——《鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵是激活“人、地、錢”三要素》之四
兵馬未動，糧草先行。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是國家戰(zhàn)略，是黨和國家的大政方針，要實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”目標(biāo)，必須有真金白銀的硬投入，沒有投入都是空談。2018年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出:“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須解決錢從哪里來的問題。要健全投入保障制度，創(chuàng)新投融資機制，加快形成財政優(yōu)先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局，確保投入力度不斷增強、總量持續(xù)增加。”這一段話有兩層意思，一是明確了投資“三大主體”：財政、金融、社會資本（不是農(nóng)民）。對三大主體要求不同：財政要優(yōu)先保障，金融要重點傾斜三農(nóng)，社會資本要積極參與，如何積極參與？要有激勵政策，通過貼息、獎勵、風(fēng)險補償、稅費減免等措施，讓社會資本或圖義或圖利，有所保障。二是明確了“一確保兩投入”的要求：確保投入力度不斷增強、投入總量持續(xù)增加。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部原黨組副書記、副部長韓俊曾表示：經(jīng)初步測算，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略五年規(guī)劃的目標(biāo)，至少要投資7萬億。7萬億怎么來？
一、建立財政優(yōu)先保障機制
財政是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要政策工具，財政資金為鄉(xiāng)村振興提供財力保障，支持各項“三農(nóng)”政策的順利實施。因此，在理清政府和市場邊界的基礎(chǔ)上，財政資金主要發(fā)揮以點帶面的杠桿作用、投資功能的引領(lǐng)作用、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的導(dǎo)向作用。
（一）制度安排：財政資金四兩撥千斤“如何撥”
2018 年中央一號文件提出“確保財政投入持續(xù)增長”，“充分發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，撬動金融和社會資本更多投向鄉(xiāng)村振興。”財政資金是有限的，發(fā)揮的是四兩撥千斤的作用。2018 年中央一號文件、《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》、2018年9月27日財政部《貫徹落實實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》、2021年4月29日《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》等都對財政資金使用做了制度安排。
1、提出了“五個到位”的要求。2018年9月27日，財政部發(fā)布《貫徹落實實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，對財政保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實施作出具體安排。強調(diào)：要準(zhǔn)確把握支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求，與《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》相銜接，著力構(gòu)建完善財政支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策體系和體制機制，確保“五個到位”，即投入保障到位、政策落實到位、機制創(chuàng)新到位、監(jiān)督管理到位、職能發(fā)揮到位。
2、提出了“兩個確保”的目標(biāo)。2018 年中央一號文件提出：建立健全實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略財政投入保障制度，公共財政更大力度向‘三農(nóng)’傾斜，確保財政投入與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)。財政部《貫徹落實實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》進(jìn)一步要求各級財政部門要把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為財政支出的優(yōu)先保障領(lǐng)域，公共財政更大力度向“三農(nóng)”傾斜，確保投入力度不斷增強、總量持續(xù)增加，確保財政投入與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)。這里的“確保財政投入與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)”，使財政投入有了質(zhì)的要求。
3、提出了財政保障的四個重點方向。財政部《意見》明確了財政保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的四個重點和15個政策措施。四個重點是：建立健全實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略多元投入保障制度、構(gòu)建完善財政支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策體系、著力提升財政資金管理水平和政策成效、切實加強組織保障等。15項政策措施是：包括完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入優(yōu)先保障機制、創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興多渠道資金籌集機制、加快構(gòu)建財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制、大力支持農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、大力支持鄉(xiāng)村綠色發(fā)展、大力支持城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、推動建立健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系、全力支持打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、推動全面實施財政涉農(nóng)資金績效管理、切實加強財政涉農(nóng)資金監(jiān)管等。
4、提出了財政投入的法律制度。全面振興鄉(xiāng)村，法治是重要保障。2021年4月29日，歷經(jīng)三次審議，十三屆全國人大常會會第二十八次會議表決通過了《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》。《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的通過標(biāo)志著我國鄉(xiāng)村振興工作將有法可依。鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法是一部“三農(nóng)”領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律，包括10章共74條，于2021年6月1日起正式施行。《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》專設(shè)扶持措施一章，分別就財政投入、農(nóng)業(yè)補貼、土地出讓收入、資金基金、融資擔(dān)保、資本市場、金融服務(wù)、農(nóng)業(yè)保險、用地保障及社會資本參與鄉(xiāng)村振興等作出規(guī)定，依法保障落實農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的資金問題。《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》提出：國家建立健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略財政投入保障制度。縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障用于鄉(xiāng)村振興的財政投入，確保投入力度不斷增強、總量持續(xù)增加、與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以依法發(fā)行政府債券，用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)和鄉(xiāng)村建設(shè)。各級人民政府應(yīng)當(dāng)完善涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制，強化財政資金監(jiān)督管理，全面實施預(yù)算績效管理，提高財政資金使用效益。
（二）財政優(yōu)先保障領(lǐng)域：“是什么”
財政優(yōu)先保障，說明財政投入是有限的，鄉(xiāng)村振興不可能靠財政全部來投入。財政投入優(yōu)先保障的領(lǐng)域，要發(fā)揮引領(lǐng)作用。這些領(lǐng)域有較強的公共物品屬性，為社會帶來非常大的正外部性，同時這些領(lǐng)域難以在短期內(nèi)獲得明顯投資收益。需要長期穩(wěn)定地予以財政資金支持。
1、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。2020年11月3日，國家發(fā)展改革委等9部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域積極推廣以工代賑方式的意見》（發(fā)改振興〔2020〕1675號），提出農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域五個方面作為財政投入優(yōu)先領(lǐng)域。一是農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施，包括農(nóng)村人居環(huán)境整治特別是農(nóng)村生活垃圾污水處理設(shè)施建設(shè)、村容村貌提升和運行維護(hù)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)重建等；二是農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施；三是水利基礎(chǔ)設(shè)施；四是文化旅游基礎(chǔ)設(shè)施，包括鄉(xiāng)村文化旅游和休閑農(nóng)業(yè)景區(qū)景點與通鄉(xiāng)、通村主干道連接道路路基建設(shè)，景區(qū)景點內(nèi)旅游道路及步游道、公共衛(wèi)生設(shè)施、垃圾污水處理設(shè)施、綠化工程等配套和附屬工程建設(shè)等；五是林業(yè)草原基礎(chǔ)設(shè)施，包括在營造林、森林保護(hù)、草原保護(hù)與修復(fù)、荒漠化治理等生態(tài)保護(hù)修復(fù)及油茶、儲備林基地建設(shè)等領(lǐng)域中生產(chǎn)作用道路、貯存設(shè)施、灌溉基礎(chǔ)設(shè)施和管護(hù)用房等配套和附屬工程建設(shè)與維護(hù)，因災(zāi)損毀營造林附屬配套工程復(fù)建等。符合條件的農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項目按規(guī)定可納入地方政府專項債券和抗疫特別國債支持范圍。
