(yīng)了兩方面的需要，一方面進(jìn)城農(nóng)民工不想種田又不想放棄承包地，一方面留在村里的農(nóng)民想多種地、規(guī)模經(jīng)營(yíng)，為兩方面都提供了契機(jī)和制度保障。此后，中央又根據(jù)城市和農(nóng)村發(fā)展，尤其農(nóng)民工發(fā)展面臨的權(quán)益問(wèn)題及時(shí)作出調(diào)整和跟進(jìn)，進(jìn)一步改變城鄉(xiāng)關(guān)系、市場(chǎng)規(guī)則中存在的不合理結(jié)構(gòu)、不平衡局面和不公正因素，例如在城市方面，伴隨城市對(duì)外開(kāi)放，設(shè)立特區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)引進(jìn)外資，發(fā)展個(gè)體私營(yíng)企業(yè)，放開(kāi)城市戶籍等政策舉措，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口產(chǎn)業(yè)工人化、市民化不斷奠定政策基礎(chǔ)，使農(nóng)民工在合理的制度演進(jìn)完善中逐步完成身份演變。
4.符合國(guó)情的漸進(jìn)式制度發(fā)展。中國(guó)是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是中國(guó)的發(fā)展目標(biāo)，但工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不可能一步到位、一蹴而就，這決定了游走于城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工群體只能伴隨城市化和工業(yè)化的不斷發(fā)展，而不斷提高融入城鎮(zhèn)的水平，這也決定了中國(guó)農(nóng)民工制度發(fā)展的方向是放活農(nóng)村勞動(dòng)力和支持農(nóng)民城市化，但該過(guò)程只能是一個(gè)較長(zhǎng)的、漸進(jìn)式的、有時(shí)還要雙軌制的過(guò)渡過(guò)程，其最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要具備各種社會(huì)條件。由此我們看到，中國(guó)農(nóng)民工進(jìn)入城市的過(guò)程是漸進(jìn)性的，從最初的數(shù)量上適當(dāng)控制，到最后全面放開(kāi)。中國(guó)在農(nóng)村勞動(dòng)力管理領(lǐng)域進(jìn)行了多次的體制改革，對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的限制程度不斷降低，農(nóng)村勞動(dòng)力向城市和非農(nóng)業(yè)就業(yè)轉(zhuǎn)移的數(shù)量大幅度地增加。農(nóng)民工外出務(wù)工的區(qū)域漸進(jìn)性擴(kuò)大，從社隊(duì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、本省、跨省到出國(guó)經(jīng)歷了一個(gè)不斷擴(kuò)大的過(guò)程。建立和維護(hù)農(nóng)民工的保障制度也是漸進(jìn)性的，并伴隨著過(guò)渡性，從基本的勞動(dòng)就業(yè)制度、到社會(huì)保障制度、再到公共服務(wù)制度等。這種穩(wěn)步推進(jìn)方式保證了農(nóng)民工進(jìn)入城市的數(shù)量與城市發(fā)展的需要相適應(yīng)，即供給與需求同頻率發(fā)展；保障農(nóng)民工的就業(yè)能力與城市就業(yè)發(fā)展需要相適應(yīng)，二者相得益彰。由此避免了城市出現(xiàn)流浪者，避免了生存困難的人口聚集于城市形成“貧民窟”導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩等問(wèn)題。該策略保證了國(guó)家城市化戰(zhàn)略的健康推行，也契合國(guó)家經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期快速發(fā)展、社會(huì)長(zhǎng)期保持穩(wěn)定的整體戰(zhàn)略目標(biāo)。
5.政府與社會(huì)共同參與的管理服務(wù)體制。中國(guó)農(nóng)民工數(shù)量龐大，農(nóng)民工問(wèn)題涉及范圍廣，解決農(nóng)民工問(wèn)題有賴于各級(jí)政府與社會(huì)共同參與，政府和市場(chǎng)“兩只手”共同用力。中國(guó)農(nóng)民工管理制度是政府主導(dǎo)、全社會(huì)共同參與的舉國(guó)一致制度。中央政府為解決農(nóng)民工問(wèn)題提供的宏觀指導(dǎo)和政策供給，為各級(jí)政府相關(guān)施政提供了方向和政策保證，使中國(guó)農(nóng)民工制度的發(fā)展始終沿著正確的方向前進(jìn)。在各級(jí)政府牽頭下，政府各部門(mén)、社會(huì)各有關(guān)方面共同參與，研究建立相關(guān)落實(shí)機(jī)制，參加的黨政部門(mén)和群團(tuán)組織有幾十家，保證了政策的執(zhí)行力度和政策效果的實(shí)現(xiàn)。