2023年12月19日召開中央農(nóng)村工作會議指出，要加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投入和管護力度，確保耕地數(shù)量有保障、質(zhì)量有提升。截至2022年底，全國已建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，19.18億畝耕地超過一半是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)畝均投資一般在1000~2000元左右，以此為標(biāo)準(zhǔn)，完成這一建設(shè)任務(wù)的投資在1萬億元以上。但是，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田選址不合理、配套設(shè)施不完善、設(shè)施撂荒閑置毀損等情況多見，部分項目已漸漸淪為中看不中用的擺設(shè)，未能發(fā)揮其本應(yīng)有的功能，究其原因關(guān)鍵在于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)“重建設(shè)輕管理”的偏差思維，導(dǎo)致相當(dāng)多的項目建設(shè)成為“一錘子買賣”。
從建設(shè)前期來看，沒有與農(nóng)民需求匹配好
我國推進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)對于目標(biāo)導(dǎo)向和任務(wù)約束尤為重視，在確保項目順暢高效落地落實的同時，也暴露出前期對農(nóng)民需求重視不足的問題。一是建設(shè)內(nèi)容與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際需求不匹配。由于施工方不具體使用、農(nóng)民不參與建設(shè)，造成“規(guī)、建、用、運、管”不同環(huán)節(jié)之間明顯脫節(jié)，農(nóng)民需要的設(shè)施沒有建，不必要的設(shè)施大量建。部分項目建在超標(biāo)陡坡上，甚至分布于不能長期穩(wěn)定利用或禁止開墾區(qū)域，農(nóng)民只能調(diào)侃“建在山坡上的農(nóng)田，能不高嗎？”，導(dǎo)致農(nóng)民對項目建設(shè)更加缺乏認(rèn)同感和積極性。個別地方依托高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目打的機井，建設(shè)的井房非常漂亮，但是卻要么缺少管道，配套不齊，要么沒有通電，“只能看、沒法用”實屬讓人覺得尷尬又浪費。二是建設(shè)內(nèi)容與農(nóng)村現(xiàn)狀不完全匹配。一些項目片面追求“田成方、林成網(wǎng)、渠相連、路相通”的成方連片設(shè)計，與當(dāng)前我國仍然主要以單家獨戶的經(jīng)營模式難以有效銜接，特別是部分農(nóng)民傾向于保留現(xiàn)狀以應(yīng)對未來不確定的生活需求，將土地用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)積極性不高，導(dǎo)致部分農(nóng)戶不滿意、不配合，有些項目設(shè)計后期只能多次更改。三是建設(shè)任務(wù)的分配造成新的村際不公平。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基層政府傾向于打造高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)示范、樣板，一些基礎(chǔ)較好的村莊“錦上添花”的建設(shè)項目不斷追加，大量基礎(chǔ)條件一般的村莊獲得“雪中送炭”的建設(shè)項目卻是難上加難，造成一般的村莊落后程度不斷擴大。從建設(shè)前期來看，政府要加強與農(nóng)民的溝通和合作，通過以村為單位自下而上的方式上報下年度高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)需求和計劃，再與自上而下的建設(shè)任務(wù)分解相結(jié)合，將建設(shè)本身融入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)體系之中，確保農(nóng)民從中切實受益。
從建設(shè)過程來看，沒有讓農(nóng)民全程參與好
廣大農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)受益的直接主體，但是在建設(shè)過程中參與程度不夠。一是農(nóng)民容易誤解為只需要等政府建好使用就行。農(nóng)民參與程度不足，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)容易被視作形式上的“政績工程”，只需要等著建好以后使用就行，用壞了反正政府也會負(fù)責(zé)修復(fù)。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)完全淪為農(nóng)民眼中政府想要做的事、應(yīng)該做的事，這也為后期的管護增加了難度。二是連片整理觸及農(nóng)民的土地承包權(quán)難以協(xié)調(diào)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些農(nóng)民擔(dān)心土地調(diào)整后自身權(quán)益受損，對于建成后長期增產(chǎn)效果同樣存在疑慮，尤其對于老年農(nóng)民而言，他們可能更看中眼前的實際效益。一旦觸碰到土地補償安置等切身利益，就上升為類似征地拆遷時“政府—農(nóng)民”之間的利益矛盾，容易引起糾紛爭議，村民阻擾施工的情況時有發(fā)生。三是將建設(shè)任務(wù)完全外包給施工隊專業(yè)性有余但是責(zé)任心不足。專業(yè)施工隊是以通過驗收為目的的，驗收完成意味著可以轉(zhuǎn)場去建設(shè)下一個項目，建得質(zhì)量到底如何、后期使用效果如何與并不是具體使用者的他們關(guān)聯(lián)性不大，在質(zhì)量監(jiān)管和長期責(zé)任制不健全的背景下，項目質(zhì)量難以保障。從建設(shè)過程來看，農(nóng)民如果能夠參與其中，首先有助于形成主人翁意識，而不是抱著事不關(guān)己高高掛起的心態(tài)，后期使用也會更加珍惜；其次在涉及土地連片整理時，只是村集體內(nèi)部利益調(diào)整，村民自行協(xié)調(diào)反而高效，而不會上升到與政府的矛盾；最后村民后期使用中的反饋，對參與建設(shè)的村民形成一種無形的監(jiān)督壓力，如果出現(xiàn)明顯的質(zhì)量問題，村民就會對這些人的人品進行質(zhì)疑和討論，甚至要求修繕。
從建設(shè)后期來看，沒有讓基層管護維護好