2、推進(jìn)重點強農(nóng)惠農(nóng)政策：重大政策、重大工程與重大項目實施領(lǐng)域。以財政部與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的2021年重點強農(nóng)惠農(nóng)政策為例。提出：國家繼續(xù)加大支農(nóng)投入，強化項目統(tǒng)籌整合，推進(jìn)重大政策、重大工程、重大項目順利實施。重點強農(nóng)惠農(nóng)政策包括9部分35項。九部分即：一是糧食生產(chǎn)發(fā)展，包括農(nóng)機購置補貼、重點作物綠色高質(zhì)高效行動、 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)、基層農(nóng)技推廣、玉米大豆生產(chǎn)者補貼、稻谷補貼和產(chǎn)糧大縣獎勵、實際種糧農(nóng)民一次性補。二是耕地保護(hù)與質(zhì)量提升，包括耕地地力保護(hù)補貼、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、東北黑土地保護(hù)、耕地質(zhì)量保護(hù)與提升、耕地輪作休耕、農(nóng)機深松整地。三是種業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，包括種質(zhì)資源保護(hù)、畜牧良種推廣、制種大縣獎勵。四是畜牧業(yè)健康發(fā)展，包括推進(jìn)奶業(yè)振興、實施糧改飼、實施肉牛肉羊增量提質(zhì)行動、生豬(牛羊)調(diào)出大縣獎勵。五是農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈提升，包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地冷藏保鮮設(shè)施建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志保護(hù)工程。六是新型經(jīng)營主體培育，包括高素質(zhì)農(nóng)民培育、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體高質(zhì)量發(fā)展、農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保服務(wù)。七是農(nóng)業(yè)資源保護(hù)利用，包括草原生態(tài)保護(hù)補助獎勵、漁業(yè)發(fā)展補助、長江流域重點水域禁捕退捕、綠色種養(yǎng)循環(huán)農(nóng)業(yè)試點、農(nóng)作物秸稈綜合利用試點、地膜回收利用。八是農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)救災(zāi)、動物疫病防控、農(nóng)業(yè)保險保費補貼。九是農(nóng)村人居環(huán)境整治，包括支持實施農(nóng)村廁所革命整村推進(jìn)財政獎補政策，分類有序推進(jìn)農(nóng)村廁所革命。重大工程、重大項目集中在農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈提升部分。文件提出：統(tǒng)籌中央財政產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展政策任務(wù)資金，引導(dǎo)各地聚焦主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，整體銜接推進(jìn)，新創(chuàng)建50個國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、50個優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群、298個農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強鎮(zhèn)，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)形態(tài)更高級、布局更優(yōu)化、結(jié)構(gòu)更合理。中央財政分年分類對批準(zhǔn)創(chuàng)建的國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強鎮(zhèn)給予獎補支持。采取“先建后補、以獎代補”方式，支持在全國范圍內(nèi)推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地冷藏保鮮設(shè)施建設(shè)，并擇優(yōu)選擇100個縣開展農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地冷藏保鮮整縣推進(jìn)試點。支持對象為縣級以上示范家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社示范社(832個脫貧縣可不受示范等級限制)，以及已登記的村集體經(jīng)濟組織。試點縣可因地制宜鼓勵農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，以及可有效實現(xiàn)聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)、“農(nóng)超對接”的相關(guān)市場主體，積極參與農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地冷藏保鮮設(shè)施建設(shè)。補助采取“雙限”，補貼比例上限不超過冷藏保鮮設(shè)施建設(shè)總造價的30%(832個脫貧縣放寬至40%)，單個主體補助原則上不超過100萬元，具體定額補貼標(biāo)準(zhǔn)由地方制定。對農(nóng)民合作社獲得的財政直接補助形成的資產(chǎn)要量化到全體成員并記載在成員賬戶中;對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獲得的財政直接補助形成的資產(chǎn)要量化為集體成員持有的股份。
3、農(nóng)村綜合改革領(lǐng)域。2021年4月29日，財政部印發(fā)修訂后的《農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付管理辦法》財農(nóng)〔2021〕36號，以加強和規(guī)范農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付使用管理，提高資金使用效益。農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付是指中央財政安排用于支持農(nóng)村綜合改革發(fā)展工作的專項轉(zhuǎn)移支付，對地方開展相關(guān)工作給予適當(dāng)補助。農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付實施期限至2023年，屆時根據(jù)法律、行政法規(guī)、國務(wù)院有關(guān)規(guī)定和農(nóng)村綜合改革情況評估確定是否繼續(xù)實施和延續(xù)期限。農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付用于補助開展農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)財政獎補、美麗鄉(xiāng)村獎補、農(nóng)村綜合改革發(fā)展相關(guān)示范試點、村級集體經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)墾國有農(nóng)場辦社會職能改革等工作。其中農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)財政獎補支出用于對農(nóng)民通過民主程序議定的農(nóng)村公益建設(shè)項目給予獎補；美麗鄉(xiāng)村獎補支出用于支持建設(shè)宜居宜業(yè)的美麗鄉(xiāng)村；農(nóng)村綜合改革發(fā)展相關(guān)示范試點支出用于支持黨中央、國務(wù)院確定的農(nóng)村綜合性改革試點試驗、田園綜合體建設(shè)試點等；村級集體經(jīng)濟發(fā)展支出用于支持利用村集體資金資源資產(chǎn)，發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟；農(nóng)墾國有農(nóng)場辦社會職能改革支出用于對各省完成農(nóng)墾國有農(nóng)場辦社會職能改革過程中產(chǎn)生的改革成本一次性給予適當(dāng)補助。農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)財政獎補支出按照各省鄉(xiāng)村人口情況、村莊情況、上年省級財政實際投入等因素測算分配，權(quán)重依次為35%、15%、50%。美麗鄉(xiāng)村獎補支出按照鄉(xiāng)村人口情況、村莊情況、上年省級財政實際投入等因素測算分配，權(quán)重依次為25%、25%、50%。對承擔(dān)試點任務(wù)的省份實行定額補助。村級集體經(jīng)濟發(fā)展支出按照2018年報批確定的各省承擔(dān)的任務(wù)村個數(shù)與分檔補助標(biāo)準(zhǔn)測算。按照鄉(xiāng)村人口情況、村莊情況、政策因素等確定各省承擔(dān)的任務(wù)村個數(shù)，各因素權(quán)重依次為40%、25%、35%。中央財政實行分檔補助，標(biāo)準(zhǔn)為：一檔補助50萬元、二檔補助30萬元、三檔補助10萬元。對承擔(dān)試點任務(wù)省份實行定額補助。農(nóng)墾國有農(nóng)場辦社會職能改革支出按照農(nóng)墾國有農(nóng)場面積、農(nóng)場人口、辦社會職能機構(gòu)個數(shù)、辦社會職能機構(gòu)職工數(shù)、地方辦社會職能改革實際支出，權(quán)重分別為15%、15%、20%、20%、30%。中央財政予以一次性補助，并對承擔(dān)中央直屬墾區(qū)國有農(nóng)場辦社會職能改革成本的省份給予適當(dāng)傾斜。對黨中央、國務(wù)院確定的農(nóng)村綜合性改革試點試驗、田園綜合體建設(shè)試點等農(nóng)村綜合改革發(fā)展相關(guān)示范試點等支出實行定額補助。
（三）財政資金投入：怎么投？
1、財政涉農(nóng)資金：優(yōu)先保障財政對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入。2016年中央一號文件《關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》提出：“優(yōu)先保障財政對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入，堅持將農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為國家固定資產(chǎn)投資的重點領(lǐng)域，確保力度不減弱、總量有增加。”財政支農(nóng)資金是國家財政部門為促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展撥付的各項費用支出，包括國家舉辦的農(nóng)業(yè)建設(shè)支出、科技費用、事業(yè)費和幫助農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)等費用。自2004年至今，中央一號文件每年都聚焦“三農(nóng)”，對財政支農(nóng)資金的投入也逐年增加。對于縣級財政來說，財政支農(nóng)資金來源廣泛，包括中央預(yù)算內(nèi)投資、省自治區(qū)、直轄市預(yù)算內(nèi)投資、市級配套投資、縣級配套投資等，使用范圍廣泛涉及農(nóng)業(yè)保險、糧食規(guī)劃、農(nóng)業(yè)發(fā)展資金、動物防疫專項資金、牧草良種補貼資金、退耕還林及飲水安全、扶貧發(fā)展等各個方面。要按照黨政統(tǒng)定項目、財政集中支付、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主責(zé)實施、部門指導(dǎo)把關(guān)、專項專責(zé)監(jiān)管、績效綜合評價的思路管好財政支農(nóng)資金，科學(xué)做好財政預(yù)算編制、項目投向、資金使用配套機制，規(guī)范使用程序、嚴(yán)格審查監(jiān)督等。