例如針對(duì)拖欠農(nóng)民工工資等問(wèn)題，國(guó)務(wù)院每年專門(mén)召開(kāi)全國(guó)性的會(huì)議推動(dòng)問(wèn)題解決。地方各級(jí)政府在執(zhí)行中央決策的同時(shí)，推出具有地方特點(diǎn)的政策，并發(fā)揮監(jiān)督職能，全方位維護(hù)農(nóng)民工的利益。中國(guó)農(nóng)民工人數(shù)雖然眾多，勞動(dòng)爭(zhēng)議時(shí)有發(fā)生，但勞動(dòng)關(guān)系總體穩(wěn)定；進(jìn)城農(nóng)民工數(shù)量巨大，但社會(huì)關(guān)系總體和諧，這得益于黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢(shì)，得益于政府主導(dǎo)、多方參與、綜合施策、協(xié)同處置的獨(dú)特高效的治理機(jī)制，得益于同時(shí)發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用和政府主動(dòng)作為的重要作用。可以說(shuō)，這是中國(guó)獨(dú)有的體制優(yōu)勢(shì)。
三、完善中國(guó)特色農(nóng)民工制度的基本思路及措施
中國(guó)政府一直在努力改善農(nóng)民工的待遇和權(quán)益保障，推出了一系列政策和措施來(lái)提高農(nóng)民工的工資水平、改善工作條件、擴(kuò)大社會(huì)保障制度覆蓋面。然而，由于城鄉(xiāng)差距和戶籍制度等結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的存在，農(nóng)民工問(wèn)題仍然是中國(guó)社會(huì)面臨的挑戰(zhàn)之一，其具體表現(xiàn)為農(nóng)民工的收入還不高、農(nóng)民工的職業(yè)技能水平較低、農(nóng)民工的公共服務(wù)享有不均、農(nóng)民工的政治參與較弱、農(nóng)民工的社會(huì)認(rèn)同較差等一系列問(wèn)題。解決農(nóng)民工問(wèn)題將伴隨中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的始終，是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史過(guò)程，也是一個(gè)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略任務(wù)。
面對(duì)農(nóng)民工生產(chǎn)生活以及市民化過(guò)程中遇到的新情況和突出問(wèn)題，我們需要有明確的思路，采取進(jìn)一步措施，構(gòu)建適應(yīng)時(shí)代要求、更加完善的中國(guó)農(nóng)民工制度框架。
（一）解決農(nóng)民工問(wèn)題的基本思路
解決農(nóng)民工問(wèn)題是一個(gè)復(fù)雜的任務(wù)，需要綜合考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政策等多個(gè)方面。（1）解決農(nóng)民工問(wèn)題的方向是讓他們?nèi)谌氤鞘小Ｒ獔?jiān)持城市化導(dǎo)向，引導(dǎo)農(nóng)民工向城市合理流動(dòng)，有序進(jìn)城。著眼農(nóng)民工市民化，城鎮(zhèn)制定政策要向農(nóng)民工傾斜，關(guān)心關(guān)愛(ài)新市民，引導(dǎo)培育新市民，使他們的思想文化素質(zhì)與城市發(fā)展的方向一致，努力消除、絕對(duì)不制造城市里新的二元結(jié)構(gòu)。（2）要發(fā)揮縣域力量，讓農(nóng)民工就近城市化。農(nóng)民工不可能都到大城市，在縣城就近就地就業(yè)安家，是一種成本較低、更為現(xiàn)實(shí)的選擇。要堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，一方面，努力改善進(jìn)城農(nóng)民工的就業(yè)和居住環(huán)境，建立適合農(nóng)民工的社會(huì)保障體系，讓一部分農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，并逐步市民化。另一方面，要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，加大縣城建設(shè)，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)農(nóng)民向縣城及小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和就業(yè)，鼓勵(lì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)就近城市化。（3）充分發(fā)揮市場(chǎng)和政府兩種力量的作用。通過(guò)體制改革和政策創(chuàng)新構(gòu)建解決農(nóng)民工問(wèn)題的社會(huì)支持體系，解決農(nóng)民外出務(wù)工的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，消除深層次問(wèn)題。