長期以來我國對于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管護維護的長期性、復(fù)雜性考慮不多，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)“重建設(shè)輕管理”的問題普遍存在。一是基層獨立承擔(dān)維護經(jīng)費力不從心。項目建設(shè)完成并通過驗收后，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施通常會被移交給鎮(zhèn)村進行管理，但是管護資金籌集渠道、分擔(dān)比例不明確，大多項目并沒有單獨列出后期管護資金，地方政府和村集體組織受財力、村集體經(jīng)濟薄弱限制，相當(dāng)一部分村集體經(jīng)濟薄弱，基層財政難以獨自承擔(dān)后期管護經(jīng)費。二是使用主體基本處于“只用不管”的狀態(tài)。廣大農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體由于沒有全程參與建設(shè)過程，抱著“崽花爺錢不心疼”免費使用的心態(tài)，大部分沒有出資維護的意愿，農(nóng)民認(rèn)為“反正又不是我要建的”“建的時候也沒和我商量”，部分使用主體對農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施不愛惜，造成大量設(shè)施在建設(shè)完成后很快就損壞，“前建后壞、邊建邊壞”等問題較為嚴(yán)重。三是對低質(zhì)量存量高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田改造提升動力不足。當(dāng)前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)重心在新建，對存量高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田中較多設(shè)施損毀、功能減退的問題相對忽視，不僅導(dǎo)致新建任務(wù)由于生產(chǎn)條件局限難以完成，因為經(jīng)過這幾年的推進該建的、能建的都已經(jīng)建得差不多，而且增加了存量高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的后期管護壓力，這部分條件較好農(nóng)田只有通過改造提升才能釋放生產(chǎn)潛能，但是越往后拖難度就越大，甚至超過新建。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田自然損毀設(shè)施設(shè)備無法得到及時修復(fù)，實際縮短了使用壽命并限制了功能發(fā)揮，投入巨大建成的存量高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田在缺乏管護維護下加速貶值。從建設(shè)后期來看，政府要加快建立以“縣級政府主導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)、村為主體、受益共擔(dān)”的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管護機制，可以充分利用信息化賦能，開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田數(shù)字監(jiān)管平臺，提高管理與維護的效率，可以引導(dǎo)保險機構(gòu)創(chuàng)新高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田相關(guān)保險產(chǎn)品，確保已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田能夠長期發(fā)揮效益，實現(xiàn)“建成一畝、管好一畝、見效一畝”。
從建設(shè)長期來看，沒有與生態(tài)系統(tǒng)結(jié)合好
高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的初衷是改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、提高土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和效益，但是在實際建設(shè)和運行過程中，可能對生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生負(fù)面影響。一方面，對區(qū)域的生物多樣性保持帶來挑戰(zhàn)。大面積平整土地和連片種植可能導(dǎo)致原有的田間地頭、溝渠等自然生境喪失，破壞昆蟲、鳥類和其他野生動物的棲息環(huán)境，造成田間動物、植物及微生物多樣性縮減，導(dǎo)致區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)韌性減弱，農(nóng)作物更加容易受到病蟲害侵?jǐn)_、農(nóng)田土壤更加容易遭受侵蝕、農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)物質(zhì)能量循環(huán)更加容易受到破壞。另一方面，對區(qū)域的生態(tài)服務(wù)功能被削弱。農(nóng)田防護林帶、濕地等自然緩沖區(qū)在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中可能被簡化或取消，從而削弱了它們對于氣候調(diào)節(jié)、水源涵養(yǎng)、防止水土流失等方面的生態(tài)服務(wù)功能。同時，過度集約化管理可能加速土壤養(yǎng)分流失，如果長期依賴化肥而忽視有機肥施用和輪作制度，將導(dǎo)致土壤結(jié)構(gòu)惡化，降低土壤有機質(zhì)含量和肥力。如此一來，政府投入的資金未能為農(nóng)民帶來便利，反而給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村發(fā)展帶來困擾，一些農(nóng)民反映部分項目建成后“原來長樹長草，現(xiàn)在草都不長了”。從建設(shè)長期來看，要避免過度整治和工程建設(shè)對生態(tài)系統(tǒng)格局和功能造成不利影響，謹(jǐn)防過度工程化對農(nóng)田周圍河溪、水道、坑塘、田間孤島等半自然生境的擾動與破壞，保護鄉(xiāng)土生態(tài)景觀風(fēng)貌。根據(jù)不同類型地區(qū)特點，因時因地制宜推進差異化“集中連片”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
總而言之，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田對于夯實國家糧食安全基礎(chǔ)、保障農(nóng)民種地收益具有重要作用，進一步推進建設(shè)具有重大現(xiàn)實意義。關(guān)鍵在于如何建設(shè)好、如何使用好、如何管理好、如何維護好的問題，盡可能提高使用效率、減緩折舊速度，而不能簡單完成任務(wù)式的“一建了之”。只有避免急功近利的不合理建設(shè)，真正與農(nóng)民需求匹配好、讓農(nóng)民全程參與好、讓基層后期管護好、與本地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)合好，才能夠?qū)崿F(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)目標(biāo)。
（作者系湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院博士后）
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