加強財政支農(nóng)資金整合力度，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和財政部可根據(jù)大專項的支持方向，結(jié)合各省實際情況分別編制任務(wù)清單和績效目標(biāo)，對涉農(nóng)資金進(jìn)行整合統(tǒng)籌，避免資金使用碎片，將分散的資金進(jìn)行集中，形成資金管理合力。2021年4月2日，財政部等11部門發(fā)出《關(guān)于繼續(xù)支持脫貧縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金工作的通知》（財農(nóng)〔2021〕22號），提出2021-2023年，在脫貧縣延續(xù)整合試點政策。2024-2025年，整合試點政策實施范圍調(diào)整至中央確定的國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣，確保平穩(wěn)過渡。各省（區(qū)、市）自行確定的其他試點縣，可利用地方各級財政資金繼續(xù)自主開展探索。納入整合試點范圍的資金包括各級財政安排用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的資金，具體包括16項：中央財政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補助資金（原中央財政專項扶貧資金）、水利發(fā)展資金、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、林業(yè)改革發(fā)展資金（不含森林資源管護(hù)和相關(guān)試點資金）、農(nóng)田建設(shè)補助資金、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付、林業(yè)草原生態(tài)保護(hù)恢復(fù)資金（草原生態(tài)修復(fù)治理補助部分）、農(nóng)村環(huán)境整治資金、車輛購置稅收入補助地方用于一般公路建設(shè)項目資金（支持農(nóng)村公路部分）、農(nóng)村危房改造補助資金、中央專項彩票公益金支持欠發(fā)達(dá)革命老區(qū)鄉(xiāng)村振興資金（原中央專項彩票公益金支持扶貧資金）、常規(guī)產(chǎn)糧大縣獎勵資金、生豬（牛羊）調(diào)出大縣獎勵資金（省級統(tǒng)籌部分）、農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護(hù)補助資金（對農(nóng)民的直接補貼除外）、旅游發(fā)展基金、中央預(yù)算內(nèi)投資用于“三農(nóng)”建設(shè)部分（不包括國家水網(wǎng)骨干工程、水安全保障工程、氣象基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村電網(wǎng)鞏固提升工程、生態(tài)保護(hù)和修復(fù)方面的支出）。脫貧縣要將整合資金優(yōu)先用于產(chǎn)業(yè)項目。管項目就是管資金，應(yīng)加強農(nóng)業(yè)支農(nóng)項目管理力度，提高支農(nóng)資金管理效率。
2、銜接資金：中央財政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補助資金。中央財政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補助資金由原中央財政專項扶貧資金調(diào)整優(yōu)化而來，簡稱銜接資金。中央財政2021年預(yù)算安排銜接資金1561億元，比上年增加100億元。2021年3月26日，財政部、國家鄉(xiāng)村振興局、國家發(fā)展和改革委員會、國家民委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局等六部門聯(lián)合印發(fā)《中央財政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補助資金管理辦法》，對銜接資金使用管理作出全面規(guī)定，總體要求是“一個保持三個不”，即5年過渡期內(nèi)保持財政支持政策總體穩(wěn)定，管理關(guān)系不變、投入力度不減、監(jiān)管力度不松。同時，圍繞新任務(wù)調(diào)整優(yōu)化，概括起來就是“三個方面、五項任務(wù)、縣級審批、項目儲備”。資金使用“三個方面”，銜接資金用于支持鞏固拓展脫貧攻堅成果、支持銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的其他相關(guān)支出等三個方面。重點支持培育和壯大欠發(fā)達(dá)地區(qū)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)并逐年提高資金占比，支持健全防止返貧致貧監(jiān)測和幫扶機制、“十三五”易地扶貧搬遷后續(xù)扶持、脫貧勞動力就業(yè)增收，以及補齊必要的農(nóng)村人居環(huán)境整治和小型公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板等。資金分配“五項任務(wù)”，銜接資金按照鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興、以工代賑、少數(shù)民族發(fā)展、欠發(fā)達(dá)國有農(nóng)場鞏固提升、欠發(fā)達(dá)國有林場鞏固提升、“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)任務(wù)進(jìn)行分配。資金分配按照因素法進(jìn)行測算，因素和權(quán)重為：相關(guān)人群數(shù)量及結(jié)構(gòu)30%、相關(guān)人群收入30%、政策因素30%、績效等考核結(jié)果10%，并進(jìn)行綜合平衡。資金使用“縣級審批”，將銜接資金項目審批權(quán)限繼續(xù)下放到縣級，并賦予更大自主權(quán)，明確縣級可統(tǒng)籌安排不超過30%的到縣銜接資金，支持非貧困村發(fā)展產(chǎn)業(yè)、補齊必要的基礎(chǔ)設(shè)施短板和縣級鄉(xiāng)村振興規(guī)劃相關(guān)項目。資金監(jiān)管“項目儲備”，要求各地建立完善鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興項目庫，提前做好項目儲備，嚴(yán)格項目論證入庫。不得用于與鞏固拓展脫貧攻堅成果和推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村振興無關(guān)的支出，包括：單位基本支出、交通工具及通訊設(shè)備、修建樓堂館所、各種獎金津貼和福利補助、償還債務(wù)和墊資等。
3、土地出讓收入:調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興。土地出讓收入是地方政府性基金預(yù)算收入的重要組成部分。長期以來，土地增值收益取之于農(nóng)、主要用之于城。2018年中央“一號文件”提出，調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入比例。改進(jìn)耕地占補平衡管理辦法，建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機制，將所得收益通過支出預(yù)算全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。這項政策，一方面通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)補充的耕地，數(shù)量、質(zhì)量均有保障，真正可做到“占優(yōu)補優(yōu)”。另一方面，新增耕地指標(biāo)跨省交易，可以緩解耕地占補平衡壓力，有利于生態(tài)保護(hù)。具有“一舉兩得”“一石多鳥”的作用。2020年9月23日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》，提出了“一個要求、一個目標(biāo)、三個原則、五項舉措”。“一個要求”，“取之于農(nóng)、主要用之于農(nóng)”的要求，調(diào)整土地出讓收益城鄉(xiāng)分配格局。“一個目標(biāo)”，從“十四五”第一年開始，各省（自治區(qū)、直轄市）分年度穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例；到“十四五”期末，以省（自治區(qū)、直轄市）為單位核算，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達(dá)到50%以上。“三個原則”，堅持優(yōu)先保障、務(wù)求實效；堅持積極穩(wěn)妥、分步實施；堅持統(tǒng)籌使用、規(guī)范管理。“五項舉措”，一是省級計提。三個關(guān)鍵數(shù)據(jù)：50%、8%、10%。各省結(jié)合本地實際，從下面兩種方式中選擇一種組織實施：第一，按照當(dāng)年土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金占比逐步達(dá)到50%以上計提，若計提數(shù)小于土地出讓收入8%的，則按不低于土地出讓收入8%計提；第二，按照當(dāng)年土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金占比逐步達(dá)到10%以上計提。兩種計提方式，第一種加了一個不低于土地出讓收入8%的條件，主要是防止有的地方將與土地前期開發(fā)無關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項目建設(shè)成本納入成本核算范圍，虛增土地出讓成本，縮減土地出讓收益。無論按哪種方式計提，總體上要實現(xiàn)土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例不低于50%的目標(biāo)要求。二是政策銜接。《意見》提出了兩個允許，一是允許將已收儲土地的出讓收入繼續(xù)通過計提國有土地收益基金，用于償還因收儲土地形成的地方政府債務(wù)，并作為土地出讓成本性支出計算核定。第二是允許省級政府按照現(xiàn)行的政策，繼續(xù)統(tǒng)籌土地出讓收入用于支持“十三五”易地扶貧搬遷融資資金的償還。三是縣級傾斜。《意見》提出，土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金主要由市、縣政府安排使用，重點向縣級傾斜，賦予縣級政府合理使用資金的主動權(quán)。四是整合使用。允許各地根據(jù)鄉(xiāng)村振興實際需要，打破分項計提、分散使用的管理方式，整合使用土地出讓收入中用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金，重點用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、現(xiàn)代種業(yè)提升、農(nóng)村供水保障、農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村土地綜合整治、耕地及永久基本農(nóng)田保護(hù)、村莊公共設(shè)施建設(shè)和管護(hù)、農(nóng)村教育、農(nóng)村文化和精神文明建設(shè)支出，以及與農(nóng)業(yè)農(nóng)村直接相關(guān)的山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)、以工代賑工程建設(shè)等。五是核算管理。具體有“三個嚴(yán)”：嚴(yán)禁變相減免土地出讓收入，確保及時足額繳入國庫；嚴(yán)格核定土地成本性支出，不得將與土地前期開發(fā)無關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項目的建設(shè)成本納入成本核算范圍；嚴(yán)禁以已有明確用途的土地出讓收入作為償債資金來源發(fā)行地方政府專項債券。