一方面，政府要提供政策保障，重點(diǎn)解決農(nóng)民工面臨的突出問(wèn)題，例如權(quán)益保護(hù)、就業(yè)環(huán)境以及子女上學(xué)等問(wèn)題。另一方面，要堅(jiān)持用好市場(chǎng)的力量，充分發(fā)揮市場(chǎng)在勞動(dòng)力資源、就業(yè)崗位資源等要素配置上的決定性作用。（4）把長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和解決當(dāng)前問(wèn)題結(jié)合起來(lái)，保持歷史耐心，不能等也不能急。一方面，要解決當(dāng)前急需解決的農(nóng)民工念茲在茲的問(wèn)題，例如農(nóng)民工的住房問(wèn)題、隨遷子女上學(xué)待遇同城化等問(wèn)題。另一方面，要解決深層次二元結(jié)構(gòu)的問(wèn)題，尤其是附著在戶籍上的醫(yī)療、社保等基本公共服務(wù)問(wèn)題，讓他們徹底擁有同城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)利和機(jī)會(huì)。
（二）完善農(nóng)民工制度的主要措施
完善農(nóng)民工制度建設(shè)對(duì)于保障農(nóng)民工權(quán)益、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有重要意義。圍繞市民化完善政策和制度，其基本措施包括以下方面。
1.就業(yè)制度的完善。就業(yè)制度的完善是農(nóng)民工獲得合理收入，擁有更好的教育、醫(yī)療、生活條件和社會(huì)地位，提升勞動(dòng)技能以及實(shí)現(xiàn)城市化的基本條件。完善農(nóng)民工就業(yè)制度方面包括：（1）提高農(nóng)民工就業(yè)能力。2008年底因?yàn)榻鹑谖C(jī)導(dǎo)致2000萬(wàn)農(nóng)民工提前返鄉(xiāng)以及近年新冠肺炎疫情沖擊造成3000萬(wàn)農(nóng)民工回流農(nóng)村，反映了農(nóng)民工就業(yè)的脆弱性和不穩(wěn)定性。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)農(nóng)民工數(shù)量總體繼續(xù)增加，部分城市不時(shí)出現(xiàn)“用工荒”，表明農(nóng)民工的短缺并非是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力供給不足，而是結(jié)構(gòu)性短缺。一方面，掌握一技之長(zhǎng)的農(nóng)民工供不應(yīng)求；另一方面，沒(méi)有技術(shù)專長(zhǎng)的農(nóng)民工則面臨無(wú)人問(wèn)津的尷尬局面。今后要把提高就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和增強(qiáng)就業(yè)穩(wěn)定性放在突出位置，采取多渠道措施促進(jìn)農(nóng)民工轉(zhuǎn)移就業(yè)。（2）消除城鄉(xiāng)就業(yè)歧視。修訂完善相關(guān)法律法規(guī),明確禁止對(duì)農(nóng)民工的就業(yè)歧視；強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，確保各類用人單位公平對(duì)待農(nóng)民工；健全投訴舉報(bào)機(jī)制,及時(shí)處理農(nóng)民工遭受的就業(yè)歧視問(wèn)題。（3）健全靈活就業(yè)支持政策。出臺(tái)支持農(nóng)民工靈活就業(yè)的相關(guān)政策措施，完善靈活用工、項(xiàng)目制等新就業(yè)形式的社會(huì)保障制度，為農(nóng)民工靈活就業(yè)提供必要的培訓(xùn)、信息服務(wù)等支持。（4）優(yōu)化職業(yè)培訓(xùn)體系建設(shè)。擴(kuò)大培訓(xùn)覆蓋面，增加農(nóng)民工參訓(xùn)的便利性；提升培訓(xùn)質(zhì)量，注重將培訓(xùn)內(nèi)容與企業(yè)實(shí)際需求相結(jié)合；探索建立職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定制度，提高農(nóng)民工技能水平。（5）拓寬就業(yè)信息服務(wù)渠道。加強(qiáng)公共就業(yè)服務(wù)在縣鄉(xiāng)村三級(jí)的延伸覆蓋，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)等信息化手段，提升就業(yè)信息的觸達(dá)能力；加強(qiáng)與用人單位的溝通協(xié)作，全面滿足各方就業(yè)需求。（6）規(guī)范勞動(dòng)合同簽訂及權(quán)益維護(hù)。健全勞動(dòng)合同簽訂登記制度，確保農(nóng)民工與用人單位簽訂正式勞動(dòng)合同，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工權(quán)益的監(jiān)察執(zhí)法，切實(shí)維護(hù)其合法權(quán)益；完善勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁和訴訟機(jī)制，為農(nóng)民工維權(quán)提供有力保障等。
