全國(guó)83.3%的不可移動(dòng)文物散落在縣（區(qū)）以下的農(nóng)村地區(qū)或城鄉(xiāng)接合部，因而縣（區(qū)）級(jí)人民政府和文物行政職能部門(mén)責(zé)任重大，任務(wù)繁重。
但現(xiàn)實(shí)中，縣（區(qū)）級(jí)文物保護(hù)工作弱化、軟化、邊緣化的現(xiàn)象比較普遍，大都成了本地區(qū)文物保護(hù)的“洼地”。究其原因，無(wú)外乎以下三點(diǎn)。
一是機(jī)構(gòu)缺、人員少。據(jù)國(guó)家文物局相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)：全國(guó)僅有三分之一的縣（區(qū)）在文廣新局加掛了文物局的牌子，文物管理科室一般僅有1人至2人，絕大部分的縣（區(qū)）政府既沒(méi)有編制機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有專(zhuān)人負(fù)責(zé)文物管理工作，此項(xiàng)工作主要交給博物館代管，職責(zé)不清政事不分。文物行政執(zhí)法工作更是無(wú)法開(kāi)展，大多數(shù)縣（區(qū)）文物管理部門(mén)沒(méi)正式編制人員或達(dá)不到現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法須2人以上的法律要求，導(dǎo)致文物違法案件處于無(wú)人管沒(méi)人查的狀態(tài)。
二是維護(hù)難、經(jīng)費(fèi)少。《文物保護(hù)法》要求：縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將文物保護(hù)事業(yè)納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。國(guó)家用于文物保護(hù)的財(cái)政撥款隨著財(cái)政收入增長(zhǎng)而增加，可大部分縣（區(qū)）沒(méi)有正常的文物維修經(jīng)費(fèi)，也沒(méi)有館藏文物的預(yù)防性保護(hù)及文物征集專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。有的縣（區(qū)）愿意花幾千萬(wàn)元甚至上億元的經(jīng)費(fèi)蓋文化場(chǎng)館，卻不愿花少量的錢(qián)進(jìn)行文物的日常保護(hù)。有的地區(qū)就是因?yàn)槲奈锉Ｗo(hù)缺少最低限度的經(jīng)費(fèi)保障，直接導(dǎo)致文物消失。
三是地位低、話語(yǔ)少。依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)，凡涉及文物保護(hù)單位本體或未核定為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物、地下文物、文物保護(hù)單位保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶等建設(shè)行為都應(yīng)在事前征求文物部門(mén)意見(jiàn)。但現(xiàn)實(shí)中，文物行政部門(mén)顯得地位低缺少話語(yǔ)權(quán)，有時(shí)甚至連發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)都沒(méi)有。大量文物被毀、保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的非法建設(shè)、文物保護(hù)單位周邊環(huán)境或歷史街區(qū)遭到嚴(yán)重破壞，文物部門(mén)的意見(jiàn)根本無(wú)人采納，吶喊聲也顯得蒼白無(wú)力，有時(shí)甚至還要背“黑鍋”，受冤枉氣。
縣（區(qū)）成了文物保護(hù)的“洼地”這一現(xiàn)實(shí)令人扼腕。筆者認(rèn)為應(yīng)借著習(xí)近平總書(shū)記、李克強(qiáng)總理就文物保護(hù)的系列指示、批示，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，各省下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物工作的實(shí)施意見(jiàn)》的東風(fēng)，采取以下對(duì)策。
一是職能機(jī)構(gòu)不能無(wú)。縣（區(qū)）級(jí)文物保護(hù)的主體責(zé)任要有專(zhuān)門(mén)的職能機(jī)構(gòu)去落實(shí)，在政府部門(mén)中應(yīng)當(dāng)設(shè)立相關(guān)科室。在下一輪的文化體制改革中，該科室只能加強(qiáng)不能削弱，否則做好文物保護(hù)工作只能是一句空話。那種借用或擠占文物保護(hù)管理人員編制的做法，也只能使文物保護(hù)工作弱化。文物保護(hù)工作專(zhuān)業(yè)性比較強(qiáng)，必須要有相對(duì)穩(wěn)定的專(zhuān)業(yè)人員從事此項(xiàng)工作，縣（區(qū)）級(jí)黨委、政府應(yīng)重視文物保護(hù)人才隊(duì)伍建設(shè)。
在人員編制十分緊張的情況下，可以考慮采用文化執(zhí)法機(jī)構(gòu)的共建共用模式，將文物行政執(zhí)法職能納入其中，與文物行政管理力量協(xié)調(diào)使用。
二是群防共管不能缺。縣（區(qū)）專(zhuān)門(mén)從事文物管理的力量十分有限，不能僅靠文物部門(mén)去做，必須讓相關(guān)職能部門(mén)都依法承擔(dān)起文物保護(hù)職責(zé)，發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與文物保護(hù)工作，成立文物保護(hù)志愿者隊(duì)伍，對(duì)重點(diǎn)文物聘請(qǐng)義務(wù)看護(hù)員，加大文物法制宣傳，讓全社會(huì)都來(lái)關(guān)心和支持文物保護(hù)，形成群防共管人人參與的良好氛圍。
三是經(jīng)費(fèi)保障不能少。縣（區(qū)）政府應(yīng)將文物保護(hù)所需經(jīng)費(fèi)納入每年的財(cái)政預(yù)算，重點(diǎn)給予保障，確保正常的文物保護(hù)維修、博物館館藏文物預(yù)防性保護(hù)的經(jīng)費(fèi)到位。
四是責(zé)任落實(shí)不能虛。縣（區(qū)）級(jí)政府要按照分級(jí)管理層層落實(shí)的文物安全管理要求，將文物保護(hù)責(zé)任分解到鎮(zhèn)和街道、村和社區(qū)，明確責(zé)任單位、責(zé)任人和舉報(bào)電話，聘請(qǐng)?zhí)镆拔奈锏牧x務(wù)看護(hù)員。把文物保護(hù)工作納入各級(jí)政府績(jī)效考評(píng)體系，加大培訓(xùn)和宣傳，做到獎(jiǎng)罰分明。
五是基礎(chǔ)工作不能松。基層文物保護(hù)力量薄弱，基礎(chǔ)工作容易放松，如文物保護(hù)單位的“四有”工作不到位，保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶不及時(shí)劃定并公布，重大建設(shè)工程項(xiàng)目不按規(guī)定實(shí)施考古調(diào)查，文物安全設(shè)施不完善，日常巡查沒(méi)人做等。縣（區(qū)）級(jí)政府應(yīng)高度重視文物保護(hù)的基礎(chǔ)性工作，切實(shí)做好本地區(qū)的文物保護(hù)與利用工作。
各地的“十三五”文物事業(yè)發(fā)展規(guī)劃都已編制印發(fā)，上級(jí)的相關(guān)要求和規(guī)定也已非常明確，能否真正落地生根、開(kāi)花結(jié)果，縣（區(qū)）是關(guān)鍵。
（作者系江蘇省文物局副局長(zhǎng)）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《光明日?qǐng)?bào)》（ 2017年01月17日 12版）
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