4、鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)基金。2021年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》指出，“發(fā)揮財政投入引領(lǐng)作用，支持以市場化方式設(shè)立鄉(xiāng)村振興基金，撬動金融資本、社會力量參與，重點支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展”。2021年4月29日，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》進(jìn)一步提出：國家支持以市場化方式設(shè)立鄉(xiāng)村振興基金，重點支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。鄉(xiāng)村振興基金不局限于農(nóng)業(yè)，其指向的目標(biāo)群體是“適合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村發(fā)展的產(chǎn)業(yè)”。在鄉(xiāng)村振興基金中，政府財政作為引子，設(shè)定相應(yīng)的讓利和容錯機制，為可能存在的風(fēng)險預(yù)設(shè)“防火墻”，以此調(diào)動社會資本參與的積極性。鄉(xiāng)村振興基金的運作方式多種多樣，主要有：一是母子基金：設(shè)立母基金和子基金，子基金出資可以是全部出自母基金，也可以資金來源多元化。二是股權(quán)直接投資：鄉(xiāng)村振興基金對有上市潛力的企業(yè)，按創(chuàng)投行業(yè)慣例進(jìn)行股權(quán)直接投資。原則上不做第一大股東，不參與企業(yè)經(jīng)營管理。三是投貸并行：對于符合農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保支持政策的被投企業(yè)，鄉(xiāng)村振興基金在投資的同時，聯(lián)合當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)擔(dān)對其發(fā)放農(nóng)擔(dān)貸，投資與貸款并行支持企業(yè)發(fā)展。財政出資設(shè)立的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機構(gòu)應(yīng)當(dāng)主要為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接相關(guān)的經(jīng)營主體服務(wù)。政府要建立萬億級別的鄉(xiāng)村振興引導(dǎo)基金，通過鄉(xiāng)村振興基金的引導(dǎo)，撬動幾何級數(shù)的社會資本參與。國家級和地方級鄉(xiāng)村振興基金要堅持“政府引導(dǎo)、市場化運作、科學(xué)決策、防范風(fēng)險”的原則，不以盈利為主要目的。
二、建立金融重點傾斜機制
金融是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的活水之源。金融支持是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障和有力支撐。
（一）制度安排：金融支農(nóng)“如何回歸本源”？
傳統(tǒng)金融機構(gòu)的營利性定位和農(nóng)村金融市場的較大不確定性，使傳統(tǒng)金融機構(gòu)不僅不能有效滿足“三農(nóng)”領(lǐng)域的資金需求，而且作為“抽水機”將農(nóng)村閑散富余資金輸送到城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。農(nóng)民和農(nóng)村中小企業(yè)貸款難、貸款貴問題，長期得不到解決。推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須使農(nóng)村金融機構(gòu)回歸本源，就是從嫌貧愛富轉(zhuǎn)向幫貧致富，從錦上添花轉(zhuǎn)向雪中送炭。
1、機構(gòu)回歸，拓展金融機構(gòu)三農(nóng)業(yè)務(wù)。近年來，黨和國家相繼出臺了一系列政策文件，加快金融向三農(nóng)傾斜、向鄉(xiāng)村振興傾斜。2016年中央一號文件提出：“推動金融資源更多向農(nóng)村傾斜。”并第一次提出加快構(gòu)建多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村金融服務(wù)體系，全面激活農(nóng)村金融服務(wù)鏈條。如何做到“廣覆蓋”、“全面激活”，文件提出“鼓勵國有和股份制金融機構(gòu)拓展‘三農(nóng)’業(yè)務(wù)”，并具體提出深化中國農(nóng)業(yè)銀行三農(nóng)金融事業(yè)部改革、創(chuàng)新國家開發(fā)銀行服務(wù)“三農(nóng)”模式、強化中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行政策性職能、支持中國郵政儲蓄銀行建立三農(nóng)金融事業(yè)部、創(chuàng)新村鎮(zhèn)銀行設(shè)立模式、引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)金融移動金融在農(nóng)村規(guī)范發(fā)展、擴大在農(nóng)民合作社內(nèi)部開展信用合作試點的范圍等7條政策措施。2018年中央“一號文件”進(jìn)一步明確4條要求：一是加大中國農(nóng)業(yè)銀行、中國郵政儲蓄銀行“三農(nóng)”金融事業(yè)部對鄉(xiāng)村振興支持力度；二是明確國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在鄉(xiāng)村振興中的職責(zé)定位，強化金融服務(wù)方式創(chuàng)新，加大對鄉(xiāng)村振興中長期信貸支持；三是推動農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革，保持農(nóng)村信用社縣域法人地位和數(shù)量總體穩(wěn)定；四是完善村鎮(zhèn)銀行準(zhǔn)入條件，地方法人金融機構(gòu)要服務(wù)好鄉(xiāng)村振興。
2、職能回歸，滿足鄉(xiāng)村振興多樣化需求。2018年中央“一號文件”提出要“堅持農(nóng)村金融改革發(fā)展的正確方向，健全適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點的農(nóng)村金融體系，推動農(nóng)村金融機構(gòu)回歸本源，把更多金融資源配置到農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，更好滿足鄉(xiāng)村振興多樣化金融需求。”政策性銀行、商業(yè)銀行和合作金融機構(gòu)在為鄉(xiāng)村振興提供資金支持上方向一致，但分工各有側(cè)重。具體來說，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)帶動特色經(jīng)濟引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、農(nóng)業(yè)科技貸款信貸支持、糧油收儲貸款發(fā)放、財政貸款利費補貼資金和風(fēng)險基金管理等方面的資金需求一般由政策性銀行提供。而商業(yè)銀行、合作金融機構(gòu)和新型農(nóng)村金融機構(gòu)，則通過在農(nóng)村增設(shè)分支機構(gòu)或發(fā)起新型農(nóng)村金融機構(gòu)深入農(nóng)村，或與已有農(nóng)村金融服務(wù)機構(gòu)合作，或與擔(dān)保公司、行業(yè)協(xié)會等非銀行金融中介機構(gòu)合作，通過直接網(wǎng)點，或?qū)⒆陨淼霓r(nóng)業(yè)信貸業(yè)務(wù)外包、提供批發(fā)貸款，或結(jié)合非銀行金融中介承擔(dān)農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險條款，為農(nóng)戶和各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供存、貸、匯、支付等基礎(chǔ)金融服務(wù)，使其能夠獲得發(fā)展資金，把握發(fā)展機會。
3、服務(wù)回歸，強化服務(wù)鄉(xiāng)村振興制度約束。一是發(fā)出了一個通知。2019年3月1日，中國銀保監(jiān)會發(fā)布《銀行業(yè)保險業(yè)服務(wù)鄉(xiāng)村振興和助力脫貧攻堅工作的通知》，提出銀行業(yè)保險業(yè)服務(wù)鄉(xiāng)村振興的4個重點領(lǐng)域和4項措施。4個重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)：支持農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、助力美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、做好各類現(xiàn)代農(nóng)業(yè)主體金融服務(wù)、提升特殊群體金融服務(wù)水平。4項措施助力鄉(xiāng)村振興：以市場化的方式開展業(yè)務(wù)，加大農(nóng)村高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、交通設(shè)施、水利設(shè)施、電網(wǎng)、通信、物流等領(lǐng)域的中長期信貸支持；拓寬抵押物范圍，開展對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款試點，推廣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備、運輸工具、廠房抵押貸款，探索開展圈舍和活體畜禽抵押、養(yǎng)殖場抵押、鄉(xiāng)村景區(qū)企業(yè)經(jīng)營權(quán)和門票收費權(quán)質(zhì)押、存單質(zhì)押、應(yīng)收賬款質(zhì)押貸款和訂單融資；適當(dāng)放寬深度貧困地區(qū)和特殊貧困群體的貸款期限和利率，對深度貧困地區(qū)財政補貼型農(nóng)業(yè)保險的保險費率在已降費20%的基礎(chǔ)上再降低10-30%；提升特殊群體貸款服務(wù)，加大助學(xué)貸款的投放力度，對具有勞動能力的老年人，在風(fēng)險可控的前提下，放寬對老年人的貸款年齡限制。二是出臺了一個方案。2021年3月中國農(nóng)業(yè)銀行制定出臺《金融服務(wù)鄉(xiāng)村建設(shè)行動專項服務(wù)方案》，充分發(fā)揮農(nóng)行金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興國家隊、主力軍作用。主要聚焦鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村基本公共服務(wù)、農(nóng)村消費、縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展等五大領(lǐng)域，提供豐富多樣的金融服務(wù)。三是發(fā)布了一個辦法。2021年6月4日，中國人民銀行、銀保監(jiān)會發(fā)布《金融機構(gòu)服務(wù)鄉(xiāng)村振興考核評估辦法》，《評估辦法》共分為五章二十一條，明確了評估對象、評估指標(biāo)和方法、評估程序、評估結(jié)果和運用等具體內(nèi)容。金融管理部門將把評估結(jié)果作為履行貨幣政策工具運用、市場準(zhǔn)入管理、金融監(jiān)管評級、機構(gòu)審批設(shè)立、業(yè)務(wù)范圍調(diào)整等宏觀調(diào)控和金融監(jiān)管職能的重要參考，督促引導(dǎo)金融機構(gòu)加大對鄉(xiāng)村振興支持力度。金融機構(gòu)服務(wù)鄉(xiāng)村振興考核評估指標(biāo)分為定量和定性兩類，其中，定量指標(biāo)權(quán)重75%，定性指標(biāo)權(quán)重25%。金融機構(gòu)服務(wù)鄉(xiāng)村振興考核評估定量指標(biāo)包括貸款總量、貸款結(jié)構(gòu)、貸款比重、金融服務(wù)和資產(chǎn)質(zhì)量五類，定性指標(biāo)包括政策實施、制度建設(shè)、金融創(chuàng)新、金融環(huán)境、外部評價五類，另設(shè)加分項、扣分項。本辦法適用于國家開發(fā)銀行，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行，中國郵政儲蓄銀行，城市商業(yè)銀行、民營銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行。
（二）金融重點傾斜領(lǐng)域“是什么”？