2.社會(huì)保障制度的完善。目前，農(nóng)民工社會(huì)保障制度不斷完善，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題基本得到解決，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)也可以實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移接續(xù)。目前存在的主要問(wèn)題是：覆蓋范圍不足，農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)參保率較低，很多農(nóng)民工缺乏基本的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保障。城鄉(xiāng)保障差異大，城鄉(xiāng)之間的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)存在明顯差距,農(nóng)民工在城市享受的保障水平往往低于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民。可攜帶性和連續(xù)性差，農(nóng)民工工作不穩(wěn)定，轉(zhuǎn)換工作時(shí)往往難以將社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移，造成權(quán)益損失。保障機(jī)制不健全，部分地區(qū)缺乏完善的農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等制度，保障水平有待提高。管理體制不完善，跨地區(qū)的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系銜接和資金調(diào)劑問(wèn)題仍然存在。因此需要繼續(xù)作出下述努力:（1）擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面。繼續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋，確保農(nóng)民工參保率穩(wěn)步提高；大幅提高農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)參保率，縮小與城鎮(zhèn)居民的保障差距；完善失業(yè)保險(xiǎn)制度,為農(nóng)民工提供失業(yè)期間的基本生活保障。（2）提高保障水平。逐步提高基本養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷(xiāo)比例，使其與城鎮(zhèn)居民持平；健全工傷保險(xiǎn)保障體系，確保工傷農(nóng)民工得到及時(shí)救治和補(bǔ)償。加大農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)政策落實(shí)力度，簡(jiǎn)化農(nóng)民工工傷認(rèn)定、鑒定和糾紛處置程序；建立生育保險(xiǎn)制度，為女性農(nóng)民工提供產(chǎn)假工資補(bǔ)貼等待遇。（3）增強(qiáng)制度的連續(xù)性和可攜帶性。推進(jìn)跨地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)，確保農(nóng)民工權(quán)益不受影響；建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)信息系統(tǒng),提高管理效率和服務(wù)便利性；探索靈活就業(yè)農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)參保機(jī)制,照顧其流動(dòng)性。（4）健全多元籌資機(jī)制。逐步增加政府在農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)中的投入比重，鼓勵(lì)用人單位積極為農(nóng)民工繳納各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，探索動(dòng)員農(nóng)民工本人參與繳費(fèi)的新模式。（5）完善政策配套措施。出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，明確農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)利和義務(wù)；加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法力度,確保政策落實(shí)到位；提高農(nóng)民工的社會(huì)保障意識(shí)和參保積極性，鼓勵(lì)農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)或者城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。