充分發(fā)揮金融促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的作用，不僅是金融自身創(chuàng)造價值的所在，而且是社會責(zé)任擔(dān)當(dāng)。鄉(xiāng)村振興是一項系統(tǒng)工程，相比三農(nóng)發(fā)展，金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興所涉及領(lǐng)域更廣、內(nèi)涵更深、難度更大。鄉(xiāng)村振興的模式各異，因而金融服務(wù)的模式也應(yīng)與時俱進(jìn)、領(lǐng)域要因應(yīng)拓展。
1、服務(wù)內(nèi)容向服務(wù)鄉(xiāng)村振興傾斜，金融服務(wù)的范圍也從服務(wù)三農(nóng)向服務(wù)鄉(xiāng)村振興拓展。鄉(xiāng)村振興是我國農(nóng)村的全面振興，黨的十九大提出“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求，需要全方位提升金融服務(wù)能力，需要金融服務(wù)的拓維升級。鄉(xiāng)村振興賦予金融機構(gòu)服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展新的使命和擔(dān)當(dāng)，要求金融機構(gòu)將目光從只關(guān)注自身經(jīng)濟效益向更多的投向社會，把金融當(dāng)作一份服務(wù)社會的美好事業(yè)轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)村振興項目，大多是長期性的，短期內(nèi)不會產(chǎn)生明顯的經(jīng)濟效益。因此，鄉(xiāng)村振興的金融支持不僅是產(chǎn)品模式的創(chuàng)新，更是理念和意識的創(chuàng)新。2021年之后，金融服務(wù)進(jìn)入全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的新發(fā)展階段，其首要任務(wù)是延續(xù)傾斜性金融政策，保障從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興的平穩(wěn)過渡。在中長期內(nèi)，應(yīng)注重金融支持鄉(xiāng)村振興與“2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)”有機結(jié)合，與時俱進(jìn)滿足鄉(xiāng)村振興的多元化資金需求。傳統(tǒng)金融機構(gòu)提供的“三農(nóng)”服務(wù)，多是解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)民生產(chǎn)資金缺乏的問題。對于農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)、社會治安、災(zāi)害天氣預(yù)報、養(yǎng)老、鄉(xiāng)村文化以及村務(wù)運轉(zhuǎn)等鄉(xiāng)村治理，金融服務(wù)涉及很少。要運用金融科技搭建數(shù)字鄉(xiāng)村服務(wù)平臺，將服務(wù)城市管理“智慧政務(wù)”向鄉(xiāng)村延伸。依托智慧社區(qū)管理、農(nóng)村三資、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、智慧繳費、基層黨務(wù)等系統(tǒng)級或功能級應(yīng)用，構(gòu)建面向城鄉(xiāng)公共治理服務(wù)共享體系，建立金融、政務(wù)和公共服務(wù)生態(tài)體系的有機融合。2021年7月，中國人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、鄉(xiāng)村振興局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于金融支持鞏固拓展脫貧攻堅成果 全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的意見》提出，金融機構(gòu)要圍繞鞏固拓展脫貧攻堅成果、加大對國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣的金融資源傾斜、強化對糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品的融資保障、建立健全種業(yè)發(fā)展融資支持體系、支持構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系、增加對農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展的資金投入、研究支持鄉(xiāng)村建設(shè)行動的有效模式、做好城鄉(xiāng)融合發(fā)展的綜合金融服務(wù)等8個重點領(lǐng)域，加大金融資源投入。
2、服務(wù)重心向服務(wù)縣域經(jīng)濟傾斜，金融服務(wù)的重點也從服務(wù)城市向服務(wù)縣域經(jīng)濟下沉。鄉(xiāng)村振興主要在縣域。因此，無論是從政治的高度，還是經(jīng)濟的角度，金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的重點和難點都在縣域，服務(wù)重心要向縣域下沉。一是機構(gòu)下沉。運用現(xiàn)代金融科技，按照“精干、務(wù)實、高效”的原則，鞏固和升級縣域金融服務(wù)機構(gòu)，破除粗放式的經(jīng)營管理模式，構(gòu)建數(shù)字經(jīng)營員工隊伍和管理模式。適度放松國有商業(yè)銀行等大型金融機構(gòu)縣域網(wǎng)點設(shè)置約束，允許國有商業(yè)銀行等大型金融機構(gòu)在重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立機構(gòu)網(wǎng)點，持續(xù)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村延伸金融服務(wù)觸角。二是任務(wù)下沉。明確縣域金融服務(wù)重點和目標(biāo)任務(wù)。圍繞促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，重點支持鄉(xiāng)村培育新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展，制定信貸投放、產(chǎn)品創(chuàng)新等目標(biāo)任務(wù)，并分解到縣域機構(gòu)網(wǎng)點和客戶經(jīng)理服務(wù)團隊。三是服務(wù)下沉。鄉(xiāng)村振興政策性很強，主要靠縣級政府部門來實施。因此，金融機構(gòu)一方面要注重對基層政府出臺的鄉(xiāng)村振興具體政策進(jìn)行研究和把握，另一方面，做好金融服務(wù)對接。金融機構(gòu)以提供有效的投融資服務(wù)推動鄉(xiāng)村振興項目實施落地。
3、服務(wù)深度向服務(wù)全產(chǎn)業(yè)鏈傾斜，金融服務(wù)產(chǎn)品也從單一的種植養(yǎng)殖向農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈延伸。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)不簡單就是“種、養(yǎng)、加”了，還有鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)、文體體驗、健康養(yǎng)老、電子商務(wù)、人工智能、大數(shù)據(jù)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)業(yè)是一個三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系。2019年6月28日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2019〕12號）提出：以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為總抓手，以一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為路徑。2020年7月24日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《全國鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2020—2025年）》（農(nóng)產(chǎn)發(fā)〔2020〕4號）提出，發(fā)展多類型融合業(yè)態(tài)，突出集群成鏈，延長產(chǎn)業(yè)鏈，提升價值鏈，培育發(fā)展新動能。2021年1月28日，自然資源部、國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》（自然資發(fā)〔2021〕16號）有效保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地需要。從全國各地鄉(xiāng)村振興模式分析，大都突破了原有的以水稻、小麥、玉米等糧食和農(nóng)作物種植的單一化特征，而形成糧食和農(nóng)作物種植、加工、銷售等農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展態(tài)勢。這就需要提供的金融服務(wù)產(chǎn)品具有系列性，鏈接產(chǎn)業(yè)上下游，形成資金要素閉環(huán)流動，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)揮有效促進(jìn)作用。一是搭建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈生產(chǎn)經(jīng)營信息平臺。充分運用現(xiàn)代金融科技，以數(shù)字金融緊密連接農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈各參與經(jīng)營主體。將商業(yè)銀行等金融機構(gòu)、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等連接起來，形成信息共享平臺。一方面，各農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體及時了解銀行信貸等金融政策、金融服務(wù)產(chǎn)品以及金融服務(wù)流程等方面的信息；另一方面，商業(yè)銀行等金融機構(gòu)也及時掌握農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上下游生產(chǎn)、加工、銷售等經(jīng)營情況，有針對性地提供金融服務(wù)。二是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈金融服務(wù)模式。圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，將其信用引用到上下游企業(yè)及農(nóng)戶的金融服務(wù)中。對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中的應(yīng)收、預(yù)付和存貨等提供精準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)性綜合融資解決方案；同時，通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，獲得其上下游企業(yè)和農(nóng)戶等客戶資源，推動金融業(yè)務(wù)的批量化開展。從金融機構(gòu)來講要增加有效的金融供給，特別是要重點支持農(nóng)村的全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，開展鏈?zhǔn)浇鹑诜?wù)，推動更多的產(chǎn)業(yè)主體能夠留在縣城，讓產(chǎn)業(yè)鏈上的價值增值部分能夠更多地留給廣大的農(nóng)民，能夠把更多的就業(yè)機會留在鄉(xiāng)村，產(chǎn)業(yè)的收益能夠更多地惠及農(nóng)民。
(三)金融貸款方式：“怎么貸”？
1、銀行貸。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)村擔(dān)保體系、信用體系等金融基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境不斷完善，以及土地確權(quán)改革等的推動，使銀行貸款成為農(nóng)村金融發(fā)展的重要方式。一是“銀行+政府”模式。即銀行與政府合作，由政府財政提供風(fēng)險補償資金，銀行按比例放大貸款規(guī)模，為貸款主體提供貸款服務(wù)，若遇到期無法履約還款情況，從風(fēng)險補償金中予以補償。銀行放貸規(guī)模與風(fēng)險補償金投入比例同比提高。二是“銀行+政府+擔(dān)保機構(gòu)”模式。即銀行與政府、農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機構(gòu)合作，建立合理的風(fēng)險分擔(dān)機制和利益分享機制。農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保公司，由政府財政支持設(shè)立，分國家級、省級和市縣級三級體系。擔(dān)保公司對信貸項目進(jìn)行擔(dān)保，銀行發(fā)放貸款。二是“銀行+政府+保險”模式。即銀行與政府、保險公司合作，保險公司對借款主體的到期履約還款能力提供擔(dān)保，并承擔(dān)貸款約定賠償責(zé)任(如由保險公司優(yōu)先為借款人償還差額部分)，政府提供保費補貼、貼息補貼和風(fēng)險補償支持。銀行發(fā)放貸款。四是“銀行+企業(yè)“模式。即銀行與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)合作，為龍頭企業(yè)上下游各環(huán)節(jié)的主體，比如農(nóng)戶、經(jīng)銷商等提供金融服務(wù)，利用產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢控制風(fēng)險。五是兩權(quán)抵押貸款模式。即以農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)戶宅基地資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)作為抵押，由銀行向土地經(jīng)營權(quán)所有人和房屋所有人發(fā)放貸款。
2、小額信貸。小額信貸是一種主要面向低收入群體和微型企業(yè)服務(wù)，額度小、無擔(dān)保、無抵押、使用靈活的貸款模式，是傳統(tǒng)金融機構(gòu)的重要補充。其優(yōu)勢一是不需要抵押物，主要靠信用或擔(dān)保，簡單易操作；二是適用于一直被傳統(tǒng)金融機構(gòu)排除在外的普通農(nóng)戶，是普惠金融的一種重要模式。
3、互聯(lián)網(wǎng)金融。一是電商平臺+農(nóng)村金融:電商平臺支持下的互聯(lián)網(wǎng)金融模式。依托積累了大量數(shù)據(jù)和客戶的電商平臺，依靠產(chǎn)業(yè)鏈上的核心企業(yè)，通過合作或自有的金融機構(gòu)獲取資金，并依據(jù)電商平臺上供應(yīng)商的信用數(shù)據(jù)和消費者購買數(shù)據(jù)，形成信用風(fēng)控模型，為上下游客戶提供網(wǎng)上借貸業(yè)務(wù)，打通農(nóng)資銷售、農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品銷售產(chǎn)業(yè)鏈，形成體系完整的基于電商平臺的金融閉環(huán)。其優(yōu)勢:第一，借助于電商平臺大規(guī)模客流量，獲客成本較低;第二，電商平臺產(chǎn)生的對用戶的信用、償付能力大數(shù)據(jù)，為信用風(fēng)控提供了基礎(chǔ);第三，主要依托信用進(jìn)行貸款，無需抵押物，實現(xiàn)了資金在產(chǎn)業(yè)鏈上的閉環(huán)循環(huán)。但這一模式僅限購買電商平臺上的農(nóng)資。二是大型農(nóng)業(yè)服務(wù)商+農(nóng)村金融:農(nóng)業(yè)服務(wù)商支持下的鏈?zhǔn)浇鹑谀Ｊ健?/strong>以北京大北農(nóng)、新希望等“三農(nóng)”服務(wù)商為代表，以形成的自有供應(yīng)鏈為核心，依托深耕農(nóng)業(yè)領(lǐng)域多年的數(shù)據(jù)積累以及線下資源優(yōu)勢，借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，打通金融環(huán)節(jié)，為上下游企業(yè)和農(nóng)戶提供支付、借款、保險等服務(wù)，實現(xiàn)從產(chǎn)業(yè)到金融的延伸。其優(yōu)勢在于：第一，風(fēng)險控制優(yōu)，具有更加精準(zhǔn)的養(yǎng)殖戶和經(jīng)銷商大數(shù)據(jù)；第二，獲客穩(wěn)定，擁有長期合作的農(nóng)戶、小微企業(yè)、個體經(jīng)營戶；第三，無需抵押，依托自身產(chǎn)業(yè)服務(wù)鏈即可展開。這一模式的局限是范圍較小，只能依托本身業(yè)務(wù)開展。三是信用貸款+P2P網(wǎng)貸：純互聯(lián)網(wǎng)金融平臺模式。互聯(lián)網(wǎng)金融平臺利用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)，以平臺自有資金(一般以理財方式進(jìn)行吸納)或與銀行、小貸公司等金融機構(gòu)以及資管公司合作，為“三農(nóng)”提供便捷、靈活、成本較低的小額信貸產(chǎn)品。沐金農(nóng)、宜信為這一模式代表。其優(yōu)勢在于覆蓋范圍廣、可線上操作、靈活、方便、無需抵押物，但貸款額度受信用等級的限制。
4、融資租賃。融資租賃以融資租賃公司(出租人)為紐帶與綜合服務(wù)商，在承租人付完首付后，出租人將余款付給農(nóng)機廠家或經(jīng)銷商，承租人即可擁有該農(nóng)機的使用權(quán)，并分若干年將余款及利息付給融資租賃公司，付清后獲得農(nóng)機的所有權(quán)。農(nóng)民由“全款購買”變?yōu)椤跋茸夂筚I”，減輕了資金壓力。2014年農(nóng)業(yè)部啟動了以融資租賃貼息支持大型農(nóng)業(yè)機械購置的試點工作。實踐中，小型農(nóng)機具采購和設(shè)施大棚的建設(shè)也采用這一模式。利息部分一般由國家給予財政補助。
5、眾籌。缺少資金的企業(yè)或是個人，借助互聯(lián)網(wǎng)平臺，發(fā)布籌款項目，通過有意向人士對股權(quán)、產(chǎn)品或是使用權(quán)等的購買，完成資金募集。眾籌既解決了資金問題，還解決了農(nóng)產(chǎn)品銷售的“通路”問題。農(nóng)業(yè)類眾籌會成為眾籌行業(yè)的支撐。
6、農(nóng)村資金互助合作金融。農(nóng)民資金互助作為農(nóng)村合作金融的重要形式，通過匯集農(nóng)村社區(qū)閑散資金為內(nèi)部成員提供信貸，聯(lián)結(jié)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)村資金要索市場，推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在供銷、生產(chǎn)消費和信用方面的合作。農(nóng)村資金互助社是指經(jīng)銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)批準(zhǔn)，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、行政村農(nóng)民和農(nóng)村小企業(yè)自愿入股組成，為社員提供存款、貸款、結(jié)算等業(yè)務(wù)的社區(qū)互助性銀行業(yè)金融機構(gòu)。農(nóng)村資金互助社以吸收社員存款、接受社會捐贈資金和向其他銀行業(yè)金融機構(gòu)融入資金作為資金來源。同時，農(nóng)民資金互助組織借助自身的信息成本和監(jiān)督成本優(yōu)勢，與商業(yè)銀行等其他金融機構(gòu)合作，一方面幫助農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體獲得了更多信貸資金,另一方面也降低了金融機構(gòu)開展農(nóng)村業(yè)務(wù)的交易成本, 吸引正規(guī)金融機構(gòu)信貸資金更多注入農(nóng)村。
三、制定社會積極參與機制
社會資本是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要支撐力量，是鄉(xiāng)村建設(shè)融資的主體力量。鄉(xiāng)村振興需要動員全社會力量來推動來建設(shè)，因此，通過招商引資把外來資本的“活水”引入農(nóng)村，鼓勵支持社會資本“上山下鄉(xiāng)”是必然趨勢。引入社會資本可有效減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，緩解政府財政壓力，同時也為企業(yè)帶來直接和間接的收益。
（一）制度安排：社會資本下鄉(xiāng)從引導(dǎo)到支持
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然規(guī)律支配，一般生產(chǎn)和建設(shè)周期較長，因此社會資本投資農(nóng)業(yè)，需要有足夠的耐心和風(fēng)險承受力。社會資本投資農(nóng)業(yè)經(jīng)歷曲曲折折，政策明明暗暗，大致可總結(jié)為引導(dǎo)—指導(dǎo)—支持三個階段：
1.分類引導(dǎo)。2010年國務(wù)院《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，雖鼓勵民間資本拓寬投資渠道，但未專門涉及對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投資。面對大量社會資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，政策上既不引導(dǎo)也不干預(yù)，既希望社會資本提供資金、技術(shù)，又擔(dān)心侵占農(nóng)民利益。同時，因為對農(nóng)業(yè)基本屬性、農(nóng)業(yè)投資的復(fù)雜性、長期性和風(fēng)險性等缺乏認(rèn)識，一些社會資本投資農(nóng)業(yè)存在盲目性，與民爭利、短期行為、破壞生態(tài)等，負(fù)面輿論不少，亟待規(guī)范。因此， 2013年中央一號文件首次提出：“鼓勵和引導(dǎo)城市社會資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)。”2014年，為了科學(xué)規(guī)范引導(dǎo)社會資本投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)部將農(nóng)業(yè)領(lǐng)域劃分為“紅、黃、藍(lán)、綠”四大區(qū)域，采取差別化政策措施。“綠區(qū)”承擔(dān)部分公益性職能，是鼓勵扶持工商資本進(jìn)入的領(lǐng)域；“藍(lán)區(qū)” 市場化程度較高，是引導(dǎo)工商資本進(jìn)入的領(lǐng)域；“黃區(qū)” 屬土地密集型產(chǎn)業(yè)，涉及農(nóng)民較多，是強化對工商資本監(jiān)管的領(lǐng)域； “紅區(qū)” 屬高污染、高消耗的產(chǎn)業(yè)，是限制工商資本進(jìn)入的領(lǐng)域。具體產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域上，“綠區(qū)”主要涵蓋農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“四荒地”開發(fā)。允許工商資本進(jìn)入的三類區(qū)域中，“綠區(qū)”投入高，風(fēng)險大，回收慢；“藍(lán)區(qū)”投入風(fēng)險大，但利潤較高，回收較快；“黃區(qū)”投入具有長期性，比較效益偏低，回收周期長。