3.公共服務(wù)制度的完善。農(nóng)民工公共服務(wù)制度包括農(nóng)民工子女的義務(wù)教育、基本醫(yī)療保障以及住房等制度。在完善農(nóng)民工公共服務(wù)制度方面,目前存在的主要問(wèn)題是:公共服務(wù)資源供給不足，農(nóng)民工聚集地的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施較為缺乏，教育、醫(yī)療等公共服務(wù)供給不能滿足農(nóng)民工的需求；公共服務(wù)政策體系不夠完善，農(nóng)民工享受的公共服務(wù)與城鎮(zhèn)居民存在較大差距、部分地區(qū)缺乏針對(duì)農(nóng)民工的專門(mén)公共服務(wù)政策；公共服務(wù)管理機(jī)制不夠健全，跨部門(mén)、跨地區(qū)的公共服務(wù)協(xié)同配合還需加強(qiáng)等；農(nóng)民工參與公共服務(wù)決策缺乏渠道，農(nóng)民工很少能參與到公共服務(wù)的決策制定和監(jiān)督過(guò)程中，缺乏反映農(nóng)民工訴求和需求的有效機(jī)制。要進(jìn)一步完善農(nóng)民工公共服務(wù)制度:（1）增加公共服務(wù)資源投入。加大對(duì)農(nóng)民工聚集地的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)力度，在教育、醫(yī)療等重點(diǎn)領(lǐng)域提高對(duì)農(nóng)民工的公共服務(wù)供給。其中解決農(nóng)民工子女教育問(wèn)題和住房問(wèn)題是重點(diǎn)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2023年，農(nóng)民工隨遷兒童受教育情況繼續(xù)改善，但在許多地區(qū)仍然不能滿足農(nóng)民工子女教育需求。要落實(shí)好“同城化”政策，有序擴(kuò)大城鎮(zhèn)學(xué)位供給，提高民辦教學(xué)資源水平，讓接受“農(nóng)民工子弟”的學(xué)校享受與公辦學(xué)校同等的財(cái)政扶持政策；逐步分離學(xué)籍和戶籍，完善流動(dòng)人口子女異地升學(xué)考試制度，讓農(nóng)民工子女在父母就業(yè)地享有參加中考、高考的權(quán)利等。積極解決住房問(wèn)題。目前大部分農(nóng)民工集中在“城中村”、城鄉(xiāng)結(jié)合部租房，配套設(shè)施不完善，居住條件較差。這方面，地方政府也進(jìn)行了一些探索。例如重慶市參照經(jīng)濟(jì)適用房政策，鼓勵(lì)企業(yè)在工業(yè)園區(qū)為農(nóng)民工建設(shè)集體宿舍或經(jīng)濟(jì)公寓；通過(guò)適當(dāng)補(bǔ)貼，鼓勵(lì)街道、社會(huì)單位和集體將存量房、閑置房改建為適合農(nóng)民工租住的“陽(yáng)光公寓”；允許符合條件的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)村家庭購(gòu)買(mǎi)一套經(jīng)濟(jì)適用房。（2）健全公共服務(wù)政策體系。縮小農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民之間的公共服務(wù)獲得差距，制定針對(duì)性的農(nóng)民工公共服務(wù)專項(xiàng)政策。（3）優(yōu)化公共服務(wù)管理機(jī)制。完善跨部門(mén)、跨地區(qū)的公共服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制，提高公共服務(wù)供給的效率和針對(duì)性。（4）拓寬農(nóng)民工參與公共服務(wù)的渠道。建立農(nóng)民工代表參與公共服務(wù)決策的機(jī)制，健全農(nóng)民工訴求表達(dá)和監(jiān)督的反饋機(jī)制。
4.戶籍制度的完善。戶籍限制了農(nóng)民工在城市享有基本公共服務(wù)。許多城市的教育、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)只對(duì)本地戶籍人員開(kāi)放，農(nóng)民工子女上學(xué)、就醫(yī)等受到諸多限制。戶籍制度降低了農(nóng)民工的社會(huì)地位和權(quán)利。沒(méi)有城市戶籍，農(nóng)民工往往難以參與城市的社會(huì)福利、公共政策制定等,缺乏發(fā)聲和謀求權(quán)益的渠道。戶籍制度也限制了農(nóng)民工的流動(dòng)性和就業(yè)機(jī)會(huì)。完善戶籍制度主要包括：（1）進(jìn)一步改革城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，在縣城落戶已全面放開(kāi)、中小城市落戶也已基本放開(kāi)的基礎(chǔ)上，加快大城市戶籍制度放開(kāi)步伐，少數(shù)超大特大城市也應(yīng)實(shí)行漸進(jìn)式改革，例如完善落實(shí)積分落戶制度，提高就業(yè)、居住、社保繳納、經(jīng)營(yíng)納稅年限積分所占比重，擴(kuò)大積分落戶數(shù)量，并逐步放開(kāi)戶籍限制。