2.規(guī)范指導(dǎo)。一段時間以來，一些地方政府引入社會資本存在主觀性，“重數(shù)量、輕質(zhì)量”， “重引進(jìn)、輕指導(dǎo)”，“重招商、輕監(jiān)管”，很多農(nóng)業(yè)項目淪為形象工程。資本的本質(zhì)是逐利的，追求增值的，資本下鄉(xiāng)無疑需要獲得利益，但必須堅持的一個重要前提：是幫助農(nóng)民，不是剝奪農(nóng)民，是讓農(nóng)民受益不是犧牲農(nóng)民利益。因此，資本下鄉(xiāng)必須有所敬畏，有所為，有所不為。為了更加規(guī)范指導(dǎo)社會資本投資農(nóng)業(yè)的領(lǐng)域和范圍，國家出臺更加具體化的政策性文件。2016年中央一號文件提出鼓勵社會資本參與小型農(nóng)田水利工程建設(shè)與管護(hù)。2016年《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016—2020年）》明確提出，鼓勵社會資本主導(dǎo)設(shè)立農(nóng)業(yè)發(fā)展基金。2017年一號文件提出支持社會資本參與農(nóng)林水利、農(nóng)墾等項目建設(shè)運營。鼓勵地方政府和社會資本設(shè)立各類農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展投資基金。
3、鼓勵支持。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略出臺之前，社會資本下鄉(xiāng)成為全社會共識。2018年中央一號文件提出：“加快制定鼓勵引導(dǎo)工商資本參與鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見，落實和完善融資貸款、配套設(shè)施建設(shè)補助、稅費減免、用地等扶持政策，明確政策邊界，保護(hù)好農(nóng)民利益。”鄉(xiāng)村振興離不開社會資本的支持，所以當(dāng)務(wù)之急是解決怎樣吸引社會資本對農(nóng)業(yè)進(jìn)行投資。2020年4月13日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》。2020年6月28日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見》中，專門提出了要“有序引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)”，其中包括“堅持互惠互利，優(yōu)化營商環(huán)境，引導(dǎo)工商資本到鄉(xiāng)村投資興辦農(nóng)民參與度高、受益面廣的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，支持發(fā)展適合規(guī)模化集約化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)”等。在人民銀行指導(dǎo)下，結(jié)合市場成員建議，鄉(xiāng)村振興票據(jù)于2021年3月15日正式上線。利用債務(wù)融資工具專項產(chǎn)品支持鄉(xiāng)村振興，通過市場化手段引導(dǎo)鼓勵社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村。2021年5月7日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家鄉(xiāng)村振興局對2020年4月制定的《社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》進(jìn)行了修訂，印發(fā)了《社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引（2021年）》，指出：“社會資本是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要支撐力量，需要加大政策引導(dǎo)撬動力度，擴大農(nóng)業(yè)農(nóng)村有效投資。”“充分發(fā)揮財政政策、產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)撬動作用，引導(dǎo)好、保護(hù)好、發(fā)揮好社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的積極性、主動性，切實發(fā)揮社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村、服務(wù)鄉(xiāng)村全面振興的作用。”《指引》提出社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的三條基本原則：尊重農(nóng)民主體地位、遵循市場規(guī)律、堅持開拓創(chuàng)新。梳理提出了鼓勵社會資本投資的13個重點產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域。 提出要根據(jù)各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村實際發(fā)展情況，因地制宜創(chuàng)新完善全產(chǎn)業(yè)鏈開發(fā)模式、探索區(qū)域整體開發(fā)模式、創(chuàng)新政府和社會資本合作模式、探索設(shè)立鄉(xiāng)村振興投資基金、建立緊密合作的利益共贏機制。通過獨資、合資、合作、聯(lián)營、租賃等途徑，采取特許經(jīng)營、公建民營、民辦公助等方式，健全聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)有效激勵機制，穩(wěn)妥有序投入鄉(xiāng)村振興。
（二）社會積極參與領(lǐng)域：是什么
堅持農(nóng)民既是鄉(xiāng)村振興行動的第一主體，更是鄉(xiāng)村振興受益的第一主體，應(yīng)當(dāng)成為社會資本下鄉(xiāng)的行為規(guī)范。《社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引（2021年）》指出社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的原則是：多辦農(nóng)民“辦不了、辦不好、辦了不合算”的產(chǎn)業(yè)，把收益更多留在鄉(xiāng)村；多辦鏈條長、農(nóng)民參與度高、受益面廣的產(chǎn)業(yè)，把就業(yè)崗位更多留給農(nóng)民；多辦扶貧帶貧、幫農(nóng)帶農(nóng)的產(chǎn)業(yè)，帶動農(nóng)村同步發(fā)展、農(nóng)民同步進(jìn)步。指引中提出13個社會資本投資領(lǐng)域，本文試按照上面三個原則進(jìn)行重新歸類。
1、多辦農(nóng)民“辦不了、辦不好、辦了不合算”的產(chǎn)業(yè)。一是現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)。支持社會資本發(fā)展規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化和綠色化種養(yǎng)業(yè)，推動品種培優(yōu)、品質(zhì)提升、品牌打造和標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，助力提升糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力。種植業(yè)方面，包括鞏固主產(chǎn)區(qū)糧棉油糖膠生產(chǎn)，大力發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，延伸拓展產(chǎn)業(yè)鏈；發(fā)展青貯玉米、高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)苜蓿等飼草料生產(chǎn)。養(yǎng)殖業(yè)方面，包括發(fā)展草食畜牧業(yè)，牛羊產(chǎn)業(yè)，增加基礎(chǔ)母畜存欄；發(fā)展規(guī)模化養(yǎng)豬,發(fā)展生豬深加工；穩(wěn)步推進(jìn)禽肉產(chǎn)業(yè)發(fā)展；建設(shè)優(yōu)質(zhì)奶源基地，升級改造中小奶牛養(yǎng)殖場；發(fā)展水產(chǎn)綠色健康養(yǎng)殖；加大對遠(yuǎn)洋漁業(yè)的投資力度。二是現(xiàn)代種業(yè)。鼓勵社會資本投資創(chuàng)新型種業(yè)企業(yè)，提升商業(yè)化育種創(chuàng)新能力；引導(dǎo)社會資本參與現(xiàn)代種業(yè)自主創(chuàng)新能力提升，加強種質(zhì)資源保存與利用、育種創(chuàng)新、品種檢測測試與展示示范、良種繁育；鼓勵社會資本積極參與生物育種產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用；支持社會資本參與國家南繁育種基地建設(shè)；鼓勵社會資本投資畜禽水產(chǎn)保種場（保護(hù)區(qū)）、國家育種場、品種測定站、種畜禽場站建設(shè)。三是生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)。鼓勵社會資本積極參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳；支持社會資本參與綠色種養(yǎng)循環(huán)農(nóng)業(yè)試點等；鼓勵社會資本投資農(nóng)村可再生能源開發(fā)利用；支持社會資本參與長江黃河等流域生態(tài)保護(hù)、東北黑土地保護(hù)、農(nóng)業(yè)面源污染治理、重金屬污染耕地治理修復(fù)。四是農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新。鼓勵社會資本創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新型企業(yè)；鼓勵社會資本牽頭建設(shè)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域國家重點實驗室等科技創(chuàng)新平臺基地；引導(dǎo)社會資本發(fā)展技術(shù)交易市場和科技服務(wù)機構(gòu)。五是農(nóng)業(yè)對外合作。鼓勵社會資本參與海外農(nóng)業(yè)投資合作，在“一帶一路”共建國家投資經(jīng)營糧、棉、油、糖、膠、畜、漁等生產(chǎn)加工、倉儲物流項目；參與農(nóng)業(yè)服務(wù)出口；參與農(nóng)業(yè)國際貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展基地、農(nóng)業(yè)對外開放合作試驗區(qū)等建設(shè)。
2、多辦鏈條長、農(nóng)民參與度高、受益面廣的產(chǎn)業(yè)。一是鄉(xiāng)村富民產(chǎn)業(yè)。鼓勵社會資本開發(fā)特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源，積極參與建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強鎮(zhèn)、優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群，發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)，發(fā)展綠色農(nóng)產(chǎn)品、有機農(nóng)產(chǎn)品和地理標(biāo)志農(nóng)產(chǎn)品。具體包括建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地、集約化加工基地、倉儲物流基地；發(fā)展一批家庭工廠、手工作坊、鄉(xiāng)村車間；打造一批“土字號”“鄉(xiāng)字號”特色產(chǎn)品品牌和農(nóng)業(yè)企業(yè)品牌；支持社會資本投資建設(shè)規(guī)范化鄉(xiāng)村工廠、生產(chǎn)車間。二是農(nóng)產(chǎn)品加工流通業(yè)。鼓勵社會資本發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，助力建設(shè)一批農(nóng)產(chǎn)品精深加工基地和加工強縣；鼓勵社會資本參與建設(shè)國家級農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地專業(yè)市場和田頭市場；鼓勵社會資本建設(shè)一批貯藏保鮮、分級包裝、冷鏈配送等設(shè)施設(shè)備和田頭小型倉儲保鮮冷鏈設(shè)施。三是鄉(xiāng)村新型服務(wù)業(yè)。鼓勵社會資本發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)耕體驗、康養(yǎng)基地等產(chǎn)業(yè)，打造一批設(shè)施完備、功能多樣、服務(wù)規(guī)范的鄉(xiāng)村休閑旅游目的地；引導(dǎo)社會資本發(fā)展鄉(xiāng)村特色文化產(chǎn)業(yè)，建設(shè)農(nóng)耕主題博物館、村史館；支持社會資本發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)，建設(shè)一批農(nóng)業(yè)科技服務(wù)企業(yè)、服務(wù)型農(nóng)民合作社；鼓勵社會資本改造傳統(tǒng)小商業(yè)、小門店、小集市等商業(yè)網(wǎng)點，積極發(fā)展批發(fā)零售、養(yǎng)老托幼、文化教育、環(huán)境衛(wèi)生等生活性服務(wù)業(yè)。四是智慧農(nóng)業(yè)建設(shè)。鼓勵社會資本參與建設(shè)智慧農(nóng)業(yè)；鼓勵參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)建設(shè)，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源體系和重要農(nóng)產(chǎn)品全產(chǎn)業(yè)鏈大數(shù)據(jù)中心建設(shè)；鼓勵參與農(nóng)村地區(qū)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；鼓勵參與“互聯(lián)網(wǎng)+”農(nóng)產(chǎn)品出村進(jìn)城工程建設(shè)。
3、多辦扶貧帶貧、幫農(nóng)帶農(nóng)的產(chǎn)業(yè)。一是農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才培養(yǎng)。支持社會資本參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人才、農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展人才、鄉(xiāng)村公共服務(wù)人才、鄉(xiāng)村治理人才、農(nóng)業(yè)農(nóng)村科技人才、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護(hù)人才等培養(yǎng)；鼓勵社會資本打造鄉(xiāng)村人才孵化基地；鼓勵社會資本為優(yōu)秀農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才提供獎勵資助、技術(shù)支持、管理服務(wù)。二是農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。支持社會資本參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、農(nóng)田水利建設(shè)，農(nóng)村資源路、產(chǎn)業(yè)路、旅游路和村內(nèi)主干道建設(shè)，丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機化改造，規(guī)模化供水工程建設(shè)和小型工程標(biāo)準(zhǔn)化改造，以及建設(shè)鄉(xiāng)村儲氣罐站和微管網(wǎng)供氣系統(tǒng)，推進(jìn)田水林路電綜合配套，鼓勵參與漁港和避風(fēng)錨地建設(shè)。三是農(nóng)村人居環(huán)境整治。支持社會資本參與農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動；鼓勵社會資本參與農(nóng)村廁所革命、農(nóng)村生活垃圾治理、農(nóng)村生活污水治理等項目建設(shè)運營；鼓勵社會資本參與村莊清潔和綠化行動。四是農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。鼓勵社會資本投資建設(shè)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園、農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新園區(qū)和孵化實訓(xùn)基地等平臺載體；鼓勵社會資本聯(lián)合普通高校、職業(yè)院校、優(yōu)質(zhì)教育培訓(xùn)機構(gòu)等建設(shè)產(chǎn)學(xué)研用協(xié)同創(chuàng)新基地。
（三）社會資本下鄉(xiāng)：怎么投
通過獨資、合資、合作、聯(lián)營、租賃等途徑，采取特許經(jīng)營、公建民營、民辦公助等方式，健全聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機制，穩(wěn)妥有序投入鄉(xiāng)村振興。
1. “社會資本+政府+農(nóng)戶”模式。2016年12月，國家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，積極探索農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域有穩(wěn)定收益的公益性項目，推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，讓社會資本投資可預(yù)期、有回報、能持續(xù)。各級政府發(fā)揮政策制定、發(fā)展規(guī)劃、指導(dǎo)服務(wù)和市場監(jiān)管職能，對本地區(qū)農(nóng)業(yè)投資項目進(jìn)行系統(tǒng)梳理，篩選并培育適于采取PPP模式的鄉(xiāng)村振興項目，優(yōu)先支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等有一定收益的公益性項目。從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域公共產(chǎn)品的直接“提供者”，向社會資本“合作者”和項目“監(jiān)管者”轉(zhuǎn)變。
2. “社會資本+公司+農(nóng)戶”模式。即社會資本與當(dāng)?shù)厣孓r(nóng)龍頭企業(yè)合作，簽訂合作協(xié)議，或者以購買企業(yè)股份等方式直接參與企業(yè)經(jīng)營管理。這一模式的特點是風(fēng)險較小，龍頭企業(yè)具有相對成熟的運作方式、經(jīng)營方式，對當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有很大推動作用。其運行機制是，社會資本與龍頭企業(yè)合作，與散戶簽訂經(jīng)濟合同，進(jìn)而開展產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)，減少了尋找散戶的成本。社會資本合作的企業(yè)可分為兩類：一類是綜合型生產(chǎn)和銷售的企業(yè)，有完整的生產(chǎn)線與運行模式，社會資本進(jìn)入主要是增資擴大規(guī)模。另一類是服務(wù)型的中介公司，公司提供相關(guān)技術(shù)與產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)戶生產(chǎn)，公司回收，統(tǒng)一銷售。根據(jù)簽訂的合作合同，進(jìn)行利益分配。
3.“社會資本+合作社+農(nóng)戶”模式。即社會資本投資者通過與合作社簽訂協(xié)議，參與合作社的經(jīng)營管理。合作社主要以農(nóng)村家庭承包為基礎(chǔ)，提供農(nóng)產(chǎn)品的加工、銷售、運輸以及技術(shù)服務(wù)。這種模式下，社會資金參與合作社的經(jīng)營管理，擴大合作社規(guī)模，并且利用現(xiàn)代企業(yè)的先進(jìn)技術(shù)、市場信息、專業(yè)管理人員豐富了合作社的管理。社會資本投資者與合作社按協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行利益分配。
4.“社會資本+專業(yè)市場+農(nóng)戶”模式。即社會資本通過專業(yè)市場與農(nóng)戶聯(lián)系，一般都是較大型的批發(fā)市場。比如蔬菜批發(fā)市場、水果批發(fā)市場、水產(chǎn)品批發(fā)市場等。社會資金通過與專業(yè)市場的合作，擴大批發(fā)市場的規(guī)模，提供方便的結(jié)算工具、靈活的市場價格波動信息等，吸引農(nóng)產(chǎn)品的供給者與購買者，社會資本投資者直接或間接參與專業(yè)市場的營運活動。社會資本控股參與專業(yè)市場的營運活動，根據(jù)經(jīng)營狀況，獲得收益，專業(yè)市場也根據(jù)股份獲得相應(yīng)利潤。
5.“社會資本+專業(yè)大戶+農(nóng)戶”模式。社會資金的投資者還可以直接與專業(yè)大戶合作，簽訂購銷合同。專業(yè)大戶發(fā)揮“領(lǐng)頭羊”帶領(lǐng)周圍散戶進(jìn)行專業(yè)化生產(chǎn)。社會資本利用自身的高新技術(shù)、成熟的管理、專業(yè)化服務(wù)等對專業(yè)大戶提供技術(shù)支持、服務(wù)等，專業(yè)大戶主要負(fù)責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品的按質(zhì)按量的供給。在這一模式下，社會資金投資者與專業(yè)大戶簽訂協(xié)議，按照協(xié)議內(nèi)容提供農(nóng)產(chǎn)品、分配利潤。
6.獨資經(jīng)營。指社會資本直接投資經(jīng)營農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)。投資者成立一個全新的農(nóng)業(yè)企業(yè)或者收購農(nóng)業(yè)企業(yè)，利用自有資本擴大企業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)與產(chǎn)業(yè)的結(jié)合。在這一模式下，社會資本投資者雇傭農(nóng)戶進(jìn)行種植生產(chǎn)需支付工資，或者與農(nóng)戶簽訂供貨合約，按合約內(nèi)容支付給農(nóng)戶利潤。
7、設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金。鼓勵有實力的社會資本結(jié)合地方農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和投資情況規(guī)范有序設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金。充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的行業(yè)優(yōu)勢，積極穩(wěn)妥推進(jìn)基金項目儲備、項目推介等工作，鼓勵相關(guān)基金通過直接股權(quán)投資和設(shè)立子基金等方式，充分發(fā)揮在鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的引導(dǎo)和資金撬動作用。
8、建立利益共贏機制。強化社會資本責(zé)任意識，讓農(nóng)民更多分享產(chǎn)業(yè)增值收益。鼓勵農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)、水域灘涂、勞動、技術(shù)等入股，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過股份合作、租賃等形式，參與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。鼓勵社會資本采用“農(nóng)民+合作社+龍頭企業(yè)”“土地流轉(zhuǎn)+優(yōu)先雇用+社會保障”“農(nóng)民入股+保底收益+按股分紅”等利益聯(lián)結(jié)方式，與農(nóng)民建立穩(wěn)定合作關(guān)系、形成穩(wěn)定利益共同體，讓社會資本和農(nóng)民共享發(fā)展成果。
（作者系湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院特約研究員）
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