（2）要把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社區(qū)管理，服務(wù)一視同仁，盡量避免大批農(nóng)民工集中居住，造成新老市民分割居住的局面。（3）推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展,讓農(nóng)村發(fā)展與城市發(fā)展互促互補(bǔ)，縮小城鄉(xiāng)差距，增強(qiáng)農(nóng)民工的獲得感。總之，完善農(nóng)民工戶籍制度需要多管齊下，既要放寬戶籍限制，也要改善公共服務(wù)供給，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工與城市居民的平等權(quán)利。
5.權(quán)益監(jiān)督制度的完善。農(nóng)民工權(quán)益監(jiān)督制度的建立旨在確保他們的勞動(dòng)權(quán)益及公民權(quán)益得到保障，并提供有效的機(jī)制來(lái)解決糾紛和維權(quán)問(wèn)題。未來(lái)制度建設(shè)的基本方向是：（1）法律法規(guī)。政府制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，明確農(nóng)民工的權(quán)益和保護(hù)措施，規(guī)定用人單位的義務(wù)和責(zé)任。（2）監(jiān)督機(jī)構(gòu)。設(shè)立專門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)督農(nóng)民工權(quán)益的保護(hù)和執(zhí)行情況。這些機(jī)構(gòu)可以是政府部門(mén)、工會(huì)組織、勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)等。建立農(nóng)民工投訴渠道，使他們能夠方便地舉報(bào)和投訴違法侵權(quán)行為。這包括熱線電話、在線平臺(tái)、投訴郵箱等多種形式，地方政府可以考慮開(kāi)通農(nóng)民工專門(mén)熱線。（3）檢查和執(zhí)法。加強(qiáng)對(duì)用人單位的檢查和執(zhí)法力度，確保他們遵守相關(guān)法律法規(guī)，保護(hù)農(nóng)民工的權(quán)益。對(duì)于違法用工、欠薪、工作條件惡劣等問(wèn)題，要及時(shí)進(jìn)行處罰和整改。（4）培訓(xùn)和宣傳。加強(qiáng)農(nóng)民工的法律知識(shí)普及和職業(yè)技能培訓(xùn)，提高他們的法律意識(shí)和維權(quán)能力。同時(shí)，通過(guò)宣傳活動(dòng)和媒體報(bào)道，提高社會(huì)對(duì)農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的關(guān)注度。（5）維權(quán)機(jī)制。建立快速、有效的維權(quán)機(jī)制，為農(nóng)民工提供法律援助和糾紛解決服務(wù)，包括設(shè)立法律援助中心、專門(mén)的仲裁機(jī)構(gòu)或維權(quán)法廳等。
6.返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)支持制度的完善。目前，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)支持方面存在的主要問(wèn)題包括:政策支持力度不足，現(xiàn)有的政策支持在資金、稅收、培訓(xùn)等方面覆蓋較窄，力度不夠；金融服務(wù)供給不足，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)貸款渠道較為有限，金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)缺乏足夠的了解和風(fēng)險(xiǎn)偏好；城鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)服務(wù)資源分布不平衡，農(nóng)村地區(qū)資源相對(duì)匱乏，創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、信息咨詢等服務(wù)體系建設(shè)還有待加強(qiáng)；創(chuàng)業(yè)環(huán)境和社會(huì)支持相對(duì)薄弱，農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)支撐不足；政策執(zhí)行力度和針對(duì)性有待加強(qiáng)，一些地方政策落實(shí)不到位，針對(duì)不同需求的農(nóng)民工群體缺乏差異化的支持措施。未來(lái)完善農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)支持制度的重點(diǎn)應(yīng)包括:（1）進(jìn)一步加大政策支持力度，擴(kuò)大各類扶持政策的覆蓋面和力度，針對(duì)不同類型農(nóng)民工需求提供個(gè)性化支持；（2）強(qiáng)化金融服務(wù)供給，多渠道拓展農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)貸款融資渠道；優(yōu)化創(chuàng)業(yè)服務(wù)資源配置，加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)，提升創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、信息咨詢等服務(wù)質(zhì)量；（3）營(yíng)造良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，持續(xù)改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，促進(jìn)基層創(chuàng)業(yè)支持網(wǎng)絡(luò)的形成；（4）提升政策執(zhí)行力度和針對(duì)性，確保各項(xiàng)政策措施落實(shí)到位，根據(jù)不同農(nóng)民工群體需求實(shí)施差異化支持等。
7.相關(guān)土地制度的完善。土地政策是農(nóng)村政策的基石，農(nóng)村現(xiàn)有土地制度既符合改革方向和農(nóng)村實(shí)際，也符合廣大農(nóng)民，包括農(nóng)民工的愿望，將長(zhǎng)期堅(jiān)持和保持穩(wěn)定。涉及農(nóng)民工權(quán)益的土地政策主要有三項(xiàng)：一是土地承包權(quán)益；二是土地流轉(zhuǎn)權(quán)益；三是宅基地取得和使用權(quán)益。此外，還有一項(xiàng)是作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的集體經(jīng)濟(jì)收益分配的權(quán)益。
目前，在保障農(nóng)民工的農(nóng)村土地權(quán)益方面還有一些問(wèn)題需要注意。例如有些地方農(nóng)民工外出后，其土地使用權(quán)和集體成員權(quán)利沒(méi)有得到有效保障，容易引發(fā)糾紛；由于土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不夠順暢，一些農(nóng)民工外出后，難以及時(shí)將土地流轉(zhuǎn)，甚至發(fā)生棄耕、撂荒，影響了土地的有效利用；還有的土地被村集體越俎代庖、“反租倒包”，形同收回，農(nóng)民工在城里失去工作時(shí)無(wú)法回鄉(xiāng)耕種土地。因此，首先要堅(jiān)守“留根”底線。依據(jù)現(xiàn)行政策，農(nóng)民工進(jìn)城落戶不能以交出在農(nóng)村的土地承包權(quán)、宅基地的資格使用權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)為前提，這三項(xiàng)權(quán)利實(shí)質(zhì)上也是農(nóng)民工的資產(chǎn)權(quán)益，仍要保留，給他們留一條后路，不拔“根”。其次，只要農(nóng)民工本人有意愿，就應(yīng)參加二輪土地延包，并參加承包土地權(quán)屬登記和確權(quán)，明確土地的所有權(quán)和使用權(quán)，保障農(nóng)民的土地權(quán)益。三是完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)民工將土地利用起來(lái)，可以短期、長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)，可以進(jìn)行土地托管、代耕代種，增加收入來(lái)源，確保土地不被閑置。四是逐步探索建立舉家進(jìn)城落戶、有穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工自愿有償退出土地承包的機(jī)制。這是一個(gè)需要研究的問(wèn)題，但也不能急，尤其不能搞行政推動(dòng)、一刀切。
農(nóng)民工制度體系的建立和完善是全新的、全方位的、較長(zhǎng)期的，中國(guó)的實(shí)踐、探索和積累是首創(chuàng)的、獨(dú)特的，有益于億萬(wàn)人的。伴隨著推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程，中國(guó)農(nóng)民工制度安排一定會(huì)為億萬(wàn)農(nóng)民的現(xiàn)代化，為整個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化提供有益的制度保障。
（作者系原農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長(zhǎng)，現(xiàn)任中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)。中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2024年第9期）
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